Cauza T‑402/06
Regatul Spaniei
împotriva
Comisiei Europene
„Fondul de coeziune – Regulamentul (CE) nr. 1164/94 – Proiecte de infrastructură de mediu puse în aplicare pe teritoriul Cataloniei (Spania) – Desființarea în parte a sprijinului financiar – Achiziții publice de servicii și de lucrări – Criterii de atribuire – Oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic – Egalitate de tratament – Transparență – Ofertă anormal de scăzută – Eligibilitatea cheltuielilor – Stabilirea corecțiilor financiare – Articolul H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 – Proporționalitate”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 16 septembrie 2013
1. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice – Principiul egalității de tratament al ofertanților – Obligația de transparență –Întindere
[Directiva 92/50 a Consiliului, art. 3 alin. (2), art. 27 alin. (4) și art. 37, și Directiva 93/37, art. 22 alin. (4), art. 30 alin. (4) al patrulea paragraf și art. 31 alin. (1)]
2. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice – Atribuirea contractelor – Oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic – Criterii de atribuire – Respectarea principiilor egalității de tratament al ofertanților și transparenței – Specificare ulterioară de către autoritatea contractantă a unui criteriu de atribuire a contractului adus în prealabil la cunoștința ofertanților – Condiții – Aplicarea metodei prețului mediu – Inadmisibilitate
[Directiva 92/50 a Consiliului, art. 36 alin. (2), și Directiva 93/37 a Consiliului, art. 30 alin. (2)]
3. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice – Atribuirea contractelor – Oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic – Noțiune
[Directiva 92/50 a Consiliului, art. 36 alin. (1) lit. (a), și Directiva 93/37 a Consiliului, art. 30 alin. (1) lit. (b)]
4. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări – Directiva 93/37 – Atribuirea contractelor – Oferte anormal de mici – Excludere automată – Inadmisibilitate – Obligația de a institui o procedură de verificare în contradictoriu
[Directiva 93/37 a Consiliului, art. 30 alin. (4)]
5. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice – Atribuirea contractelor – Criterii de selecție calitativă a candidaților luate în considerare cu titlu de criterii de atribuire – Inadmisibilitate
[Directiva 92/50 a Consiliului, art. 31, 32 și 36 alin. (1), și Directiva 93/37 a Consiliului, art. 26 și 27 și art. 30 alin. (1)]
6. Curtea de Justiție – Hotărâri – Interpretarea normelor de drept – Aplicarea în privința raporturilor juridice născute și constitute înainte de pronunțare
7. Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțare de către Uniune – Reducerea unei contribuții financiare din cauza neregularităților – Respectarea principiilor proporționalității și conformității – Calculul cuantumului reducerii – Luare în considerare a economiilor obținute cu încălcarea normelor Uniunii – Inadmisibilitate
[art. 5 CE; Regulamentul nr. 1164/94 al Consiliului, art. 8 alin. (1) și anexa II, art. H alin. (2); Regulamentul nr. 1386/2002 al Comisiei, art. 17 alin. (1) și (2)]
8. Acte ale instituțiilor – Reguli de conduită administrativă cu aplicabilitate generală – Act prin care se urmărește producerea de efecte externe – Autolimitarea puterii de apreciere a instituției autor al actului – Obligația de a respecta principiile egalității de tratament, protecției încrederii legitime și securității juridice, precum și normele superioare de drept al Uniunii
9. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii – Directiva 92/50 – Autorități contractante – Organism de drept public – Noțiune – Interpretare funcțională
[Directiva 92/50 a Consiliului, art. 1 lit. (b)]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 65-67)
2. Autoritățile contractante sunt supuse unei obligații de transparență care are ca scop, în esență, să garanteze că este înlăturat riscul de favoritism și de arbitrar din partea lor. În special, atunci când atribuirea unui contract depinde de determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, în sensul articolului 30 alineatul (2) din Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări sau al articolului 36 alineatul (2) din Directiva 92/50 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, autoritatea contractantă trebuie să definească și să precizeze, în caietul de sarcini, criteriile de atribuire aplicabile. Aceste dispoziții urmăresc să garanteze respectarea egalității de tratament și a transparenței în stadiul evaluării ofertelor în vederea atribuirii contractului.
În plus, deși jurisprudența nu a recunoscut o interdicție totală și absolută pentru autoritatea contractantă de a preciza mai în detaliu, după expirarea termenului de prezentare a ofertelor, un criteriu de atribuire a contractului care a fost în prealabil adus la cunoștința ofertanților, nu este mai puțin adevărat că o astfel de determinare posterioară nu este posibilă decât cu respectarea strictă a trei condiții cumulative. În primul rând, această determinare a posteriori nu trebuie să modifice criteriile de atribuire a contractului definite în caietul de sarcini sau în anunțul de participare; în al doilea rând, nu trebuie să conțină elemente care, în cazul în care ar fi fost cunoscute la momentul pregătirii ofertelor, ar fi putut influența această pregătire și, în al treilea rând, nu trebuie să fi fost adoptată luând în considerare elemente de natură să aibă un efect discriminatoriu față de unul dintre ofertanți.
Aplicarea metodei prețului mediu presupune necesitatea de a determina a posteriori un element esențial, chiar decisiv pentru decizia de atribuire a contractelor, și anume prețul mediu cu care toate ofertele trebuie să fie comparate după recepționarea lor de către autoritatea contractantă. Prin urmare, în lipsa cunoașterii acestui preț mediu, în stadiul prezentării ofertelor lor, ofertanții sunt privați de un element care, dacă ar fi fost cunoscut înainte, ar fi fost în mod deosebit de natură să influențeze această pregătire, în sensul celei de a doua condiții de mai sus.
(a se vedea punctele 71-73)
3. Deși articolul 36 alineatul (1) litera (a) din Directiva 92/50 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii și, în mod analog, articolul 30 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări lasă autorității contractante alegerea criteriilor de atribuire a contractului pe care intenționează să le rețină, această alegere nu poate privi totuși numai criterii care vizează identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Or, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic poate fi definită ca fiind aceea dintre diferitele oferte depuse care prezintă cel mai bun raport între calitate și preț, ținând seama de criteriile justificate de obiectul contractului. În consecință, atunci când autoritățile contractante aleg să atribuie contractul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, acestea trebuie să evalueze ofertele pentru a o identifica pe aceea care prezintă cel mai bun raport între calitate și preț.
Astfel, deși oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic nu este întotdeauna cea care are prețul cel mai scăzut, trebuie să se constate că, în condiții de perfectă egalitate a ofertelor în privința tuturor celorlalte criterii pertinente, inclusiv tehnice, o ofertă mai puțin oneroasă trebuie să fie considerată în mod necesar, din punct de vedere economic, ca fiind mai avantajoasă decât o ofertă mai scumpă.
(a se vedea punctele 76 și 77)
4. Articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări presupune în mod necesar aplicarea unei proceduri de verificare în contradictoriu a ofertelor care au fost considerate anormal de scăzute de autoritatea contractantă, impunând acesteia obligația, după ce a luat cunoștință de ansamblul ofertelor și înainte de a decide atribuirea contractului, de a solicita mai întâi în scris precizări privind elementele ofertei suspectate de anomalie care au cauzat în mod concret îndoieli din partea sa și de a aprecia apoi această ofertă în lumina justificărilor furnizate de ofertantul în cauză ca răspuns la cererea menționată. Astfel, este esențial ca fiecare ofertant care este suspectat că a prezentat o ofertă anormal de mică să dispună de posibilitatea de a‑și susține punctul de vedere în mod util în această privință, oferindu‑i‑se posibilitatea de a prezenta orice justificări cu privire la diferitele elemente ale ofertei sale la un moment – situat în mod necesar după deschiderea tuturor plicurilor – la care ia cunoștință nu numai de pragul de anomalie aplicabil contractului în cauză și de faptul că oferta sa pare anormal de mică, ci și de punctele precise care au suscitat întrebări din partea autorității contractante.
Această interpretare este singura care este conformă atât literei, cât și scopului articolului 30 alineatul (4) din directiva menționată. Astfel, pe de o parte, din însuși textul dispoziției menționate, redactate în termeni imperativi, reiese că revine autorității contractante sarcina, în primul rând, de a identifica ofertele suspecte, în al doilea rând, de a permite întreprinderilor în cauză să demonstreze caracterul serios al acestora, solicitându‑le precizările pe care le consideră oportune, în al treilea rând, de a aprecia relevanța explicațiilor furnizate de persoanele interesate și, în al patrulea rând, de a lua o decizie cu privire la admiterea sau la respingerea ofertelor menționate. Prin urmare, nu este posibil să se considere că cerințele inerente caracterului contradictoriu al procedurii de verificare a ofertelor anormal de scăzute, în sensul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37, au fost respectate decât în măsura în care toate etapele astfel descrise au fost îndeplinite succesiv. Pe de altă parte, existența unei dezbateri contradictorii efective, plasată într‑un moment util în procedura de examinare a ofertelor, între autoritatea contractantă și candidat constituie o cerință fundamentală a directivei, în vederea evitării arbitrariului din partea autorității contractante și a garantării unei concurențe sănătoase între întreprinderi.
(a se vedea punctele 90 și 91)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 100-103)
6. Interpretarea dată de Curte unei dispoziții de drept al Uniunii se limitează la lămurirea și la precizarea semnificației și a sferei acesteia, astfel cum ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la momentul intrării sale în vigoare. Rezultă de aici că dispoziția astfel interpretată poate fi și trebuie să fie aplicată chiar și raporturilor juridice născute și constituite înaintea pronunțării hotărârii în cauză, iar Curtea poate numai cu titlu excepțional, în temeiul principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să limiteze posibilitatea persoanelor interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o în scopul de a pune în discuție raporturi juridice stabilite cu bună‑credință.
(a se vedea punctul 104)
7. Din perspectiva principiului proporționalității, încălcarea obligațiilor a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem al Uniunii poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii, precum dreptul la o contribuție financiară. Or, nu este posibil să fie luate în considerare, în cadrul calculului corecțiilor financiare, pretinse economii obținute cu încălcarea normelor relevante ale Uniunii în materia achizițiilor publice. Un stat membru ale cărui autorități au înființat un sistem de atribuire ilegal nu poate invoca în beneficiul său o asemenea practică ilegală.
În această privință, obiectivul corecțiilor financiare este restabilirea situației, astfel încât 100 % din cheltuielile care fac obiectul unei cereri de cofinanțare din Fondul de coeziune să fie în conformitate cu reglementarea națională și cu cea a Uniunii aplicabile în materie. Astfel, în temeiul principiului conformității, consacrat la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, numai cheltuielile efectuate în conformitate cu normele pertinente sunt suportate din bugetul Uniunii. În consecință, îndată ce Comisia constată existența unei încălcări a dispozițiilor dreptului Uniunii în cadrul plăților efectuate de un stat membru, este obligată să rectifice calculele prezentate de acesta.
(a se vedea punctele 119, 124 și 125)
8. Adoptând reguli de conduită administrativă prin care se urmărește producerea de efecte față de terți și anunțând, pe calea publicării, faptul că urmează să le aplice din momentul respectiv la cazurile vizate de acestea, instituția în cauză procedează la o autolimitare a exercitării puterii sale de apreciere și nu ar putea să se abată de la aceste reguli decât cu riscul de a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea principiilor generale de drept, cum ar fi principiul egalității de tratament, principiul securității juridice sau acela al protecției încrederii legitime. Nu poate fi exclusă, așadar, posibilitatea ca, în anumite condiții și în funcție de conținutul acestora, astfel de reguli de conduită cu un domeniu de aplicare general să poată produce efecte juridice și ca, în special, administrația să nu se poată abate de la acestea într‑un caz anume fără a invoca rațiuni care să fie compatibile cu principiile generale de drept, cum ar fi principiul egalității de tratament sau principiul protecției încrederii legitime, cu condiția ca o astfel de abordare să nu contravină altor norme de drept al Uniunii cu forță juridică superioară.
(a se vedea punctul 130)
9. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 155)