Vec T‑402/06
Španielske kráľovstvo
proti
Európskej komisii
„Kohézny fond – Nariadenie (ES) č. 1164/94 – Projekty environmentálnej infraštruktúry vykonané na území Katalánska (Španielsko) – Čiastočné zrušenie finančnej pomoci – Verejné obstarávania služieb a prác – Kritériá hodnotenia ponúk – Ekonomicky najvýhodnejšia ponuka – Rovnosť zaobchádzania – Transparentnosť – Ponuka s neobvykle nízkou cenou – Oprávnenosť výdavkov – Stanovenie finančných opráv – Článok H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 – Proporcionalita“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) zo 16. septembra 2013
1. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania – Zásada rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi – Povinnosť transparentnosti – Rozsah
(Smernica Rady 92/50, článok 3 ods. 2, článok 27 ods. 4 a článok 37, a smernica Rady 93/37, článok 22 ods. 4, článok 30 ods. 4 štvrtý pododsek a článok 31 ods. 1)
2. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania – Uzavretie zmlúv – Ekonomicky najvýhodnejšia ponuka – Kritériá hodnotenia ponúk – Dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi a zásady transparentnosti – Dodatočné spresnenie kritéria hodnotenia ponúk, s ktorým boli uchádzači predtým oboznámení, verejným obstarávateľom – Podmienky – Uplatnenie metódy priemernej ceny – Neprípustnosť
(Smernica Rady 92/50, článok 36 ods. 2, a smernica Rady 93/37, článok 30 ods. 2)
3. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania – Uzavretie zmlúv – Ekonomicky najvýhodnejšia ponuka – Pojem
[Smernica Rady 92/50, článok 36 ods. 1 písm. a), a smernica Rady 93/37, článok 30 ods. 1 písm. b)]
4. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania prác – Smernica 93/37 – Uzavretie zmlúv – Ponuky s neobvykle nízkou cenou – Automatické vylúčenie – Neprípustnosť – Povinnosť vykonať postup kontradiktórneho overenia
(Smernica Rady 93/37, článok 30 ods. 4)
5. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania prác – Uzavretie zmlúv – Kvalitatívne kritériá výberu kandidátov zohľadnené v rámci kritérií hodnotenia ponúk – Neprípustnosť
(Smernica Rady 92/50, články 31, 32 a článok 36 ods. 1, a smernica Rady 93/37, články 26, 27 a článok 30 ods. 1)
6. Súdny dvor – Rozsudky – Výklad právnych pravidiel – Uplatnenie na právne vzťahy, ktoré vznikli alebo boli založené pred vyhlásením rozsudku
7. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Úniou – Zníženie finančnej podpory z dôvody nezrovnalostí – Dodržiavanie zásad proporcionality a súladu – Výpočet sumy zníženia – Zohľadnenie úspor získaných porušením príslušných pravidiel Únie – Neprípustnosť
(Článok 5 ES; nariadenie Rady č. 1164/94, článok 8 ods. 1, a príloha II, článok H ods. 2; nariadenie Komisie č. 1386/2002, článok 17 ods. 1 a 2)
8. Akty inštitúcií – Všeobecné pravidlá správneho postupu – Akt, ktorý má mať vonkajšie účinky – Obmedzenie diskrečnej právomoci samotnou inštitúciou, ktorá je autorom aktu – Povinnosť dodržiavať zásady rovnosti zaobchádzania, právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, ako aj normy práva Únie vyššej právnej sily
9. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania služieb – Smernica 92/50 – Verejný obstarávateľ – Organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom – Pojem – Funkčný výklad
[Smernica Rady 92/50, článok 1 písm. b)]
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 65 – 67)
2. Verejní obstarávatelia podliehajú povinnosti transparentnosti, ktorej cieľom je hlavne zaistiť neexistenciu rizika uprednostňovania a svojvôle z ich strany. Predovšetkým v prípade, ak pridelenie predmetnej zákazky závisí od určenia ekonomicky najvýhodnejšej ponuky v zmysle článku 30 ods. 2 smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác a článku 36 ods. 2 smernice 92/50 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb, musí verejný obstarávateľ v súťažných podkladoch stanoviť a spresniť uplatniteľné kritériá hodnotenia ponúk. Tieto ustanovenia tak majú zaistiť dodržiavanie rovnosti zaobchádzania a transparentnosti vo fáze hodnotenia ponúk s ohľadom na pridelenie zákazky.
Okrem toho, ak judikatúra neupravuje úplný a absolútny zákaz pre verejného obstarávateľa po uplynutí lehoty na podanie ponúk podrobnejšie spresniť určité kritérium hodnotenia ponúk, s ktorým boli uchádzači predtým oboznámení, nič to nemení na skutočnosti, že takéto následné určenie je možné len pri prísnom dodržaní troch kumulatívnych podmienok. Po prvé takéto následné určenie nesmie meniť kritériá hodnotenia ponúk uvedené v súťažných podkladoch alebo v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, po druhé určenie nesmie obsahovať prvky, ktoré by v prípade, ak by boli známe v čase prípravy ponúk, mohli ovplyvniť ich prípravu, a po tretie nesmie byť prijaté pri zohľadnení skutočností, ktoré by mohli viesť k diskriminácii niektorého z uchádzačov.
Uplatnenie metódy priemernej ceny predpokladá nevyhnutnosť a posteriori určiť podstatnú, až rozhodujúcu skutočnosť pre rozhodnutie o pridelení zákaziek, t. j. priemernú cenu, s ktorou musia byť všetky ponuky porovnané po ich prijatí verejným obstarávateľom. Preto sú uchádzači, ktorí v okamihu podávania svojich ponúk nepoznali uvedenú priemernú cenu, ochudobnení o skutočnosť, ktorá by v prípade, ak by o nej vedeli v čase prípravy svojich ponúk, mohla túto prípravu osobitne ovplyvniť v zmysle druhej podmienky uvedenej vyššie.
(pozri body 71 – 73)
3. Hoci článok 36 ods. 1 písm. a) smernice 92/50 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb a analogicky článok 30 ods. 1 písm. b) smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác ponecháva verejnému obstarávateľovi možnosť výberu kritérií hodnotenia ponúk, stále platí, že tento výber sa môže týkať len kritérií, ktorých cieľom je zistiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Ako ekonomicky najvýhodnejšia ponuka však môže byť definovaná aj ponuka, ktorá medzi rôznymi predloženými ponukami predstavuje najlepší pomer medzi cenou a kvalitou s ohľadom na kritériá odôvodnené predmetom zákazky. Z toho vyplýva, že ak sa verejní obstarávatelia rozhodnú zadať zákazku ekonomicky najvýhodnejšej ponuke, musia vyhodnotiť všetky ponuky, aby určili, ktorá z nich predstavuje najlepší pomer medzi kvalitou a cenou.
Aj keď ekonomicky najvýhodnejšia ponuka nie je vždy ponuka s najnižšou cenou, je nutné konštatovať, že za predpokladu úplnej rovnosti ponúk, pokiaľ ide o všetky ostatné relevantné kritériá vrátene technických, lacnejšia ponuka sa z ekonomického hľadiska nevyhnutne musí považovať za výhodnejšiu ako drahšia ponuka.
(pozri body 76, 77)
4. Pri článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác sa nevyhnutne predpokladá uplatnenie kontradiktórneho overenia ponúk, ktoré verejný obstarávateľ považoval za neobvykle nízke, tým, že obstarávateľovi stanoví povinnosť po tom, ako sa oboznámil so všetkými ponukami, a pred prijatím rozhodnutia o pridelení verejnej zákazky najprv písomne požiadať o spresnenie prvkov ponuky, ktorá je podozrivá svojou neobvyklosťou, ktoré konkrétne viedli k jeho pochybnostiam, a až potom posúdiť túto ponuku s ohľadom na vysvetlenia poskytnuté dotknutým uchádzačom v odpovedi na uvedenú žiadosť. Je totiž nevyhnutné, aby každý uchádzač, v ktorého prípade existuje domnienka, že predložil neobvykle nízku ponuku, mohol v tomto smere užitočne uplatniť svoje stanovisko tak, že môže predložiť všetky odôvodnenia k rôznym prvkom svojej ponuky v okamihu, ku ktorému nevyhnutne dôjde po otvorení všetkých obálok, keď sa dozvie nielen o prahovej odchýlke uplatniteľnej na príslušnú zákazku, ako aj o skutočnosti, že jeho ponuka sa javí ako neobvykle nízka, ale takisto o konkrétnych bodoch, ktoré vyvolali otázky zo strany verejného obstarávateľa.
Jedine tento výklad je v súlade tak so znením, ako aj s účelom článku 30 ods. 4 uvedenej smernice. Na jednej strane tak zo samotného znenia uvedenej smernice formulovanej kogentným spôsobom vyplýva, že verejnému obstarávateľovi prináleží po prvé identifikovať podozrivé ponuky, po druhé umožniť dotknutým podnikom preukázať ich serióznosť tým, že požiada o spresnenia, ktoré považuje za vhodné, po tretie posúdiť relevantnosť vysvetlení poskytnutých dotknutými osobami a po štvrté prijať rozhodnutie o prijatí alebo zamietnutí uvedených ponúk. Preto sa možno domnievať, že požiadavky týkajúce sa kontradiktórnej povahy overenia neobvykle nízkych ponúk v zmysle článku 30 ods. 4 smernice 93/37 boli dodržané, len v prípade, ak postupne prebehli všetky opísané etapy. Na druhej strane existencia takejto účinnej kontradiktórnej diskusie medzi verejným obstarávateľom a uchádzačom vo vhodnom okamihu v rámci postupu posudzovania ponúk predstavuje základnú požiadavku smernice na zabránenie svojvoľnému konaniu verejného obstarávateľa a na zaistenie poctivej hospodárskej súťaže medzi podnikmi.
(pozri body 90, 91)
5. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 100 – 103)
6. Výklad ustanovenia práva Únie, ktoré podáva Súdny dvor, sa obmedzuje na objasnenie a spresnenie jeho významu a dosahu, ako ho treba chápať a uplatňovať od nadobudnutia účinnosti. Z toho vyplýva, že takto vykladané ustanovenie sa môže a musí uplatňovať na právne vzťahy, ktoré vznikli alebo boli založené pred vyhlásením predmetného rozsudku, a len výnimočne môže Súdny dvor pri uplatňovaní všeobecnej zásady právnej istoty obsiahnutej v právnom poriadku Únie byť vedený k tomu, aby obmedzil možnosť všetkých oprávnených osôb odvolávať sa na vykladané ustanovenie s cieľom spochybniť právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere.
(pozri bod 104)
7. Vzhľadom na zásadu proporcionality sa môže porušenie povinností, ktorých dodržiavanie je základnou nevyhnutnosťou na riadne fungovanie systému Únie, sankcionovať stratou takého nároku priznaného právnou úpravou Únie, akým je nárok na finančnú pomoc. V rámci výpočtu finančných opráv nie je možné zohľadniť údajné úspory získané porušením príslušných pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania. Členský štát, ktorého orgány zaviedli nezákonný systém verejného obstarávania, sa nemôže vo svoj prospech odvolávať na nezákonné konanie.
V tejto súvislosti je cieľom finančných opráv obnoviť situáciu tak, aby 100 % výdavkov, ktoré boli predmetom žiadosti o spolufinancovanie z Kohézneho fondu, bolo v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou a právnou úpravou Únie uplatniteľnou v danej oblasti. Na základe zásady súladu, ktorá sa nachádza v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94, ktorým sa zriaďuje Kohézny fond, totiž rozpočet Únie zaťažujú len výdavky uskutočnené v súlade s príslušnými pravidlami. Z toho vyplýva, že len čo Komisia zistí existenciu porušenia ustanovení práva Únie zo strany členského štátu, je povinná vykonať úpravu účtovníctva, ktoré tento členský štát predložil.
(pozri body 119, 124, 125)
8. Dotknutá inštitúcia sa prijatím pravidiel správneho postupu, ktoré majú pôsobiť smerom navonok, a zverejnením oznámenia, že ich odteraz bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje pri výkone svojej voľnej úvahy a nemôže sa od týchto pravidiel odchýliť bez toho, aby nebola prípadne sankcionovaná z dôvodu porušenia všeobecných právnych zásad, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania, zásada právnej istoty alebo zásada ochrany legitímnej dôvery. Nie je preto vylúčené, že takéto všeobecne záväzné pravidlá postupu za určitých podmienok a v závislosti od ich obsahu môžu vykazovať právne účinky a že najmä správny orgán sa od nich nemôže odchýliť v osobitnom prípade bez uvedenia dôvodov zlučiteľných so všeobecnými právnymi zásadami, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania alebo zásada ochrany legitímnej dôvery, pod podmienkou, že takýto prístup nie je v rozpore s inými normami práva Únie vyššej právnej sily.
(pozri bod 130)
9. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 155)