Zadeva T‑402/06
Kraljevina Španija
proti
Evropski komisiji
„Kohezijski sklad – Uredba (ES) št. 1164/94 – Projekti okoljske infrastrukture, izvedeni na ozemlju Katalonije (Španija) – Delni preklic finančne pomoči – Javna naročila storitev in gradenj – Merila za oddajo – Ekonomsko najugodnejša ponudba – Enako obravnavanje – Preglednost – Neobičajno nizka ponudba – Upravičenost izdatkov – Določitev finančnih popravkov – Člen H(2) Priloge II k Uredbi št. 1164/94 – Sorazmernost“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 16. septembra 2013
1. Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil – Načelo enakega obravnavanja ponudnikov – Obveznost transparentnosti – Obseg
(Direktivi Sveta 92/50, členi 3(2), 27(4) in 37, ter 93/37, členi 22(4), 30(4), četrti odstavek, in 31(1))
2. Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil – Oddaja javnih naročil – Ekonomsko najugodnejša ponudba – Merila za oddajo – Spoštovanje načel enakega obravnavanja naročnikov in transparentnosti – Poznejša natančnejša opredelitev merila za oddajo naročila, s katerim so bili ponudniki že prej seznanjeni, s strani javnega naročnika – Pogoji – Uporaba metode povprečne cene – Nedopustnost
(direktivi Sveta 92/50, člen 36(2) in 93/37, člen 30(2))
3. Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil – Oddaja javnih naročil – Ekonomsko najugodnejša ponudba – Pojem
(direktivi Sveta 92/50, člen 36(1)(a), in 93/37, člen 30(1)(b))
4. Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil za gradnje – Direktiva 93/37 – Oddaja javnih naročil – Neobičajno nizke ponudbe – Samodejna izključitev – Nedopustnost – Obveznost uporabe kontradiktornega postopka preveritve
(Direktiva Sveta 93/37, člen 30(4))
5. Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil – Oddaja javnih naročil – Merila za ugotavljanje usposobljenosti kandidatov, sprejeta na podlagi meril za oddajo – Nedopustnost
(direktivi Sveta št. 92/50, členi 31, 32 in 36(1), ter 93/37, členi 26, 27 in 30(1))
6. Sodišče – Sodbe – Razlaga pravnih pravil – Uporaba za pravna razmerja, ki so nastala in so bila vzpostavljena pred razglasitvijo
7. Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Financiranje s strani Unije – Znižanje finančne pomoči zaradi nepravilnosti – Spoštovanje načel sorazmernosti in skladnosti – Izračun zneska znižanja – Upoštevanje koristi, pridobljenih s kršitvijo prava Unije – Nedopustnost
(člen 5 ES; uredba Sveta št. 1164/94, člen 8(1) in Priloga II, člen H(2); Uredba Komisije št. 1386/2002, člen 17(1) in (2))
8. Akti institucij – Splošno učinkujoča upravna pravila ravnanja – Akt, katerega namen je, da učinkuje navzven – Samoomejitev diskrecijske pravice institucije, ki je akt izdala – Obveznost spoštovati načela enakega obravnavanja, varstva legitimnih interesov in pravne varnosti ter hierarhično višjih pravil prava Unije
9. Približevanje zakonodaj – Postopki za oddajo javnih naročil storitev – Direktiva 92/50 – Naročniki – Oseba javnega prava – Pojem – Teleološka razlaga
(Direktiva Sveta 92/50, člen 1(b))
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 65 do 67.)
2. Za naročnike velja obveznost transparentnosti, katere cilj je v bistvu preprečiti tveganje favoritizma in arbitrarnosti pri njihovem ravnanju. Zlasti kadar oddaja naročila temelji na določitvi ekonomsko najugodnejše ponudbe v smislu člena 30(2) Direktive 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje in člena 36(2) Direktive 92/50 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev, mora naročnik v razpisni dokumentaciji natančno opredeliti merila za oddajo, ki bodo uporabljena. Namen teh določb je torej zagotoviti enako obravnavanje in transparentnost v fazi presoje ponudb za oddajo naročila.
Poleg tega, čeprav sodna praksa ni popolnoma in absolutno prepovedala, da naročnik po preteku roka za predložitev ponudb natančneje opredeli merilo za oddajo naročila, s katerim so bili ponudniki že prej seznanjeni, pa je iz nje razvidno, da je taka naknadna opredelitev možna samo ob strogem spoštovanju treh kumulativnih pogojev. Prvič, ta a posteriori opredelitev ne sme spreminjati meril za oddajo javnega naročila, ki so določena v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu; drugič, ne sme vsebovati dejavnikov, ki bi, če bi bili znani ob pripravi ponudb, lahko vplivali na to pripravo; in tretjič, ne sme biti sprejeta ob upoštevanju dejavnikov, ki bi lahko diskriminatorno učinkovali na enega od ponudnikov.
Uporaba metode povprečne cene pomeni, da je treba a posteriori določiti bistveni, celo odločilni element za odločitev o oddaji naročil, in sicer povprečno ceno, s katero je treba primerjati vse ponudbe, potem ko jih naročnik prejme. Zato so bili ponudniki, ker ob pripravi svojih ponudb niso poznali navedene povprečne cene, prikrajšani za element, ki bi, če bi ga poznali prej, še zlasti lahko vplival na to pripravo v smislu drugega zgoraj navedenega pogoja.
(Glej točke od 71 do 73.)
3. Čeprav člen 36(1)(a) Direktive 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje – in analogno člen 30(1)(b) Direktive 92/50 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev – naročniku prepušča izbiro meril za oddajo naročila, ki jih namerava uporabiti, pa se lahko ta izbira nanaša samo na merila, na podlagi katerih se opredeli ekonomsko najugodnejša ponudba. Ekonomsko najugodnejšo ponudbo pa se lahko opredeli kot tisto med različnimi predloženimi ponudbami, ki ima najboljše razmerje med ceno in kakovostjo in hkrati ustreza merilom, ki so odvisna od predmeta naročila. Zato morajo naročniki, če se odločijo, da bodo naročilo dodelili za ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ponudbe oceniti, da določijo tisto, ki ima najboljše razmerje med kakovostjo in ceno.
Čeprav torej ekonomsko najugodnejša ponudba ni vedno tista z najnižjo ceno, je treba ugotoviti, da je ob popolni enakosti ponudb glede vseh ostalih upoštevnih meril, vključno s tehničnimi, treba cenejšo ponudbo z ekonomskega stališča nujno šteti za ugodnejšo od dražje ponudbe. V takem položaju pa ni mogoče šteti, da uporaba metode povprečne cene, ki bi privedla do oddaje naročila za ponudbo, dražjo od neke druge, ustreza merilu ekonomsko najugodnejše ponudbe.
(Glej točki 76 in 77)
4. Člen 30(4) Direktive 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje nujno predpostavlja uporabo kontradiktornega postopka preveritve ponudb, ki jih naročnik šteje za neobičajno nizke, in mu nalaga obveznost, da po seznanitvi z vsemi ponudbami in pred oddajo naročila najprej pisno zahteva pojasnila o elementih ponudbe, v zvezi s katero je domnevana anomalija, o katerih konkretno dvomi, in da nato presodi to ponudbo ob upoštevanju utemeljitev, ki jih je zadevni ponudnik predložil v odgovor na navedeno zahtevo. Bistveno je namreč, da ima vsak ponudnik, pri katerem obstaja sum, da je predložil neobičajno nizko ponudbo, možnost, da učinkovito izrazi svoje stališče v zvezi s tem, tako da se mu omogoči predložitev vseh utemeljitev v zvezi z različnimi elementi njegove ponudbe v trenutku – ki je nujno po odprtju vseh ponudb – ko je seznanjen ne samo s pragom anomalije, ki se uporabi za zadevno naročilo, in dejstvom, da se njegova ponudba zdi neobičajno nizka, ampak tudi z natančnimi razlogi, ki so sprožili pomisleke naročnika.
Ta razlaga je edina, ki je v skladu z besedilom in z namenom člena 30(4) navedene direktive. Tako je po eni strani iz samega besedila navedene določbe, ki je napisano zavezujoče, razvidno, da mora naročnik, prvič, identificirati sumljive ponudbe, drugič, omogočiti zadevnim podjetjem, da dokažejo, da so te ponudbe resne, tako da od njih zahteva pojasnila, za katera meni, da so potrebna, tretjič, presoditi upoštevnost pojasnil, ki so jih predložile zadevne osebe, in četrtič, odločiti, ali bo navedene ponudbe sprejel ali zavrnil. Tako je mogoče šteti, da so bile zahteve kontradiktornosti postopka preveritve neobičajno nizkih ponudb v smislu člena 30(4) Direktive 93/37 izpolnjene le, kadar so bile ena za drugo opravljene vse opisane faze. Po drugi strani pa obstoj učinkovite kontradiktorne razprave med javnim naročnikom in ponudnikom v primernem trenutku v postopku preučitve ponudb pomeni temeljno zahtevo iz direktive, namen katere je preprečiti arbitrarno ravnanje naročnika in zagotoviti zdravo konkurenco med podjetji.
(Glej točki 90 in 91.)
5. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 100 do 103.)
6. Razlaga, ki jo Sodišče poda o določbi prava Skupnosti, je omejena na razjasnitev ter določitev njenega pomena in dometa, kot bi jo bilo treba razumeti in uporabljati od začetka njene veljavnosti. Iz tega izhaja, da se tako razlagana določba lahko uporabi in se mora uporabiti celo za pravna razmerja, ki so nastala in so bila vzpostavljena pred zadevno sodbo, Sodišče pa sme le izjemoma z uporabo splošnega načela pravne varnosti, ki je sestavni del pravnega reda Skupnosti, omejiti možnost vseh zadevnih oseb, da bi se sklicevale na določbo, ki jo je razložilo, da bi posegle v pravna razmerja, ki so nastala v dobri veri.
(Glej točko 104.)
7. Glede na načelo sorazmernosti se lahko kršitev obveznosti, spoštovanje katerih je temeljnega pomena za dobro delovanje sistema Unije, sankcionira z izgubo pravic, dodeljenih s predpisi Unije, kot je pravica do finančne pomoči. Pri izračunu finančnih popravkov pa ni mogoče upoštevati zatrjevanih prihrankov, ki so nastali s kršitvijo upoštevnih določb Unije glede javnih naročil. Država članica, katere organi so vzpostavili nepravilen sistem oddaje, pa se ne more v svojo korist sklicevati na nezakonito prakso.
V zvezi s tem je cilj finančnih popravkov ponovno vzpostaviti položaj, v katerem so vsi izdatki, ki so predmet zahtevka za sofinanciranje iz Kohezijskega sklada, v skladu z nacionalnimi predpisi in s predpisi Unije, ki veljajo na tem področju. Na podlagi načela skladnosti, kot je urejeno v členu 8(1) Uredbe št. 1164/94 o ustanovitvi Kohezijskega sklada, se namreč zgolj izdatki, nastali v skladu z upoštevnimi pravili, plačajo iz proračuna Unije. Zato mora Komisija, takoj ko odkrije kršitev določb Unije glede plačil, ki jih je opravila država članica, opraviti popravo računov, ki jih je predložila ta država.
(Glej točke 119, 124 in 125.)
8. Zadevna institucija se s tem, da sprejme upravna pravila ravnanja, ki učinkujejo navzven, in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v bodoče uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omeji pri izvrševanju diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, sicer je, če je to potrebno, lahko sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot so načela enakega obravnavanja, pravne varnosti in varstva legitimnih interesov. Zato so taka pravila ravnanja pod nekaterimi pogoji in glede na svojo vsebino lahko splošno veljavna in imajo lahko pravne učinke, zlasti uprava pa se od njih v posameznem primeru ne sme oddaljiti, razen če navede razloge, ki so v skladu s splošnimi pravnimi načeli, kot sta načelo enakega obravnavanja ali načelo varstva legitimnih interesov, kadar tak pristop ni v nasprotju z drugimi, hierarhično višjimi pravili prava Unije.
(Glej točko 130.) (cf. point 130)
9. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 155.)