Language of document : ECLI:EU:T:2013:445

Mål T‑402/06

Konungariket Spanien

mot

Europeiska kommissionen

”Sammanhållningsfonder – Förordning (EG) nr 1164/94 – Infrastrukturprojekt för miljön som genomförts i Katalonien (Spanien) – Delvis indragning av det finansiella stödet – Offentlig upphandling av tjänster samt bygg- och anläggningsarbeten – Kriterier för tilldelning – Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet – Likabehandling – Insyn – Onormalt lågt anbud – Stödberättigade utgifter – Fastställande av finansiella korrigeringar – Artikel H.2 i bilaga II till förordning nr 1164/94 – Proportionalitet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 16 september 2013

1.      Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för offentlig upphandling – Principen om likabehandling av anbudsgivare – Krav på öppenhet – Räckvidd

(Rådets direktiv 92/50, artiklarna 3.2, 27.4 och 37; rådets direktiv 93/37, artiklarna 22.4, 30.4 fjärde stycket och 31.1)

2.      Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för offentlig upphandling – Tilldelning av kontrakt – Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet – Tilldelningskriterier – Iakttagande av principen om likabehandling av anbudsgivare och öppenhetsprincipen – Den upphandlande myndighetens angivande, i ett senare skede, av ett tilldelningskriterium som i förväg meddelats anbudsgivarna – Villkor – Tillämpning av metoden med genomsnittspriset – Otillåtet

(Rådets direktiv 92/50, artikel 36.2; rådets direktiv 93/37, artikel 30.2)

3.      Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för offentlig upphandling – Tilldelning av kontrakt – Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet – Begrepp

(Rådets direktiv 92/50, artikel 36.1 a; rådets direktiv 93/37, artikel 30.1 b)

4.      Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader – Direktiv 93/37 – Tilldelning av kontrakt – Onormalt låga anbud – Automatisk uteslutning – Otillåtet – Skyldighet att tillämpa ett kontradiktoriskt kontrollförfarande

(Rådets direktiv 93/37, artikel 30.4)

5.      Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för offentlig upphandling – Tilldelning av kontrakt – Kvalitativa urvalskriterier för sökandena har använts som tilldelningskriterier – Otillåtet

(Rådets direktiv 92/50, artiklarna 31, 32, 36.1; rådets direktiv 93/37, artiklarna 26, 27 och 30.1)

6.      Domstolen – Domar – Tolkning av rättsregler – Tillämpning på rättsförhållanden som har uppstått och grundats innan domen meddelades

7.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Strukturella interventioner – Finansiering från unionen – Nedsättning av ett finansiellt stöd på grund av oegentligheter – Iakttagande av principen om proportionalitet och om ett principiellt erkännande av fullständigheten – Beräkning av storleken på nedsättningen – Beaktande av vinster uppkomna genom brott mot unionsreglerna – Otillåtet

(Artikel 5 EG; rådets förordning nr 1164/94, artikel 8.1 och bilaga II artikel H.2; kommissionens förordning nr 1386/2002, artikel 17.1 och 17.2;)

8.      Institutionernas rättsakter – Allmänt tillämpliga administrativa förhållningsregler – Rättsakt som är avsedd att ha externa verkningar – Självbegränsning av det utrymme för skönsmässig bedömning som den institution som utfärdat rättsakten har – Skyldighet att iaktta principerna om likabehandling, skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhet samt unionsrättsliga bestämmelser av högre dignitet

9.      Tillnärmning av lagstiftning – Tilldelning av offentliga tjänstekontrakt – Direktiv 92/50 – Upphandlande myndighet – Organ som lyder under offentlig rätt – Begrepp – Funktionell tolkning

(Rådets direktiv 92/50, artikel 1 b)

1.      Se domen.

(se punkterna 65–67)

2.      Upphandlande myndigheter är skyldiga att lämna insyn, vilken skyldighet huvudsakligen syftar till att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från den upphandlande myndighetens sida. Särskilt när tilldelningen av ett kontrakt är beroende av att det fastställs vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, i den mening som avses i artikel 30.2 i direktiv 93/37 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten eller i artikel 36.2 i direktiv 92/50 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, måste den upphandlande myndigheten definiera och precisera i kontraktshandlingarna vilka kriterier för tilldelning som ska tillämpas. Dessa bestämmelser syftar till att säkerställa att likabehandling och öppenhet iakttas i det skede där anbuden utvärderas i samband med tilldelningen av kontraktet.

Även om rättspraxis inte har erkänt att det finns ett totalt och absolut förbud mot att den upphandlande myndigheten, efter det att fristen för ingivande av anbud löpt ut, i detalj specificerar ett kriterium för tilldelning av kontrakt som i förväg har meddelats anbudsgivarna, kvarstår dock att ett sådant fastställande endast är möjligt om tre kumulativa villkor strängt iakttas. För det första får ett fastställande i efterhand inte ändra de kriterier för tilldelning av kontrakten vilka definieras i kontraktshandlingarna eller meddelandet om upphandling, för det andra får det inte innehålla omständigheter som, om dessa varit kända för anbudsgivarna när de utformade sina anbud, hade kunnat påverka detta utformande och för det tredje får det inte ha beslutats med hänsyn till vissa omständigheter som kan ha en diskriminerande effekt gentemot en av anbudsgivarna.

Användningen av metoden med genomsnittspriset förutsätter att det var nödvändigt att en uppgift som var väsentlig eller till och med avgörande för tilldelningen av kontrakten, fastställdes i efterhand, nämligen det genomsnittspris som alla anbud skulle jämföras med efter att de mottagits av den upphandlande myndigheten. Om anbudsgivarna var ovetande om nämnda genomsnittspris vid den tidpunkt då de lämnade sina anbud saknade de en uppgift, som om denna varit känd för dem innan, hade kunnat påverka detta utformande i den mening som avses i det andra villkoret ovan.

(se punkterna 71–73)

3.      Även om den upphandlande myndigheten enligt artikel 36.1 a i direktiv 92/50 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster – och analogt enligt artikel 30.1 b i direktiv 93/37 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten – får välja de kriterier som den avser att tillämpa vid tilldelningen av kontraktet, kan detta val nämligen endast avse kriterier som syftar till att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kan definieras som det anbud som har det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris med hänsyn till kriterier som är motiverade av syftet med upphandlingen. När de upphandlande myndigheterna väljer att ge kontraktet till det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, ska de således utvärdera anbuden för att fastställa vilket som har det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris.

Även om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet inte alltid är det lägsta anbudet måste det konstateras att på fullständigt jämlika villkor mellan anbuden vad gäller alla andra relevanta, inklusive tekniska, kriterier måste ett mindre kostsamt anbud med nödvändighet ur ekonomisk synvinkel betraktas som mer fördelaktigt än ett högre anbud.

(se punkterna 76 och 77)

4.      Artikel 30.4 i direktiv 93/37 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten innebär med nödvändighet att det ska tillämpas ett kontradiktoriskt förfarande för kontroll av anbud som den upphandlande myndigheten anser vara onormalt låga, genom att den upphandlande myndigheten enligt denna bestämmelse först ska, sedan den tagit del av samtliga anbud och innan den fattar beslut om tilldelning av kontrakt, begära skriftliga förklaringar till de delar av anbudet som misstänks vara onormala och som faktiskt har gett upphov till tvivel från den upphandlande myndighetens sida och därefter pröva detta anbud mot bakgrund av de förklaringar som den berörde anbudsgivaren lämnat som svar på denna begäran. Det är nämligen viktigt att varje anbudsgivare som misstänks för att ha lämnat ett onormalt lågt anbud har möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt göra sin ståndpunkt gällande i detta avseende genom att ges möjlighet att lämna alla förklaringar till de olika delarna av sitt anbud vid en tidpunkt – som med nödvändighet infaller efter det att samtliga kuvert har öppnats – då anbudsgivaren känner till, inte endast den tröskel för vad som ska anses onormalt och som är tillämplig på den ifrågavarande upphandlingen och den omständigheten att dess anbud har visat sig vara onormalt lågt, utan även de exakta punkter som har gett upphov till frågor från den upphandlande myndighetens sida.

Denna tolkning är den enda som är förenlig med såväl ordalydelsen i som syftet med artikel 30.4 i nämnda direktiv. Det framgår således av bestämmelsens själva ordalydelse, vilken har avfattats i tvingande ordalag, att det ankommer på den upphandlande myndigheten att för det första identifiera misstänkta anbud, för det andra bereda de berörda företagen tillfälle att visa att deras anbud är seriösa genom att begära de förklaringar från dem som den upphandlande myndigheten anser vara betydelsefulla, för det tredje bedöma relevansen av förklaringar som de berörda lämnar, och för det fjärde fatta ett beslut om att godta eller förkasta dessa anbud. Det kan följaktligen anses att de krav som sammanhänger med den kontradiktoriska karaktären av förfarandet för kontroll av onormalt låga anbud, i den mening som avses i artikel 30.4 i direktiv 93/37, har uppfyllts endast när samtliga dessa delar har genomförts i tur och ordning. Det kan följaktligen anses att de krav som sammanhänger med den kontradiktoriska karaktären av förfarandet för kontroll av onormalt låga anbud, i den mening som avses i artikel 30.4 i direktiv 93/37, har uppfyllts endast när samtliga dessa delar har genomförts i tur och ordning. Vidare utgör förekomsten av ett effektivt kontradiktoriskt förfarande, vid en ändamålsenlig tidpunkt i förfarandet för att pröva anbuden, mellan den upphandlande myndigheten och anbudsgivaren ett grundläggande krav i direktivet för att undvika godtycke från den upphandlande myndighetens sida och säkerställa en sund konkurrens mellan företagen.

(se punkterna 90 och 91)

5.      Se domen.

(se punkterna 100–103)

6.      Den tolkning som domstolen gör av en bestämmelse i unionsrättens innebär endast att innebörden och räckvidden av denna regel klargörs och preciseras, så som den ska eller skulle ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att en sålunda tolkad bestämmelse kan och ska tillämpas av domstolarna även beträffande rättsförhållanden som har uppkommit före meddelandet av den aktuella domen. Det är endast i undantagsfall som domstolen, med tillämpning av en i unionens rättsordning ingående allmän rättssäkerhetsprincip, kan se sig nödsakad att begränsa de berördas möjlighet att åberopa en bestämmelse som den har tolkat, i syfte att ifrågasätta rättsförhållanden som har etablerats i god tro.

(se punkt 104)

7.      Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen får i synnerhet förpliktelser, vars uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system ska fungera tillfredsställande, upprätthållas genom en sanktionsåtgärd som innebär förlust av en rättighet som har uppkommit till följd av unionsrättsliga bestämmelser, som till exempel rätten till finansiellt stöd. Det är inte möjligt att vid beräkningen av finansiella korrigeringar beakta påstådda besparingar till följd av att relevanta unionsbestämmelser har åsidosatts på området för offentlig upphandling. En medlemsstat vars myndigheter har infört ett oegentligt system för upphandling kan nämligen inte åberopa till sin förmån att det finns en rättsstridig praxis.

Syftet med finansiella korrigeringar är att åter uppnå ett läge där 100 procent av de utgifter för vilka finansiering söks från sammanhållningsfonden följer de nationella regler och unionsregler som är tillämpliga på området. Enligt principen om förenlighet med unionsrätten såsom den kommit till uttryck i artikel 8.1 i förordning nr 1164/94 ska unionens budget dessutom endast svara för utgifter som har uppkommit i överensstämmelse med de unionsrättsliga bestämmelserna på området. Följaktligen ska kommissionen, så snart den upptäckt en överträdelse av gemenskapsrätten i samband med betalningar av en medlemsstat, korrigera de konton som den medlemsstaten presenterat.

(se punkterna 119, 124 och 125)

8.      Den berörda institutionen har själv begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att anta administrativa förhållningsregler som är avsedda att ha externa verkningar och genom att tillkännage, via reglernas offentliggörande, att den hädanefter kommer att tillämpa dem på de fall som berörs. Om institutionen frångår dessa regler riskerar den således att, i förekommande fall, åläggas sanktionsåtgärder på grund av att den åsidosatt allmänna rättsprinciper, såsom principerna om likabehandling, rättssäkerhet eller skydd för berättigade förväntningar. Det kan följaktligen inte uteslutas att sådana förhållningsregler med allmän räckvidd, under vissa förutsättningar och beroende på deras innehåll, kan ha rättsverkningar, och förvaltningen kan exempelvis inte göra avsteg från reglerna i ett speciellt fall utan att förklara varför detta agerande ändå är förenligt med allmänna rättsprinciper som likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar, under förutsättning att ett sådant agerande inte strider mot andra unionsrättsliga bestämmelser av högre dignitet.

(se punkt 130)

9.      Se domen.

(se punkt 155)