Language of document : ECLI:EU:T:2009:90

Processo T‑405/06

ArcelorMittal Luxembourg SA e o.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Mercado comunitário das vigas – Decisão que declara a existência de uma infracção ao artigo 65.° CA com fundamento no Regulamento (CE) n.° 1/2003, depois do termo da vigência do Tratado CECA – Competência da Comissão – Imputabilidade do comportamento infractor – Prescrição – Direitos de defesa»

Sumário do acórdão

1.      Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Acordos sujeitos ratione materiae e ratione temporis ao regime jurídico do Tratado CECA – Termo da vigência do Tratado CECA

(Artigo 65.°, n.° 1, CA; artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 7.°, n.° 1, e 23, n.° 2)

2.      Actos das instituições – Aplicação no tempo – Regras processuais – Normas substantivas – Distinção – Retroactividade de uma norma substantiva – Requisitos

(Artigo 65.°, n.° 1, CA; artigo 305.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 7.°, n.° 1, e 23, n.° 2)

3.      Concorrência – Normas comunitárias – Infracções – Imputação – Sociedade‑mãe e filiais – Unidade económica – Critérios de apreciação

(Artigo 81.° CE e 82.° CE)

4.      CECA – Acordos, decisões e práticas concertadas – Proibição – Infracção – Imputação – Identidade das normas aplicáveis às infracções ao artigo 81.° CE e ao artigo 65.° CA

(Artigo 65.°, n.° 1, CA; artigo 81.°, n.° 1, CE)

5.      Concorrência – Normas comunitárias – Infracções – Imputação – Critério dito «da continuidade económica» da empresa

(Artigo 65.°, n.° 1, CA; artigo 81.°, n.° 1, CE)

6.      Concorrência – Procedimento administrativo – Prescrição em matéria de procedimentos – Interrupção – Alcance

(Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 25.°, n.os 3 e 4; Decisão Geral n.° 715/78, artigo 2.°, n.os 1 e 2)

7.      Concorrência – Procedimento administrativo – Prescrição em matéria de procedimentos – Interrupção – Pedido de informações

8.      Concorrência – Procedimento administrativo – Prescrição em matéria de procedimentos – Suspensão – Interposição de recurso no juiz comunitário

(Regulamento n.° 1/2003 do Conselho; Decisão Geral n.° 715/78)

9.      Concorrência – Procedimento administrativo – Respeito dos direitos de defesa – Duração excessiva do procedimento administrativo

1.      Embora a sucessão do regime jurídico do Tratado CE ao do Tratado CECA tenha originado, a partir de 24 de Julho de 2002, uma modificação das bases jurídicas, dos procedimentos e das normas substantivas aplicáveis, essa modificação inscreve‑se no contexto da unidade e da continuidade da ordem jurídica comunitária e dos seus objectivos. A este respeito, a criação e a manutenção de um regime de livre concorrência, no âmbito do qual as condições normais de concorrência são garantidas e que está, nomeadamente, na origem das regras em matéria de acordos entre empresas, constituem um dos objectivos essenciais tanto do Tratado CE como do Tratado CECA. Neste contexto, ainda que as regras dos Tratados CECA e CE que regulam o domínio dos acordos entre empresas sejam em certa medida divergentes, os conceitos de acordos e de práticas concertadas na acepção do artigo 65.°, n.° 1, CA correspondem aos de acordos e de práticas concertadas na acepção do artigo 81.° CE e o juiz comunitário interpretou estas duas disposições do mesmo modo. Assim, a prossecução do objectivo de uma concorrência não falseada nos sectores inicialmente pertencentes ao mercado comum do carvão e do aço não é interrompida pelo facto de a vigência do Tratado CECA ter terminado, uma vez que este objectivo é igualmente prosseguido no âmbito do Tratado CE, pela mesma instituição, isto é, a Comissão, autoridade administrativa encarregada da execução e do desenvolvimento da política da concorrência no interesse geral da Comunidade.

Por outro lado, em conformidade com um princípio comum aos sistemas jurídicos dos Estados‑Membros, cujas origens podem remontar ao direito romano, quando se altera a lei e o legislador não manifesta uma vontade em sentido contrário, deve ser garantida a continuidade das estruturas jurídicas. A continuidade da ordem jurídica comunitária e dos objectivos que presidem à sua realização exige que a Comunidade Europeia, na medida em que sucede à Comunidade Europeia do Carvão e do aço, e no quadro processual que lhe corresponde, assegure, em relação às situações que se produziram sob a vigência do Tratado CECA, o respeito dos direitos e das obrigações que se impunham eo tempore tanto aos Estados‑Membros como aos particulares por força do Tratado CECA e das regras adoptadas em sua aplicação. Esta exigência ainda mais se impõe porquanto a distorção da concorrência que resulta do desrespeito das normas em matéria de acordos entre empresas é susceptível de prorrogar os seus efeitos no tempo para além do termo da vigência do Tratado CECA, sob a vigência do Tratado CE.

Resulta do exposto que o Regulamento n.° 1/2003 relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado e, mais especialmente os seus artigos 7.°, n.° 1, e 23.°, n.° 2, devem ser interpretados no sentido de que permitem à Comissão declarar e aplicar sanções, a partir de 23 de Julho de 2002, aos acordos entre empresas concluídos nos sectores abrangidos pelo âmbito de aplicação do Tratado CECA ratione materiae e ratione temporis, mesmo que as disposições atrás referidas do regulamento não mencionem expressamente o artigo 65.° CA.

(cf. n.os 59‑64)

2.      Embora seja suposto as regras processuais serem geralmente aplicadas a todos os litígios pendentes no momento em que essas regras entram em vigor, o mesmo não se verifica com as normas substantivas. Com efeito, estas últimas devem ser interpretadas, a fim de garantir o respeito dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, no sentido de que visam situações existentes anteriormente à sua entrada em vigor apenas na medida em que resulte claramente dos seus termos, finalidade ou economia que esse efeito lhes deve ser atribuído.

Nesta perspectiva, a continuidade da ordem jurídica comunitária e as exigências relativas aos princípios da segurança jurídica e de protecção da confiança legítima impõem a aplicação das disposições materiais adoptadas em aplicação do Tratado CECA aos factos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação ratione materiae e ratione temporis. A circunstância de, em razão do termo da vigência do Tratado CECA, o quadro regulamentar em questão já não estar em vigor no momento em que a apreciação da situação factual é feita não é relevante, uma vez que esta apreciação se refere a uma situação jurídica definitivamente adquirida num momento em que eram aplicáveis as disposições materiais adoptadas em aplicação do Tratado CECA.

Quanto a uma decisão da Comissão adoptada depois do termo da vigência do Tratado CECA, com base no artigo 7.°, n.° 1, e no artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado, na sequência de um processo conduzido em conformidade com o referido regulamento, as disposições relativas à base jurídica e ao procedimento seguido até à adopção da decisão que está abrangida pelas regras processuais, as normas aplicáveis são efectivamente as contidas no Regulamento n.° 1/2003. Por outro lado, no que respeita às normas substantivas, dado que a referida decisão diz respeito a uma situação jurídica definitivamente adquirida antes do termo da vigência do Tratado CECA, uma vez que o direito material da concorrência aplicável desde 24 de Julho de 2002 não produz efeitos retroactivos, o artigo 65.°, n.° 1, CA constitui a norma substantiva aplicável, recordando‑se que resulta precisamente da natureza de lex generalis do Tratado CE relativamente ao Tratado CECA, consagrada no artigo 305.° CE, que o regime específico do Tratado CECA e das regras adoptadas em sua aplicação é, por força do princípio lex specialis derogat legi generali, o único aplicável às situações existentes antes de 24 de Julho de 2002.

(cf. n.os 65‑68)

3.      A Comissão pode dirigir à sociedade‑mãe de um grupo de sociedades uma decisão através da qual é aplicada uma coima, por infracção às regras de concorrência cometida por uma das suas filiais, não devido a uma relação de instigação entre a sociedade‑mãe e a sua filial nem, por maioria de razão, devido a um envolvimento da primeira na referida infracção, mas pelo facto de estas sociedades constituírem uma entidade económica, e, por conseguinte, uma só empresa na acepção dos artigos 81.° CE e 82.° CE, se estas não determinarem de maneira autónoma o seu comportamento no mercado.

No caso específico em que uma sociedade‑mãe controla a 100 % a sua filial autora de um comportamento infractor, existe a presunção ilidível de que a referida sociedade‑mãe exerce efectivamente influência determinante sobre o comportamento da sua filial e com ela constitui uma só empresa na acepção do artigo 81.° CE. Consequentemente, incumbe à sociedade‑mãe, que impugna perante o juiz comunitário uma decisão através da qual a Comissão lhe aplicou uma coima devido ao comportamento da sua filial, ilidir essa presunção apresentando elementos probatórios que possam demonstrar a autonomia desta última.

Por outras palavras, basta que a Comissão prove que a totalidade do capital de uma filial é detida pela sua sociedade‑mãe para que fique demonstrada a presunção de que esta última exerce uma influência determinante sobre o comportamento da filial no mercado. Por conseguinte, a Comissão pode considerar que a sociedade‑mãe é solidariamente responsável pelo pagamento da coima aplicada à sua filial, mesmo que seja declarado que a referida sociedade‑mãe não participou directamente nos acordos, excepto se esta sociedade provar que a sua filial se comporta de modo autónomo no mercado.

(cf. n.os 88‑89, 91)

4.      À semelhança da proibição contida no artigo 81.°, n.° 1, CE, a proibição contida no artigo 65.°, n.° 1, CA dirige‑se, nomeadamente, a «empresas». O conceito de empresa tem o mesmo sentido nas duas disposições. Consequentemente, as regras relativas à imputação da responsabilidade das infracções ao artigo 81.°, n.° 1, CE são igualmente válidas para as infracções ao artigo 65.°, n.° 1, CA.

(cf. n.° 92)

5.      Pode ser imputada a uma sociedade constituída enquanto filial a 100%, para prosseguir uma das actividades económicas da sociedade‑mãe enquanto sucessor económico, a responsabilidade pelo comportamento infractor da sociedade‑mãe e consequentemente, indirectamente, a responsabilidade pelo comportamento infractor de outra filial desta sociedade.

Esta imputação de responsabilidade afigura‑se justificada à luz do critério da continuidade económica, desenvolvido pela jurisprudência, nomeadamente nos casos de reestruturações ou outras mudanças no interior de um grupo de empresas. Com efeito, em caso de transferência de todas ou de parte das actividades económicas de uma entidade jurídica para outra, a responsabilidade pela infracção cometida pelo explorador inicial, no âmbito das actividades em questão, pode ser imputada ao novo explorador se este constituir juntamente com aquele uma mesma entidade económica para efeitos da aplicação das regras de concorrência, e isto mesmo que o explorador inicial ainda exista enquanto entidade jurídica. Tal aplicação da sanção é, em especial, admissível quando estas entidades estiveram sob controlo da mesma pessoa e, tendo em conta os vínculos estreitos que as unem sobre o plano económico e organizativo, aplicaram no essencial, as mesmas directrizes comerciais. Isso diz respeito especialmente aos casos de reestruturações dentro de um mesmo grupo de empresas, quando o titular inicial não deixa necessariamente de ter existência jurídica mas abandonou o exercício de qualquer actividade económica significativa, incluindo em mercados diferentes do mercado em causa. Com efeito, de outro modo, embora exista um vínculo estrutural entre o titular inicial e novo titular da empresa implicada no acordo, os interessados podem subtrair‑se, intencionalmente ou não, à sua responsabilidade face ao direito relativo aos acordos tirando proveito das possibilidades de reconfiguração jurídica de que dispõem.

Por outro lado, tendo em conta o conceito fundamental de unidade económica, não é necessário que a Comissão opte por perseguir quer a sociedade activa na época da infracção quer o seu sucessor económico neste sector. Com efeito, ao visar as actividades das empresas, o direito comunitário da concorrência dirige‑se a entidades económicas constituídas por um conjunto de elementos materiais e humanos que podem concorrer para a prática de uma infracção a que se refere o artigo 81.°, n.° 1, CE e o artigo 65.°, n.° 1, CA. Uma empresa pode incluir vários sujeitos de direito. Uma sociedade pode ser declarada solidariamente responsável juntamente com outra sociedade pelo pagamento de uma coima aplicada a esta última, que cometeu uma infracção deliberadamente ou por negligência, desde que a Comissão demonstre, no mesmo acto, que essa infracção poderia ter sido igualmente imputada à sociedade que deve responder solidariamente pela coima. A solidariedade aparece como uma consequência normal da imputação da responsabilidade pelo comportamento de uma sociedade a outra sociedade, em especial quando estas duas sociedades constituem uma mesma empresa.

(cf. n.os 107‑115, 117)

6.      Em conformidade com o artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Decisão Geral n.° 715/78, relativa a prescrição quanto a procedimentos e execução de sanções no âmbito da aplicação do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, e com o artigo 25.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado, a prescrição é interrompida por qualquer acto da Comissão que tenha por objecto a instrução ou a perseguição da infracção, notificado a, pelo menos, uma empresa que tenha participado na infracção, e a interrupção da prescrição é válida relativamente a todas as empresas que tenham participado na infracção em causa.

Deve entender‑se por «empresa que tenha participado na infracção», qualquer empresa identificada como tal numa decisão da Comissão que sanciona uma infracção. A este respeito, a circunstância de uma empresa não ter sido identificada como «empresa que tenha participado na infracção» na comunicação de acusações inicial ou, mais geralmente, durante o procedimento administrativo no qual se inscreve o acto que interrompe a prescrição, não é pertinente se esta empresa tiver sido posteriormente identificada como tal.

Decorre destas disposições que a prescrição é interrompida em relação não só às empresas que foram objecto de um acto de instrução ou de perseguição, mas também em relação àquelas cuja participação na infracção a Comissão ainda desconhece e que, por conseguinte, não foram objecto de nenhuma medida de instrução ou não são destinatárias de nenhum acto processual.

Por outro lado, uma sociedade à qual pode ser imputado o comportamento infractor de outra, pressupondo‑se assim que ela própria cometeu a infracção, «participou na infracção», na acepção destas disposições.

(cf. n.os 143‑146)

7.      Um pedido escrito de informações apresentado pela Comissão e destinado a obter os dados sobre os volumes de negócios das empresas objecto de um procedimento de aplicação das regras comunitárias de concorrência pode constituir um acto necessário à repressão da infracção, constitutivo de acto que interrompe a prescrição, pois permite à Comissão verificar que as coimas que tem a intenção de aplicar a essas empresas não excedem o montante máximo das coimas autorizado em caso de infracção às regras comunitárias de concorrência.

(cf. n.° 147)

8.      Embora, no que respeita à interrupção da prescrição em matéria de procedimentos, o Regulamento n.° 1/2003, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado, e a Decisão Geral n.° 715/78, relativa a prescrição quanto a procedimentos e execução de sanções no âmbito da aplicação do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, prevejam expressamente o efeito erga omnes dessa interrupção, quanto à suspensão da prescrição os referidos textos não resolvem a questão de saber se a interposição de um recurso produz um efeito relativo, caso em que a suspensão da prescrição enquanto o processo está pendente só é válida em relação à empresa recorrente, ou se é válida erga omnes, caso em que a suspensão da prescrição enquanto o processo está pendente é válida em relação a todas as empresas que tenham participado na infracção, quer estas tenham ou não interposto um recurso.

Tal como a interrupção da prescrição, a suspensão da prescrição, que constitui uma excepção ao princípio da prescrição de cinco anos, deve ser interpretada de modo restritivo. Este princípio opõe‑se a que o silêncio do legislador possa ser interpretado no sentido de um efeito erga omnes. Tanto mais assim é quanto, diversamente da interrupção da prescrição, que se destina a permitir à Comissão perseguir e sancionar eficazmente as infracções às regras de concorrência, a suspensão da prescrição diz respeito, por definição, a um caso em que a Comissão já adoptou uma decisão. Normalmente, nesta fase, já não é necessário atribuir um efeito erga omnes à interposição de um recurso no órgão jurisdicional comunitário por uma das empresas sancionadas. Neste caso, pelo contrário, o efeito inter partes dos processos judiciais e as consequências associadas a esse efeito pelo juiz comunitário opõem‑se, em princípio, a que o recurso interposto por uma empresa destinatária da decisão impugnada tenha uma qualquer incidência sobre a situação dos demais destinatários.

Por outro lado, embora seja verdade que as regras de concorrência do Tratado se dirigem a empresas, também é verdade que, para efeitos da aplicação e da execução das decisões da Comissão nesta matéria, é necessário identificar, enquanto destinatário, uma entidade dotada de personalidade jurídica e que a comunicação de acusações deve determinar de modo inequívoco a pessoa jurídica à qual poderão ser aplicadas coimas e ser dirigida a esta última. Essa pessoa jurídica é a única que pode interpor recurso de uma decisão adoptada no termo do procedimento administrativo e, consequentemente, ela é a única à qual a suspensão da prescrição pode ser oponível. A suspensão da prescrição que resulta da instauração, por uma empresa, de processos perante o juiz comunitário, aplica‑se tanto à entidade jurídica parte na instância como a todas as outras entidades jurídicas que fazem parte da mesma unidade económica.

(cf. n.os 151, 153‑158)

9.      O respeito dos direitos de defesa reveste importância capital em procedimentos administrativos em matéria de política de concorrência, deve evitar‑se que esses direitos possam ser irremediavelmente comprometidos devido à duração excessiva da fase de instrução e que essa duração possa obstar à apresentação de provas destinadas a refutar a existência de comportamentos nos quais possa ser fundada a responsabilidade das empresas em causa. Por esta razão, o exame dos eventuais obstáculos ao exercício dos direitos de defesa não se deve limitar à fase em que estes direitos produzem o seu pleno efeito, isto é, a segunda fase do procedimento administrativo. A apreciação da origem do eventual enfraquecimento da eficácia dos direitos de defesa deve alargar‑se a todo o procedimento e referir‑se à duração total do mesmo. Por outro lado, recai sobre a interessada o ónus da prova de uma eventual violação dos direitos de defesa resultante do facto de uma empresa ter tido dificuldades em se defender das alegações da Comissão em consequência da duração excessiva do procedimento administrativo do procedimento administrativo.

(cf. n.os 166‑167)