ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
16 juli 2020 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 6 – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Speciale beschermingszones – Aanleg van een weg – Beoordeling van de gevolgen van dit project voor de betrokken speciale beschermingszone – Vergunning – Dwingende redenen van groot openbaar belang”
In zaak C‑411/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissing van 16 januari 2019, ingekomen bij het Hof op 27 mei 2019, in de procedure
WWF Italia Onlus,
Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus,
Gruppo di Intervento Giuridico Onlus,
Italia Nostra Onlus,
Forum Ambientalista,
FC e.a.
tegen
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS),
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: M. Safjan, kamerpresident, J.‑C. Bonichot (rapporteur), president van de Eerste kamer, en N. Jääskinen, rechter,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista en FC e.a., vertegenwoordigd door G. Viglione en N. Tsuno, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en L. Dvořáková als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara en C. Hermes als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista en FC e.a., enerzijds, en de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de ministerraad, Italië) en Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), anderzijds, over de rechtmatigheid van het besluit van 1 december 2017 waarbij de ministerraad het voorontwerp voor een wegverbinding ten noorden van Rome (Italië) volgens het „groene tracé” tussen Monte Romano Est (Italië) en Tarquinia Sud (Italië) verenigbaar heeft verklaard met de milieunormen, en van het besluit van 28 februari 2018 waarbij de Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (interministerieel comité voor economische planning, Italië) (hierna: „CIPE”) dit voorontwerp heeft goedgekeurd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De zevende overweging van de habitatrichtlijn luidt dat „alle aangewezen zones, inclusief die welke in het kader van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake de instandhouding van wilde vogels [(PB 1979, L 103, blz. 1)] als speciale beschermingszone zijn aangewezen of in de toekomst zullen zijn aangewezen, in het coherente Europese ecologische netwerk moeten worden geïntegreerd”.
4 Volgens artikel 1, onder l), van de richtlijn is een speciale beschermingszone „een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”.
5 Artikel 3, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt:
„1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke lidstaat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.”
6 Artikel 6 van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
„1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
7 Artikel 7 van de richtlijn luidt:
„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”
Italiaans recht
Wetsbesluit nr. 163/2006
8 Krachtens decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (wetsbesluit nr. 163 inzake het wetboek overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen, ter uitvoering van richtlijn 2004/17/EG en richtlijn 2004/18/EG) van 12 april 2006 (GURI nr. 100, van 2 mei 2006) (hierna: „wetsbesluit nr. 163/2006”), kent de procedure voor het uitwerken van een project voor werkzaamheden aan de infrastructuur twee verschillende fasen, namelijk het voorontwerp en het definitieve ontwerp.
9 De leden 3, 5 en 7 van artikel 165 van het wetsbesluit nr. 163/2006, met het opschrift „Voorontwerp. Procedure ter beoordeling van de gevolgen voor het milieu en lokalisatie”, luiden:
„3. In het voorontwerp van werkzaamheden aan de infrastructuur moeten, naast het bepaalde in de technische bijlage als bedoeld in bijlage XXI, de betrokken zones, de eventuele bijbehorende bufferstroken en de nodige behoudsmaatregelen duidelijk worden aangegeven door middel van een geschikt cartografisch document; ook moet het voorontwerp duidelijk de prestatiekenmerken, de functionele specificaties en de maximumuitgaven voor de te realiseren infrastructuur vermelden, met inbegrip van de maximumuitgaven voor de eventuele bouwwerken en maatregelen ter compensatie van de territoriale en sociale gevolgen die strikt verband houden met het functioneren van het bouwwerk, evenwel met een maximum van 2 % van de totale kosten van het bouwwerk. Dit percentage dekt tevens de in het kader van de milieueffectbeoordeling gedefinieerde kosten ter mitigatie van de gevolgen voor het milieu, onverminderd de eventuele andere maatregelen die ter naleving van specifieke communautaire verplichtingen moeten worden genomen. Indien het bouwwerk krachtens nationaalrechtelijke bepalingen moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling, omvat het voorontwerp tevens een milieueffectstudie en wordt het overeenkomstig de procedures als bepaald in de toepasselijke nationale of regionale wetgeving openbaar gemaakt.
[…]
5. Het voorontwerp dat overeenkomstig het bepaalde in dit artikel is opgesteld, wordt goedgekeurd door het CIPE.
[…]
7. Indien vereist krachtens de geldende regelgeving, wordt bij de goedkeuring beoordeeld of het bouwwerk voldoet aan de milieunormen en, met het oog op alle planologische en bouwdoeleinden, uitvoering geeft aan de afspraken tussen de Staat en de regio over de lokalisatie ervan, met inbegrip van de automatische aanpassing van de geldende en vastgestelde planologische instrumenten; […]”
10 De leden 1 en 5 van artikel 166 van dit wetsbesluit, met het opschrift „Definitief ontwerp. Publiek nut van het werk”, luiden als volgt:
„1. Het definitieve ontwerp van de infrastructuur wordt aangevuld met een rapport van de ontwerper waarin wordt verklaard dat het ontwerp in overeenstemming is met het voorontwerp en de eventuele voorschriften die zijn opgelegd bij de goedkeuring, en met name met de milieunormen en de normen inzake de lokalisatie van het werk. Dit ontwerp omvat mede de omschrijving van de eventuele bouwwerken en maatregelen ter mitigatie en compensatie van de territoriale, sociale en milieueffecten.
[…]
5. De door de meerderheid van de leden van het CIPE aan het definitieve ontwerp gehechte goedkeuring treedt in de plaats van iedere andere vergunning, goedkeuring en aanbeveling, ongeacht de benaming ervan, en staat de uitvoering en – voor de strategische productie-installaties – de exploitatie van alle in het goedgekeurde ontwerp voorziene bouwwerken, diensten en activiteiten toe.”
11 Artikel 183, lid 6, van dat wetsbesluit bepaalt:
„Het besluit houdende de verklaring van overeenstemming met de milieunormen wordt tegelijkertijd met de goedkeuring van het voorontwerp door het CIPE vastgesteld. In geval van een tegengesteld met redenen omkleed advies van de Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio (minister van Milieu en Landbescherming) of de Ministro per i beni e le attività culturali (minister van Cultuur), is het aan de ministerraad om in zijn eerstvolgende dienstige overleg het besluit houdende de verklaring van overeenstemming met de milieunormen vast te stellen. Krachtens artikel 185, lid 4, wordt gecontroleerd of het definitieve ontwerp in overeenstemming is met de [in dat besluit bepaalde] voorschriften.”
12 Artikel 185, leden 4 en 5, van wetsbesluit nr. 163/2006 luidt:
„4. De commissie [belast met de milieueffectbeoordeling]:
a) stelt het ministerie van Milieu en Landbescherming binnen 30 dagen nadat de indiener van de aanvraag het definitieve ontwerp daarvan heeft ingediend in kennis van de eventuele tegenstrijdigheden tussen dat ontwerp en het voorontwerp;
b) geeft dit ministerie binnen 60 dagen na die indiening zijn advies over de overeenstemming van het definitieve ontwerp met de voorschriften van het besluit houdende de verklaring van overeenstemming met de milieunormen en over de volledige uitvoering van de bepalingen en voorschriften van het wetsbesluit houdende de verklaring van overeenstemming met de milieunormen.
5. Indien het definitieve ontwerp afwijkt van het voorontwerp, brengt de commissie [belast met de milieueffectbeoordeling] verslag uit aan de minister van Milieu en Landbescherming die, indien hij na beoordeling door de commissie van mening is dat het verschil tussen het voorontwerp en het definitieve ontwerp een significante wijziging van de algehele effecten van het ontwerp voor het milieu meebrengt, binnen 30 dagen na de mededeling van de aanbestedende eenheid, de concessionaris of de hoofdaannemer, verzoekt om de milieueffectstudie bij te werken en deze studie opnieuw te publiceren, met name om de publieke en private actoren in staat te stellen in voorkomend geval opmerkingen op te sturen.
Slechts dat deel van de milieueffectstudie waarop de wijziging betrekking heeft kan worden bijgewerkt. In het geval dat de bepalingen en voorschriften van het besluit houdende de verklaring van overeenstemming met de milieunormen niet worden geëerbiedigd, ziet deze minister, na een aanmaning tot regularisatie, erop toe dat dat de niet-eerbiediging tijdens de bijeenkomst van de betrokken diensten wordt gemeld met het oog op de eventuele verlenging van het onderzoek.”
Besluit van de president van de Republiek nr. 357 van 8 september 1997
13 De habitatrichtlijn is in de Italiaanse rechtsorde omgezet bij decreto del presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43 (besluit van de president van de Republiek nr. 357 betreffende de regeling tot uitvoering van richtlijn 92/43) van 8 september 1997 (gewoon supplement bij GURI nr. 248 van 23 oktober 1997).
14 Artikel 5 van dat besluit, met het opschrift „Effectbeoordeling”, bepaalt:
„1. In de planning en territoriale indeling moet rekening worden gehouden met de milieuwaarde van de voorgestelde gebieden van communautair belang, de gebieden van communautair belang en de speciale beschermingszones.
2. De indieners van projecten voor ruimtelijke ordening, stedenbouw en gebiedsinrichting […] voeren een studie uit […] om de eventuele gevolgen van het plan voor het betrokken gebied vast te stellen en te beoordelen, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen ervan. De plannen inzake ruimtelijke ordening waarvan een milieueffectbeoordeling moet worden verricht, worden voorgelegd aan het ministerie van Milieu en Landbescherming wanneer zij van nationaal belang zijn en aan de bevoegde autonome provincies wanneer zij van regionaal, interregionaal, provinciaal of gemeentelijk belang zijn.
3. De indieners van aanvragen voor werkzaamheden die niet rechtstreeks verband houden met en noodzakelijk zijn voor de handhaving van de in het gebied aanwezige soorten en habitats in een gunstige staat van instandhouding, maar die dit gebied, individueel of samen met andere werkzaamheden, aanzienlijk kunnen aantasten, dienen ter beoordeling van de gevolgen een studie in die bedoeld is om, overeenkomstig de in bijlage G gedefinieerde richtsnoeren, de belangrijkste effecten vast te stellen en te beoordelen die die werkzaamheden kunnen hebben voor het voorgestelde gebied van communautair belang of voor de speciale beschermingszone, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden.
4. Voor de aan een milieueffectbeoordeling onderworpen projecten […] die betrekking hebben op voorgestelde gebieden van communautair belang, gebieden van communautair belang en speciale beschermingszones als omschreven in deze regeling, wordt de milieueffectbeoordeling uitgevoerd in het kader van de bovengenoemde procedure, waarbij in dat geval ook rekening worden gehouden met de directe en indirecte effecten van de ontwerpen voor de soorten en de habitats waarvoor deze zones en gebieden zijn aangewezen. Hiertoe dient de door de indiener van de aanvraag verrichte milieueffectstudie de gegevens te bevatten inzake de verenigbaarheid van het ontwerp met de in deze regeling bepaalde instandhoudingsdoelstellingen […].
[…]
8. Alvorens het plan of de operatie definitief goed te keuren, voegt de autoriteit de effectbeoordeling bij het dossier en bepaalt in voorkomend geval de wijzen van raadpleging van het publiek dat door de uitvoering van dat plan of die operatie wordt geraakt.
9. Indien het plan of het project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en bij gebreke van alternatieve oplossingen, toch moet worden gerealiseerd om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, nemen de bevoegde autoriteiten elke compenserende maatregel die nodig is om de algehele samenhang van Natura 2000 te waarborgen en stellen zij het ministerie van Milieu en Landbescherming hiervan, met het in artikel 13 beschreven doel, in kennis.
10. Wanneer het betrokken gebied een gebied is waar natuurlijke habitats en prioritaire soorten voorkomen, kan het plan of de operatie waarvan bij de beoordeling is gebleken dat het gebied van communautair belang kan worden aangetast, slechts worden gerealiseerd om rekening te houden met overwegingen die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige gevolgen dan wel, na advies van de Europese Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang.”
15 Artikel 6 van dat besluit, met het opschrift „Speciale beschermingszones”, bepaalt:
„1. Het Natura 2000-netwerk omvat de in richtlijn 79/409 […] bepaalde speciale beschermingszones.
2. De in de artikelen 4 en 5 neergelegde verplichtingen zijn tevens van toepassing op de in lid 1 aangewezen speciale beschermingszones.”
Besluit van de minister van Milieu en Bescherming van land en zee van 6 december 2016
16 Het decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (wetbesluit van de minister van Milieu en Bescherming van land en zee) van 6 december 2016 (GURI nr. 301 van 27 december 2016), houdende aanwijzing van een speciale beschermingszone van de Alpijnse biogeografische regio, een speciale beschermingszone van de continentale biogeografische regio en van 140 speciale beschermingszones van de mediterrane biogeografische zone op het grondgebied van de regio Latium, krachtens artikel 3, lid 2, van het wetsbesluit van de president van de Republiek nr. 357 van 8 september 1997, wijst in artikel 1, lid 3, ervan onder meer de zone met de naam „Fiume Mignone (basso corso)” aan als speciale beschermingszone.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17 Het hoofdgeding heeft betrekking op de goedkeuring van het voorontwerp voor werkzaamheden voor de aanleg voor een gedeelte van de nationale weg nr. 675 over een lengte van ongeveer 18 km tussen Monte Romano Est en Tarquinia Sud in de regio Latium. Deze werkzaamheden moeten in Italië de verbinding verbeteren tussen de haven van Civitavecchia en de autosnelweg A1 Milaan-Napels enerzijds en het knooppunt Orte, het industriegebied van Terni en de route Ancona-Perugia anderzijds.
18 In 2004 heeft het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee een positief advies afgegeven voor de aanleg van deze weg over het zogenoemde „paarse” tracé. Het CIPE heeft dit eerste project goedgekeurd bij besluit nr. 11/2011.
19 In de loop van 2015 heeft de verantwoordelijke voor de uitvoering van de werkzaamheden, ANAS, in verband met de hoge kosten van het „paarse tracé” een alternatief voorstel ingediend voor een zogenaamd „groen tracé”.
20 De commissie van het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee die belast was met de milieueffectbeoordeling, heeft voor dit nieuwe project een negatief advies afgegeven en er daarbij op gewezen dat de economische kosten van het „paarse tracé” konden worden verlaagd door dit tracé in twee weggedeelten onder te verdelen. Dit negatieve advies was ingegeven door het feit dat er bij het project voor het „groene tracé” geen diepgaande milieueffectstudie was uitgevoerd en dat het project gevolgen zou hebben voor een gebied van communautair belang dat was opgenomen in het Natura 2000-netwerk, namelijk de zone „Fiume Mignone (basso corso)”.
21 Gelet op dit negatieve advies heeft de Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (ministerie van Infrastructuur en Transport, Italië) het voorzitterschap van de ministerraad verzocht om de procedure van artikel 183, lid 6, van wetsbesluit nr. 163/2006 toe te passen. Het voorzitterschap van de ministerraad heeft het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee verzocht om een beoordeling van de mogelijkheden om de gevolgen voor het milieu van het „groene tracé” door mitigerende en compenserende maatregelen te beperken. De met de milieueffectbeoordeling belaste commissie van dit ministerie heeft voor dit tracé opnieuw een negatief advies afgegeven, benadrukt dat de hinder niet kon worden beperkt door regelingen of andere maatregelen, en geoordeeld dat het „paarse tracé” op alle punten de voorkeur verdiende.
22 Bij besluit van 1 december 2017 heeft de ministerraad niettemin verklaard dat het voorontwerp voor het „groene tracé” in overeenstemming was met de milieunormen, met de motivering dat er sprake was van een reden van groot openbaar belang, namelijk de voltooiing van een strategische route die onderdeel is van het trans-Europese transportnetwerk TEN-T. De ministerraad heeft niettemin de indiener van de aanvraag verplicht om bij de opstelling van het definitieve project de milieueffectstudie aan te vullen, en de voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen voor het landschap en het milieu te eerbiedigen die waren geformuleerd door de vergadering van gezamenlijke diensten die was bijeengeroepen door de minister van Infrastructuur en Vervoer.
23 Op 28 februari 2018 heeft het CIPE het voorontwerp dat overeenkwam met het „groene tracé” – met de voorschriften – goedgekeurd. Het CIPE heeft ANAS verzocht het definitieve project en de milieueffectstudie op te stellen en de regio van Latium opdracht gegeven deze studie te controleren om onder meer na te gaan welke aanvullende mitigerende en compenserende maatregelen eventueel noodzakelijk waren.
24 Meerdere verenigingen voor milieubescherming en particulieren hebben tegen het besluit van de ministerraad van 1 december 2017 en het besluit van het CIPE van 28 februari 2018 beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
25 Volgens deze rechter heeft de overheid het economische belang en de voltooiing van een weg die onderdeel is van het trans-Europese transportnetwerk TEN-T voorrang gegeven boven de bescherming van het milieu en gewacht tot het stadium van het definitieve project om oplossingen te zoeken waarmee het gebied van communautair belang kan worden beschermd door middel van compenserende en mitigerende maatregelen, die volgens de met de milieueffectbeoordeling belaste commissie van het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee voor het „groene tracé” evenwel niet mogelijk waren. Hij merkt op dat de overheid zelf toegeeft te hebben gekozen voor een geïntegreerde benadering door de milieu-, landschaps-, culturele en socio-economische aspecten gezamenlijk te beoordelen. In deze omstandigheden koestert de verwijzende rechter twijfels of de vaststelling van het betrokken voorontwerp verenigbaar is met het Unierecht.
26 Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat artikel 6 van [de habitatrichtlijn], in samenhang met richtlijn [2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7)] voor zover deze in casu van toepassing is, in de weg aan een nationale primaire regeling en de secundaire regeling ter uitvoering daarvan, zoals hierboven uiteengezet, op grond waarvan de instantie die ‚in laatste aanleg’ bevoegd is voor de vaststelling van het besluit waarbij het voorontwerp voor de aanleg van een weg verenigbaar wordt verklaard met de milieunormen in het geval van een met redenen omkleed andersluidend advies van de minister voor Milieu en Bescherming van land en zee, dit besluit mag vaststellen en derhalve de voortzetting van de procedure mag toestaan door zich te beroepen op het bestaan van een groot openbaar belang, hoewel de voor milieubescherming verantwoordelijke overheidsinstantie het onmogelijk acht om eventuele regelingen en mitigerende maatregelen te treffen voor het alternatieve ontwerp dat zich in de goedkeuringsfase bevindt en waarover in het kader van de milieueffectbeoordeling reeds een negatief advies is gegeven?
2) Verzetten de bovengenoemde richtlijnen zich tegen een oplossing als die waartoe in casu is besloten, waarbij voor de goedkeuring van het voorontwerp voor de aanleg van een weg die aan de milieueffectbeoordelingsprocedure is onderworpen, voorrang wordt gegeven – boven het belang van milieubescherming – aan het aangevoerde ‚groot openbaar belang’, terwijl dat belang uitsluitend is gebaseerd op de lagere kosten van het werk, op het feit dat het in overeenstemming is met de bescherming van landschapselementen en historische, culturele en socio-economische elementen en op de noodzaak om een trans-Europees wegennetwerk te voltooien, in casu het TEN-[T]-netwerk dat door verordening (EU) nr. 1315/2013 als ‚uitgebreid’ wordt omschreven, hoewel een alternatieve oplossing bestaat die vanuit milieuoogpunt reeds is goedgekeurd?
3) Zijn de hierboven genoemde bepalingen van het [Unierecht] verenigbaar met de oplossing waartoe in casu is besloten, volgens welke met de uitvoering van andere nadere beoordelingen en studies naar de milieueffecten van een wegtracé dat niet is goedgekeurd in het kader van de milieueffectbeoordeling – met inbegrip van de milieueffectbeoordeling die is uitgevoerd krachtens de habitatrichtlijn – kan worden gewacht tot de fase van het definitieve ontwerp, in plaats van de indiener van de aanvraag op te dragen om nadere beoordelingen en studies uit te voeren om de economische en landschapseffecten [op het milieu van] het andere tracé – dat vanuit milieuoogpunt juist wel reeds is goedgekeurd – te mitigeren?
4) Gelet op die omstandigheden en gesteld dat het antwoord op de eerste, de tweede en de derde vraag ten aanzien van de verenigbaarheid [met het Unierecht] bevestigend luidt, verzetten bovengenoemde richtlijnen zich dan tegen een oplossing als die waartoe in casu is besloten, volgens welke een negatief advies van de bevoegde instantie over de verenigbaarheid met de milieunormen tijdens de procedure voor de goedkeuring van het voorontwerp van een bouwwerk niet-bindend wordt geacht, en waarbij de gevolgen [van het betrokken project] voor de landschaps- en milieu-elementen van het gebied pas nader worden beoordeeld in het stadium van het definitieve ontwerp, meer bepaald voor wat betreft de milieueffectbeoordeling en de dientengevolge vast te stellen adequate compenserende en mitigerende maatregelen?
5) Verzetten de bovengenoemde richtlijnen zich tegen een oplossing als die waartoe in casu is besloten, waarbij van de indiener van de aanvraag wordt verlangd dat hij in de fase van de opstelling van het definitieve ontwerp van het bouwwerk rekening houdt met de voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen die ten aanzien van het landschap en het milieu zijn vastgelegd tijdens de vergadering van de betrokken diensten over het voorontwerp, hoewel de voor milieubescherming verantwoordelijke instantie erop heeft gewezen dat het niet mogelijk is om eventuele voorschriften en mitigerende maatregelen vast te stellen voor de variant van het project dat zich in de goedkeuringsfase bevindt?
6) Verzetten de bovengenoemde richtlijnen zich tegen een oplossing als die waartoe in casu is besloten, waarbij de indiener van de aanvraag tevens wordt verzocht om de milieueffectstudie van het bouwwerk uit te voeren, de ‚passende beoordeling’ daaronder begrepen, welke studie overeenkomstig de vigerende wettelijke voorschriften moet worden uitgevoerd en zal dienen als basis voor uitvoering van de milieueffectbeoordeling?
7) Verzetten de bovengenoemde richtlijnen zich tegen een oplossing als die waartoe in casu is besloten, waarbij een derde autoriteit [de Regione Lazio (regio Latium)] – een andere dan de gewoonlijk daarvoor verantwoordelijke (de binnen het ministerie voor Milieu en Bescherming van land en zee met de milieueffectbeoordeling belaste commissie) – wordt aangewezen om de bij het definitieve ontwerp van het bouwwerk gevoegde milieueffectstudie te onderzoeken en te bepalen welke nadere mitigerende en compenserende maatregelen eventueel noodzakelijk zijn voor de bescherming en het behoud van de milieu- en landschapselementen van het betrokken gebied, en waarbij aan de binnen het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee opgerichte commissie die krachtens artikel 185, leden 4 en 5, van wetsbesluit nr. 163/2006 belast is met de milieueffectbeoordeling, enkel de taak wordt gelaten om achteraf haar advies te geven over de vraag of het definitieve ontwerp voor de aanleg van de desbetreffende weg in overeenstemming is met de voorschriften inzake het landschap en milieu, nadat het voornoemde onderzoek bij het dossier is gevoegd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Beantwoording van de eerste en de tweede vraag
27 Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met richtlijn 2009/147 voor zover deze laatste richtlijn op het hoofdgeding van toepassing is, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de procedure voor toestemming voor een plan of project waarvan de gevolgen voor een speciale beschermingszone niet kunnen worden gemitigeerd en waarover de bevoegde overheidsinstantie reeds een negatief advies heeft afgegeven, om dwingende redenen van groot openbaar belang kan worden voortgezet, wanneer er een alternatieve oplossing bestaat die vanuit milieuoogpunt reeds is goedgekeurd.
28 Volgens de definitie in artikel 1, onder l), van de habitatrichtlijn is een speciale beschermingszone „een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”.
29 Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt de maatregelen die zijn bedoeld voor de bescherming van de speciale beschermingszones. Meer bepaald lid 3 definieert onder welke omstandigheden toestemming kan worden gegeven voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied.
30 De zone genaamd „Fiume Mignone (basso corso)” is bij het besluit van de minister van Milieu en Bescherming van land en zee van 6 december 2016 als speciale beschermingszone aangewezen. Daarenboven blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat het betrokken wegontwerp voor deze zone mogelijk significante gevolgen heeft. Dit project valt dus binnen de werkingssfeer van artikel 6 van de habitatrichtlijn.
31 Richtlijn 2009/147 daarentegen is niet van toepassing op een geding als het hoofdgeding. Verzoekers in het hoofdgeding voeren aan dat het door dit project doorkruiste gebied woongebied is van de kleine torenvalk, die is opgenomen in bijlage I bij deze richtlijn en om deze reden voorwerp is van speciale beschermingsmaatregelen. Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt echter dat de uit artikel 6 van deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit de opneming van een soort op de lijst van krachtens richtlijn 79/409 beschermde soorten, welke richtlijn is gecodificeerd en aangevuld door richtlijn 2009/147, vanaf de datum van aanwijzing overeenkomstig richtlijn 79/409 indien deze laatste datum later valt dan de datum van toepassing van de habitatrichtlijn [zie in die zin arresten van 13 juni 2002, Commissie/Ierland, C‑117/00, EU:C:2002:366, punt 25, en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 109]. Alleen de bepalingen van de habitatrichtlijn hoeven dus te worden uitgelegd.
32 Artikel 6, lid 2, van deze richtlijn verplicht de lidstaten ertoe passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de habitats in de speciale beschermingszones niet verslechteren en dat er geen storende factoren van betekenis optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen (arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 32, en 20 september 2007, Commissie/Italië, C‑304/05, EU:C:2007:532, punt 92). Deze verplichting draagt bij tot het project voor de oprichting van een coherent Europees ecologisch netwerk als genoemd in de zevende overweging van die richtlijn (arrest van 20 september 2007, Commissie/Italië, C‑304/05, EU:C:2007:532, punt 93).
33 Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een procedure die van toepassing is op de speciale beschermingszones en bedoeld is om door middel van een voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten (arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 34; 26 oktober 2006, Commissie/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, punt 19, en 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 43).
34 Deze bepaling onderscheidt dus twee fasen. In de eerste fase dienen de lidstaten een passende beoordeling te verrichten van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied, wanneer dit plan of project mogelijk significante gevolgen heeft voor dit gebied. De tweede fase, die volgt op die passende beoordeling, stelt voor de toestemming voor een dergelijk plan of project als voorwaarde dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast (arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a., C‑258/11, EU:C:2013:220, punten 29 en 31, en 7 november 2018, Holohan e.a., C‑461/17, EU:C:2018:883, punt 31).
35 Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn bepaalt dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van deze richtlijn, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (arrest van 20 september 2007, Commissie/Italië, C‑304/05, EU:C:2007:532, punt 81).
36 Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn moet strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in dat artikel, lid 3, tweede zin neergelegde toestemmingscriterium [arresten van 20 september 2007, Commissie/Italië, C‑304/05, EU:C:2007:532, punt 82, en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 189].
37 Zo komt uit artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn naar voren dat de bevoegde nationale instanties in beginsel moeten weigeren hun toestemming te geven voor een plan of project dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied kan aantasten. Dit plan of project kan ondanks de negatieve gevolgen ervan voor dat gebied bij wijze van uitzondering toch worden gerealiseerd onder de voorwaarden van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn, indien de uitvoering ervan noodzakelijk is om dwingende redenen van groot openbaar belang.
38 In dat geval volgt uit de aan artikel 6 van de habitatrichtlijn ten grondslag liggende doelstelling van instandhouding van de speciale gebieden dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied zo min mogelijk moeten worden aangetast. Artikel 6, lid 4, van deze richtlijn stelt, gelet op de bewoordingen ervan, aan de mogelijkheid om dwingende redenen van groot openbaar belang te laten prevaleren boven de bescherming van een speciale beschermingszone evenwel niet de voorwaarde dat de aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied voldoende kan worden gemitigeerd. De bedoeling van deze bepaling was dus vast te stellen dat de doelstelling van instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna in de speciale beschermingszones in uitzonderlijke omstandigheden kan wijken voor andere, bijzonder dringende overwegingen van algemeen belang, mits de betrokken lidstaat de nodige compenserende maatregelen neemt om de algehele samenhang van het Europese ecologische netwerk Natura 2000 te bewaren.
39 De verwijzende rechter geeft aan dat de aangevoerde dwingende redenen van groot openbaar belang met betrekking tot het „groene tracé” zijn gebaseerd op de lagere kosten van het bouwwerk, op de verenigbaarheid ervan met de bescherming van de landschapselementen en historische, culturele en sociaaleconomische elementen, en op de noodzaak om een trans-Europees wegennet te voltooien.
40 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn vereist dat, ook al is dit gerechtvaardigd, de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone alleen mogen worden aangetast indien dit werkelijk onvermijdelijk is, dat wil zeggen wanneer alternatieve oplossingen ontbreken.
41 Ter zake van de economische kosten van de maatregelen die in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van het onderzoek van de alternatieven, kan, gelet op de in punt 34 van dit arrest genoemde restrictieve uitlegging van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, niet worden aanvaard dat louter de economische kosten verbonden aan dergelijke maatregelen beslissend kunnen zijn voor de keuze van alternatieve oplossingen op grond van deze bepaling (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C‑399/14, EU:C:2016:10, punt 77).
42 In casu blijkt uit de aan het Hof meegedeelde gegevens dat er van het project dat in het hoofdgeding aan de orde is een variant bestaat, het zogenoemde „paarse tracé”, waarvoor het ministerie van Milieu en Bescherming van land en zee in 2004 een gunstig advies heeft afgegeven.
43 Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of het „paarse tracé” in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn moet worden beschouwd als een alternatieve oplossing die voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone met de naam „Fiume Mignone (basso corso)” minder nadelen meebrengt dan het „groene tracé”.
44 Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 6 van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de procedure voor toestemming voor een plan of project waarvan de gevolgen voor een speciale beschermingszone niet kunnen worden gemitigeerd en waarover de bevoegde overheidsinstantie reeds een negatief advies heeft afgegeven, om dwingende redenen van groot openbaar belang kan worden voortgezet, tenzij er een alternatieve oplossing bestaat die minder nadelen meebrengt voor de betrokken zone, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
Beantwoording van de derde en de vierde vraag
45 Met zijn derde en zijn vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, wanneer de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn negatief zijn beoordeeld en de lidstaat krachtens lid 4 van dat artikel besluit om dit toch te realiseren om dwingende redenen van groot openbaar belang, artikel 6 van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de uitvoering van andere nadere onderzoeken en studies van de gevolgen van dit plan of project voor deze zone en de vaststelling van passende compenserende of mitigerende maatregelen kunnen worden uitgesteld tot het stadium van het definitieve plan of project.
46 In de derde en de vierde vraag worden in feite drie afzonderlijke vragen gesteld.
47 In de eerste plaats wenst de verwijzende rechter met deze vragen te vernemen of artikel 6 van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan met de uitvoering van andere nadere onderzoeken en studies naar de gevolgen van het ontwerp van het betrokken project voor een speciale beschermingszone kan worden gewacht tot het stadium van het definitieve plan of project, wanneer het voorontwerp daarvan niet is goedgekeurd in het kader van de beoordeling van de gevolgen voor deze zone.
48 Krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn moet de bevoegde nationale autoriteit toestemming voor het in behandeling zijnde plan of project weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Aangezien het voorzorgsbeginsel in deze bepaling ligt besloten, kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de met deze bepaling beoogde verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58; 11 april 2013, Sweetman e.a., C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 41, en 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 53).
49 De overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dan ook geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a., C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 44, en 15 mei 2014, Briels e.a., C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 27).
50 Hieruit volgt dat de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling niet op goede gronden mag worden voortgezet op basis van later uitgevoerde onderzoeken en studies. Wanneer het nodig wordt geacht om de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone nader of aanvullend te beoordelen, kan dat dus niet worden beschouwd als de in deze bepaling bedoelde beoordeling.
51 In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de bevoegde autoriteit uitdrukkelijk heeft aangegeven artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn te willen toepassen. Als afwijking van het in artikel 6, lid 3, van die richtlijn neergelegde toestemmingscriterium, kan artikel 6, lid 4, van die richtlijn echter pas van toepassing zijn nadat de gevolgen van een plan of project overeenkomstig lid 3 van dit artikel 6 zijn onderzocht (arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 60).
52 De kennis van die gevolgen in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied vormt namelijk een noodzakelijke voorafgaande voorwaarde voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, omdat de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel zonder deze gegevens niet zouden kunnen worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van voor het milieu minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van dat gebied door het onderzochte plan of project (arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 Hieruit volgt dat de bevoegde instantie in het hoofdgeding door het toepassen van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, de reeds uitgevoerde ongunstige beoordeling van de gevolgen voor de betrokken speciale beschermingszone van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project noodzakelijkerwijs als de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van die richtlijn heeft beschouwd. Zoals in punt 48 van dit arrest is uiteengezet, mocht deze beoordeling dan ook niet worden aangevuld.
54 In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter met zijn derde en vierde vraag tevens te vernemen of artikel 6 van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan met de vaststelling van mitigerende maatregelen kan worden gewacht tot het stadium van het definitieve plan of project, wanneer het betrokken plan of project niet is goedgekeurd in het kader van de beoordeling van de gevolgen voor een speciale beschermingszone.
55 Vooraf moet worden vastgesteld dat in de tekst van artikel 6 van de habitatrichtlijn nergens wordt verwezen naar een begrip „mitigerende maatregel” (arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 57).
56 Hoewel met deze uitdrukking beschermingsmaatregelen worden bedoeld waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen van een plan of een project voor het betrokken gebied te voorkomen of te verminderen, verplicht het in punt 49 van dit arrest genoemde vereiste dat de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling van een plan of project volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevat, dat deze maatregelen tegelijkertijd met dit plan of project zelf worden beoordeeld en dat deze maatregelen dus in dat plan of project zijn opgenomen (zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 54). Zij mogen het betrokken plan of project na deze beoordeling dus niet wijzigen. Indien wordt toegestaan dat dit plan of project na de beoordeling van de gevolgen ervan voor het betrokken gebied door mitigerende maatregelen wordt gewijzigd, komt dat er immers op neer dat in strijd met de doelstellingen van artikel 6 van deze richtlijn wordt afgezien van de beoordeling van de invloed op dat gebied van die maatregelen zelf en van de invloed van het definitieve plan of project.
57 Dit artikel staat dus in de weg aan een regeling op grond waarvan met de vaststelling van mitigerende maatregelen voor de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone kan worden gewacht tot een stadium na de passende beoordeling van de gevolgen in de zin van lid 3 ervan.
58 In de derde plaats wenst de verwijzende rechter met zijn derde en vierde vraag te vernemen of artikel 6 van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan met de vaststelling van compenserende maatregelen kan worden gewacht tot het stadium van het definitieve plan of project, wanneer het betrokken plan of project niet is goedgekeurd in het kader van de beoordeling van de gevolgen voor een speciale beschermingszone.
59 Krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn neemt de betrokken lidstaat de nodige compenserende maatregelen om de algehele samenhang van Natura 2000 te verzekeren, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied en bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden gerealiseerd.
60 Zo worden de compenserende maatregelen in voorkomend geval vastgesteld na de passende beoordeling van de gevolgen als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
61 Zoals in de punten 51 en 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, kan artikel 6, lid 4, van deze richtlijn immers pas van toepassing zijn nadat de gevolgen van een plan of project overeenkomstig lid 3 van dat artikel zijn beoordeeld.
62 Bovendien is de aard van compenserende maatregelen een reden dat zij worden vastgesteld na de passende beoordeling van de negatieve gevolgen van een plan of een project voor het betrokken gebied. In dit verband beogen deze maatregelen gevolgen te bewerkstelligen op een andere schaal, met name nadat het betrokken plan of project is gerealiseerd, om, gelet op de onvermijdelijke schade die dit plan of dit project heeft veroorzaakt aan de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone, de samenhang van het Europees ecologisch netwerk Natura 2000 te verzekeren of te herstellen.
63 De noodzakelijke compenserende maatregelen moeten dus na de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling worden vastgesteld, indien wordt overwogen om het betrokken plan of project te realiseren ondanks de negatieve gevolgen ervan voor de betrokken speciale beschermingszone en indien de overige voorwaarden voor toepassing van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn zijn vervuld.
64 In het licht van het voorgaande moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat, wanneer de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone negatief zijn beoordeeld ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en de betrokken lidstaat krachtens lid 4 van dat artikel niettemin heeft besloten om dit te realiseren om dwingende redenen van groot openbaar belang, artikel 6 van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan dit plan of project, na de negatieve beoordeling ervan overeenkomstig lid 3 van dat artikel en vóór de definitieve vaststelling ervan ingevolge lid 4 van dat artikel, wordt aangevuld door maatregelen die de gevolgen ervan voor die zone mitigeren en de beoordeling van deze gevolgen wordt voortgezet. In hetzelfde geval staat artikel 6 van de habitatrichtlijn daarentegen niet in de weg aan een regeling op grond waarvan de compenserende maatregelen in het kader van datzelfde besluit kunnen worden vastgesteld, mits ook de overige voorwaarden voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn zijn vervuld.
Beantwoording van de vijfde en de zesde vraag
65 Met zijn vijfde en zijn zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de indiener van de aanvraag een studie uitvoert naar de gevolgen van het betrokken plan of project voor betrokken speciale beschermingszone en in het definitieve plan of project voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen opneemt ten aanzien van het landschap en het milieu, nadat de bevoegde autoriteit dit plan of project negatief heeft beoordeeld.
66 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de habitatrichtlijn noch de rechtspraak van het Hof eraan in de weg staat dat de indiener van de aanvraag ter onderbouwing van de aanvraag van de toestemming voor zijn plan of zijn project een milieueffectstudie moet overleggen van de gevolgen van dat plan of project voor de betrokken speciale beschermingszone, op basis waarvan de bevoegde instantie de effectbeoordeling van dit plan of project voor dat gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn uitvoert.
67 In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn dat deze beoordeling niet moet worden verricht door de indiener van de aanvraag, maar door de bevoegde instantie, dat wil zeggen de overheidsinstantie die de lidstaten aanwijzen om de taken uit te voeren die uit deze richtlijn voortvloeien (arrest van 7 november 2018, Holohan e.a., C‑461/17, EU:C:2018:883, punt 44).
68 In de derde plaats kan een plan of project, zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is uiteengezet, na de beoordeling van de gevolgen ervan voor de betrokken speciale beschermingszone niet worden gewijzigd, omdat anders wordt getornd aan de volledige en definitieve aard van deze beoordeling en de waarborg die zij vormt voor de instandhouding van dat gebied. De indiener van de aanvraag kan dus niet worden belast met de taak om voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen in het betrokken plan of project op te nemen wanneer dit plan of project al negatief door de bevoegde autoriteit is beoordeeld, tenzij het aldus gewijzigde plan of project opnieuw door deze autoriteit wordt beoordeeld.
69 In de vierde plaats zijn de enige wijzigingen die niet na de beoordeling van de gevolgen voor een speciale beschermingszone aan een plan of project mogen worden aangebracht, die welke significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone. De aspecten ten aanzien waarvan er geen enkele wetenschappelijke twijfel bestaat dat zij geen gevolgen zullen hebben voor het gebied in kwestie, mogen daarentegen geheel aan een latere beslissing van de indiener van de aanvraag worden overgelaten (arrest van 7 november 2018, Holohan e.a., C‑461/17, EU:C:2018:883, punt 46).
70 Gelet op het voorgaande moet op de vijfde en de zesde vraag worden geantwoord dat de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de indiener van de aanvraag een studie verricht naar de gevolgen van het betrokken plan of project voor de betrokken speciale beschermingszone, op basis waarvan de bevoegde autoriteit die gevolgen beoordeelt. Deze richtlijn staat daarentegen in de weg aan een nationale regeling die de indiener van de aanvraag toestaat in het definitieve plan of project voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van het landschap of het milieu op te nemen zonder dat het aldus gewijzigde plan of project opnieuw door deze autoriteit moet worden beoordeeld.
Beantwoording van de zevende vraag
71 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan voor de verificatie van de studie van de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone die bij het definitieve plan of project moet worden gevoegd, een andere autoriteit mag worden aangewezen dan die welke is belast met de beoordeling van de gevolgen voor dit gebied.
72 In de eerste plaats moet de habitatrichtlijn, aangezien zij geen enkele aanwijzing bevat met betrekking tot de autoriteit die bevoegd is voor de beoordeling van de gevolgen voor de speciale beschermingszones van plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor zo’n gebied, aldus worden uitgelegd dat het aan de lidstaten wordt overgelaten om deze autoriteit aan te wijzen.
73 In de tweede plaats moet, zoals in punt 49 van dit arrest in herinnering is geroepen, de beoordeling van de gevolgen van een plan of een project voor de betrokken speciale beschermingszone, als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande werken op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a., C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 44, en 15 mei 2014, Briels e.a., C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 27). Om deze reden mag deze beoordeling, wanneer zij is uitgevoerd, hetgeen, zoals vermeld in de punten 51 tot en met 53 van dit arrest, in casu het geval is, noch door de autoriteit die deze beoordeling heeft uitgevoerd, noch door een andere autoriteit worden voortgezet of aangevuld.
74 Op de zevende vraag moet dus worden geantwoord dat de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij het weliswaar aan de lidstaten overlaat om de autoriteit aan te wijzen die bevoegd is voor de beoordeling van de gevolgen van een plan of een project voor een speciale beschermingszone in overeenstemming met de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde criteria, maar dat zij er daarentegen aan in de weg staat dat een willekeurige autoriteit deze beoordeling voortzet of aanvult wanneer die beoordeling eenmaal is uitgevoerd.
Kosten
75 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de procedure voor toestemming voor een plan of project waarvan de gevolgen voor een speciale beschermingszone niet kunnen worden gemitigeerd en waarover de bevoegde overheidsinstantie reeds een negatief advies heeft afgegeven, om dwingende redenen van groot openbaar belang kan worden voortgezet, tenzij er een alternatieve oplossing bestaat die minder nadelen meebrengt voor de betrokken zone, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
2) Wanneer de gevolgen van een plan of project voor een speciale beschermingszone negatief zijn beoordeeld ingevolge artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 en de betrokken lidstaat krachtens lid 4 van dat artikel niettemin heeft besloten om dit te realiseren om dwingende redenen van groot openbaar belang, moet artikel 6 van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan dit plan of project, na de negatieve beoordeling ervan overeenkomstig lid 3 van dat artikel en vóór de definitieve vaststelling ervan ingevolge lid 4 van dat artikel, wordt aangevuld door maatregelen die de gevolgen ervan voor die zone mitigeren en de beoordeling van deze gevolgen wordt voortgezet. In hetzelfde geval staat artikel 6 van de habitatrichtlijn daarentegen niet in de weg aan een regeling op grond waarvan de compenserende maatregelen in het kader van datzelfde besluit kunnen worden vastgesteld, mits ook de overige voorwaarden voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn zijn vervuld.
3) Richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de indiener van de aanvraag een studie verricht naar de gevolgen van het betrokken plan of project voor de betrokken speciale beschermingszone, op basis waarvan de bevoegde autoriteit die gevolgen beoordeelt. Deze richtlijn staat daarentegen in de weg aan een nationale regeling die de indiener van de aanvraag toestaat in het definitieve plan of project voorschriften, opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van het landschap of het milieu op te nemen zonder dat het aldus gewijzigde plan of project opnieuw door deze autoriteit moet worden beoordeeld.
4) Richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat zij het weliswaar aan de lidstaten overlaat om de autoriteit aan te wijzen die bevoegd is voor de beoordeling van de gevolgen van een plan of een project voor een speciale beschermingszone in overeenstemming met de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde criteria, maar dat zij er daarentegen aan in de weg staat dat een willekeurige autoriteit deze beoordeling voortzet of aanvult wanneer die beoordeling eenmaal is uitgevoerd.
ondertekeningen