Дело T‑337/13
CSF Srl
срещу
Европейска комисия
„Сближаване на законодателствата — Директива 2006/42/ЕО — Машини, притежаващи маркировка „СЕ“ — Съществени изисквания за безопасност — Рискове за безопасността на хората — Предпазна клауза — Решение на Комисията, с което е обявена за оправдана национална мярка за забрана за пускане на пазара — Условия, уреждащи прилагането на предпазната клауза — Явна грешка в преценката — Равно третиране“
Резюме — Решение на Общия съд (трети състав) от 15 юли 2015 г.
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Пряко засягане — Критерии — Решение на Комисията, с което се приемат за оправдани национални мерки за забрана за пускане на пазара на машина, която не отговаря на изискванията на Директива 2006/42 — Пряко засягане на производителя — Липса на право на преценка на другите държави членки, която може да засегне положението на производителя
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 7 и член 11, параграф 3 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета; Решение 2013/173 на Комисията)
2. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Одобрение от Комисията — Възможност на съответната държава членка да разшири обхвата на приетите национални мерки спрямо други машини, представляващи същия риск — Изключване
(член 6, параграф 1 и членове 7 и 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Проверка от Комисията на обосноваността — Съдебен контрол — Обхват
(член 263 ДФЕС; член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Задължение да се обоснове наличието на посочения риск — Обхват
(член 5, параграф 1, буква a) и член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета и точка 1.1.2, буква а) от приложение I към нея)
5. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Спазване на изискванията за опазване на здравето и безопасността, изброени в приложение I — Изискване за наличието на подходяща защитна конструкция срещу падащи предмети или материали — Тълкуване в светлината на приоритетната цел за отстраняване или намаляване на рисковете — Последици за машините, служещи за различни цели
(член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета и точки 1.1.2, 1.7.4.1, 1.7.4.2 и 3.4.4 от приложение I към нея)
6. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Презумпция за съответствие на машините, притежаващи маркировка „СЕ“ — Отражение върху възможността на държавите членки да използват предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Липса
(член 7, параграф 1 и член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Проверка от Комисията — Право на преценка — Съдебен контрол — Граници
(член 36 ДФЕС и член 114 ДФЕС; член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Задължение да се обоснове наличието на посочения риск — Извършване на оценка на риска — Критерии за преценка
(член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета и точка 1.1.1, буква и) от приложение I към нея)
9. Право на Европейския съюз — Принципи — Равно третиране — Понятие
10. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Одобрение от Комисията — Задължение за преценка на съответствието на националните мерки с принципа на равно третиране — Липса
(членове 36 ДФЕС и 114 ДФЕС; съображение 25 и членове 11 и 20 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
11. Сближаване на законодателствата — Машини — Директива 2006/42 — Пускане на пазара — Използване от държава членка на предпазната клауза в случай на риск за здравето или безопасността — Неприемане на подобни мерки спрямо други машини, представляващи същите рискове — Липса на обективна обосновка — Недопустимост — Нарушение на принципа за равно третиране
(член 11 от Директива 2006/42 на Европейския парламент и на Съвета)
12. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Кумулативни условия — Липса на едно от условията — Отхвърляне на цялото искане
(член 340, втора алинея ДФЕС)
1. Физическото или юридическото лице е пряко засегнато по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС от даден акт, щом като той пряко поражда последици за неговото правно положение и не оставя никакво право на преценка на адресатите си, като изпълнението му е напълно автоматично и произтича от самата правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.
Що се отнася до жалба срещу решение на Комисията, с което се приемат за оправдани мерките, приети от националните органи, основано на член 11, параграф 3 от Директива 2006/42 относно машините, във връзка с условията, при които дадена машина е пусната на националния пазар, и адресирано до държавите членки, това решение поражда пряко последици за правното положение на производителя на споменатата машина, различни от тези, произтичащи от посочените национални мерки. Всъщност, на първо място, такова решение налага на всяка държава членка, различна от държавата, приела въпросните мерки, да предприеме необходимите мерки, отнасящи се до пускането или присъствието на съответната машина на нейния пазар, и по този начин да гарантира правилното и еднакво прилагане на Директива 2006/42 с оглед на мерките, приети от разглежданата държава членка и обявени за оправдани от Комисията. Поради това посоченото решение има за пряка последица започването на национални процедури, които поставят под въпрос правото, което производителят е имал до момента в целия Съюз, да предлага на пазара машина, която се е ползвала от презумпцията за съответствие, предвидена в член 7 от посочената директива, щом като е притежавала маркировка „CE“ и ЕО декларация за съответствие.
На второ място, основаното на член 11, параграф 3 от Директива 2006/42 решение не оставя никакво право на преценка на своите адресати по отношение на постигането на даден резултат, тъй като неговото изпълнение в това отношение е напълно автоматично и произтича от самата правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. Несъмнено, изглежда вероятно, че за да могат да определят дали производителят е пуснал или възнамерява да пусне екземпляри от своята машина в обращение на тяхна територия и дали някои от тези екземпляри представляват същия риск като посочения в приетите от съответната държава членка национални мерки, компетентните национални органи трябва най-напред да пристъпят към мерки за контрол. Все пак, ако се окаже, че случаят е такъв, тези органи ще са длъжни да приемат, че съществува вероятност това положение да застраши безопасността на хората, и да вземат всички необходими мерки за неутрализиране на този риск, като в това отношение гарантират правилното и еднакво прилагане на Директива 2006/42, с оглед на решението на Комисията и на националните мерки, които то обявява за оправдани, и следователно като разпоредят забраната, изтеглянето или промяната на разглежданата машина или като приемат други равностойни мерки. Следователно именно решението на Комисията, с което се приемат за оправдани съответните национални мерки, определя резултата, който трябва да се постигне от останалите национални органи, които не разполагат с никакво право на преценка.
(вж. т. 17, 23, 28, 30 и 31)
2. Макар държавите членки да трябва да гарантират правилното и еднакво прилагане на Директива 2006/42 относно машините, извеждайки последиците от национална мярка, приета относно дадена машина и обявена за оправдана от Комисията, без да разполагат с право на преценка по отношение на резултата, който трябва да се постигне, те очевидно не могат самостоятелно и извън процесуалната и материална рамка, предвидена от член 11, параграф 1 от тази директива, да разширят приложното поле на тази мярка спрямо други машини, с довода че последните представляват същия риск, без да нарушат принципа на свободно движение, установен в член 6, параграф 1 от посочената директива, и презумпцията за съответствие, предвидена в член 7 от нея. Именно поради тази причина законодателят на Съюза поставя това разширяване в зависимост от прилагането на специална процедура, изискваща по-специално приемането, от една страна, на изрично решение на Комисията за тази цел, и от друга страна, на национални мерки за прилагане на това решение. Напротив, такива актове не са нито предвидени, нито необходими за целите на член 11 от Директива 2006/42 предвид неговия обхват.
(вж. т. 34)
3. Макар действително държавите членки да са длъжни да прилагат правилно Директива 2006/42 относно машините и да гарантират, че машините, пуснати на пазара или в експлоатация на тяхна територия, отговарят на нейните разпоредби, евентуално приемайки мерки като предвидените в член 11 от същата, при все това ролята на Комисията е да контролира оправдани ли са тези мерки, като се увери по-специално в основателността на правните и фактическите съображения, мотивирали тяхното приемане. Резултатът от този контрол е условие за окончателното оставане в сила на разглежданата национална мярка, в смисъл че държавата членка може да я остави в сила само ако Комисията я обяви за оправдана и в противен случай трябва да я премахне.
Следователно всяко лице, активно легитимирано да иска отмяна на решение, с което се приемат за оправдани такива мерки, има право да изтъкне в подкрепа на своите искания, че посоченото решение се основава на неправилно тълкуване на разпоредбите на Директива 2006/42, дори ако това тълкуване, което всички държави членки ще трябва надлежно да отчитат, най-напред е било извършено от компетентните национални органи, а след това Комисията го е възпроизвела от свое име. Всъщност в такъв случай грешката при прилагане на правото, която може да опорочи решението, с което Комисията е приела за оправдани разглежданите национални мерки, трябва да може да бъде обжалвана пред съдилищата на Съюза, без да лиши от обхват член 263 ДФЕС и принципа на ефективна съдебна защита.
Освен това съдебният контрол на основателността на правните съображения, накарали Комисията да приеме за оправдани разглежданите национални мерки, може да бъде само пълен, що се отнася до правен въпрос.
(вж. т. 46—48)
4. Именно по отношение на конкретна машина или сменяемо съоръжение, с една или повече определени функции, държавите членки имат правомощието да използват предпазната клауза, предвидена в член 11 от Директива 2006/42 относно машините, и в тази връзка те имат задължението да оценят риска за здравето или безопасността на хората, което е условие за прилагането на тази клауза. Тази оценка и произтичащата от нея национална мярка следователно трябва да бъдат оправдани по отношение на посочената машина, както е била предлагана на пазара, и при необходимост — по отношение на сменяемото съоръжение, с което тя е била снабдена при пускането ѝ на пазара или в експлоатация. В противен случай държавите членки биха имали възможност да засегнат принципа на свободно движение, като това засягане не би било оправдано от наличието на реален риск за здравето или безопасността на хората.
В това отношение, съгласно самата формулировка на точка 1.1.2, буква а) от приложение I към Директива 2006/42 следва да се приеме, че „всеки риск“, свързан с инсталирането, поддръжката или функционирането на разглежданата машина, независимо дали при условията на нормална експлоатация или на разумно предвидима неправилна експлоатация, може да оправдае използването на предпазната клауза, предвидена в член 11 от посочената директива. Все пак този член изисква рискът, който мотивира прилагането ѝ, да бъде констатиран и следователно държавата членка, която се позовава на него, да докаже надлежно наличието на такъв риск. Ако такъв не бъде доказан, засягането на принципа на свободно движение, причинено от националната мярка, приета на основание на предвидената в тази разпоредба предпазна клауза, не би могло да се разглежда като оправдано по смисъла на тази клауза.
Освен това трябва да се приеме за установено, че наличието на риск за здравето или безопасността на хората по смисъла на член 11, параграф 1 от Директива 2006/42 може да се оцени, наред с останалите критерии, с оглед на съществените изисквания за опазване на здравето и безопасността, наложени на производителите на машини с член 5, параграф 1, буква а) и приложение I към посочената директива. Всъщност спазването на тези изисквания, въведени за да се гарантира, че проектирането и изработката на машините отчитат рисковете, свързани с тях, е условие за пускането на пазара на тези машини. Неспазването им от своя страна може да се изтъкне в подкрепа на мярка за изтегляне от пазара или за забрана.
(вж. т. 54, 57 и 58)
5. Обхватът на специалното изискване за опазване на здравето и безопасността, което се съдържа в точка 3.4.4 от приложение I към Директива 2006/42 относно машините и е свързано падането на предмети, трябва да се тълкува с оглед на общите изисквания, установени от посочената директива, и в частност на точка 1 от общите принципи, съдържащи се в началото на приложение I към нея, както и на принципа за осигуряване на безопасността, посочен в точка 1.1.2 от споменатото приложение. Впрочем от последните ясно следва, най-напред, че проектирането и изработката на машини, предназначени за пускане на пазара в Съюза, трябва да гарантират, че те могат да функционират без излагане на хора на риск при предвидените от производителя условия, но като се взема предвид и всяка предвидима неправилна експлоатация, и по-общо да предотвратяват неправилно използване, ако това поражда някакъв риск. По-нататък, целта на взетите мерки трябва да бъде отстраняване на всеки риск. Накрая, за да изпълни това задължение, въпреки че има възможност да избере най-подходящите решения, производителят е длъжен да се съобрази с приоритет, състоящ се главно в отстраняване или намаляване на рисковете, доколкото е възможно.
Като се има предвид приоритетният характер на целта, състояща се в отстраняване или намаляване, доколкото е възможно, още от проектирането и изработването на машините, на рисковете, свързани с тяхната нормална експлоатация или с тяхната разумно предвидима неправилна експлоатация, както и в предотвратяване на неправилното им използване и в предприемане на всички необходими предпазни мерки по отношение на рисковете, които не могат да бъдат отстранени, следва да се приеме, че когато дадена машина е предназначена да служи за множество различни цели, в зависимост от различните сменяеми съоръжения, които могат да се монтират към нея, тя трябва да бъде съоръжена с подходяща защитна конструкция преди пускането ѝ на пазара или в експлоатация, ако се установи, че дори нормалната експлоатация, за която я е определил нейният купувач в даден случай, да не съдържа сама по себе си риск от падащи предмети или материали, някоя от другите разумно предвидими експлоатации, на която тя може да стане обект, предполага такъв риск. Такава мярка всъщност попада в обхвата на мерките, насочени към отстраняване или намаляване на рисковете, доколкото е възможно чрез осигуряването на безопасността при проектирането и изработването на машините.
Освен това спазването на изискването, предвидено в точки 1.7.4.1 и 1.7.4.2 от приложение I към Директива 2006/42, машините да се придружават от инструкция за експлоатация, която описва нормалната им употреба, не поставя под въпрос приоритетното задължение на производителите на машини да интегрират принципите на безопасност при проектирането и при изработването им, като отстраняват или намаляват, доколкото е възможно, рисковете, свързани с нормалната им експлоатация или с тяхната разумно предвидима неправилна експлоатация, както следва от точка 1.7.4.2, буква л) от приложение I към посочената директива. С други думи, Директивата не само налага на производителите да предупредят своите клиенти за рисковете, свързани с разумно предвидимата неправилна експлоатация на машините, които им продават. Тя ги задължава и да отстраняват или да намаляват тези рискове, доколкото е възможно, още от етапа на проектирането и изработката на тези машини.
(вж. т. 64, 65, 69 и 70)
6. От структурата на Директива 2006/42 относно машините ясно следва, че презумпцията за съответствие, от която се ползват машините по силата на член 7, параграф 1 от посочената директива, не поставя под въпрос признатата на държавите членки възможност да използват предпазната клауза, предвидена в член 11 от нея, когато са изпълнени условията, посочени в последния член.
(вж. т. 72)
7. Директива 2006/42 относно машините въвежда система за надзор и регулиране на вътрешния пазар, в която на първо място компетентните национални органи са отговорни за оценката дали има вероятност дадена машина да застраши здравето или безопасността на хората и ако отговорът е утвърдителен, за приемането на необходимите мерки за изтегляне от пазара или за забрана. Самата предпазна клауза, предвидена за тази цел в член 11 от Директива 2006/42, трябва да се преценява от гледна точка на член 114, параграф 10 ДФЕС, който позволява на държавите членки да приемат такива мерки, основаващи се на една или повече неикономически причини, посочени в член 36 ДФЕС, сред които фигурира закрилата на здравето и живота на хората. Упражняването на такива функции може да изисква от страна на компетентните национални органи сложни преценки от техническо или научно естество.
Комисията, от своя страна, трябва да провери в рамките на този механизъм дали мерките, приети от държавите членки, са оправдани от правна и фактическа гледна точка. Впрочем, за да може ефективно да преследва възложената ѝ цел и предвид комплексните технически оценки, които трябва да извършва, на Комисията трябва да бъде признато широко право на преценка. Съществуването на такова право е признато на Комисията и когато тя трябва да контролира мерките, приети от държава членка в рамките на предвидения в член 114, параграфи 4—6 ДФЕС механизъм. В това отношение, когато са призвани да контролират упражняването на широкото право на преценка, съдилищата на Съюза трябва да проверят, в зависимост от изтъкнатите пред тях основания, дали са спазени процесуалните правила, дали възприетите от Комисията факти са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите и злоупотреба с власт. В частност те трябва да проверят, с оглед на изтъкнатите от страните доводи, дали доказателствата в подкрепа на обжалвания акт установяват действителното положение и дали същите са достоверни и съгласувани, и да проверят дали тези доказателства включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения.
(вж. т. 79—82)
8. Що се отнася до оценката на риска, която трябва да извърши съответната държава членка, преди да приеме, под контрола на Комисията, мерките, предвидени в член 11 от Директива 2006/42 относно машините, тя трябва да бъде извършена от гледна точка на средния потребител, който е в разумни граници наблюдателен и съобразителен. Всъщност предоставеното с този член правомощие на националните органи представлява изключение от предвидения в Директивата принцип на свободно движение и е оправдано само при наличието на риск, свързан с нормалната експлоатация или с разумно предвидимата неправилна експлоатация на разглежданата машина, която от своя страна е определена в точка 1.1.1, буква и) от приложение I към тази директива като използване по начин, който може да е резултат от лесно предвидимо човешко поведение. В този контекст фактът, че националните органи оценяват наличието на такъв риск от конкретната гледна точка на средния разумно внимателен потребител, а не по абстрактен начин, спомага да се гарантира, че те не накърняват неоправдано, по смисъла на член 11, параграф 1 от посочената директива, свободното движение на машини.
Все пак, щом като наличието на такъв риск е надлежно установено с оглед на средния разумно внимателен потребител, фактът, че последният е бил информиран предварително за наличието на този риск, сам по себе си е без значение, като се имат предвид, от една страна, установената от Директива 2006/42 йерархия между задълженията за превенция и за информиране, които тя налага на производителите на машини, и от друга страна, последиците от неспазването на тези задължения.
(вж. т. 83 и 84)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 94)
10. Член 11 от Директива 2006/42 относно машините не налага на Комисията — в специалния контекст на проверката дали са оправдани мерките, които ѝ съобщават държавите членки — да определя дали тези мерки освен това съответстват на принципа на равно третиране. Щом като такава мярка е оправдана по смисъла на посочената разпоредба, решението, с което Комисията я признава за оправдана, следователно не може да бъде поставено под въпрос, с довода че машини, сходни на тази, спрямо която се прилага мярката, присъстват на разглеждания национален пазар, но спрямо тях не са били приложени подобни мерки в нарушение на принципа на равно третиране.
Всъщност, на първо място, когато дадена област е обект на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка национална мярка, свързана с нея, трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на осъществяващия тази хармонизация нормативен акт, а не с оглед на разпоредбите на първичното право. Това важи по-специално когато съответната мярка представлява не закон или подзаконов нормативен акт, а мярка от индивидуален характер. В този смисъл, тъй като Директива 2006/42 осъществява изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза на нормите, отнасящи се не само до съществените изисквания за безопасност, приложими за машините, и до удостоверяване на съответствието на тези машини с посочените изисквания, но и до действията, които държавите членки могат да предприемат по отношение на машините, за които се презумира, че отговарят на тези изисквания, следователно именно с оглед на тези разпоредби трябва да се определи дали Комисията е допуснала неизпълнение на своите задължения, като не е проверила дали националните мерки на компетентните органи са били приети при спазване на принципа на равно третиране или дали извършването на такава проверка не е попадало в правомощията на Комисията.
На второ място, член 11 от Директива 2006/42 няма за предмет да възложи на Комисията задачата да проверява във всички аспекти законосъобразността на мерките, предприети от националните органи, когато те установят, че е вероятно машини да застрашат здравето или безопасността на хората. Всъщност националните органи са длъжни да извършат такава проверка, както следва от съображение 25 и от член 20 от посочената директива. На трето място, макар член 11, параграф 3 от Директива 2006/42 само да предвижда, че Комисията решава дали мерките, предприети от държавите членки, са оправдани, общата структура на този член предполага това задължение да се разбира с оглед на задълженията, които параграфи 1 и 2 от посочения член преди това налагат на националните органи.
Освен това член 114, параграф 10 ДФЕС, който дава право на законодателя на Съюза да предвижда предпазни клаузи като установената в член 11 от Директива 2006/42 и който препраща към съображенията, посочени в първото изречение на член 36 ДФЕС, не се позовава на второто изречение от последния, което гласи, че забраните или ограниченията, които могат да се обосноват по такива съображения, не трябва да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки. Следователно той се различава от параграфи 4—6 от същия член, отнасящи се до разпоредбите, които държавите членки могат да въведат или да запазят след приемането на мярка за хармонизиране на основание на параграф 1.
(вж. т. 98—105)
11. Всеки акт на Съюза трябва да се тълкува в съответствие с цялото първично право, включително в съгласие с принципа на равно третиране. Освен това при тълкуването на акт на Съюза следва да се има предвид не само съдържанието на неговите разпоредби, но и тяхната обща структура, контекстът и целта на правната уредба, от която те са част.
Що се отнася до Директива 2006/42 относно машините, би противоречало не само на принципа на равно третиране, но и на целта на посочената директива, която е насочена по-специално към хармонизиране на условията, при които машините се пускат на вътрешния пазар и се движат свободно в него, като същевременно защитава здравето и безопасността на хората с оглед на рисковете, произтичащи от тяхното използване, както и на общата структура на механизма, създаден за гарантиране на правилното и еднакво прилагане на тази директива от националните органи, под контрола на Комисията, ако държавите членки могат да използват предпазната клауза, предвидена в член 11 от посочената директива, по отношение на машина, която има вероятност да застраши здравето или безопасността на хората, като същевременно не подлагат сходните машини на равно третиране, без да имат обективна обосновка.
(вж. т. 108 и 109)
12. Вж. текста на решението.
(вж. т. 116)