SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 21 de julio de 2016 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Zimbabue — Congelación de fondos — Responsabilidad extracontractual»
En el asunto T‑66/14,
John Arnold Bredenkamp, con domicilio en Harare (Zimbabue),
Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, con domicilio social en Castletown (Isla de Man),
Scottlee Holdings (Private) Ltd, con domicilio social en Harare,
Fodya (Private) Ltd, con domicilio social en Harare,
representados por los Sres. P. Moser, QC, y G. Martin, Solicitor,
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. B. Driessen y la Sra. E. Dumitriu-Segnana, en calidad de agentes,
y
Comisión Europea, representada por las Sras. S. Bartelt, D. Gauci y el Sr. T. Scharf, en calidad de agentes,
partes demandadas,
que tiene por objeto una demanda basada en el artículo 268 TFUE y con la que se pretende obtener reparación del perjuicio supuestamente sufrido por los demandantes a raíz de la adopción del Reglamento (CE) n.º 77/2009 de la Comisión, de 26 de enero de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 314/2004 del Consejo, relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabue (DO 2009, L 23, p. 5), del Reglamento (UE) n.º 173/2010 de la Comisión, de 25 de febrero de 2010, que modifica el Reglamento (CE) n.º 314/2004 del Consejo relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabue (DO 2010, L 51, p. 13), y del Reglamento (UE) n.º 174/2011 de la Comisión, de 23 de febrero de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 314/2004 del Consejo relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabwe (DO 2011, L 49, p. 23),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. D. Gratsias (Ponente), Presidente, y la Sra. M. Kancheva y el Sr. C. Wetter, Jueces;
Secretario: Sr. L. Grzegorczyk, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de febrero de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
Antecedentes del litigio
1 En su Posición Común 2002/145/PESC, de 18 de febrero de 2002, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Zimbabwe (DO 2002, L 50, p. 1), adoptada sobre la base del artículo 15 UE, el Consejo de la Unión Europea expresó su gran preocupación por la situación en Zimbabue, en particular, por las graves violaciones de los derechos humanos, y especialmente de la libertad de opinión, de asociación y de reunión pacífica, cometidas por el Gobierno de la República de Zimbabue. Habida cuenta de lo anterior, el Consejo impuso determinadas medidas restrictivas durante un período de 12 meses prorrogable, que debían ser objeto de revisión permanente.
2 La Posición Común 2004/161/PESC del Consejo, de 19 de febrero de 2004, relativa a la prórroga de medidas restrictivas contra Zimbabwe (DO 2004, L 50, p. 66), estableció una prórroga de las medidas restrictivas adoptadas mediante la Posición Común 2002/145. A tenor del artículo 4, apartado 1, de la Posición Común 2004/161, en su versión modificada por el artículo 1, apartado 1, de la Posición Común 2008/632/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2008, que modifica la Posición Común 2004/161 (DO 2008, L 205, p. 53), «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para prevenir que entren o transiten por sus territorios los miembros del Gobierno [de la República] de Zimbabue y las personas físicas asociadas a los mismos, así como otras personas físicas cuyas actividades socavan gravemente la democracia, el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho en Zimbabue» y «las personas a las que se refiere el presente apartado se enumeran en el anexo». Según el artículo 5, apartado 1, de la Posición Común 2004/161, en su versión modificada en virtud del artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2008/632, «se congelarán todos los fondos y recursos económicos pertenecientes a miembros del Gobierno [de la República] de Zimbabue o a cualquier persona física o jurídica, entidad u órgano asociados con ellos, o pertenecientes a otras personas físicas o jurídicas cuyas actividades perjudiquen gravemente a la democracia, al respeto de los derechos humanos y al Estado de Derecho en Zimbabue» y «la lista de dichas personas y entidades figura en el anexo». La Posición Común 2004/161, así modificada, fue prorrogada sucesivamente hasta el 20 de febrero de 2010 en virtud de la Posición Común 2009/68/PESC del Consejo, de 26 de enero de 2009, relativa a la prórroga de medidas restrictivas contra Zimbabue (DO 2009, L 23, p. 43), posteriormente, hasta el 20 de febrero de 2011, en virtud de la Decisión 2010/92/PESC del Consejo, de 15 de febrero de 2010, por la que se prorrogan las medidas restrictivas contra Zimbabue (DO 2010, L 41, p. 6). El artículo 4, apartado 1, y el artículo 5, apartado 1, de la Decisión 2011/101/PESC del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a medidas restrictivas contra Zimbabue (DO 2011, L 42, p. 6), que derogó la Posición Común 2004/161 y fue aplicable hasta el 20 de febrero de 2012, previeron medidas idénticas a las establecidas en el artículo 4, apartado 1, y en el artículo 5, apartado 1, de la Posición Común 2004/161.
3 El Reglamento (CE) n.º 314/2004 del Consejo, de 19 de febrero de 2004, relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabwe (DO 2004, L 55, p. 1), fue adoptado, como menciona su considerando 5, a fin de aplicar las medidas restrictivas previstas por la Posición Común 2004/161 siempre que éstas entran en el ámbito de aplicación del Tratado CE. En particular, estableció en su artículo 6, apartado 1, que se bloquearían todos los capitales y recursos económicos pertenecientes a miembros del Gobierno de la República de Zimbabue o a cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellos tal como se relacionaban en su anexo III. En virtud de su artículo 11, letra b), se autorizó a la Comisión de las Comunidades Europeas para modificar el citado anexo sobre la base de las decisiones adoptadas en relación con el anexo de la Posición Común 2004/161.
4 El nombre del primer demandante, Sr. John Arnold Bredenkamp, fue incluido en la lista de personas a las que se refieren los artículos 4 y 5 de la Posición Común 2004/161 en virtud del artículo 2 y de la parte I del anexo de la Posición Común 2009/68. La motivación subyacente a la inclusión de este nombre en el punto 7 del citado anexo tiene el siguiente tenor:
«Hombre de negocios con fuertes lazos con el Gobierno [de la República] de Zimbabue. Ha proporcionado al régimen, incluso a través de sus empresas, ayuda financiera y de otros tipos (véanse también los puntos [1 a 9], 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 y 32 de la parte II).»
5 El nombre del primer demandante fue incluido en la lista de personas físicas y jurídicas, entidades u organismos contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 en virtud del artículo 1 y del anexo del Reglamento (CE) n.º 77/2009 de la Comisión, de 26 de enero de 2009, por el que se modifica el Reglamento n.º 314/2004 (DO 2009, L 23, p. 5). La motivación subyacente a la inclusión del demandante en el punto 7 de la parte I del referido anexo tiene la siguiente redacción:
«Empresario estrechamente vinculado al Gobierno de Zimbabwe. Ha proporcionado apoyo financiero y de otro tipo al régimen, en particular a través de sus empresas (véanse también los puntos [1 a 9], 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 y 32 en la parte II).»
6 Los nombres de la segunda y tercera demandantes, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd y Scottlee Holdings (Private) Ltd, también se añadieron a la lista de personas a que se hace referencia en los artículos 4 y 5 de la Posición Común 2004/161 en virtud del artículo 2 y del anexo de la Posición Común 2009/68. Estos mismos nombres se añadieron a la lista de personas físicas y jurídicas, entidades u organismos contemplados en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 en virtud del artículo 1 y del anexo del Reglamento n.º 77/2009. La motivación subyacente a su inclusión en dichas listas figura con la mención «Propiedad de John Arnold Bredenkamp» en la Posición Común 2004/161 o con la mención «Propiedad de John Arnold Bredenkamp» en el Reglamento n.º 77/2009. Por otro lado, la denominación «Breco International» fue añadida en el punto 7 de la parte II de la lista de personas a las que se refieren los artículos 4 y 5 de la Posición Común 2004/161, en virtud del artículo 2 y del anexo de la Posición Común 2009/68 y en el punto 7 de la parte II del anexo III del Reglamento n.º 314/2004, en virtud del artículo 1 y del anexo del Reglamento n.º 77/2009. La motivación subyacente a la inclusión de esta denominación en las citadas listas es idéntica a la subyacente a la inclusión de los de la segunda y tercera demandantes en las mismas listas.
7 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de abril de 2009, el Sr. Bredenkamp y 18 personas jurídicas, entre ellas la segunda y la tercera demandantes en el presente asunto, interpusieron un recurso de anulación del Reglamento n.º 77/2009 (asunto T‑145/09, Bredenkamp y otros/Comisión).
8 Los nombres de los tres primeros demandantes y el de Breco International se mantuvieron en las listas en cuestión en virtud de la Decisión 2010/92, del Reglamento (UE) n.º 173/2010 de la Comisión, de 25 de febrero de 2010, que modifica el Reglamento n.º 314/2004 (DO 2010, L 51, p. 13), de la Decisión 2011/101 y del Reglamento (UE) n.º 174/2011 de la Comisión, de 23 de febrero de 2011, por el que se modifica el Reglamento n.º 314/2004 (DO 2011, L 49, p. 23).
9 Los nombres de los tres primeros demandantes y el de Breco International fueron eliminados de las listas en cuestión en virtud de la Decisión 2012/97/PESC del Consejo, de 17 de febrero de 2012, por la que se modifica la Decisión 2011/101 (DO 2012, L 47, p. 50), y del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 151/2012 de la Comisión, de 21 de febrero de 2012, por el que se modifica el Reglamento n.º 314/2004 (DO 2012, L 49, p. 2).
10 A raíz de la adopción de la Decisión 2012/97 y del Reglamento de Ejecución n.º 151/2012, el Tribunal consideró, en el auto de 6 de septiembre de 2012, Bredenkamp y otros/Comisión (T‑145/09, no publicado, EU:T:2012:407), que procedía sobreseer el recurso interpuesto el 6 de abril de 2009.
Procedimiento y pretensiones de las partes
11 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de enero de 2014, los demandantes interpusieron el presente recurso.
12 Los demandantes solicitan al Tribunal que:
– Condene al Consejo y a la Comisión al pago de los daños y perjuicios especificados en la demanda.
– Condene al Consejo y a la Comisión al pago de un interés compuesto al tipo del Euribor, incrementado en dos puntos porcentuales a partir de la fecha de la sentencia que ponga fin al proceso.
– Condene en costas al Consejo y a la Comisión.
13 El Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a los demandantes.
14 Las partes han aportado una serie de escritos presentados en el asunto T‑145/09, Bredenkamp y otros/Comisión. Dado que no hay ninguna razón que justifique la inadmisión de estos documentos en los autos del presente asunto, procede incluirlos definitivamente en éstos. Por otro lado, las partes no se oponen a la presentación de estos escritos por ambas partes.
Fundamentos de Derecho
15 En apoyo del recurso, los demandantes afirman haber sufrido cinco perjuicios, material y moral, causados por diversas ilegalidades que vician la inclusión inicial y el mantenimiento de su nombre en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. Estas ilegalidades se exponen en cuatro alegaciones.
16 El Consejo estima, con carácter preliminar, que debe declararse la inadmisibilidad manifiesta del recurso o desestimarse por carecer manifiestamente de fundamento jurídico debido a la evidente insuficiencia de las pruebas invocadas en relación con los perjuicios que los demandantes afirman haber sufrido.
17 A este respecto, procede recordar que para que pueda declararse la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por la actuación ilícita de sus órganos, es preciso que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que se alega. El carácter cumulativo de estos requisitos para generar la responsabilidad implica que, de no cumplirse uno de ellos, deberá desestimarse el recurso de indemnización en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos (véase la sentencia de 23 de noviembre de 2011, Sison/Consejo, T‑341/07, EU:T:2011:687, apartados 28 y 29 y jurisprudencia citada).
18 Habida cuenta de la solicitud del primer demandante relativa a la indemnización por el perjuicio inmaterial supuestamente sufrido, procede examinar, en primer lugar, las cuestiones relacionadas con la legalidad del comportamiento del Consejo y de la Comisión respecto al citado demandante. En efecto, procede desestimar las alegaciones del Consejo sobre la inadmisibilidad del recurso o su carácter manifiestamente infundado habida cuenta de las pruebas anexas a la demanda al menos en cuanto al perjuicio inmaterial alegado por el primer demandante, ya que el recurso contiene suficientes elementos que describen las circunstancias que pueden fundamentar tal perjuicio. En este contexto, si se demuestra que las referidas instituciones no han actuado de manera ilegal respecto al citado demandante, deberá desestimarse el recurso en su totalidad respecto a todos los demandantes, habida cuenta de que el motivo que fundamenta las inclusiones controvertidas se basa en la inclusión del nombre del primer demandante en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004.
19 La Comisión, por su parte, sostiene, con carácter preliminar, que la cuarta demandante nunca ha sido objeto de medidas restrictivas, de modo que debe declararse la inadmisibilidad del recurso respecto a ésta.
20 Como se ha expuesto en el apartado 6 anterior, la cuarta demandante afirma ser sucesora universal de Breco International (Private), que fue añadida, con la denominación «Breco International», a la lista de personas jurídicas, entidades u organismos contemplados en el artículo 6 del anexo III del Reglamento n.º 314/2004 en virtud del artículo 1 y del anexo del Reglamento n.º 77/2009. Es preciso señalar, a este respecto, que, en el punto 7 de la parte II del citado anexo, se indica que Breco International es una persona jurídica con domicilio social en Saint Helier (Jersey). Según las explicaciones dadas por el Consejo en la vista, la existencia de tal entidad con domicilio social en Jersey fue deducida de un informe procedente de una agencia de información sobre empresas anexo a la dúplica presentada por dicha institución. Pues bien, según un certificado de cambio de denominación social procedente del Registro Mercantil de Zimbabue de fecha 29 de septiembre de 2010, presentado por los demandantes en el marco de la subsanación de la demanda, la cuarta demandante es la sociedad zimbabuense Breco international (Private) Ltd, actualmente Fodya (Private) Ltd. En este contexto, en primer término, debe observarse que la inclusión del nombre de Breco International en las listas en cuestión no se basó en una prueba de la existencia jurídica de dicha entidad procedente del Registro Mercantil de Zimbabue. En segundo término, ningún elemento permite deducir que, al incluir el nombre de Breco International en las citadas listas, las instituciones competentes pretendiesen incluir en dichas listas el nombre de la cuarta demandante, que tiene domicilio social en Harare (Zimbabue), y cuyos datos identificativos difieren, por ello, sustancialmente de los de Breco International. En estas condiciones, los demandantes sostienen erróneamente que el nombre de la cuarta demandante ha sido incluido en las mismas listas.
21 No obstante, contrariamente a lo que mantiene la Comisión, la circunstancia de que la cuarta demandante no acredite que su nombre ha sido incluido en las listas de que se trata no afecta a la admisibilidad del presente recurso de indemnización en tanto interpuesto por ésta. En efecto, la cuestión de si la inclusión del nombre de Breco International o la de los nombres de los tres primeros demandantes en las referidas listas provocaron perjuicios a la cuarta demandante que deben ser indemnizados según las normas expuestas en el apartado 17 anterior no concierne a la admisibilidad del recurso, sino que está relacionada con la realidad del referido perjuicio alegado así como con la existencia de una relación de causalidad entre las supuestas ilegalidades de que adolecen dichas inclusiones y esos perjuicios.
22 Por consiguiente, si bien es cierto que la alegación de los demandantes no es correcta en tanto señalan que el nombre de la cuarta demandante ha sido incluido en las listas en cuestión, no es menos cierto que el recurso es admisible por lo que respecta a la cuarta demandante.
23 En cuanto al supuesto comportamiento ilegal del Consejo y de la Comisión, debe señalarse, de entrada, que, aun cuando, en la parte introductoria de la demanda, los demandantes se refieren tanto a las posiciones comunes y a las decisiones adoptadas sobre la base de las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC) del Tratado UE y en las que se imponían medidas restrictivas respecto a éstos como a los reglamentos adoptados sobre la base de las disposiciones de los Tratados CE y FUE, sus alegaciones respecto a las supuestas ilegalidades cometidas, se refieren exclusivamente a estos últimos reglamentos. En estas condiciones, procede considerar que el recurso pretende establecer la responsabilidad extracontractual de la Unión exclusivamente sobre la base de los reglamentos en cuestión, con exclusión de las posiciones comunes y de las decisiones adoptadas en el contexto de la PESC.
24 Para que concurra el requisito para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Unión relativo a la ilegalidad de la actuación imputada a las instituciones, es necesario que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. Así sucede por definición en el caso del derecho fundamental a la propiedad (sentencia de 23 de noviembre de 2011, Sison/Consejo, T‑341/07, EU:T:2011:687, apartados 33 y 75).
25 En el presente caso, los demandantes alegan que, en la medida en que los Reglamentos n.os 77/2009, 173/2010 y 174/2011 les afectan, éstos, en primer lugar, carecen de base jurídica, en segundo lugar, adolecen de errores de Derecho y de hecho, en tercer lugar, incurrieron en vicios sustanciales de forma y, en cuarto lugar, habida cuenta de las ilegalidad antes mencionadas, violan el derecho a la propiedad.
26 Procede señalar, con carácter preliminar, que, respecto al requisito de que la norma jurídica supuestamente violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, las medidas restrictivas tienen por objeto limitar el ejercicio de determinados derechos por parte de las personas afectadas, en primer lugar el de su derecho de propiedad. No obstante, teniendo en cuenta los objetivos que pretende alcanzar el sistema de medidas restrictivas como del que se trata, este último constituye una limitación que cumple los criterios del artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») (sentencia de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartados 195 a 205). Por otro lado, los demandantes no mantienen que este sistema como tal viole su derecho de propiedad. No obstante, cabe recordar que la facultad de restringir el derecho de propiedad debe ejercerse con arreglo a las normas de procedimiento y de fondo previstas a tal efecto. De otro modo, sería obligado declarar la existencia de una restricción injustificada del derecho de propiedad en un caso concreto (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461, apartados 352, 353 y 368 a 370). Por consiguiente, en la medida en que las alegaciones formuladas en apoyo del recurso pretenden acreditar que los reglamentos que impusieron la congelación de los haberes de los tres primeros demandantes adolecen de ilegalidades relativas a las normas de procedimiento y de fondo que regulan la facultad de restringir su derecho de propiedad, se basan en normas que confieren derechos a los particulares.
27 Es preciso examinar, en primer lugar, la alegación basada en la supuesta inexistencia de base jurídica, después, la basada en los supuestos vicios sustanciales de forma y, por último, las otras dos alegaciones relativas a la legalidad en cuanto al fondo de los actos reprochados.
Sobre la supuesta inexistencia de base jurídica
28 Los demandantes alegan que los artículos 60 CE y 301 CE, sobre los que se basa el Reglamento n.º 314/2004, afectan, a lo sumo, a países terceros y a sus dirigentes y a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos. Pues bien, ninguno de los demandantes pertenece a una de estas categorías aun si debiera aceptarse la tesis de que el primer demandante tenía fuertes lazos con el Gobierno de Zimbabue, lo que discuten los demandantes. En efecto, no cualquier tipo de asociación, con independencia de un comportamiento particular, justifica la inclusión del nombre de un hombre de negocios de Zimbabue en la lista de personas a las que se refiere el artículo 6 del citado Reglamento. Según los demandantes, el derecho a la tutela judicial efectiva implica que puedan solicitar la reparación del perjuicio sufrido debido a la falta de base jurídica que vicia la legalidad de los actos controvertidos. En cualquier caso, sostienen que, aún si debiera considerarse que el primer demandante tiene vínculos con el Gobierno de Zimbabue, dicha circunstancia no autoriza a las instituciones de que se trata a añadir automáticamente los nombres de la segunda y tercera demandantes y el de Breco International en las listas en cuestión.
29 Mediante esta alegación, los demandantes afirman, en esencia, que, interpretado a la luz de los artículos 60 CE y 301 CE, que constituyen su base jurídica, el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 se refiere a los países terceros y sus dirigentes y, en cuanto a las personas físicas o jurídicas, a lo sumo a las directamente asociadas o controladas por estos últimos y no hombres de negocios y empresas como ellas.
30 El artículo 60 CE establece en su apartado 1 que si, en los casos contemplados en el artículo 301 CE, se considerase necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo podrá tomar las medidas urgentes que sean necesarias sobre movimiento de capitales y sobre pagos respecto de los terceros países de que se trate. Según el artículo 301 CE, cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la PESC, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará las medidas urgentes necesarias.
31 Habida cuenta del tenor de los artículos 60 CE y 301 CE, y en particular de las expresiones «respecto de los terceros países de que se trate» y «con uno o varios terceros países» que en ellos figuran, tales artículos se refieren a la adopción de medidas contra países terceros, concepto este último en el que cabe incluir a los dirigentes de países terceros y a los individuos y las entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos. Pues bien, no cabe excluir que los directivos de determinadas empresas sean los destinatarios de medidas restrictivas adoptadas sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE, siempre que quede demostrado que están asociados con los dirigentes del tercer país de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2012, Tay Za/Consejo, C‑376/10 P, EU:C:2012:138, apartados 53 y 55).
32 El Reglamento n.º 314/2004 así como los Reglamentos controvertidos que lo modifican, citados en el apartado 25 anterior, versan sobre la adopción de medidas restrictivas contra la República de Zimbabue.
33 Según el considerando 2 del Reglamento n.º 314/2004, habida cuenta de las graves violaciones de los derechos humanos perpetradas por el Gobierno de ese país, era preciso mantener las medidas restrictivas ya vigentes desde febrero de 2002.
34 Las medidas restrictivas en cuestión dieron lugar a la congelación de todos los fondos y recursos económicos pertenecientes a las personas de las categorías descritas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. Se trata de miembros del Gobierno de Zimbabue y personas físicas o jurídicas, entidades y organismos asociados a los citados miembros.
35 En el presente caso, del anexo del Reglamento n.º 77/2009 resulta que el nombre del primer demandante fue incluido en la lista de personas físicas y jurídicas, entidades u organismos a los que se refiere el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 debido a que estaba «estrechamente vinculado al Gobierno de Zimbabwe» y había «proporcionado apoyo financiero y de otro tipo al régimen, en particular a través de sus empresas» (véase el apartado 5 anterior). Esta inclusión fue realizada en virtud de la facultad conferida a la Comisión por el artículo 11, letra b), del citado Reglamento y a raíz de la adopción de la Posición Común 2009/68.
36 Como alegan el Consejo y la Comisión, esta motivación se ajusta perfectamente al concepto de persona «asociada» a los dirigentes del país objeto de las medidas restrictivas. En efecto, habida cuenta de los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas, consistentes en impedir toda ayuda dada al Gobierno de que se trata, el concepto de «asociado» debe incluir también a las personas que desarrollen actividades como las descritas en el apartado 35 anterior. Por consiguiente, la inclusión del nombre del primer demandante por el Reglamento n.º 77/2009 en la lista de personas físicas y jurídicas, entidades u organismos contemplados en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 se basa válidamente en los artículos 60 CE y 301 CE, que a su vez sirven de base a este último Reglamento.
37 Esta conclusión también es válida para personas jurídicas cuyos nombres figuran en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 que pertenecen al primer demandante. En efecto, como alega el Consejo, la posibilidad de adoptar medidas restrictivas contra toda persona jurídica perteneciente a una persona física asociada a los dirigentes del país de que se trata es evidentemente un requisito para la efectividad de las referidas medidas. Así, dado que los nombres de las demandantes segunda y tercera se han incluido en las listas en cuestión debido a que pertenecían al primer demandante, esta inclusión se basa válidamente en los artículos 60 CE y 301 CE. Lo mismo sucede con la inclusión del nombre de Breco International, que se asienta sobre la base de un motivo idéntico, de modo que el Reglamento n.º 314/2004 se fundamentó válidamente en los referidos artículos respecto a ésta.
38 Por tanto, no cabe constatar ninguna ilegalidad respecto a la base jurídica sobre la que se asienta la inclusión de los nombres de los tres primeros demandantes y de Breco International en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004.
39 Por lo demás, en la medida en que la alegación de los demandantes de que su comportamiento no permite calificarlos de asociados del Gobierno de Zimbabue pueda interpretarse como una alegación de que no están asociados con el citado Gobierno en el sentido del artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 como se ha interpretado en el apartado 34 anterior, tal alegación se confunde con la basada en los supuestos errores en la apreciación de los hechos, que se examinará posteriormente en los apartados 65 a 94.
Sobre los supuestos vicios sustanciales de forma
40 Los demandantes alegan que los actos en virtud de los cuales se incluyeron los nombres de los tres primeros de ellos y el de Breco International en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 no indican motivos específicos y concretos que les permitan apreciar la procedencia de estas inclusiones a la luz de los requisitos legales al respecto ni, por consiguiente, impugnar su validez. Pues bien, a su juicio, se les debería haber aportado la motivación de los actos en cuestión en el momento de su adopción, omisión que no puede subsanarse durante la instancia. En cualquier caso, se les deberían haber facilitado las pruebas correspondientes antes de la primera prórroga de su inclusión y se debería haber acompañado de la posibilidad de ser oídos. Pues bien, no tuvieron acceso a ningún elemento de ese tipo, ya que la correspondencia con el Consejo se limitó a cuestiones de procedimiento.
41 Mediante esta argumentación, los demandantes formulan dos alegaciones. La primera se basa en la supuesta falta de motivación y la segunda en la violación de su derecho de defensa debido, por un lado, a la falta de comunicación de las pruebas consideradas en su contra así como, por otro, por la imposibilidad de exponer sus argumentos ante el Consejo y la Comisión. Esta supuesta violación del derecho menoscabó también su derecho a la tutela judicial efectiva.
[omissis]
Sobre la supuesta violación del derecho a ser oído
48 Habida cuenta del efecto sorpresa necesario para una medida de congelación de fondos (véase el apartado 45 anterior), el derecho a ser oído, que debe respetarse en materia de medidas restrictivas, no exige, según reiterada jurisprudencia, ni que las autoridades de la Unión notifiquen a la persona o entidad afectada los motivos de la inclusión de su nombre en la lista para la imposición de las medidas restrictivas, con carácter previo a la inscripción inicial de ese nombre en dicha lista (véase la sentencia de 4 de febrero de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consejo, T‑174/12 y T‑80/13, EU:T:2014:52, apartado 137 y jurisprudencia citada), ni que el Consejo proceda de oficio a dar audiencia a dicha persona o entidad (sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, EU:T:2009:401, apartados 93 y 98).
49 En cambio, cuando el Consejo ha congelado inicialmente los bienes por un tiempo determinado, debe, en principio, dar a las personas interesadas la oportunidad de ser oídas antes de prorrogar la aplicación de dicha medida. En efecto, para ser eficaces, los actos que prorrogan la aplicación de una medida de este tipo no debe necesariamente disfrutar de un efecto sorpresa (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de marzo de 2014, Al Assad/Consejo, T‑202/12, EU:T:2014:113, apartado 70).
50 Si bien es cierto que, cuando, como en el caso de autos (véanse los apartados 43 a 46 anteriores), se ha comunicado información suficientemente precisa que permite a la entidad interesada dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los cargos que le imputa por las instituciones de que se trata, el respeto del derecho de defensa no implica la obligación de dichas instituciones de permitir espontáneamente el acceso a los documentos incluidos en el expediente, no es menos cierto que, cuando así lo solicite la parte interesada, las referidas instituciones estarán obligadas a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, EU:T:2009:401, apartado 97).
51 Además, el derecho a ser oído antes de adoptarse actos por los que se mantienen medidas restrictivas contra personas ya afectadas por ellos presupone que el Consejo haya apreciado la existencia de nuevos datos respecto a esas personas (sentencia de 12 de marzo de 2014, Al Assad/Consejo, T‑202/12, EU:T:2014:113, apartado 71).
52 En el presente caso, de los autos resulta que, el 5 de febrero de 2009, un abogado remitió a la Comisión una solicitud de acceso a los documentos que fundamentan la inclusión inicial del nombre del primer demandante, en virtud del Reglamento n.º 77/2009, en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. Dicha solicitud se hizo con base en el Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43). Mediante escrito de 5 de marzo de 2009, la Comisión reconoció que tenía en su poder dos documentos relativos a la solicitud. En particular, reconoció tener dos documentos procedentes del sistema «correspondencia europea» (COREU) que contenía información sobre la inclusión de los nombres del primer demandante y de las sociedades propiedad de éste en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. No obstante, denegó el acceso a estos documentos con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo a la protección del interés público, por lo que respecta a las relaciones internacionales.
53 Mediante escrito de 9 de marzo de 2009, se presentó una «solicitud confirmatoria», esta vez, por cuenta del primer demandante y de dieciséis sociedades, entre ellas, las demandantes segunda y tercera y Breco International. Mediante escrito de 3 de julio de 2009, la Comisión denegó el acceso a los citados documentos invocando el mismo motivo que basó la denegación inicial.
54 Asimismo, mediante escrito de 6 de junio de 2012, el primer demandante remitió al Consejo una solicitud de acceso a la información relativa a la inclusión de su nombre y el de los nombres de varias de sus sociedades, entre ellas, las demandantes segunda y tercera y Breco International en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. Dicha solicitud se formuló de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO 2001, L 8, p. 1). Mediante escrito de 18 de septiembre de 2012, el Consejo respondió comunicando cuatro documentos dirigidos por su Secretaría General a las delegaciones de los Estados miembros. Estos documentos contienen esencialmente información relativa a la identidad de los tres primeros demandantes y de Breco International. Uno de estos documentos, titulado «Coreu CFSP/0053/09», se refiere a la imposición de medidas restrictivas contra el primer demandante por las autoridades federales de los Estados Unidos de América, debido al apoyo financiero que éste prestó al Gobierno de Zimbabue gracias a la red de sus empresas. También se menciona en éste que el primer demandante está asociado a un ministro del referido Gobierno así como al presidente de Zimbabue, Sr. Robert Mugabe.
55 De estos elementos resulta que los tres primeros demandantes y Breco International se dirigieron a la Comisión, a más tardar el 9 de marzo de 2009, solicitando acceder a los elementos sobre los que se basaba la inclusión de los nombres de los tres primeros demandantes y de Breco International en la lista de personas contempladas en el artículo 6 du Reglamento n.º 314/2004. Sin embargo, la Comisión, autora tanto del Reglamento n.º 77/2009, en virtud del cual se incluyeron inicialmente los nombres de los demandantes en las listas en cuestión, como de los Reglamentos n.os 173/2010 y 174/2011, no atendió esta solicitud.
56 Aun suponiendo que pudiera considerarse que esta omisión impidió a los tres primeros demandantes dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre la medida que dicha institución había adoptado frente a ellos, es preciso examinar además si, teniendo en cuenta las circunstancias del caso de autos, dicha circunstancia es solamente, en cualquier caso, una irregularidad sin consecuencias, ya que, a falta de ésta, los demandantes no habrían podido defenderse mejor (sentencia de 4 de febrero de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consejo, T‑174/12 y T‑80/13, EU:T:2014:52, apartado 146).
57 A este respecto, procede señalar que los demandantes afirman que presentaron, el 19 de febrero de 2009, al Foreign & Commonwealth Office (FCO, Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth, Reino Unido), de conformidad con la Freedom of Information Act 2000 (Ley de 2000 sobre la libertad de información), una solicitud de acceso a los documentos relativos a la inclusión de los nombres de los tres primeros demandantes y de Breco International en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. En respuesta a esta solicitud, el FCO facilitó, el 2 de junio de 2009, una lista de 17 documentos así como copias de otros dos documentos, todos públicamente disponibles. Entre estos documentos, figuran un informe del Grupo de Expertos encargado de examinar la cuestión de la explotación ilegal de los recursos naturales y otras riquezas de la República Democrática del Congo (en lo sucesivo, «grupo de expertos»), de 8 de octubre de 2002, creado bajo los auspicios del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) (en lo sucesivo, «informe de 8 de octubre de 2002»), una serie de artículos de prensa sobre el primer demandante y unos cuantos enlaces de Internet a información relativa a las sociedades afectadas.
58 Por añadidura, a raíz de la adopción de la Decisión 2011/101 y del Reglamento n.º 174/2011, el primer demandante formuló, el 4 de noviembre de 2011, una nueva solicitud al FCO acerca de los documentos relativos a su inclusión en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. En respuesta a esta solicitud, el FCO facilitó al primer demandante una lista de quince documentos, entre ellos, en particular, el informe de 8 de octubre de 2002 y una serie de artículos de prensa.
59 Asimismo, es preciso observar que, como recuerda el Consejo, la Comisión informó al primer demandante de la inclusión de su nombre en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 mediante escrito de 27 de enero de 2009 e invitó al referido demandante, por escrito de 18 de diciembre de 2009, a remitir sus observaciones y su eventual solicitud de eliminación al Consejo. Asimismo, el primer demandante se dirigió, mediante escritos de 26 de octubre y 26 de noviembre de 2009, de 21 de enero y de 10 de febrero de 2010 a todos los miembros del Consejo exponiendo sus observaciones sobre la inclusión de su nombre y de los nombres de sus sociedades en las listas en cuestión. Mediante escrito de 16 de febrero de 2010, el Consejo rechazó las alegaciones del primer demandante refiriéndose, en particular, a los elementos que resultan del segundo informe, elaborado por la ONU, del día 15 de octubre de 2003 (en lo sucesivo, «informe de 15 de octubre de 2003»), por el grupo de expertos. El Consejo informó al primer demandante que las inclusiones controvertidas se mantendrían en virtud de la Decisión 2010/92. El primer demandante respondió a este último escrito con un correo de 19 de abril de 2010, al que el Consejo respondió mediante escrito de 7 de junio de 2010. Por último, mediante escrito de 13 de mayo de 2011, el primer demandante presentó sus observaciones al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y recibió una respuesta por parte del Servicio Europeo de Acción Exterior de fecha 29 de junio de 2011. Por añadidura, en respuesta a dos escritos del primer demandante de los días 11 de octubre y 3 de noviembre de 2011, el Consejo recordó a este último, mediante escrito de 9 de noviembre de 2011, que podía presentarle en cualquier momento una solicitud fundamentada para que se revisen las medidas restrictivas.
60 En primer lugar, de lo anterior se desprende que los tres primeros demandantes y Breco International tuvieron acceso, a través del FCO, a un conjunto de elementos, que constituyen el núcleo esencial de las pruebas e información que fundamentaron su inclusión en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004. En efecto, por una parte, los demandantes alegan reiteradamente, en los puntos 52.3 y 55 de la demanda, que la inclusión de los nombres de los tres primeros demandantes y de Breco International en las listas en cuestión se realizó a iniciativa del Reino Unido y que es improbable que el Consejo o la Comisión hayan tenido en su poder otros elementos distintos de los que les comunicó el FCO. Por otra parte, el Consejo indica que los elementos que los demandantes obtuvieron de FCO constituyen el núcleo esencial de los elementos que se tuvieron en cuenta.
61 En segundo lugar, de ello se desprende que, tras haber tenido acceso a estos elementos, los tres primeros demandantes y Breco International establecieron y mantuvieron un contacto permanente con el Consejo acerca de las cuestiones de fondo relativas a la inclusión y al mantenimiento de sus nombres en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004.
62 Habida cuenta de estas consideraciones, debe señalarse que la circunstancia de que la Comisión no divulgase a los tres primeros demandantes los elementos en los que se asienta la inclusión de sus nombres en la lista de personas contempladas en el artículo 6 del Reglamento n.º 314/2004 no ha conllevado la violación de su derecho de defensa. En efecto, esta omisión no ha impedido que estos últimos hayan expuesto su punto de vista, después de haber tenido conocimiento de un conjunto de elementos que ellos mismos consideran que constituye el núcleo esencial de la información tenida en cuenta por las instituciones competentes para basar una motivación que, por otro lado, siguió siendo la misma durante todo el tiempo de la referida inclusión. Por otro lado, dadas las apreciaciones que figuran en el apartado 20 anterior, de las que resulta que la cuarta demandante no fue incluida en las listas en cuestión, no puede estimarse ninguna violación del derecho de defensa de esta última.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) El Sr. John Arnold Bredenkamp, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, Scottlee Holdings (Private), Ltd y Fodya (Private) Ltd cargarán con las costas del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión Europea.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de julio de 2016.
Firmas