Asunto C‑873/19
Deutsche Umwelthilfe eV
contra
Bundesrepublik Deutschland
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgerichtshof)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 8 de noviembre de 2022
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Acceso a la justicia — Artículo 9, apartado 3 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 47, párrafo primero — Derecho a la tutela judicial efectiva — Asociación de defensa del medio ambiente — Legitimación activa de una asociación de tal naturaleza ante un órgano jurisdiccional nacional para impugnar la homologación de tipo CE de determinados vehículos — Reglamento (CE) n.º 715/2007 — Artículo 5, apartado 2, letra a) — Vehículos de motor — Motor diésel — Emisiones contaminantes — Válvula de recirculación de gases de escape (válvula EGR) — Reducción de las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) limitada por una “ventana de temperaturas” — Dispositivo de desactivación — Autorización de tal dispositivo cuando la necesidad se justifique como protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo — Estado de la técnica»
1. Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Interpretación de un acuerdo internacional celebrado por la Unión y los Estados miembros en virtud de una competencia compartida — Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente (Convenio de Aarhus) — Inclusión
(Art. 267 TFUE; Convenio de Aarhus; Decisión 2005/370/CE del Consejo)
(véase el apartado 48)
2. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente (Convenio de Aarhus) — Disposiciones de dicho Convenio relativas al acceso a la justicia — Resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE de vehículos que puede ser contraria al Derecho medioambiental nacional — Derecho de recurso de las asociaciones de defensa del medio ambiente que forman parte de los miembros del público interesado — Normativa nacional que niega todo derecho de recurso a tales asociaciones — Improcedencia
[Art. 114 TFUE, ap. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 51, ap. 1; Convenio de Aarhus, arts. 2, aps. 4 y 5, y 9, ap. 3; Reglamento (CE) n.º 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5, ap. 2; Decisión 2005/370/CE del Consejo]
(véanse los apartados 49 a 53, 59 a 65, 67 a 72 y 81 y el punto 1 del fallo)
3. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente (Convenio de Aarhus) — Disposiciones de dicho Convenio relativas al acceso a la justicia — Artículo 9, apartado 3 — Efecto directo — Inexistencia — Interpretación por los órganos jurisdiccionales nacionales de las normas procesales que regulan las vías de recurso — Obligación de abstenerse de aplicar las disposiciones de Derecho nacional que ponen trabas al ejercicio del derecho de recurso — Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Convenio de Aarhus, art. 9, aps. 3 y 4; Decisión 2005/370/CE del Consejo)
(véanse los apartados 66 y 75 a 80)
4. Aproximación de las legislaciones — Vehículos de motor — Emisiones de turismos y vehículos comerciales ligeros — Reglamento (CE) n.º 715/2007 — Obligaciones de los fabricantes en materia de homologación — Prohibición de utilizar dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones — Excepciones — Dispositivo que garantiza la protección del motor contra averías o accidentes y el manejo seguro del vehículo — Alcance — Dispositivo que reduce, en función de la temperatura exterior, la eficacia del sistema de recirculación de los gases contaminantes de los vehículos durante el funcionamiento y la utilización normales de estos — Inclusión — Requisitos
[Reglamento (CE) n.º 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5, ap. 2, letra a)]
(véanse los apartados 86 a 95 y el punto 2 del fallo)
Resumen
Volkswagen AG es un fabricante de automóviles que comercializaba vehículos de motor equipados con un motor diésel del tipo EA 189 Euro 5 que disponían de una válvula de recirculación de gases de escape (en lo sucesivo, «válvula EGR»), una de las tecnologías que utilizan los fabricantes de automóviles con el fin de controlar y reducir las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx). El programa informático que accionaba el sistema de recirculación de los gases de escape estaba configurado de tal modo que, en condiciones normales de utilización, se reducía la tasa de recirculación de los gases de escape. Así, los vehículos afectados no respetaban los valores límite de emisión de NOx establecidos por el Reglamento n.º 715/2007 sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor. (1)
Durante el procedimiento de homologación de tipo CE (2) de uno de estos modelos de vehículos, el Kraftfahrt‑Bundesamt (Oficina Federal de Circulación de los Vehículos de Motor, Alemania; en lo sucesivo, «KBA») consideró que el programa informático en cuestión era un dispositivo de desactivación (3) no conforme con dicho Reglamento. (4)
Por tanto, Volkswagen actualizó el programa informático configurando la válvula EGR de tal manera que la purificación de los gases de escape solo era plenamente eficaz si la temperatura exterior era superior a 15 grados Celsius (en lo sucesivo, «ventana de temperaturas»). Mediante resolución de 20 de junio de 2016 (en lo sucesivo, «resolución controvertida»), el KBA autorizó el programa informático en cuestión.
Deutsche Umwelthilfe, una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales de conformidad con la legislación alemana, interpuso un recurso contra la resolución controvertida ante el Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Schleswig‑Holstein, Alemania).
Dicho órgano jurisdiccional señala que, en virtud del Derecho alemán, Deutsche Umwelthilfe no goza de legitimación para impugnar la resolución controvertida. No obstante, se pregunta si esta asociación puede fundar tal legitimación directamente en el Derecho de la Unión. En caso de que así sea, se pregunta si la ventana de temperaturas es conforme con el Reglamento n.º 715/2007. Una vez comprobado que esta constituye un dispositivo de desactivación en el sentido de dicho Reglamento, se pregunta si cabe autorizar el programa informático en cuestión sobre la base de la excepción a la prohibición de tales dispositivos prevista en el referido Reglamento, (5) que exige que «la necesidad del dispositivo se justifique como protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo».
El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, que conoce del asunto planteado con carácter prejudicial por el citado órgano jurisdiccional, se pronuncia sobre la legitimación de una asociación medioambiental para impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede una autorización que pueda ser contraria al Derecho de la Unión, a la luz del Convenio de Aarhus (6) y del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Asimismo, precisa las circunstancias en las que un dispositivo de desactivación puede estar justificado en virtud del Reglamento n.º 715/2007. (7)
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recuerda que, a tenor del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, cada Parte debe velar por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
A este respecto, el Tribunal de Justicia deja constancia, en primer lugar, de que una resolución administrativa relativa a una homologación de tipo CE de vehículos que pueda ser contraria al Reglamento n.º 715/2007 está comprendida en el ámbito de aplicación material del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, puesto que constituye una acción de una autoridad pública que presumiblemente vulnera las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. En efecto, al perseguir el objetivo de asegurar un elevado nivel de protección medioambiental mediante una reducción de las emisiones de NOx de los vehículos diésel, el Reglamento n.º 715/2007 forma parte del «derecho medioambiental nacional», en el sentido de dicha disposición. Esta conclusión no queda desvirtuada en modo alguno por el hecho de que dicho Reglamento haya sido adoptado sobre la base del artículo 95 CE (actualmente artículo 114 TFUE) y no con fundamento en una base jurídica específica para el medio ambiente, dado que, según el artículo 114 TFUE, apartado 3, la Comisión, en sus propuestas de medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros previstas en materia de protección del medio ambiente, debe basarse en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia destaca que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales está comprendida en el ámbito de aplicación personal del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, dado que forma parte del público al que se refiere dicha disposición y reúne los eventuales criterios previstos por el Derecho interno.
En tercer lugar, por lo que respecta al concepto de criterios previstos por el Derecho interno en el sentido de la citada disposición, el Tribunal de Justicia puntualiza que, si bien del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se desprende que los Estados miembros pueden aprobar normas de tipo procesal relativas a los requisitos necesarios para interponer los recursos a los que se refiere dicha disposición, en virtud de la facultad de apreciación que les ha sido conferida a los expresados efectos, tales criterios se refieren únicamente a la determinación del grupo de personas titulares de un derecho de recurso. De ello se deduce que los Estados miembros no pueden reducir el ámbito de aplicación material del citado precepto excluyendo del objeto del recurso determinadas categorías de disposiciones del Derecho medioambiental nacional. Por otra parte, los Estados miembros deben respetar el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, cuando establecen normas procesales aplicables y no pueden imponer criterios tan estrictos que hagan prácticamente imposible la impugnación por las asociaciones de defensa del medio ambiente de las acciones y omisiones a las que alude el Convenio de Aarhus. (8) El Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que una interpretación conjunta del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 47 de la Carta se opone a que una asociación de ese tipo no pueda impugnar una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al Reglamento n.º 715/2007. (9) Esto supondría, en efecto, una limitación no justificada del derecho a la tutela judicial efectiva.
Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar el Derecho procesal nacional de manera conforme con el Convenio de Aarhus y con el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el Derecho de la Unión, con el fin de permitir a una asociación de defensa del medio ambiente impugnar una resolución de ese tipo ante los tribunales nacionales. En caso de que tal interpretación conforme resulte imposible y a falta de efecto directo del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, el artículo 47 de la Carta confiere a los particulares un derecho invocable como tal, de modo que puede invocarse como límite a la facultad de apreciación que se deja a los Estados miembros a este respecto. En tal supuesto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente abstenerse de aplicar las disposiciones nacionales que excluyan a una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe del ejercicio de todo derecho de recurso contra una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al Reglamento n.º 715/2007. (10)
Por último, el Tribunal de Justicia considera que el uso de un dispositivo de desactivación solo puede estar justificado por la necesidad de protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo, en el sentido del Reglamento n.º 715/2007, (11) si se demuestra que dicho dispositivo responde estrictamente a la necesidad de evitar los riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor causados por un mal funcionamiento de un componente del sistema de recirculación de los gases de escape de tal gravedad que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo equipado con ese dispositivo. Además, la necesidad de un dispositivo de desactivación de ese tipo solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar los riesgos indicados.