Predmet T-776/20
Robert Stockdale
protiv
Vijeća Europske unije i dr.
Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 26. srpnja 2023.
„Tužba za poništenje i naknadu štete – Član međunarodnog ugovornog osoblja pri uredu posebnog predstavnika Europske unije u Bosni i Hercegovini – Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Raskid ugovora o radu nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije – Nadležnost suda Unije – Ugovorna priroda spora – Nepostojanje arbitražne klauzule i klauzule o prenošenju nadležnosti – Članci 263., 268., 272. i 274. UFEU-a – Uredba (EU) br. 1215/2012 – Dopuštenost – Određivanje tuženikâ – Pojam ,tijelo, ured ili agencija Unije’ – Djelomična nenadležnost i nedopuštenost”
1. Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Tužba na temelju postojanja ugovora koji je tužitelj sklopio s nekom institucijom, tijelom, uredom ili agencijom Unije – Dopuštenost – Pretpostavke – Obvezujući pravni učinci koji su izvan ugovornog odnosa i koji uključuju izvršavanje ovlasti javne vlasti
(čl. 263. UFEU-a)
(t. 31.)
2. Tužba za naknadu štete – Nadležnost suda Unije – Granice – Narav odgovornosti na koju se poziva – Sudska provjera – Kriteriji za ocjenu
(čl. 340. UFEU-a)
(t. 32.)
3. Institucije Europske unije – Sud Europske unije – Nadležnost – Spor u stvarima povezanima s ugovorom – Pretpostavke – Pokretanje postupka na temelju arbitražne klauzule – Nepostojanje arbitražne klauzule – Posljedica – Opća nadležnost nacionalnih sudova
(čl. 272. i 274. UFEU-a)
(t. 40.)
4. Sudski postupak – Tužba za poništenje i naknadu štete koja se u stvarnosti odnosi na spor ugovorne prirode – Poništenje akta koji je dio ugovornog okvira – Nenadležnost suda Unije na temelju članaka 263. i 268. UFEU-a – Nedopuštenost – Iznimka – Nužnost očuvanja usklađenosti pravosudnog sustava Unije i osiguranja učinkovitog sudskog nadzora koji provode sudovi država članica ili sud Unije
(čl. 263., 268., 272. i 274. UFEU-a)
(t. 48., 49., 76.)
5. Pravosudna suradnja u građanskim stvarima – Sudska nadležnost i izvršenje sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima – Uredba br. 1215/2012 – Nadležnost u području pojedinačnih ugovora u zapošljavanju – Pojam pojedinačnog ugovora o radu – Autonomno tumačenje – Pretpostavka – Postojanje odnosa podređenosti između poslodavca i radnika – Kriteriji
(Uredba br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 21.)
(t. 61.)
6. Tužba za naknadu štete – Nadležnost suda Unije – Nalaganje Uniji da naknadi štetu u skladu s općim načelima zajedničkima pravnim porecima država članica u području izvanugovorne odgovornosti – Naknada u naravi u obliku naloga za činjenje ili nečinjenje – Dopuštenost – Pretpostavke – Poseban slučaj štete koja se ne može u potpunosti nadoknaditi odštetom i koja zahtijeva izdavanje naloga zbog njezinih posebnih obilježja
(čl. 268. i čl. 340. drugi st. UFEU-a)
(t. 81., 82.)
7. Sudski postupak – Tužba za poništenje i naknadu štete – Deklaratorni zahtjev – Očita nenadležnost
(čl. 263. i 268. UFEU-a)
(t. 85.)
8. Sudski postupak – Tužba za poništenje i naknadu štete – Predmet – Zahtjev za poništenje akta ili naknadu štete – Pojam institucija, tijela, ureda ili agencija – Kriteriji za ocjenu – Pravna sposobnost – Mandat neraskidivo povezan s funkcioniranjem Unije – Subjekt koji je pravno odvojen od postojećih institucija, tijela, ureda ili agencija Unije – Uključenost – Posebni predstavnik Europske unije u Bosni i Hercegovini – Dopuštenost
(čl. 263. i 268. UFEU-a)
(t. 130., 131., 134., 139.)
9. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Operativna djelovanja Europske unije – Donošenje odluka kojima se utvrđuju ciljevi, područje primjene, sredstva koja Uniji stoje na raspolaganju, uvjeti za njihovu provedbu i njihovo trajanje – Nadležnost – Vijeće Europske unije – Doseg – Međunarodno civilno osoblje – Donošenje pravnog sustava primjenjivog na ugovorno osoblje – Uključenost – Pripisivanje propusta u donošenju takvog sustava Vijeću – Dopuštenost
(čl. 26. i čl. 28. st. 1. prvi podst. UEU-a)
(t. 148., 152., 154., 157., 158., 162.)
Kratak prikaz
Tužitelj, državljanin Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, obavljao je dužnosti voditelja odjela za financije i uprave pri uredu posebnog predstavnika Europske unije (u daljnjem tekstu: PPEU) u Bosni i Hercegovini između 2006. i 31. prosinca 2020., u okviru čega je s tim PPEU-om sklopio 17 ugovora o radu na određeno vrijeme. Nakon Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i Euroatoma(1), koji je stupio na snagu 1. veljače 2020., kojim se predviđalo prijelazno razdoblje koje završava 31. prosinca 2020., PPEU je u Bosni i Hercegovini donio odluku o raskidu potonjeg tužiteljeva ugovora o radu s tim datumom.
U okviru tužbe za poništenje i naknadu štete, podnesene protiv Vijeća Europske unije, Europske komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) te PPEU-a u Bosni i Hercegovini, tužitelj je najprije zahtijevao poništenje odluke o raskidu kao i naknadu štete koju je navodno pretrpio zbog te odluke. Također je zahtijevao da se njegov ugovorni odnos prekvalificira u ugovor o radu na neodređeno vrijeme i da mu se nadoknadi šteta koju je navodno pretrpio jer nije donesen jasan pravilnik koji se može primijeniti na njegov slučaj. Tužitelj je osim toga podredno zatražio da se utvrdi izvanugovorna odgovornost Unije u slučaju da se odbije njegov glavni tužbeni zahtjev.
Budući da su tuženici istaknuli prigovore nenadležnosti i nedopuštenosti, Opći sud, prije razmatranja merituma, odlučuje o tim zahtjevima te ih djelomično prihvaća. U tom se pogledu Opći sud izjašnjava o nekoliko novih pitanja. On najprije utvrđuje to da kada se pred Općim sudom pokrene postupak u vezi sa sporom ugovorne prirode koji uključuje Uniju, a da pritom ugovor o kojem je riječ ne sadržava arbitražnu klauzulu kojom se njemu dodjeljuje nadležnost, on je svakako nadležan za nadzor zakonitosti akata koje donose tijela Unije(2) i odlučivati o Unijinoj odgovornosti(3), ako na osnovi ugovora ili Uredbe Bruxelles I.a(4) nije moguće odrediti nijedan nadležan nacionalni sud. Nadalje, utvrđuje da tijelo Unije koje je donijelo odluku o raskidu jest PPEU u Bosni i Hercegovini. Naposljetku, što se tiče zahtjeva za naknadu štete koju je navodno prouzročilo nepostojanje općeg sustava primjenjivog na ugovorno osoblje obuhvaćeno ZVSP-om, Opći sud smatra da je Vijeće nadležno za donošenje takvog sustava, ako je to potrebno.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud ispituje svoju nadležnost za odlučivanje o dijelu tužbenog zahtjeva u vezi s odlukom o raskidu i uzastopnim ugovorima o radu na određeno vrijeme.
Prije svega zaključuje da su tužiteljevi zahtjevi izneseni u okviru tog dijela tužbenog zahtjeva ugovorne prirode. Naime, s jedne strane, odluka o raskidu izravno je povezana s ugovorom o kojem je riječ i, s druge strane, zahtjevi za prekvalifikaciju radnog odnosa u ugovor o radu na neodređeno vrijeme proizlaze iz uzastopnih ugovora na određeno vrijeme sklopljenih između tužitelja i PPEU-a u Bosni i Hercegovini. Budući da ugovori o radu na određeno vrijeme ne sadržavaju arbitražnu klauzulu, Opći sud nije nadležan za odlučivanje na temelju članka 272. UFEU-a, zbog čega su za odlučivanje o tim dijelovima tužbenog zahtjeva načelno nadležni nacionalni sudovi.
Međutim, Opći sud podsjeća na to da kad sud Unije u okviru spora ugovorne prirode proglasi da nema nadležnost koja mu se dodjeljuje člancima 263. i 268. UFEU-a, on to čini kako bi se osiguralo dosljedno tumačenje tih odredbi s člancima 272. i 274. UFEU-a, a time i očuvala usklađenost pravosudnog sustava Unije koji je sastavljen od cijelog niza pravnih lijekova i postupaka predviđenih za osiguranje nadzora zakonitosti pravnih akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije odnosno naknade štete koju je prouzročila Unija. Stoga sud Unije u kontekstu spora ugovorne prirode ne može proglasiti da nema nadležnost koja mu se dodjeljuje UFEU-om ako bi učinak toga bio da sud Unije ili sudovi država članica ne provode nikakav sudski nadzor u pogledu akata institucija, tijelâ, uredâ ili agencija Unije ili zahtjeva za naknadu štete koju je prouzročila Unija.
U tim okolnostima, unatoč ugovornoj prirodi prvog i drugog dijela tužbenog zahtjeva, kako bi osigurao postojanje djelotvornog sudskog nadzora, Opći sud provjerava da tužitelj takve zahtjeve može podnijeti sudu države članice. Zbog toga najprije odbija argument tuženika prema kojem za te dijelove tužbenog zahtjeva mogu biti nadležni sudovi Bosne i Hercegovine. Isto tako, odbija argument prema kojem je tužitelj mogao pokrenuti postupak pred arbitražnim tijelom predviđenim u ugovoru o kojem je riječ jer se ne može predvidjeti nadležnost takvog tijela umjesto nadležnosti suda Unije ili sudova država članica.
Usto, budući da se na temelju sadržaja ugovora o kojem je riječ ne može utvrditi nadležnost nekog suda države članice za odlučivanje o dijelovima tužbenog zahtjeva o kojima je riječ, Opći sud podsjeća na to da je zakonodavac Unije donio Uredbu Bruxelles I.a koja se primjenjuje u ovom slučaju. Naime, odluka o raskidu ugovora nije akt tijela javne vlasti(5), ali se temelji na predmetnom ugovoru. Stoga su dijelovi tužbenog zahtjeva o kojima je riječ obuhvaćeni građanskim i trgovačkim stvarima i, s obzirom na to da se odnose na spor ugovorne prirode koji je u nadležnosti nacionalnih sudova, Opći sud ispituje može li se na temelju odredbi Uredbe Bruxelles I.a odrediti sud države članice koji je nadležan za odlučivanje o tim dijelovima tužbenog zahtjeva.
U tom pogledu Opći sud utvrđuje da je tužiteljev poslodavac PPEU u Bosni i Hercegovini i da, s obzirom na to da nijedan sud države članice nije nadležan odlučivati o dijelovima tužbenog zahtjeva o kojima je riječ i koji su povezani s ugovorom, valja primijeniti opću odredbu Uredbe Bruxelles I.a prema kojoj se, „[a]ko tuženik nema domicil u državi članici, nadležnost sudova države članice […] utvrđuje pravom te države članice”(6).
Ipak, Opći sud naglašava da bi primjena te odredbe podrazumijevala da je eventualna nadležnost nacionalnog suda proizvoljne prirode jer se zakonom svake države članice određuje može li se pred njezinim sudovima pokrenuti takav spor, uz moguću posljedicu da in fine nijedan sud države članice ne bude nadležan. Smatra da je ta posljedica osobito vjerojatna u ovom slučaju s obzirom na to da, kao što je to slučaj s PPEU-om u Bosni i Hercegovini, tužitelj ima svoj domicil u trećoj zemlji, i da nije očito da u ovom sporu postoji element povezanosti s državom članicom.
Budući da Opći sud, u okviru spora ugovorne prirode u kojem je Unija stranka, ne može proglasiti da nema nadležnost koja mu se dodjeljuje člancima 263. i 268. UFEU-a ako to dovodi do toga da se ne provodi nikakav nadzor u pogledu odlukâ institucija, tijelâ, uredâ ili agencija Unije ili zahtjeva za naknadu štete koju je prouzročila Unija, on ispituje jesu li zahtjevi podneseni u okviru dijelova tužbenog zahtjeva o kojima je riječ obuhvaćeni ovlastima koje ima na temelju tih odredbi.
U tom pogledu, kao prvo, u okviru prvog dijela tužbenog zahtjeva, Opći je sud nadležan za odlučivanje, na temelju članka 263. UFEU-a, o zahtjevu za nadzor zakonitosti odluke o raskidu ugovora, uzimajući u obzir da je tu odluku donijelo tijelo Unije osnovano na temelju Ugovorâ, odnosno PPEU u Bosni i Hercegovini i, na temelju članka 268. UFEU-a, o zahtjevu za novčanu naknadu neimovinske štete koju je navodno pretrpio zbog navedene odluke.
Suprotno tomu, kad je riječ o tužiteljevu zahtjevu kojim traži da Opći sud naloži tužiteljev povratak na radno mjesto člana osoblja PPEU-a u Bosni i Hercegovini, Opći se sud ne smatra nadležnim jer sud Unije načelno, čak i u okviru u tužbe za naknadu štete, ne može uputiti naloge instituciji, tijelu, uredu ili agenciji Unije a da ne zadire u ovlasti upravnog tijela. Iako odredbe UFEU-a koje se odnose na izvanugovornu odgovornost Unije omogućuju, pod određenim uvjetima, popravljanje štete restitucijom koje može imati oblik naloga za činjenje ili nečinjenje, što može dovesti do određenog postupanja tužene institucije, takva se pretpostavka može predvidjeti samo u posebnim slučajevima u kojima se tužitelj poziva na štetu koja se ne može nadoknaditi u potpunosti i čija posebna obilježja zahtijevaju izdavanje naloga za činjenje ili nečinjenje, osobito ako je cilj takvog naloga da se zaustavi radnja zbog koje je nastala šteta čiji su učinci trajni, a što ovdje nije slučaj.
Kao drugo, što se tiče drugog dijela tužbenog zahtjeva, Opći sud ga odbija u cijelosti zbog svoje nenadležnosti. Naime, s jesne strane, Opći sud nije nadležan odlučivati o zahtjevu za izdavanje naloga upućenog PPEU-u u Bosni i Hercegovini kao tužiteljevu poslodavcu, kojim se traži da se njegov ugovor o radu prekvalificira u ugovor o radu na neodređeno vrijeme. S druge strane, budući da zahtjev kojim se od Općeg suda traži da utvrdi da su tuženici povrijedili svoje ugovorne obveze nije podnesen u potporu zahtjevu za poništenje ni u potporu zahtjevu za naknadu štete, treba smatrati da se njime samo traži od Općeg suda da zauzme stajalište općom ili načelnom izjavom, a što nije obuhvaćeno ovlastima koje on ima na temelju Ugovorâ.
Kao drugo, što se tiče zapreka vođenju postupka koje se temelje na određivanju jednog ili više tuženika, kada je, kao prvo, riječ o prvom dijelu tužbenog zahtjeva, u dijelu u kojem ga je Opći sud nadležan ispitivati jer se njime zahtijeva poništenje odluke o raskidu ugovora i novčana naknada neimovinske i imovinske štete koja je navodno nastala zbog te odluke, on, s jedne strane, podsjeća na to da tužba za poništenje treba biti podnesena protiv institucije, tijela, ureda ili agencije Unije koja je donijela predmetni akt i, s druge strane, da je u području izvanugovorne odgovornosti Unije nadležan za rješavanje sporova koji se odnose na naknadu štete koju mu potonja prouzroči i koju pred Općim sudom zastupa institucija, tijelo, ured ili agencija kojoj se stavlja na teret događaj koji dovodi do odgovornosti.
U ovom slučaju, budući da se prvi dio tužbenog zahtjeva odnosi na odluku o raskidu, koja se pripisuje PPEU-u u Bosni i Hercegovini, Opći sud ispituje može li se potonji kvalificirati kao tijelo, ured ili agencija Unije koja može biti tuženik u okviru tužbe za poništenje i utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti o kojoj je riječ u ovom slučaju.
U tom pogledu podsjeća na to da se subjekt ili organizacija koji su dio ili djeluju unutar organizacijske strukture Unije može smatrati tijelom, uredom ili agencijom Unije, ako, s obzirom na odredbe kojima se uređuje njihov status, ima dovoljnu pravnu sposobnost kako bi ih se moglo smatrati autonomnim tijelom Unije i kako bi im se priznalo svojstvo tuženika. Konkretnije, treba ga kvalificirati kao tijelo, ured ili agenciju Unije kada ima, s jedne strane, mandat neraskidivo povezan s funkcioniranjem Unije i, s druge strane, kada je pravno odvojen od postojećih institucija, tijela, ureda i agencija Unije.
PPEU u Bosni i Hercegovini ima takav mandat jer ga je, prije svega, Vijeće imenovalo s ciljem izvršavanja „mandata u pogledu nekog posebnog političkog pitanja”(7). Nadalje, iako je taj PPEU odgovoran za provedbu svojeg mandata i djeluje pod nadležnošću Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, ta se nadležnost ne odnosi na administrativno upravljanje u okviru sličnog mandata, osobito u pogledu osoblja. Osim toga, navedeni PPEU pravno je odvojen od drugih institucija, tijela, ureda ili agencija Unije s obzirom na to da mu se povjerava pravna sposobnost da dodijeli ugovore i kupuje robu te da s Komisijom sklopi ugovor o upravljanju svojim rashodima i da zaposli osoblje koje su uputile institucije Unije ili ESVD. Naposljetku, u području upravljanja svojim ugovornim osobljem raspolaže pravnom sposobnosti koja mu omogućuje da djeluje samostalno, na temelju čega je odgovoran za ustrojavanje tima i može sklapati ugovore radi zapošljavanja međunarodnog osoblja koje odabire a da prethodno ne mora tražiti odobrenje drugih institucija, tijelâ, uredâ ili agencija Unije, s obzirom na to da je za to osoblje izravno nadležan.
Opći sud zaključuje da za potrebe ovog predmeta koji se odnosi na pitanja povezana s upravljanjem osobljem PPEU-a u Bosni i Hercegovini, potonji treba izjednačiti s tijelima, uredima ili agencijama Unije koji mogu biti tuženici u okviru tužbe za poništenje ili izvanugovornu odgovornost i da je prvi dio tužbenog zahtjeva dopušten u dijelu u kojem se odnosi na PPEU.
Kao drugo, što se tiče dijela tužbenog zahtjeva kojim se traži naknada štete koju je tužitelj pretrpio jer nije donesen jasan pravilnik koji se može primijeniti na njega, Opći sud presuđuje da bilo kakav eventualni propust u donošenju općeg sustava primjenjivog općenito na ugovorno osoblje obuhvaćeno ZVSP-om ili konkretnije na osoblje PPEU-a u Bosni i Hercegovini treba pripisati Vijeću, zbog čega je treći dio tužbenog zahtjeva dopušten u dijelu u kojem se odnosi na Vijeće.
Naime, Vijeće oblikuje ZVSP i donosi odluke potrebne za njegovo utvrđivanje i provedbu na temelju općih smjernica i strateških odrednica utvrđenih od strane Europskog vijeća. Eventualno donošenje pravnog sustava primjenjivog na ugovorno osoblje zaposleno u okviru ZVSP-a obuhvaćeno je provedbom te politike i stoga je u nadležnosti Vijeća. U preostalom dijelu, Opći sud primjećuje da je Komisija 2012. predložila Vijeću da Uvjete zaposlenja ostalih službenika Unije primijeni na ugovorno osoblje misija obuhvaćenih ZVSP-om i PPEU-ovima. Zaključuje da je donošenje pravnog sustava primjenjivog na ugovorno osoblje zaposleno u okviru ZVSP-a, primjenjivog na međunarodno ugovorno osoblje PPEU-a u Bosni i Hercegovini, u nadležnosti Vijeća i stvar njegove odluke te da je razlog tomu da takav prijedlog nije prihvaćen to što delegacije država članica nisu postigle dogovor unutar Vijeća.