OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 14 stycznia 2021 r.(1)
Sprawa C‑64/20
UH
przeciwko
An tAire Talmhaiochta Bia agus Mara, Éire agus an tArd-Aighne
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Ard-Chúirt (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2001/82/WE – Wymagania językowe związane z pakowaniem i etykietowaniem produktów weterynaryjnych – Swoboda uznania sądów krajowych pozwalająca na odmowę zasądzenia środka ochrony prawnej – Skutek bezpośredni – Pierwszeństwo – Autonomia proceduralna – Skuteczna ochrona sądowa
I. Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie powołano kilka kwestii. Przedstawione łącznie tworzą one prawdziwą konstytucyjną polifonię w prawie Unii: skutek bezpośredni, pierwszeństwo, autonomia proceduralna, skuteczna ochrona sądowa, ogólna skuteczność egzekwowania prawa Unii na szczeblu krajowym, wszystko to powiązane z (domniemanym) prawem do uzyskania informacji w swoim języku i wielojęzycznością Unii.
2. Przy uważnym wsłuchaniu się można rozpoznaćwiodący temat: czy zasady te, a w szczególności skuteczność egzekwowania prawa Unii na szczeblu krajowym, stoją na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym sądom swobodę uznania co do zasądzenia środka ochrony prawnej, a jeśli tak, to w jakiej formie, dla skarżącego, który twierdzi, że władze nie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy, zaś skarga jest (jak się zdaje) uzasadniona? Ta melodia odzwierciedla dość dobrze znany temat: jakie są racjonalne granice wymogu skutecznego egzekwowania prawa Unii na szczeblu krajowym?
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3. Tytuł V dyrektywy 2001/82/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do weterynaryjnych produktów leczniczych(2) brzmi „Etykietowanie i ulotki dołączone do opakowania” i zawiera art. 58–64.
4. Artykuł 58 ust. 1 dyrektywy 2001/82 wylicza informacje, które, poza wyjątkami, „umieszczane są czytelnie”, na opakowaniach produktów leczniczych. Zgodnie z art. 58 ust. 4 tej dyrektywy szczegółowe dane wspomniane w ust. 1 lit. f)–l) tego samego przepisu „znajdują się na zewnętrznym opakowaniu i na pojemniku produktów leczniczych w języku lub językach kraju, w którym są one wprowadzane do obrotu”.
5. Artykuł 59 ust. 1 dyrektywy 2001/82 stanowi, iż w przypadku ampułek „szczegółowe dane wymienione w art. 58 ust. 1 umieszczane są na opakowaniu zewnętrznym”. Następnie wylicza dane, które są konieczne na pojemnikach. Artykuł 59 ust. 3 dyrektywy 2001/82 stanowi, że „szczegółowe dane, określone w ust. 1 tiret trzecie i szóste umieszczane są na opakowaniu zewnętrznym i na pojemniku produktów leczniczych w języku lub językach kraju, w którym są one wprowadzane do obrotu”.
6. Artykuł 61 ust. 1 dyrektywy 2001/82 stanowi, iż „załączenie ulotki znajdującej się w opakowaniu zbiorczym weterynaryjnych produktów leczniczych jest obowiązkowe, chyba że wszystkie informacje wymagane przez niniejszy artykuł mogą być przeniesione na pojemnik i zewnętrzne opakowanie zbiorcze. […] Ulotka dołączana do opakowania sporządzona jest w taki sposób, aby była ona zrozumiała dla ogółu społeczeństwa oraz w języku lub językach urzędowych państwa członkowskiego, w którym produkt leczniczy jest dopuszczony do obrotu”. Artykuł 61 ust. 2 dyrektywy 2001/82 wylicza informacje, które, co najmniej, musi zawierać ulotka opakowania.
7. Motywy 52 i 53 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/6 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie weterynaryjnych produktów leczniczych i uchylającego dyrektywę 2001/82/WE(3) mają następujące brzmienie:
„(52) Aby zmniejszyć obciążenie administracyjne i zmaksymalizować dostępność weterynaryjnych produktów leczniczych w państwach członkowskich, należy ustanowić uproszczone zasady dotyczące sposobu prezentowania ich opakowania i oznakowania opakowania. […]
(53) Ponadto państwa członkowskie powinny mieć możliwość wyboru języka tekstu używanego w charakterystyce produktu leczniczego, na oznakowaniu opakowania i w ulotce dołączonej do opakowania weterynaryjnych produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na ich terytorium”.
8. Artykuł 7 rozporządzenia 2019/6, zatytułowany „Języki”, stanowi:
„1. Językiem lub językami, w których sporządzone są charakterystyka produktu oraz informacje podane na oznakowaniu opakowania i na ulotce dołączonej do opakowania, są, o ile państwo członkowskie nie stanowi inaczej, język urzędowy lub języki urzędowe państwa członkowskiego, w którym weterynaryjny produkt leczniczy jest udostępniany na rynku.
2. Opakowanie weterynaryjnych produktów leczniczych może być oznakowane w kilku językach”.
9. Zgodnie z art. 160 rozporządzenia 2019/6 stosuje się je od dnia 28 stycznia 2022 r.
B. Prawo krajowe
10. Według sądu odsyłającego wprowadzono wiele instrumentów ustawowych w celu transpozycji dyrektywy 2001/82. W odniesieniu do języka opakowania, który stanowił przyczynę wszczęcia postępowania głównego, odpowiednie przepisy można znaleźć w Statutory Instruments (SI) 144/2007 i 786/2007 (instrumentach ustawowych SI 144/2007 i SI 786/2007). Zgodnie z tymi instrumentami dane wymagane na podstawie przepisów dyrektywy 2001/82 mogą być sformułowane w języku irlandzkim lub angielskim.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11. Językiem ojczystym skarżącego w postępowaniu głównym jest irlandzki. Jest on właścicielem psa domowego, dla którego nabywa weterynaryjne produkty lecznicze. Skarżący złożył skargę do Aire Talmhaíochta, Bia agus Mara, Éire (ministra rolnictwa, żywności i gospodarki morskiej, Irlandia), w której podniósł, że informacja dołączona do produktów weterynaryjnych była sformułowana wyłącznie w języku angielskim, a nie w obu językach urzędowych państwa: irlandzkim i angielskim. Jego zdaniem stanowiło to naruszenie dyrektywy 2001/82.
12. Dnia 14 listopada 2016 r. skarżący złożył wniosek do Ard-Chúirt (wysokiego trybunału, Irlandia) o dopuszczenie do kontroli sądowej dotyczącej uchybienia ministra w sprawie transpozycji dyrektywy 2001/82 w sposób właściwy z poszanowaniem wymagań językowych w niej zawartych. Wniosek ten został uwzględniony i wszczęto w związku z tym postępowanie przeciwko Aire Talmhaíochta, Bia agus Mara, Éire (ministrowi rolnictwa, żywności i gospodarki morskiej, Irlandia), jak również Ard-Aighne (prokuratorowi generalnemu) i Irlandii. W dniach 24 i 25 lipca 2018 r. odbyła się rozprawa.
13. Skarżący przedstawił następujące wnioski o zasądzenie środka ochrony prawnej wynikające z rzekomych uchybień Irlandii w prawidłowej transpozycji dyrektywy: (i) stwierdzenie, że mające zastosowanie przepisy krajowe nie transponują tytułu V (art. 58–61) dyrektywy 2001/82 w sposób właściwy lub wcale; (ii) stwierdzenie, że prawo irlandzkie musi zapewnić, żeby odpowiednie dane na ulotce opakowania i opakowanie, o których mowa w tytule V dyrektywy 2001/82, były sporządzone w urzędowych językach państwa, którymi są irlandzki i angielski, w odniesieniu do weterynaryjnych produktów leczniczych wprowadzanych do obrotu w tym państwie; oraz (iii) oświadczenie, że władze irlandzkie muszą zmienić prawo krajowe, aby zapewnić prawidłową transpozycję przepisów tytułu V dyrektywy 2001/82.
14. Przed Ard-Chúirt (wysokim trybunałem) skarżący oparł się głównie na: (i) bezpośrednim skutku przepisów dyrektywy 2001/82 dotyczących wymagań językowych (przepisy te są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe), (ii) pierwszeństwie prawa Unii przed prawem krajowym (sądy krajowe mogły zatem zastosować przepisy unijne, uchylając sprzeczne z nimi irlandzkie przepisy), a także (iii) prawie do skutecznej kontroli sądowej (powinien być dla niego dostępny skuteczny środek zaradczy, a sąd krajowy powinien w związku z tym udzielić żądanej ochrony prawnej).
15. Ze swojej strony pozwani przyznali, że zgodnie z prawem krajowym skarżący, który skutecznie zakwestionuje decyzję organu władzy publicznej w drodze kontroli sądowej, jest zazwyczaj uprawniony do zasądzenia na jego rzecz środka ochrony prawnej. Jednakże podnieśli oni, iż nie jest to uprawnienie bezwzględne oraz iż w postępowaniu głównym uzasadniona jest odmowa jakiejkolwiek formy zasądzenia środka ochrony prawnej. Utrzymują oni, że w tym przypadku, chociaż z zasądzenia środka ochrony prawnej na rzecz skarżącego mogą wynikać pewne korzyści, ich wartość byłaby jednak bardzo ograniczona ze względu na rychłe wejście w życie rozporządzenia 2019/6. Dodatkowo pozwani utrzymują, iż w niniejszej sprawie zachodzi duże prawdopodobieństwo, że jeśli zasądzono by środek ochrony prawnej, wywarłoby to poważny wpływ na osoby trzecie. Jeżeli dostawcy i dystrybutorzy weterynaryjnych produktów leczniczych postanowiliby wycofać się z rynku irlandzkiego ze względu na wymóg drukowania instrukcji na ulotkach i opakowaniach w obu językach urzędowych, jasne jest, że miałoby to poważne konsekwencje dla zdrowia zwierząt, jak również konsekwencje gospodarcze, które byłyby niekorzystne dla wielu jednostek.
16. W dniu 26 lipca 2019 r. Ard-Chúirt (wysoki trybunał) orzekł, iż skarżący miał legitymację czynną, ponieważ art. 58 ust. 4, art. 59 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 dyrektywy 2001/82 („rozpatrywane przepisy unijne”) były jasne, precyzyjne i bezwarunkowe. Skarżący mógł zatem powołać się na nie przeciwko pozwanym. Sąd ten orzekł także, iż Irlandia nie transponowała prawidłowo dyrektywy w odniesieniu do wymagań językowych w zakresie, w jakim rozpatrywane prawo krajowe (mianowicie SI 144/2007 i SI 786/2007) zezwala na przekazywanie informacji jedynie w języku angielskim, zamiast wymagać zarówno języka irlandzkiego, jak i angielskiego.
17. Jednakże Ard-Chúirt (wysoki trybunał) zauważył także, iż w toku postępowania przyjęto rozporządzenie 2019/6, które zawiera nowe przepisy dotyczące języków stosowanych do weterynaryjnych produktów leczniczych. Zgodnie z tym rozporządzeniem, kiedy wejdzie ono w życie (dnia 28 stycznia 2022 r.), informacja na opakowaniu będzie mogła być dostarczana wyłącznie w języku angielskim. W tym kontekście sąd ten zastanawiał się, czy zasądzenie środka ochrony prawnej żądanego przez skarżącego byłoby słuszne w świetle tej nadchodzącej zmiany, pomimo że Irlandia naruszyła prawo Unii.
18. Sąd ten wskazuje, że istnieją od dawna ugruntowane podstawy w prawie irlandzkim, zgodnie z którymi sądy posiadają prawo swobodnego uznania, co do wyboru, czy i jeśli tak, to w jakiej formie, właściwie zasądzić środek ochrony prawnej na rzecz skarżącego, gdy jego żądania są zasadne. Podstawy te obejmują różne czynniki, na przykład: (1) zbędna zwłoka we wszczęciu postępowania; (2) brak zastosowania bardziej odpowiednich środków, takich jak odwołanie; (3) brak szczerości po stronie skarżącego; (4) brak działania przez skarżącego w dobrej wierze; (5) szkoda dla osób trzecich; (6) gdy zasądzenie środka ochrony prawnej nie służyłoby żadnemu pożytecznemu celowi.
19. W związku z tym, powziąwszy wątpliwości, czy prawo Unii sprzeciwia się krajowym przepisom proceduralnym, takim jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, Ard-Chúirt (wysoki trybunał) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy sąd krajowy dysponuje zakresem swobodnego uznania pozwalającym mu odmówić zasądzenia środka ochrony prawnej, mimo iż stwierdził, że prawo krajowe nie dokonuje transpozycji określonego elementu dyrektywy Unii Europejskiej oraz, przy założeniu, że sąd dysponuje takim zakresem swobodnego uznania, jakie są odpowiednie czynniki, które należy wziąć pod uwagę w związku z takim zakresem swobodnego uznania, lub czy sąd krajowy może wziąć pod uwagę te same czynniki, które brałby pod uwagę w przypadku naruszenia prawa krajowego?
2) Czy zasada bezpośredniego skutku prawa Unii byłaby naruszona, gdyby sąd krajowy odmówił w niniejszej sprawie zasądzenia środka ochrony prawnej ze względu na wejście w życie art. 7 rozporządzenia 2019/6 (które będzie stosowane począwszy od dnia 28 stycznia 2022 r.), mimo, iż sąd ten stwierdził, że prawo krajowe nie dokonało transpozycji obowiązku przewidzianego w art. 61 ust. 1, art. 58 ust. 4 i art. 59 ust. 3 dyrektywy 2001/82, zgodnie z którym informacje znajdujące się na opakowaniu i etykiecie weterynaryjnych produktów leczniczych mają być sporządzone w językach urzędowych państwa członkowskiego, to znaczy, w przypadku Irlandii, w języku irlandzkim oraz w języku angielskim?”.
20. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżącego, Irlandię, rząd polski oraz Komisję Europejską.
IV. Analiza
A. Dopuszczalność
21. Irlandia i rząd polski twierdzą, że wniosek jest niedopuszczalny.
22. Po pierwsze, Irlandia twierdzi, że należycie transponowała rozpatrywane przepisy unijne. Treść dyrektywy 2001/82 jest niejednoznaczna w kwestii, czy istnieje wymóg, aby wszystkie języki urzędowe były używane do informacji umieszczanej na opakowaniu lub ulotce weterynaryjnego produktu leczniczego, gdy w państwie członkowskim jest kilka języków urzędowych. W związku z tym decyzja Irlandii dotycząca transponowania tej dyrektywy w sposób zezwalający na użycie tylko jednego z jej języków urzędowych wchodziłaby w zakres swobody uznania przy transpozycji dyrektywy.
23. Po drugie, Irlandia podnosi, że oczywiste jest na podstawie wyraźnego celu dyrektywy 2001/82, iż uprawnienia z niej wynikające nie są uprawnieniami językowymi lub kulturowymi, ale raczej dotyczą dostępu do informacji o weterynaryjnych produktach leczniczych. Uprawnienia te mogły być naruszone jedynie wtedy, gdy skarżący znalazł się w posiadaniu opakowania lub ulotki, której nie mógłby on w pełni zrozumieć. Jednakże skarżący w postępowaniu głównym nie twierdził, żeby natknął się na opakowanie lub ulotkę, której nie mógł w pełni zrozumieć.
24. Ze swojej strony rząd polski twierdzi, że prawo Unii nie zobowiązuje sądów krajowych do zasądzenia środka ochrony prawnej polegającego na nakazaniu kompetentnym władzom krajowym dokonania zmian w prawie krajowym w celu dostosowania go do prawa Unii. W każdym przypadku rząd ten uważa, że skarga skarżącego jest skazana na niepowodzenie. Nawet jeśli ktoś twierdzi, że prawo do informacji związanej z produktem leczniczym dostępnej w języku irlandzkim wywodzi się z bezwarunkowych i wystarczająco precyzyjnych przepisów dyrektywy 2001/82, to ze względu na swój charakter nie jest to prawo, na które można się powołać przeciwko władzom irlandzkim. Obowiązek etykietowania tych produktów w języku irlandzkim ciąży na podmiotach prywatnych, mianowicie na producentach i dystrybutorach tych produktów. Ponadto skarżący nie może dochodzić swojego uprawnienia do uzyskania informacji w języku irlandzkim o weterynaryjnych produktach leczniczych od producentów i dystrybutorów tych produktów, ponieważ dyrektywa nie może sama z siebie nakładać na jednostkę zobowiązań i nie można wobec tego powoływać się na nią przeciwko tej jednostce.
25. Jeśli chodzi o dopuszczalność niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, te argumenty nie są przekonujące.
26. Moim zdaniem argumenty podniesione zarówno przez Irlandię, jak i rząd polski, dotyczą treści skargi, z którą wystąpił skarżący w postępowaniu głównym na poziomie krajowym. Zastrzeżenia wniesione przez Irlandię dotyczą wstępnej kwestii merytorycznej, która nie została jednak poruszona przez sąd odsyłający. To samo odnosi się do zastrzeżeń podniesionych przez rząd polski. Pytanie, czy prawo Unii zobowiązuje sądy krajowe do przyznania konkretnego środka, jest raczej kwestią merytoryczną tego postępowania, a nie kwestią dopuszczalności. Trybunał konsekwentnie orzekał, że argumenty, które odnoszą się do aspektów dotyczących istoty sprawy, nie mogą w żaden sposób wpłynąć na dopuszczalność postawionych pytań(4).
27. Co więcej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania odnoszące się do wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega kontroli Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Domniemania tego nie obala też okoliczność, że skarżący może ostatecznie przegrać sprawę w postępowaniu głównym przed sądem krajowym, zwłaszcza gdy Trybunał przyjmie określoną wykładnię odnośnych przepisów prawa Unii(5).
28. Z tych powodów przejdę teraz do istoty tych dwóch pytań prejudycjalnych.
B. Co do istoty
1. Uwagi wstępne
29. W niniejszej sprawie skarżący odwołuje się – jak wskazuje sąd odsyłający – do najważniejszych zasad strukturalnych prawa Unii: skutku bezpośredniego, pierwszeństwa, skutecznej kontroli sądowej i autonomii proceduralnej. Na pierwszy rzut oka kwestie poruszone w tym postępowaniu mogą się wydawać dość skomplikowane. Jednakże, po bliższym przyjrzeniu się, kluczowe kwestie stają się jasne.
30. Jak rozumiem, w postępowaniu głównym skarżący domagał się zasadniczo zasądzenia trzech form środka ochrony prawnej: (i) stwierdzenia, iż prawo krajowe jest niezgodne z prawem Unii, (ii) stwierdzenia, że prawo krajowe powinno być zgodne z prawem Unii, oraz (iii) stwierdzenia, iż organy krajowe muszą odpowiednio zmienić prawo krajowe.
31. Nie jest dla mnie całkowicie jasne, czy te trzy formy środka ochrony prawnej mają być przyznane jednocześnie, czy sąd odsyłający może dowolnie wybrać jedną z nich. Na potrzeby niniejszej opinii przyjmę założenie, iż sąd odsyłający ma znaczne pole manewru w tym względzie. W istocie sąd odsyłający twierdzi, iż, zgodnie z prawem krajowym, dysponuje on swobodą uznania co do wyboru formy zasądzenia środka ochrony prawnej, którą uważa za najbardziej odpowiednią ze względu na okoliczności, oraz, w odpowiednim przypadku, nawet co do odmowy jakiegokolwiek zasądzenia środka ochrony prawnej(6). Sąd ten zastanawia się, czy ma to miejsce również wówczas, gdy skarżący wywodzi swoje uprawnienia z prawa Unii.
32. W tym kontekście wydaje mi się, że z perspektywy prawa Unii kwestie związane z autonomią proceduralną i skuteczną ochroną sądową znajdują się w centrum sporu. Dwa zadane pytania mogą być traktowane łącznie i przeredagowane w następujący sposób: czy prawo Unii, w szczególności zasady autonomii proceduralnej i skutecznej ochrony sądowej, stoją na przeszkodzie przepisom lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi sądy krajowe dysponują swobodą uznania w kwestii zasądzenia środka ochrony prawnej, a jeżeli tak, w kwestii formy tego środka, w odniesieniu do skarżącego twierdzącego, iż władze nie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy, w przypadku gdy skarga jest zasadna?
33. Niniejsza opinia, w której odpowiem na przedstawione pytanie, ma następującą strukturę: Zacznę od ustanowienia odpowiednich ram prawnych analizy w celu wyjaśnienia, w jaki sposób niniejsza sprawa zostanie oceniona (śródtytuł 2 poniżej). Następnie krótko przedstawię, jak w poprzednich sprawach Trybunał zastosował te ramy prawne w konkretnych przypadkach (śródtytuł 3 poniżej). Na tej podstawie przedstawię klika przekrojowych tematów i wytycznych, które mogą być przydatne dla sądu odsyłającego (śródtytuł 4 poniżej). W zakresie, w jakim to do sądu odsyłającego będzie należało wyciągnięcie konsekwencji dla sprawy będącej przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zakończę pewnymi rozważaniami dotyczącymi poszczególnych spraw (śródtytuł 5 poniżej).
2. Odpowiednie ramy prawne: skuteczność „Rewe” i skuteczna ochrona sądowa na mocy art. 47 karty
34. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa Unii, które są bezpośrednim źródłem praw i obowiązków dla wszystkich zainteresowanych, zarówno państw członkowskich, jak i jednostek, muszą być stosowane w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich, od chwili ich wejścia w życie i przez cały okres obowiązywania(7).
35. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że sąd krajowy, działający w ramach swoich kompetencji jako organ państwa członkowskiego ma obowiązek, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE, stosować w całości podlegające bezpośredniemu stosowaniu prawo Unii i zapewnić ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla jednostek, odmawiając zastosowania jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który byłby ewentualnie z nim sprzeczny(8).
36. Z powyższego wynika, że wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka legislacyjna, administracyjna lub sądowa praktyka, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych, które mogłyby pozbawić bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii pełnej mocy i skuteczności, są niezgodne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii(9).
37. Jednakże, jak pełny musi być skutek bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii, aby były one w pełni skuteczne? O ile, domyślnie, „pełny” musi oznaczać wszystko, cokolwiek i ponadto, nie ma w istocie niezależnego kryterium w prawie Unii dotyczącego pełnej skuteczności. Zamiast tego dokonywana jest ocena od przypadku do przypadku, zwykle poprzez odniesienie do krajowych ram prawnych, których dotyczy dany przypadek.
38. Jest to nieuniknione, jeżeli domyślną zasadą egzekwowania prawa Unii na szczeblu krajowym jest krajowa autonomia proceduralna. Wstępne kryterium odniesienia pozostaje kryterium krajowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w razie braku uregulowań Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie właściwych sądów i ustanowienie szczegółowych przepisów proceduralnych dotyczących sądowych środków odwoławczych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Niemniej jednak, przepisy te nie mogą być mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych sytuacji o charakterze wewnętrznym (zasada ekwiwalentności), a ich stosowanie nie może czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie trudnym wykonywania praw wynikających z prawa Unii (zasada skuteczności)(10).
39. W niniejszym postępowaniu kwestia ekwiwalentności oczywiście nie występuje. Wątpliwości sądu odsyłającego wywodzą się z faktu, iż sporne krajowe przepisy proceduralne mają zastosowanie nie tylko do sytuacji regulowanych przez prawo krajowe, ale także do sytuacji regulowanych prawem Unii.
40. Rzeczywistą kwestią jest zatem skuteczność.
41. W sytuacji takiej jak będąca przedmiotem sporu wymóg skuteczności, rozumiany jako przesłanka zastosowania zasady autonomii proceduralnej, czasami określany jako „skuteczność Rewe”(11), w praktyce pokrywa się z podstawowym prawem do skutecznego środka prawnego na mocy art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). W istocie, skarżący podnosi, że zastosowanie spornych krajowych przepisów proceduralnych pozbawia go odpowiedniego środka prawnego zapewniającego ochronę (podstawowego) prawa, które wywodzi on z rozpatrywanych przepisów prawa Unii: do posiadania informacji towarzyszącej weterynaryjnemu produktowi leczniczemu w obu językach urzędowych państwa (irlandzkim i angielskim).
42. Jak wskazałem w opinii w sprawie Banger, związek między zasadą skuteczności, jako jednym z dwóch wymogów wynikających z autonomii proceduralnej państw członkowskich, i zasadą skutecznej ochrony sądowej, jako prawem podstawowym wynikającym z art. 47 karty, nie jest jeszcze być może zupełnie jasny(12). Trudno zaprzeczyć, że co najmniej te dwie zasady pokrywają się w dużym stopniu pod względem treści.
43. Co więcej, jeśli chodzi o sposób przeprowadzonej oceny, mogą one być postrzegane jako upoważniające do zbadania danej sytuacji w oparciu o dwa uzupełniające się podejścia. Skuteczność „Rewe” skupia się na poziomie strukturalnym (istnienie, ogólnie rzecz biorąc, odpowiednich środków w sytuacjach takich jak będąca przedmiotem sporu), podczas gdy skuteczna ochrona sądowa z art. 47 karty zwraca większą uwagę na aspekt indywidualny (istnienie, in concreto, odpowiednich środków dla osoby zainteresowanej).
44. Zasada skutecznej ochrony sądowej jest ogólną zasadą prawa Unii, która obecnie jest wyrażona w art. 47 karty. Wymaga ona, w szczególności, istnienia odpowiednich środków o charakterze sądowym przeciwko wszelkim decyzjom władz państwowych, które mogą naruszać prawa lub wolności jednostek wynikające z prawa Unii(13). W tym kontekście sąd krajowy rozpatrujący spór musi, między innymi, mieć możliwość rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla sprawy przed nim zawisłej(14).
45. Jednakże zakres i intensywność kontroli, jaką sąd krajowy ma przeprowadzić w celu zapewnienia zgodności z art. 47 karty różni się w zależności od specyficznego kontekstu i istotnych okoliczności każdej sprawy(15). Jak Trybunał wielokrotnie stwierdzał, elementy, które muszą być wzięte pod uwagę, obejmują, między innymi, „charakter aktu będącego przedmiotem sporu, kontekst, w jakim go wprowadzono, oraz przepisy prawne regulujące rozpatrywaną kwestię”(16).
46. Istnieje, oczywiście, rozległe orzecznictwo dotyczące skuteczności „Rewe”, które w ciągu ostatniej dekady zostało zasadniczo przejęte przez skuteczną ochronę sądową na mocy art. 47 karty. Jednakże to głęboko zakorzenione orzecznictwo dotyczące konkretnych przypadków nie może być uznane za spójne.
3. Dotychczasowe orzecznictwo: surowość, pobłażliwość i stanowisko pośrednie
47. Z perspektywy czasu orzecznictwo to wydaje się niejednolite(17). Dotyczykonkretnych przypadków, z których wywodzi uogólnienia Można znaleźć przykłady różnych podejść: od przyjaznego państwom członkowskim potwierdzenia wystarczającej równowagi do bezkompromisowych twierdzeń o skuteczności, zgodnie z którymi państwo członkowskie musi wyjść (daleko) poza to, co jest zwykle możliwe na mocy jego prawa krajowego.
48. Z jednej strony znamy przypadki, w których Trybunał zaakceptował przedmiotowe krajowe przepisy proceduralne, skupiwszy się w swojej analizie na spełnieniu warunku ekwiwalentności. Ocena warunku stanu skuteczności została przy tym zaledwie poruszona(18). W związku z powyższym Trybunał wyjaśnił, że zasada ekwiwalentności nie może być rozumiana jako obowiązek państw członkowskich rozszerzenia ich najbardziej korzystnych krajowych przepisów proceduralnych na wszelkie skargi oparte na prawie Unii(19). Ten „łagodny” standard kontroli wydaje się być stosowany głównie wobec pojęć i mechanizmów prawa proceduralnego, które są wspólne dla wszystkich porządków prawnych państw członkowskich, nieodłączne dla każdego systemu sądowego (takie jak powaga rzeczy osądzonej, terminy itd.).
49. Z drugiej strony w sprawach takich jak Simmenthal, San Giorgio, Factortame, Cartesio, Ełczinow lub Klausner(20) Trybunał kategorycznie nalegał na jednoznaczną definicję skuteczności. Sprawy te zazwyczaj dotyczyły sytuacji, w których dany rodzaj środka nie istniał w krajowym porządku prawnym, podczas gdy sporna praktyka krajowa była postrzegana jako powodująca systemowe przeszkody dla skuteczności prawa Unii lub dla natychmiastowej i pełnej ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone.
50. Ponadto, co dotyczy konkretnie kontekstu niniejszej sprawy, Trybunał przyjął raczej surowe podejście w różnych sprawach, w których poruszona przez sądy odsyłające kwestia dotyczyła skutków, ratione temporis, ustaleń wyroków co do niezgodności prawa krajowego z prawem Unii. Z jednej strony, w sprawach: Winner Wetten, Filipiak, Gutierrez Naranjo czy Association France Nature Environment(21) Trybunał zasadniczo odrzucił możliwość, iż sądy krajowe, w tym sądy najwyższe lub sądy konstytucyjne, mogłyby opóźnić skutek ustaleń dotyczących niezgodności krajowego rozwiązania z prawem Unii lub stworzyć okres przejściowy, w celu wypełnienia rzekomej luki prawnej. Każda taka decyzja, według Trybunału, odnosiłaby się do ograniczenia w czasie skutków interpretacji jednego z przepisów prawa Unii, co należy do decyzji samego Trybunału. Z drugiej strony, w zależności od kontekstu, należy w równym stopniu uznać, że ważnym elementem wspólnym dla tych spraw było właściwe poszanowanie, a nawet wykonanie, wcześniejszych wyroków Trybunału w tych sprawach.
51. Wreszcie, między tymi skrajnościami, znajdujemy te sprawy, w których Trybunał przyjął pośrednie stanowisko. Często Trybunał próbował dojść do „salomonowych” wyroków, uznając przepisy krajowe państw członkowskich i jednocześnie ograniczając ich autonomię co do stosowania tych środków. Sprawy takie jak Fantask, Melki i Abdeli, DEB, Lesoochranárske zoskupenie VLK, stanowią dobreprzykłady w tym zakresie(22).
52. Wiele niedawnych decyzji Trybunału wydaje się opierać na ostatniej linii orzeczniczej. W tych sprawach Trybunał zobowiązał sądy krajowe do wykorzystania pełni potencjału, jaki dostarczają krajowe przepisy proceduralne, aby osiągnąć cele realizowane przez właściwe przepisy unijne, ale tylko w takim zakresie, w jakim ta wykładnia jest zgodna z zasadą legalności i nie prowadzi do naruszenia praw podstawowych(23).
53. Podsumowując, „sprzeczność Rewe/Simmenthal”(24), podążająca w różnych kierunkach, co do wymogu ekwiwalentności (lub zakazu dyskryminacji), z jednej strony, oraz wymogu skuteczności, z drugiej strony, jest nadal w znacznym stopniu obecna w teście krajowej autonomii proceduralnej. Jednakże coraz częściej uznawane są wewnętrzne ograniczenia bezwarunkowego zapewnienia skuteczności, wynikające z zasady legalności i z ochrony praw podstawowych (oraz, prawdopodobnie, ze zdrowego rozsądku)(25).
4. Poziom strukturalny: indywidualna ocena poszczególnych przypadków
54. Moim zdaniem, przedstawione właśnie zasady prawa Unii oraz orzecznictwo prowadzą do wniosku, że nie istnieje ogólna i bezwarunkowa odpowiedź na pytanie, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi sądy krajowe dysponują swobodą uznania w kwestii zasądzenia środka ochrony prawnej oraz formy tego środka, w odniesieniu do skarżącego twierdzącego, iż władze nie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy, w przypadku gdy skarga jest zasadna.
55. Zależy to po prostu od okoliczności danego przypadku. Nie widzę powodu, dla którego prawo Unii powinno, co do zasady, wykluczyć takie przepisy lub praktykę. Trybunał wielokrotnie orzekał, iż każdą sprawę, w ramach której powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny uniemożliwia lub nadmiernie utrudnia stosowanie prawa Unii, „należy rozpatrywać w kontekście roli tego przepisu w systemie przepisów proceduralnych, jego rozwoju oraz cech charakterystycznych, na różnych etapach postępowania przed sądami krajowymi. W świetle tej analizy główne zasady krajowego systemu sądowego, takie jak ochrona prawa do obrony, pewności prawa oraz prawidłowego przebiegu postępowania, muszą być brane pod uwagę, ilekroć jest to właściwe(26)”.
56. Jest zatem wymagany, jako że kwestię tę reguluje prawo Unii, racjonalny związek pomiędzy prawami, naruszeniem, rodzajem i zakresem stosowanych środków zaradczych lub środków ochrony prawnej, w świetle stanu faktycznego i okoliczności sprawy. Każdy przypadek powinien być oceniany w jego własnym kontekście i proporcjach. Wymóg ten nie jest, moim zdaniem, ograniczony wyłącznie do prawa Unii, ale jest nierozerwalnie związany z każdym nowoczesnym europejskim systemem prawnym. Nie sądzę, żeby tak bardzo czczona skuteczność prawa Unii powinna być powoływana jako środek faktycznego powrotu, przed sądem krajowym, w którym potencjalnie zagrożone jest prawo Unii, do powiązanego, nieelastycznego, a w konsekwencji zatem całkowicie nieproporcjonalnego sposobu orzekania, które przypomina wyroki karne z siedemnasto- i osiemnastowiecznej Anglii.
57. W związku z tym wydaje mi się, iż samo orzecznictwo Trybunału faktycznie zobowiązuje sądy krajowe do wzięcia pod uwagę, przy wykonywaniu swobody uznania w odniesieniu do wnioskowanych środków ochrony prawnej i środków zaradczych, takich elementów jak wskazane przez sąd odsyłający: zbędna zwłoka przy wszczęciu postępowania, brak zastosowania bardziej odpowiednich środków, brak szczerości po stronie skarżącego, brak działania przez skarżącego w dobrej wierze, szkoda dla osób trzecich, a także gdy przyznanie środka ochrony prawnej nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi. Wzięcie pod uwagę tych elementów nie pozbawia, samo w sobie, skarżącego ochrony sądowej ani nie czyni bezskutecznym podstawowych praw, których ochrony domaga się skarżący.
58. Przeciwnie, biorąc wyżej wspomniane elementy pod uwagę, sąd krajowy nie czyni nic więcej niż wykonywanie swojej funkcji sądowniczej, która polega na znalezieniu, w każdym sporze, najbardziej odpowiedniego rozwiązania, przyglądając się szczególnemu kontekstowi i wszystkim istotnym okolicznościom. Również w tym przypadku zasady skuteczności prawa Unii i skutecznej ochrony sądowej nie mogą być rozumiane jako nakładające na sądy krajowe jakikolwiek (bezsensowny) automatyzm.
59. Wprawdzie okoliczność, iż swoboda uznania sądów krajowych dotyczy nie tylko formy środka ochrony prawnej, który ma być przyznany, ale także kwestii słuszności przyznania jakiegokolwiek środka ochrony prawnej w ogóle, może sugerować, przynajmniej w niektórych przypadkach, że jednostka jest zupełnie pozbawiona jakiejkolwiek formy ochrony sądowej, a skuteczność odpowiednich przepisów prawa Unii nie byłaby zapewniona.
60. Niemniej jednak, moim zdaniem, nie byłby to rozsądny wniosek. W istocie, z mojej najlepszej wiedzy wynika, że we wszystkich systemach prawnych istnieją zasady proceduralne lub mechanizmy, które mają na celu uniknięcie sytuacji, w których ślepe i automatyczne stosowanie przepisów przyniosłoby niesprawiedliwy lub nieproporcjonalny rezultat, lub prowadziłoby do rozwiązania, które nie służy żadnemu użytecznemu celowi. W tym względzie mogę myśleć, na przykład, o przepisach dotyczących zapewnienia należytego działania wymiaru sprawiedliwości i ekonomii procesowej, lub przepisach przeciwko nadużyciu praw lub procesu oraz błahym lub prowadzonym w złej wierze sporze sądowym. W związku z tym nie ma nic w istocie bezprawnego w okoliczności, iż pomimo działania przez skarżącego w ramach uprawnień i uzasadnionego charakteru jego żądań, w bardzo wyjątkowych przypadkach (i kładę nacisk na bardzo wyjątkowe przypadki) może on nie uzyskać zasądzenia środka ochrony prawnej, czego się domaga. Ponadto kwestia, czy taka decyzja może być uzasadniony, zależy od okoliczności i kontekstu każdego indywidualnego przypadku.
61. Dochodzę zatem do wniosku, iż ocena zgodności z prawem Unii krajowych przepisów proceduralnych lub praktyki, takich jak będące przedmiotem sporu, jest – pod (bardziej strukturalnym) warunkiem skuteczności jako części zasady autonomii proceduralnej, lub zgodnie z (bardziej zorientowaną na prawa indywidualne) zasadą skutecznej ochrony prawnej – przeprowadzana zazwyczaj indywidualnie dla każdego przypadku. Kluczowe jest, moim zdaniem, że w każdym przypadku sąd krajowy powinien mieć możliwość znaleźć rozsądny (lub proporcjonalny) związek pomiędzy charakterem i wagą powoływanego prawa; powagą naruszenia lub znaczeniem poniesionej szkody; oraz rodzajem żądanego środka zaradczego lub środka ochrony prawnej. Wszystko to powinno być zmierzone i ocenione zgodnie z rozpatrywaną sytuacją faktyczną i prawną.
62. W świetle powyższych rozważań przyjmuję pogląd, iż Trybunał powinien odpowiedzieć sądowi odsyłającemu, iż prawo Unii, w szczególności zasady autonomii proceduralnej i skutecznej ochrony sądowej nie stoją na przeszkodzie – a na pewno nie same w sobie – przepisom lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi sądy krajowe dysponują swobodą uznania co do zasądzenia środka ochrony prawnej i formy takiego środka, w odniesieniu do skarżącego twierdzącego, że władze nie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy, w przypadku gdy skarga jest zasadna. To do sądu odsyłającego należy zapewnienie, aby w okolicznościach faktycznych i w kontekście każdej konkretnej sprawy przed nim zawisłej istniał rozsądny związek między charakterem powołanych praw, powagą ich naruszenia oraz poniesioną szkodą, a także rodzajem żądanego środka zaradczego, oraz w konsekwencji środka ochrony prawnej, które zdecyduje się zasądzić (lub, w odpowiednim przypadku, nie zasądzić) na rzecz skarżącego.
63. Dla sporu będącego przedmiotem postępowania głównego oznacza to ocenę, której sąd odsyłający jest w stanie, w sposób oczywisty, dokonać najlepiej. Jednakże w celu dostarczenia temu sądowi pewnych użytecznych wskazówek, przedstawię teraz pewne dodatkowe rozważania, biorąc pod uwagę szczególne cechy niniejszej sprawy.
5. Kontekst niniejszej sprawy: prawa, naruszenia, środki zaradcze
64. W postępowaniu głównym sąd odsyłający będzie musiał zasadniczo rozstrzygnąć, które z trzech form uwzględnienia skargi, jakiego domaga się skarżący, stanowią słuszny i proporcjonalny rezultat dla ochrony praw, na które powołuje się skarżący.
65. Oczywiście ma to miejsce przy założeniu, że rozpatrywane przepisy Unii wywierają skutek bezpośredni. Co do struktury stosunków jest rzeczywiście prawdą, że pozwani są organami władzy publicznej i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy dyrektywy mogą być powoływane przez jednostki przeciwko organom władzy, jeżeli państwo nie dokonało ich transpozycji przed upływem wyznaczonego terminu(27).
66. Jednakże to, czy przepisom unijnym przysługuje skutek bezpośredni, a dokładnie jaka jest treść bezpośrednio skutecznego przepisu, jest inną kwestią. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis prawa Unii jest bezpośrednio skuteczny, jeżeli z punktu widzenia treści jest wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, aby można się na niego powołać przeciwko niezgodnemu z nim przepisowi prawa krajowego, lub w zakresie, w jakim przepis ten pozwala określić uprawnienia, jakich jednostki mogą dochodzić od państwa(28).
67. W niniejszej sprawie wydaje się, że sąd odsyłający rozstrzygnął tę kwestię już na wstępnym etapie, ustalając, że, tak jak podnosił skarżący, rozpatrywane przepisy unijne są wystarczająco jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, aby wywołać skutek bezpośredni. Sąd odsyłający nie zwrócił się do Trybunału o zbadanie tej kwestii, uszanuję zatem jego decyzję, mimo że kwestia ta została podniesiona i przedstawiona przez Irlandię do celów dopuszczalności(29). Zwrócę niemniej uwagę na dwa elementy.
68. Po pierwsze, precyzja przepisu, jako warunek skutku bezpośredniego, oznacza, że treść obowiązku spoczywającego na państwie członkowskim jest w istocie jasna. Zakres bezpośrednio skutecznego przepisu nie musi koniecznie być literalnie spójny z całością aktu prawnego. Zatem jest z pewnością możliwe wyciągnięcie z szerszej normy węższej, samodzielnej zasady odzwierciedlającej minimalny obowiązek spoczywający na państwie członkowskim. Zasada ta musi jednak być jasna i precyzyjna co do swojego zakresu i treści(30).
69. Po drugie, przeprowadzając taką analizę w odniesieniu do zasady zawartej w dyrektywie, należy być świadomym, że domyślną pozycją konstytucyjną co do transpozycji dyrektywy jest wybór państwa członkowskiego i autonomia, pod warunkiem że sama dyrektywa nie wyklucza takiego wyboru. Natomiast, jeśli jakikolwiek taki wybór lub swoboda uznania mają być przyznane przez rozporządzenie, to treść rozporządzenia musi stwierdzać to w sposób wyraźny. Okoliczność ta może być szczególnie istotna przy dokonywania oceny zakresu stosowania danego obowiązku wynikającego ze zmian unijnego źródła prawnego regulującego daną dziedzinę, w szczególności, jak miało to miejsce co do wielu dziedzin prawa Unii(31), gdzie akt regulujący w danej dziedzinie zmienił formę z dyrektywy na rozporządzenie.
70. Niezależnie od powyższego inny jeszcze aspekt zasługuje na rozważenie. Charakter zagrożonego prawa jest jednym z elementów, które są zazwyczaj brane pod uwagę(32) w celu ustalenia odpowiedniego środka zaradczego, który powinien być zapewniony danej osoby. Rzeczywiście charakter i waga zagrożonego prawa są na etapie wejściowym ogólnego równania oceny branego pod uwagę przez sąd krajowy(33). Uważam, że w niniejszej sprawie element ten zasługuje na pewne rozważenie, którym się teraz zajmę.
a) Jakie prawa? Uprawnienia językowe w prawie Unii
71. Na wstępie nie ulega wątpliwości, iż różnorodność językowa jest szczególnie ceniona w Unii Europejskiej. Stosownie do art. 3 TUE Unia „szanuje swoją bogatą różnorodność kulturową i językową” oraz „zapewnia ochronę i rozwój dziedzictwa kulturowego Europy”. W tym celu Unia jest zobowiązana, zgodnie z art. 165 ust. 2 TFUE, do promowania nauczania i upowszechniania języków państw członkowskich.
72. Poszanowanie dla różnorodności językowej jest też wyrażone w art. 22 karty. Co więcej art. 21 karty zakazuje dyskryminacji opartej na, między innymi, kryterium językowym.
73. Ponadto wielojęzyczność jest kluczową zasadą funkcjonowania Unii co od początku było oczywiste, a dowodem jest pierwsze rozporządzenie (nr 1), które przyjęto w 1958 r.(34).
74. Jednakże, podczas gdy zasady te i ich wartość są rzeczywiście niezwykle ważne, uznano również, iż polityka językowa pociąga za sobą dokonywanie wyborów, które są, czasami, także delikatne pod względem politycznym i społecznym. W związku z powyższym zarówno prawodawca Unii, jak i sądy Unii, stosowali konsekwentnie raczej ostrożne, dyplomatyczne i pragmatyczne podejście w odniesieniu do języków na poziomie Unii oraz, z uwzględnieniem ich prawdopodobnego oddziaływania, na poziomie państw członkowskich.
75. Na poziomie wewnętrznego funkcjonowania Unii system ten nie był nigdy ostatecznie ustalony. Po pierwsze, nawet w odniesieniu do oficjalnych języków Unii wprowadzono ostatnio wyjątki- – na przykład języka irlandzkiego(35) lub maltańskiego(36). Co ważniejsze, dla celów niniejszej sprawy Trybunał konsekwentnie odrzucał koncepcję, zgodnie z którą, jako że jest to kwestia regulowana prawem Unii, obowiązuje bezwzględna równowaga wszystkich języków urzędowych(37). Reguła autentyczności wszystkich wersji językowych lub zasada niedyskryminacji w odniesieniu do oficjalnych języków Unii nie oznacza, że „wszystkie języki urzędowe muszą w każdych okolicznościach być traktowane jednakowo do wszystkich celów”(38). Zróżnicowane systemy, na poziomie Unii, są zatem dopuszczalne, pod warunkiem ma to wystarczające uzasadnienie.
76. W dodatku wezwane do uznania i potwierdzenia praw wynikających z prawa Unii, sądy Unii starały się zapewnić, iż jednostki poszkodowane otrzymają ochronę(39), pozostawiając kompetentnym (unijnym lub krajowym) organom pewne pole manewru.
77. Na przykład w sprawie Skoma-Lux Trybunał orzekł, że rozporządzenie (wówczas) wspólnotowe, które nie było opublikowane w języku urzędowym państwa członkowskiego, nie może być zastosowane wobec osoby żyjącej w tym państwie(40). Jednakże Trybunał powstrzymał się od wyciągnięcia bardziej znaczących konsekwencji, w odniesieniu do ważności i stosowania aktu, wynikających z braku opublikowania. Zatem prawo Unii nieopublikowane w (jednym i jedynym) języku państwa członkowskiego w istocie pozostaje obowiązującym prawem dla tego państwa członkowskiego. Na podstawie takiego prawa nie mogą być jednak nałożone na jednostki żadne obowiązki(41).
78. Tendencja ta jest prawdopodobnie jeszcze bardziej widoczna, gdy Trybunał mierzy się z rozwiązaniami krajowymi odzwierciedlającymi krajowe wybory polityczne. Nie można przeoczyć w tym względzie faktu, że polityka językowa na poziomie krajowym wpisuje się, w dużej mierze, w kompetencje państw członkowskich. W istocie, zgodnie z art. 6 TFUE, Unia ma jedynie kompetencję do podejmowania działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich w dziedzinie kultury i edukacji. Polityka językowa może bowiem jedynie odzwierciedlać historię, kulturę, tradycję i społeczeństwo każdego kraju.
79. Sądy Unii były zatem niechętne interwencjom w zakresie krajowych wyborów i nakładania daleko idących obowiązków na państwa członkowskie. W sprawie UTECA na przykład Trybunał uznał ustawodawstwo krajowe zobowiązujące nadawców telewizyjnych do przeznaczania określonego procentu swoich przychodów na prefinansowanie europejskich filmów długometrażowych i telewizyjnych, których językiem oryginału musi być dodatkowo jeden z języków urzędowych danego państwa członkowskiego, za zgodne z prawem Unii(42). W sprawie Runevič-Vardyn Trybunał orzekł, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby władze krajowe odmówiły zmiany imion i nazwisk zainteresowanych osób wpisanych do aktów urodzenia i małżeństwa na tej podstawie, że przepisy krajowe przewidują, iż imiona i nazwiska osób fizycznych muszą być wpisywane do tych dokumentów zgodnie z regułami pisowni języka urzędowego(43). Bardziej ogólnie, Trybunał konsekwentnie orzekał, że ochrona i propagowanie jednego lub kilku języków urzędowych państwa członkowskiego mogą uzasadniać odstąpienie od zasad swobodnego przepływu, i uznał rozwiązania krajowe przyjęte w tym celu za niezgodne z prawem Unii tylko wtedy, gdy nie spełniały wymogu proporcjonalności(44).
80. Z przedstawionego wyżej orzecznictwa wyciągam dwa wnioski. Po pierwsze, chociaż nie ma wątpliwości, że uprawnienia językowe mają największe znaczenie w Unii, i jednostki są z pewnością uprawnione do uzyskania ochrony przed każdym naruszeniem tych uprawnień, to nie ma automatycznych konsekwencji wynikających z ich potencjalnego naruszenia. W tym względzie sądy unijne preferowały zasadniczo zrównoważone i zniuansowane podejście, w którym szczególne okoliczności każdej sprawy zostały należycie rozważone, i wyważone między sobą, w celu osiągnięcia sprawiedliwego (i niezakłócającego) wyniku.
81. Po drugie, podejście to zostało przyjęte nie tylko w odniesieniu do stosowania języków w odniesieniu do szczególnych przepisów sektorowych lub przepisów dotyczących poszczególnych obszarów (jak cytowane powyżej przykłady z orzecznictwa dotyczącego swobodnego przepływu), ale także w odniesieniu do wyborów konstytucyjnych. Zatem, innymi słowy, nawet jeśli strukturalne i konstytucyjne przypadki przedstawiają znaczny stopień elastyczności i brak jakiegokolwiek automatycznego rezultatu w zakresie wyników, byłoby raczej zaskakujące nalegać, aby dyskretny system prawna wtórnego w określonej dziedzinie regulacyjnej nagle doprowadził do powstania bezwzględnego prawa językowego.
82. W tym kontekście przejdę teraz do pozostałych zmiennych w równaniu przed sądem odsyłającym. W przenośni: jeżeli na jednej szali znajduje się potencjalne naruszenie uprawnienia językowego, takiego jak to, które wynika z rozpatrywanych przepisów unijnych, jaki rodzaj środków zaradczych sąd krajowy powinien umieścić na drugiej szali w celu osiągnięcia zrównoważonego rozwiązania w postępowaniu głównym?
b) Jaka forma środka ochrony prawnej?
83. Na wstępie muszę wskazać, że niniejsza sprawa nie dotyczy warunków, w których prawo Unii wymaga od prawa krajowego stworzenia nowych środków zaradczych w celu wypełnienia luki prawnej w ochronie sądowej(45), w przeciwieństwie do tego, co twierdził rząd polski(46). Niniejsza spraw dotyczy wyłącznie sposobu, w jaki istniejące środki zaradcze, już dostępne w systemach prawnych państw członkowskich, powinny być zastosowane, gdy sprawa zawisła przed sądem krajowym dotyczy uprawnień opartych na prawie Unii. Nie ma, w związku z tym, potrzeby omawiania, czy, i jeśli tak, to kiedy państwo członkowskie może być zobowiązane, jako że jest to kwestia regulowana prawem Unii, do ustanowienia środka sądowego pozwalającego sądom krajowym na podjęcie decyzji, które – jak nakaz lub natychmiastowy tytuł egzekucyjny – zmuszą kompetentny (prawodawczy lub administracyjny) organ do zmiany prawa krajowego bez dalszych działań.
84. Kwestia podniesiona przez sąd odsyłający ma inny charakter. Sąd ten twierdzi, że w prawie krajowym istnieje zbiór przepisów, które zapewniają środek zaradczy w konkretnym przypadku. Zastanawia się on jednak, czy ten zbiór przepisów mógłby być użyty i zastosowany w dokładnie ten sam sposób, jeśli roszczenie skarżącego nie byłoby oparte na prawie Unii, ale raczej na prawie krajowym. Sąd odsyłający nie jest pewien, czy ten zestaw przepisów może zostać uchylony w imię skutecznego egzekwowania prawa Unii lub skutecznej ochrony sądowej jednostek.
85. To powiedziawszy, nie trzeba przypominać, iż sąd odsyłający nie może, w postępowaniu głównym, zapewnić pełnego i natychmiastowego zaspokojenia praw podstawowych skarżącego poprzez łączny proces odstąpienia od stosowania prawa krajowego i bezpośredniego stosowania prawa Unii. Sąd odsyłający nie może nakazać spółkom farmaceutycznym stosowania się do obowiązku wynikającego z art. 58 ust. 4, art. 59 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 dyrektywy 2001/82. Spółki te nie są pozwanymi w tym postępowaniu.
86. W dodatku jakiekolwiek takie działanie przeciwko nim miałoby bardzo małe szanse na powodzenie, ponieważ Trybunał konsekwentnie wyklucza możliwość, iż nietransponowane dyrektywy mogłyby wywoływać horyzontalny skutek bezpośredni i jako takie, być powołane przeciwko jednostkom(47). Również niedawno w sprawie Popławski Trybunał podkreślił, że „nawet jasny, precyzyjny i bezwarunkowy przepis dyrektywy nie pozwala sądowi krajowemu na odstąpienie od stosowania przepisu prawa krajowego, który jest z nim sprzeczny, jeżeli w wyniku tego zostałby nałożony na jednostkę dodatkowy obowiązek”(48).
87. Jakakolwiek forma ochrony praw skarżącego w postępowaniu głównym jest zatem z konieczności pośrednia i odroczona w czasie. Skarżący domaga się stwierdzenia, że sporne prawo krajowe jest niezgodne z przepisami dyrektywy 2001/82 i powinno być zatem zmienione przez właściwe organy krajowe. Rozumiem, że jedynie wtedy, w konsekwencji wynikających z tego zmian w przepisach krajowych, firmy farmaceutyczne mogły być zobowiązane do stosowania się do nowych zasad na przyszłość.
88. W świetle powyższego, jakie środki zaradcze i, bardziej konkretnie, jaką formę środka ochrony prawnej powinien zapewnić sąd krajowy?
89. Z jednej strony, z powodów przedstawionych w pkt 71–82 niniejszej opinii rodzaj i waga rzekomego naruszenia i konsekwencje tego naruszenia nie są prawdopodobnie tak znaczne, by zasądzić jakąś nadzwyczaj surową formę środka ochrony prawnej. W związku z tym, sąd odsyłający może dojść do wniosku, iż nieproporcjonalne byłoby zasądzenie jednocześnie wszystkich trzech form środka ochrony prawnej, jakich domaga się skarżący. W szczególności żądanie skarżącego, by sąd odsyłający uznał, że irlandzkie władze muszą zmienić prawo krajowe, aby zapewnić prawidłową transpozycję przepisów tytułu V dyrektywy 2001/82 może, ewentualnie także w świetle zasady podziału władz(49), wykraczać poza to, co jest konieczne w celu zapewnienia ochrony uprawnienia skarżącego.
90. Z drugiej strony, jeżeli twierdzenia skarżącego okażą się zasadne, co powinien ustalić sąd odsyłający, nie dostrzegam, jak wynik tego postępowania mógłby być uważany za słuszny i proporcjonalny, jeżeli skarżący opuściłby salę sądową z pustymi rękoma.
91. Prawo do skutecznego środka zaradczego musi koniecznie pociągać za sobą to, że właściwy sąd powinien, co do zasady, rozważyć istotę danej skargi i zasądzić odpowiedni środek ochrony prawnej(50) oraz zapewnić jego należyte wykonanie(51). Prawo dostępu do sądu zostałoby pozbawione znaczenia, jeżeli mającej rację stronie odmówiono by jakiejkolwiek formy zadośćuczynienia w odpowiedzi na naruszenie jej praw, z wyjątkiem oczywiście wyjątkowych okoliczności, które by to uzasadniały.
92. Czy w niniejszej sprawie występują wyjątkowe okoliczności?
93. W rozpatrywanej sprawie władze irlandzkie powołują się na dwa główne powody, dla których sprzeciwiają się zasądzeniu środka ochrony prawnej. Pierwszy powód dotyczy należytego działania wymiaru sprawiedliwości i ekonomii procesowej: zasądzenie środka ochrony prawnej nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi, ponieważ skarżący rozumie informację w języku angielskim. Ponadto nowe przepisy unijne zgodne z obecnymi przepisami prawa krajowego wejdą niedługo w życie. Drugi powód dotyczy możliwej szkody dla osób trzecich: ryzyko, że producenci i dystrybutorzy weterynaryjnych produktów leczniczych mogą tymczasowo opuścić rynek irlandzki w celu uniknięcia dodatkowych kosztów, z łatwo przewidywalną szkodą dla zdrowia zwierząt.
94. Co do zasady zgadzam się z Irlandią, iż należyte działanie wymiaru sprawiedliwości i ekonomia procesowa(52) lub potrzeba uniknięcia ryzyka niedoboru weterynaryjnych produktów leczniczych(53) są same w sobie, i ogólnie rzecz biorąc, interesami zasługującymi na ochronę. Jako takie, sąd krajowy może je więc wziąć pod uwagę przy wykonywaniu swoich uprawnień dyskrecjonalnych. Jednakże to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy, w niniejszej sprawie, faktyczne skorzystanie przez sąd odsyłający z uprawnień dyskrecjonalnych w celu odmowy zasądzenia środka ochrony prawnej stanowiłoby znaczący wkład w ochronę tych interesów, a w każdym razie, nie wychodziłoby poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
95. Ze względu na to, że nowe rozporządzenie Unii wejdzie w życie dopiero za rok, trudno postrzegać ten okres jako całkowicie nieistotny. Można ponownie przypomnieć, że przepisy unijne muszą wywoływać swój pełny skutek „od chwili ich wejścia w życie i przez cały okres ich obowiązywania”(54). Może być prawdą, że skarżący rozumie informację w języku angielskim. Może być to uznane za element sugerujący, że naruszenie ma mniej poważny charakter i nie jest tak pilne znalezienie formy zadośćuczynienia. Mam natomiast większe wątpliwości, czy ten element może być uważany za (wyłączną) podstawę uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu jakiejkolwiek formy ochrony jego praw, skoro element ten nie budził wątpliwości co do legitymacji czynnej skarżącego, a sprawa jest teraz oceniana pod względem merytorycznym.
96. Co więcej, rzekome negatywne konsekwencje dla osób trzecich i państwa nie są ani natychmiastowe, ani nie wynikają automatycznie z jakiejkolwiek decyzji podjętej przez sąd odsyłający w kontekście niniejszego postępowania. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii konflikt między przepisem prawa krajowego a bezpośrednio stosowanym przepisem prawa Unii ma być rozstrzygnięty przez sąd krajowy przy stosowaniu prawa Unii, jeśli to konieczne poprzez odmowę zastosowania sprzecznego przepisu krajowego. Jednak to stanowisko zostało podjęte i powtórzone(55) przez Trybunał w ramach postępowania sądowego, które jest postępowaniem między stronami (inter partes), a wynik jest zwykle wiążący dla stron sporu. Nie stwierdzono jednak, że spór sądowy musi być rozwiązany, jako że jest to kwestia regulowana prawem Unii, poprzez stwierdzenie, że przepis krajowy jest nieważny, niewiążący lub nieistniejący(56). W istocie kompetencje sądów krajowych stanowią kwestię, którą rozstrzyga każde państwo członkowskie. Skutek bezpośredni i pierwszeństwo nie wymagają, aby decyzja sądowa była wyposażona w pewną formę skutku erga omnes(57).
97. W świetle powyższego zastanawiam się, czy – zakładając, że ocena sądu odsyłającego w odniesieniu do wykładni rozpatrywanych przepisów prawa Unii jest prawidłowa – zasądzenie środka ochrony prawnej jedynie poprzez stwierdzenie, iż sporne przepisy krajowe nie dokonują prawidłowej transpozycji dyrektywy 2001/82 może nie być najwłaściwszą formą tego środka. Z jednej strony uznaje to możliwe naruszenie, na które się powołano i dostarcza pewnej formy moralnego zadośćuczynienia skarżącemu(58), otwierając być może przed nim możliwość domagania się odszkodowania za wszelkie poniesione szkody, o ile zostaną spełnione warunki odpowiedzialności państwa(59). Z drugiej strony ta forma środka ochrony prawnej jest raczej ograniczona w zakresie stosowania i skutkach, w szczególności wobec osób trzecich, i mniej inwazyjna względem irlandzkiego ustawodawstwa i organów administracyjnych.
98. Jednakże, jak wielokrotnie wspominano w tej opinii, wszystkie te kwestie należą w istocie do oceny i wyważenia przez sąd odsyłający. Wszystkie punkty omówione w tej sekcji miały po prostu na celu potwierdzenie, iż istnieje szereg możliwych rozwiązań. Ogólny wniosek końcowy tej opinii jest po prostu taki, że, moim zdaniem, prawo Unii nie odbiera, nawet jeśli zagrożone są uprawnienia wynikające z prawa Unii, swobodnego uznania, w które sąd krajowy jest zazwyczaj wyposażony w celu odnalezienia dostosowanego do danej sprawy i proporcjonalnego rozstrzygnięcia, w tym wyboru środka ochrony prawnej przyznawanego skarżącemu, pod warunkiem, że jego skarga jest uzasadniona co do meritum.
V. Wnioski
99. Proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania skierowane do niego w trybie prejudycjalnym przez Ard-Chúirt (wysoki trybunał, Irlandia) w następujący sposób:
– Prawo Unii, w szczególności zasady autonomii proceduralnej i skutecznej ochrony sądowej, nie stoją na przeszkodzie przepisom lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi sądy krajowe dysponują swobodą uznania w kwestii zasądzenia środka ochrony prawnej oraz formy tego środka, w odniesieniu do skarżącego twierdzącego, iż władze nie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy, w przypadku gdy skarga jest zasadna.
– To do sądu odsyłającego należy zapewnienie, aby w okolicznościach faktycznych i kontekście każdej konkretnej sprawy przed nim zawisłej istniał rozsądny związek między charakterem powołanych praw, powagą ich naruszenia oraz poniesioną szkodą, a także rodzajem żądanego środka zaradczego, oraz w konsekwencji środka ochrony prawnej, który zdecyduje się zasądzić (lub, w odpowiednim przypadku, nie zasądzić) na rzecz skarżącego.