JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
16 päivänä toukokuuta 2024 (1)
Asia C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, aiemmin Helsingin Bussiliikenne Oy,
vastaan
Euroopan komissio
Muutoksenhaku – Valtiontuki – Linja-autoliikenne – Helsingin kaupungin myöntämät kalusto- ja pääomalainat – Päätös, jolla valtiontuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään se perittäväksi takaisin – Taloudellinen jatkuvuus – Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet – Asetuksen (EU) 2015/1589 6 artiklan 1 kohta – Täydentävän tai oikaistun menettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaiseminen – Olennaisen menettelymääräyksen rikkominen – Suhteellisuusperiaate
I Johdanto
1. Tämä ratkaisuehdotus koskee Koiviston Auto Helsinki Oy:n, aiemmin Helsingin Bussiliikenne Oy, valitusta, jolla se vaatii kumoamaan 14.9.2022 annetun tuomion Helsingin Bussiliikenne v. komissio.(2) Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tuomiollaan kanteen, jolla vaadittiin kumoamaan Suomen valittajalle toteuttamasta valtiontuesta 28.6.2019 annettu komission päätös (EU) 2020/1814.(3)
2. Euroopan komissio totesi päätöksessään valittajan olevan tosiasiallinen tuensaaja valittajan ja tuen alkuperäisen saajan välisen taloudellisen jatkuvuuden vuoksi. Koska tällaisen jatkuvuuden toteamisen mahdollistanut liiketoiminnan luovutus valittajalle tapahtui muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen, komissio ei kuitenkaan antanut valittajalle mahdollisuutta esittää huomautuksia kyseisessä menettelyssä.
3. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että vaikka komissio oli loukannut valittajan oikeutta osallistua muodolliseen tutkintamenettelyyn SEUT 108 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen (EU) 2015/1589(4) 6 artiklan 1 kohdassa edellytetyllä tavalla, valittaja ei ollut osoittanut, että jos sille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksia, ne olisivat voineet muuttaa komission arviointia kyseessä olevan tuen saajien taloudellisesta jatkuvuudesta. Tässä tilanteessa riidanalaista päätöstä ei katsottu aiheelliseksi kumota.
4. Nyt käsiteltävä valitus antaa unionin tuomioistuimelle uuden tilaisuuden tulkita asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan ilmaisua ”asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat” ja täsmentää, mitä oikeudellisia seurauksia on johdettava siitä, ettei sääntöjenvastaisen tuen tosiasiallisella saajalla ollut mahdollisuutta esittää huomautuksia muodollisen tutkintamenettelyn aikana, erityisesti tilanteessa, jossa kyseessä oleva liiketoiminta siirrettiin uudelle omistajalle sen määräajan päättymisen jälkeen, jonka komissio oli antanut asianomaisille osapuolille.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. Asetuksen 2015/1589 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
h) ’asianomaisella osapuolella’ jäsenvaltiota, henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, erityisesti tuensaajaa, kilpailevia yrityksiä ja alan järjestöjä.”
6. Asetuksen 2015/1589 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Muodollinen tutkintamenettely”, säädetään seuraavaa:
”1. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa komissio voi pidentää tätä määräaikaa.
– –”
III Asian tausta
7. Asian käsittelyn aiemmat vaiheet kuvataan valituksenalaisen tuomion 2–9 kohdassa, ja ne voidaan tiivistää seuraavasti.
8. Helsingin kaupungin (Suomi) omistama yksityisoikeudellinen liikennepalveluja tarjoava yhtiö Suomen Turistiauto Oy perusti Helsingin bussiliikenteen (jäljempänä vanha HelB)(5) 1.1.2005 hankittuaan ensin HKL-Bussiliikenne Oy:n, joka oli yritys, joka oli alun perin osa Helsingin kaupungin liikennelaitosta, varat ja velat. Vanha HelB liikennöi bussireittejä Helsingin alueella sekä tarjosi tilausajokuljetuksia ja bussien leasingpalveluja. Se oli kokonaan Helsingin kaupungin omistuksessa.
9. Helsingin kaupunki toteutti vuosina 2002–2012 erilaisia toimenpiteitä HKL-Bussiliikenteen ja vanhan HelB:n hyväksi (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet). Ensinnäkin vuonna 2002 HKL-Bussiliikenteelle myönnettiin 14,5 miljoonan euron kalustolaina bussikaluston hankinnan rahoittamiseksi. Vanha HelB otti kalustolainan vastuulleen 1.1.2005. Toiseksi Helsingin kaupunki myönsi vanhalle HelB:lle sen perustamisen yhteydessä yhteensä 15 893 700,37 euron suuruisen pääomalainan tiettyjen HKL-Bussiliikenteen ja Suomen Turistiauton velkojen jälleenrahoittamiseksi. Kolmanneksi Helsingin kaupunki myönsi 31.1.2011 ja 23.5.2012 vanhalle HelB:lle kaksi uutta pääomalainaa, joiden määrät olivat 5,8 miljoonaa euroa ja 8 miljoonaa euroa.
10. Julkista liikennettä harjoittavat yritykset Nobina Sverige AB ja Nobina Finland Oy tekivät 31.10.2011 komissiolle kantelun, johon niiden emoyhtiö Nobina AB yhtyi 15.11.2011. Kantelussaan ne väittivät, että Suomen tasavalta oli myöntänyt vanhalle HelB:lle sääntöjenvastaista valtiontukea. Komissio toimitti kyseisen kantelun 22.11.2011 Suomen tasavallalle.
11. Komissio aloitti 16.1.2015 antamallaan päätöksellä C(2015) 80 final(6) SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn muun muassa riidanalaisten toimenpiteiden osalta. Aloittamispäätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 10.4.2015, ja asianomaisia osapuolia kehotettiin esittämään huomautuksensa yhden kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta.
12. Helsingin kaupunki ilmoitti menettelyn aikana 24.6.2015 komissiolle vanhan HelB:n myyntiä koskevan prosessin aloittamisesta. Suomen tasavalta toimitti 5.11.2015 komissiolle luonnoksen valittajan kanssa laaditusta kauppasopimuksesta.
13. Vanha HelB myytiin 14.12.2015 valittajalle, jonka aiempi nimi oli ollut Viikin Linja Oy. Sen nimeksi tuli kauppakirjan ehtojen mukaisesti Helsingin Bussiliikenne Oy (jäljempänä uusi HelB). Kauppa-asiakirjoihin sisältyi ehto, jossa vanhan HelB:n ostajalle taattiin täysi korvaus siinä tapauksessa, että valtiontukea vaadittaisiin perittäväksi takaisin (jäljempänä korvausehto), ja osa kauppahinnasta talletettiin sulkutilille joko valtiontukea koskevan lopullisen päätöksen antamiseen tai enintään 31.12.2022 saakka.
14. Luovutus Viikin Linjalle koski vanhan HelB:n kaikkea liiketoimintaa. Vanhalle HelB:lle ei jäänyt mitään omaisuutta lukuun ottamatta sulkutilille kirjattuja tai myöhemmin kirjattavia määriä. Riidanalaisiin toimenpiteisiin perustuvia velvoitteita ei siirretty uudelle HelB:lle. Vanhan HelB:n myynnin jälkeen Helsingin kaupunki vapautti sen velvollisuudesta palauttaa vuoden 2002 kalustolainan jäljellä oleva määrä. Lisäksi Helsingin kaupunki muunsi 11.12.2015 vuosien 2005, 2011 ja 2012 pääomalainat, joita ei ollut maksettu takaisin, vanhan HelB:n omaksi pääomaksi.
15. Komissio antoi 28.6.2019 riidanalaisen päätöksen ilman, että valittajaa olisi kehotettu esittämään huomautuksia. Riidanalaisen päätöksen päätösosa kuuluu seuraavasti:
”1 artikla
Valtiontuki, jonka määrä on 54 231 850 euroa, ja jonka [Suomen tasavalta] on myöntänyt [SEUT] 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti Helsingin Bussiliikenne Oy:n hyväksi [riidanalaisten toimenpiteiden] mukaisesti, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1. Suomen [tasavallan] on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta.
2. Koska vanhan HelB:n (nyt Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) ja uuden HelB:n (koko nimi Helsingin Bussiliikenne Oy, aiemmin Viikin Linja Oy) välillä on taloudellinen jatkuvuus, velvollisuus maksaa tuki takaisin on laajennettava koskemaan uutta HelB:tä (koko nimi Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. Takaisinperittävistä tukimääristä on perittävä korkoa, joka lasketaan siitä päivästä alkaen, jona tuet saatettiin tuensaajien käyttöön, niiden tosiasialliseen takaisin maksamiseen saakka.
– –
4 artikla
1. Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Suomen [tasavallan] on toimitettava komissiolle seuraavat tiedot:
a) tuensaajalta takaisin perittävän tuen kokonaismäärä (tukisumma ja siitä perittävä korko);
– –”
IV Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
16. Uusi HelB vaati Suomen tasavallan tukemana unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen.
17. Se esitti kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen koski olennaista menettelyvirhettä siitä syystä, että riidanalainen päätös annettiin valittajan menettelyllisten oikeuksien vastaisesti, toinen ilmeistä virhettä, jonka komissio teki arvioidessaan vanhan ja uuden HelB:n välistä taloudellista jatkuvuutta, kolmas riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta, neljäs luottamuksensuojan periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja viides SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista.
18. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla kanteen kokonaisuudessaan.
19. Ensimmäisenä asiakokonaisuutena unionin yleinen tuomioistuin katsoi olennaista menettelyvirhettä koskevan kanneperusteen osalta ensimmäiseksi, että komissio ei ollut velvollinen laajentamaan muodollista tutkintamenettelyä antamalla uuden tai oikaistun aloittamispäätöksen, kuten valittaja oli vaatinut.(7)
20. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kuitenkin toiseksi, että 11.11.2021 annettuun tuomioon Autostrada Wielkopolska v. komissio ja Puola(8) perustuvan oikeuskäytännön mukaisesti tapauksen erityisolosuhteiden vuoksi oli perusteltua, että komissio – koska se aikoi tutkia kysymystä vanhan ja uuden HelB:n liiketoimintojen välisestä taloudellisesta jatkuvuudesta – ottaa valittajan riidanalaisten toimenpiteiden tosiasiallisena edunsaajana laajemmin mukaan menettelyyn. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että koska komissio ei ollut antanut valittajalle tilaisuutta esittää huomautuksiaan taloudellisesta jatkuvuudesta, se oli loukannut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa taattua oikeutta.(9)
21. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että koska todettu rikkominen ei liittynyt velvollisuuksiin, jotka komissiolla oli muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisajankohtana, vaan velvollisuuksiin, jotka sillä on sellaisten erityisten olosuhteiden vuoksi, jotka johtuvat seikasta, joka ilmeni kyseisen menettelyn aikana,(10) komission on katsottava syyllistyneen menettelyvirheeseen eikä rikkoneen olennaista menettelymääräystä.(11) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan valittaja ei ollut kuitenkaan osoittanut oikeuskäytännössä tämänkaltaisissa tapauksissa edellytettävällä tavalla, että jos sille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa taloudellisesta jatkuvuudesta, kyseiset huomautukset olisivat voineet muuttaa komission tältä osin tekemää arviointia.(12)
22. Toisena asiakokonaisuutena unionin yleinen tuomioistuin katsoi suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevasta kanneperusteesta yhtäältä, ettei valittaja voinut perustellusti väittää, että riidanalaisiin toimenpiteisiin perustuvan valtiontuen takaisinperintävelvollisuuden olisi koskettava vain määrää, joka on kyseisen tuen määrää pienempi.(13) Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että toisin kuin valittaja oli väittänyt, komissiolla ei ollut velvollisuutta määrittää, miltä osin riidanalaisilla toimenpiteillä annettu tuki oli perittävä takaisin valittajalta. Oli nimittäin Suomen tasavallan, jolle riidanalainen päätös oli osoitettu, tehtävänä periä osana niitä toimenpiteitä, jotka sen on SEUT 288 artiklan nojalla toteutettava maksettavien määrien perimiseksi tosiasiallisesti takaisin, kyseessä oleva tuki takaisin ensisijaisesti vanhalta HelB:ltä ja toissijaisesti valittajalta.(14)
V Asianosaisten vaatimukset
23. Valittaja vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan sen kaikki oikeudenkäyntikulut unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa laillisine korkoineen.
24. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– velvoittaa valittajan korvaamaan komission kaikki oikeudenkäyntikulut.
VI Arviointi
25. Valittaja esittää valituksensa tueksi kaksi valitusperustetta, jotka koskevat olennaista menettelyvirhettä ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
A Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee olennaista menettelyvirhettä
26. Valittaja väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei komissio ollut rikkonut olennaista menettelymääräystä riidanalaisia toimenpiteitä koskevassa muodollisessa tutkintamenettelyssä.
27. Tämä valitusperuste jakautuu kolmeen osaan, joista ensimmäinen koskee komission velvollisuutta laajentaa muodollista tutkintamenettelyä julkaisemalla täydentävä tai oikaistu aloittamispäätös, toinen unionin yleisen tuomioistuimen toteaman SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomisen luonnehtimista menettelyvirheeksi eikä olennaisen menettelymääräyksen rikkomiseksi ja kolmas toteamusta, jonka mukaan valittajan huomautukset taloudellisesta jatkuvuudesta eivät olisi voineet muuttaa komission riidanalaisessa päätöksessä tekemää arviointia.
1. Ensimmäinen osa, joka koskee komission velvollisuutta laajentaa muodollista tutkintamenettelyä julkaisemalla täydentävä tai oikaistu aloittamispäätös
28. Tämän valitusperusteen ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti, ettei komissio ollut velvollinen laajentamaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä vanhan HelB:n liiketoiminnan valittajalle luovuttamisen jälkeen. Valittajan mukaan tällainen luovutus oli uusi seikka, joka ei sisältynyt aloittamispäätökseen ja jonka olisi pitänyt saada komissio laajentamaan tutkintamenettelyä tekemällä täydentävä aloittamispäätös tai vähintään oikaisemalla alkuperäistä aloittamispäätöstä. Jos komissio olisi toiminut näin, valittajalla olisi ollut mahdollisuus esittää huomautuksensa erityisesti taloudellisesta jatkuvuudesta sen ja vanhan HelB:n välillä, kuten SEUT 108 artiklan 2 kohdassa edellytetään.
29. Komissio kiistää kyseiset perustelut. Se katsoo unionin yleisen tuomioistuimen tavoin, että vanhan ja uuden HelB:n välinen taloudellinen jatkuvuus ei merkinnyt sitä, että sen näkemys tuensaajasta, jonka osalta komission oli arvioitava tuen olemassaoloa ja sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, olisi muuttunut. Taloudellista jatkuvuutta koskeva toteamus ei myöskään merkinnyt sitä, että komissio olisi laajentanut tutkintamenettelyn kohdetta. Tässä tilanteessa komissio katsoo, ettei se ollut velvollinen laajentamaan muodollista tutkintamenettelyä tekemällä täydentävän aloittamispäätöksen tai julkaisemalla oikaistun päätöksen.
30. SEUT 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että ”jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei [SEUT] 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä”.
31. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan, onko toimenpide SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea ja soveltuuko tuki sisämarkkinoille.(15) Kyseisen menettelyn tavoitteet ovat kahtalaiset: yhtäältä sillä on tarkoitus antaa komissiolle mahdollisuus saada kattavat tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista ennen kuin se tekee päätöksensä ja toisaalta suojata niiden kolmansien oikeuksia, joita asia mahdollisesti koskee.(16)
32. Viimeksi mainitun osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka valtiontukien valvontamenettely on sen yleinen systematiikka huomioon ottaen menettely, joka aloitetaan ainoastaan tuen myöntämisestä vastuussa olevaa jäsenvaltiota vastaan,(17) SEUT 108 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan komissio antamaan niille, joita asia koskee, mahdollisuus esittää huomautuksensa, kun se päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn tukitoimenpiteen osalta.(18)
33. Kyseisen velvoitteen laajuus määritetään asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa, jossa ”asianomaisiin osapuoliin” sisällytetään muun muassa yritykset, joiden etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, erityisesti tuensaaja.
34. Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että ilmoituksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on asianmukainen keino tiedottaa menettelyn alkamisesta kaikille asianomaisille osapuolille. Tällaisella tiedonannolla pyritään saamaan viimeksi mainituilta kaikki tiedot, joista komissiolle voisi olla hyötyä tulevassa toiminnassaan. Tiedonannolla taataan myös se, että ne, joita asia koskee, voivat tulla kuulluiksi.(19)
35. On vielä muistutettava, että vaikka asianomaiset osapuolet eivät voi vedota puolustautumisoikeuksiin muodollisen tutkintamenettelyn aikana, koska kyseinen menettely ei ole kontradiktorinen,(20) niillä on oikeus osallistua komission hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa on tarkoituksenmukaista.(21)
36. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 36–41 kohdassa valittajan väitteen, jonka mukaan komissio oli velvollinen täydentämään tai oikaisemaan aloittamispäätöstä vanhan HelB:n luovutuksen seurauksena.(22)
37. Olennaisilta osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi yhtäältä, että komissio ei ollut muuttanut aloittamispäätöksessä tekemäänsä analyysiä riidanalaisten toimenpiteiden edunsaajasta eikä yleisemminkään tuen olemassaolosta tai sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
38. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että sitä, että komissio katsoo riidanalaisen päätöksen päätösosassa, että velvollisuus palauttaa riidanalaisiin toimenpiteisiin perustuva tuki on vanhan ja uuden HelB:n välisen taloudellisen jatkuvuuden vuoksi laajennettava koskemaan uutta HelB:tä, ei voida rinnastaa siihen, että toimenpiteiden edunsaaja, jonka osalta komission on arvioitava tuen olemassaolo ja sen soveltuvuus sisämarkkinoille, muuttuu.
39. Mielestäni tällaista päättelyä ei pitäisi hyväksyä.
40. On muistutettava, että asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa määritetään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen pakollinen sisältö. Kyseisessä säännöksessä edellytetään, että komissio esittää tällaisessa päätöksessä lyhyen yhteenvedon tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista kyseisessä menettelyssä suoritettavaa tutkintaa varten, sisällyttää siihen alustavan arvionsa toimenpiteen tukiluonteesta ja esittää syyt, joiden vuoksi on syytä epäillä toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
41. Siltä osin kuin on kyse asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohtaan perustuvasta ilmaisusta ”asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat”, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lähinnä, että ilmaisun tulkinnassa on otettava huomioon muodollisen tutkintamenettelyn tavoitteet, joista yksi on se, että niille, joita asia koskee, annetaan mahdollisuus esittää huomautuksensa syistä, joiden vuoksi komissio on aloittanut mainitun menettelyn, millä voidaan taata SEUT 108 artiklan 2 kohdan tehokas vaikutus.(23)
42. Vaikka unionin tuomioistuin ei ole lausunut tästä nimenomaisesti oikeuskäytännössään, unionin yleinen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että tuensaajan yksilöinti(24) – jos se on mahdollista muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisvaiheessa(25) – on asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu asiaan liittyvä seikka. Tällaisen yksilöinnin perusteella komissio nimittäin määrää asianomaisen jäsenvaltion toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet tuen takaisinperimiseksi, kun se toteaa toteutetun, sääntöjenvastaisen tuen.(26)
43. Tämän oikeuskäytännön perusteet – jotka unionin tuomioistuin voisi mielestäni helposti hyväksyä – pätevät edelleen tosiasialliseen tuensaajaan, koska sillä on takaisinmaksuvelvollisuus tilanteessa, jossa – nyt käsiteltävän asian tavoin – komissio toteaa sen ja alkuperäisen tuensaajan välisen taloudellisen jatkuvuuden. Tätä tosiasiallista tuensaajaa on näin ollen pidettävä asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna asiaan liittyvänä seikkana, ja – jos sen yksilöinti on mahdollista tässä vaiheessa edes alustavasti – sen on käytävä ilmi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tosiseikkojen kuvauksesta.
44. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin selvitettävä, onko ennen lopullisen päätöksen tekemistä julkaistava uusi tai ainakin oikaistu päätös, kun tosiasiallinen tuensaaja saatiin tietoon vasta sen määräajan päätyttyä, jonka komissio oli asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti asettanut asianomaisille osapuolille huomautusten esittämistä varten.
45. Tältä osin on aluksi muistutettava, että valtiontukimenettelyä koskevissa säädöksissä ei säädetä nimenomaisesti mahdollisuudesta tehdä vireillä olevan menettelyn osalta täydentävä tai oikaistu aloittamispäätös.
46. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaisesta toteamuksesta ei kuitenkaan voi seurata sitä, että muodollisen tutkintamenettelyn oikaiseminen tai laajentaminen olisi mahdotonta siinä tapauksessa, että mainitun menettelyn aloittamista koskeva alkuperäinen päätös perustuu puutteellisiin tosiseikkoihin tai näiden tosiseikkojen virheelliseen oikeudelliseen luonnehdintaan.(27)
47. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla voidaan myös katsoa, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös perustuu puutteellisiin tosiseikkoihin paitsi silloin, kun siinä ei viitata tosiseikkoihin, jotka olivat tiedossa päätöstä tehtäessä, myös silloin, jos kyseisen menettelyn aikana on ilmennyt uusia tai erilaisia tosiseikkoja.(28)
48. Tästä seuraa, että jos tosiseikka voi olla asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”asiaan liittyvä” seikka, sen puuttuminen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tosiseikkojen kuvauksesta tai sitä koskeva puutteellisuus tai virheellisyys velvoittaa komission tekemään joko täydentävän päätöksen tai oikaisupäätöksen(29) riippumatta siitä, ajoittuuko kyseinen seikka kyseisen menettelyn aloittamista edeltävään aikaan vai ei.
49. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että – kuten valituksenalaisen tuomion 42–46 kohdasta ilmenee – komissio oli kesäkuusta 2015 lähtien tietoinen vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutusprosessista ja että kyseisen luovutuksen ja riidanalaisen päätöksen antamisajankohdan välillä ehti kulua kolme ja puoli vuotta. Lisäksi luovutus vanhalta HelB:ltä uudelle HelB:lle sai komission toteamaan riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa näiden kahden yrityksen välisen taloudellisen jatkuvuuden ja tällä perusteella valittajan velvollisuuden palauttaa kyseessä oleva tuki, sellaisena kuin se määritellään kyseisen päätöksen 1 artiklassa.
50. Mielestäni edellä esitetyistä toteamuksista ilmenee selvästi, että komission muodollisen tutkintamenettelyn aikana tosiasiallisesti suorittaman tutkinnan, jota riidanalaisen päätöksen päätösosa konkreettisesti ilmentää, laajuus ylitti kyseisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä alun perin määritellyn laajuuden. Vaikka luovutusta vanhan HelB:n ja uuden HelB:n välillä ei mainita aloittamispäätöksessä, koska se tapahtui myöhemmin, komissio nimittäin tarkasteli sitä yhtenä tutkintansa pääkohdista nimetäkseen valittajan kyseessä olevan tuen tosiasialliseksi saajaksi.
51. Tämä osoittaa yhtäältä, että luovutuksesta vanhan HelB:n ja uuden HelB:n välillä tuli sen jälkeen, kun se tuli komission tietoon, asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tutkinnan kannalta merkityksellinen asiaan liittyvä seikka ja että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös perustui siten epätäydelliseen asiaan liittyvien seikkojen kuvaukseen.
52. Toisaalta on niin, että koska muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä ei täydennetty valittajan yksilöimiseksi tosiasialliseksi tuensaajaksi, voidaan havaita ristiriita komission suorittaman tutkinnan ja sille SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan perusteella kuuluvan asianomaisille osapuolille ilmoittamista koskevan velvollisuuden välillä.
53. Erityisesti on niin, että koska valittajaa ei yksilöity kyseessä olevan tuen tosiasialliseksi saajaksi, sitä ei missään komissiossa käydyn menettelyn vaiheessa kehotettu esittämään huomautuksiaan SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikka se oli asianomainen osapuoli, jota eräs muodollisen tutkintamenettelyn asiaan liittyvistä seikoista koskee suoraan. Valittaja väittää perustellusti, että vaikka se oli alkuperäisen tuensaajan tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa, sillä ei ollut mitään mahdollisuutta esittää omia huomautuksiaan, merkityksellisiä tietoja eikä selvitystä kyseisen tuen ansiosta saamastaan tosiasiallisesta hyödystä ennen kuin komissio teki päätöksen tuen takaisinperinnästä.
54. Menettelyn muita asianomaisia osapuolia olisi puolestaan myös pitänyt kehottaa esittämään huomautuksensa taloudellisesta jatkuvuudesta vanhan ja uuden HelB:n välillä. Tältä osin on riittävää mainita esimerkiksi, että valittajan kanssa kilpailevat yritykset, jotka olivat tehneet kantelun komissiolle, olisivat saattaneet haluta esittää huomautuksensa tuen takaisinperinnästä uudelta HelB:ltä, josta oli vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutuksen jälkeen tullut niiden kilpailija markkinoilla. Koska komissio ei julkaissut mitään täydentävää päätöstä ilmoittaakseen tästä muodollisen tutkintamenettelyn aikana ilmenneestä uudesta seikasta, myöskään niillä ei ollut tilaisuutta ottaa kantaa tähän kysymykseen.
55. Edellä esitetyn perusteella katson, että koska muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös ei alun perin sisältänyt kaikkia niitä asiaan liittyviä seikkoja, joihin komissio myöhemmin perusti arviointinsa, SEUT 108 artiklan 2 kohtaan ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohtaan perustuvien velvoitteiden täyttämiseksi olisi pitänyt julkaista täydentävä päätös.(30)
56. Komission perusteluilla ei voida kyseenalaistaa edellä esitettyä toteamusta.
57. Ensinnäkin – toisin kuin komissio väittää – on todettava, että siltä osin kuin valittaja todetaan riidanalaisessa päätöksessä suoritetussa tutkinnassa kyseessä olevan tuen takaisinmaksusta vastuussa olevaksi tuensaajaksi, unionin yleinen tuomioistuin ei voinut virhettä tekemättä todeta, että analyysiä, jonka komissio oli tehnyt aloittamispäätöksessä riidanalaisten toimenpiteiden edunsaajan osalta, ei ollut muutettu. Tältä osin on muistutettava, että tuen alun perin saanut yhtiö oli käytännössä lopettanut toimintansa ja että sillä oli enää vain jäännösomaisuus, minkä vuoksi valittajasta tuli komission mukaan tosiasiallisena tuensaajana ainoa yritys, jolta tuen palauttamista voitiin vaatia.
58. Toiseksi unionin tuomioistuimelle ehdottamani lähestymistapa ei voi vaikuttaa – vaikka komissio näin väittää – muodollisen tutkintamenettelyn kahdenväliseen luonteeseen komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisenä menettelynä, sellaisena kuin se on kuvattu unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Sillä pyritään päinvastoin varmistamaan niiden velvoitteiden noudattaminen, jotka SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan sanamuodossa asetetaan nimenomaisesti komissiolle asianomaisten osapuolten kyseisiin säännöksiin perustuvien oikeuksien osalta.
59. Kolmanneksi se, että komissiolla on sen itsensä väittämällä tavalla toimivalta tehdä tosiasiallista tuensaajaa koskevia liitännäisiä ja täydentäviä päätöksiä, ei voi kyseenalaistaa edellä esitettyä arviointia. Yhtäältä on nimittäin todettava, ettei näin tapahtunut nyt käsiteltävässä asiassa, jossa komissio päätti lausua tosiasiallisesta tuensaajasta suoraan riidanalaisessa päätöksessä muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi. Toisaalta on mainittava, että tosiasiallinen tuensaaja voi liitännäisten ja täydentävien päätösten tekemisen yhteydessä esittää huomautuksia taloudellisesta jatkuvuudesta sen ja toisen yrityksen välillä, mitä nyt käsiteltävässä asiassa ei varmuudella tapahtunut.
60. Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa, ettei komissiolla ollut velvollisuutta julkaista täydentävää aloittamispäätöstä vanhan HelB:n ja valittajan välisen liiketoiminnan luovutuksen jälkeen.
61. Näin ollen ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa olisi mielestäni hyväksyttävä, minkä vuoksi unionin tuomioistuimen olisi kumottava valituksenalainen tuomio tarvitsematta lausua kyseisen valitusperusteen kahdesta muusta osasta tai valittajan esittämästä toisesta valitusperusteesta.
62. Lisäksi haluan muistuttaa, että jos asia on ratkaisukelpoinen, unionin tuomioistuin voi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla itse ratkaista asian lopullisesti.
63. Koska nyt käsiteltävässä asiassa valittajan unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kumoamiskanne perustuu perusteisiin, joista käytiin kontradiktorinen näkemystenvaihto unionin yleisessä tuomioistuimessa ja joiden tutkiminen ei mielestäni edellytä minkään uuden prosessinjohtotoimen tai selvittämistoimen toteuttamista, katson, että unionin tuomioistuin voi ratkaista nyt käsiteltävän asian lopullisesti.
64. On nimittäin mainittava, että valittajan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämä ensimmäinen kumoamisperuste koski olennaista menettelyvirhettä sillä perusteella, että riidanalaisen päätöksen tekemisen yhteydessä loukattiin sen menettelyllisiä oikeuksia.
65. Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuus kehottaa asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen yhteydessä on luonteeltaan olennainen menettelymääräys ja että sitä, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei mainita jotakin asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua asiaan liittyvää seikkaa, on pidettävä tällaisen määräyksen rikkomisena, josta seuraa kyseisen päätöksen kumoaminen täysin oikeusvaikutuksin.(31)
66. Tällainen seuraus on luonnollisesti hyväksyttävä samalla tavalla siinä tapauksessa, että komissio on virheellisesti jättänyt julkaisematta täydentävän aloittamispäätöksen sellaisen uuden seikan ilmenemisen jälkeen, jota on pidettävä asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna asiaan liittyvänä seikkana.
67. Nyt käsiteltävässä tapauksessa valittajan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämä ensimmäinen kumoamisperuste on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava valittajan kannekirjelmässään esittämien vaatimusten mukaisesti, koska se, ettei komissio julkaissut täydentävää aloittamispäätöstä, merkitsee olennaisen menettelymääräyksen rikkomista.
68. Kaiken edellä esitetyn perusteella tarkastelen kyseessä olevan valitusperusteen toista ja kolmatta osaa ainoastaan toissijaisesti ja siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy edellä esittämiini ehdotuksiin.
2. Toinen osa, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen toteaman SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomisen luonnehtimista menettelyvirheeksi
69. Valittaja katsoo ensimmäisen valitusperusteensa toisessa osassa, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen katsoessaan, että sen hallinnolliseen menettelyyn osallistumista koskevan oikeuden loukkaaminen ei merkinnyt olennaisen menettelymääräyksen rikkomista vaan ainoastaan menettelyvirhettä, joka voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen vain, jos osoitetaan, että päätös olisi ilman tätä virhettä voinut olla sisällöltään toisenlainen.
70. Komissio kiistää nämä perustelut. Vaikka komissio on unionin yleisen tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, ettei olennaista menettelymääräystä rikottu, unionin tuomioistuimen on sen mukaan korvattava valituksenalaisen tuomion perustelut omilla perusteluillaan, sillä se katsoo, ettei se syyllistynyt mihinkään virheeseen, kun se ei ottanut valittajaa laajemmin mukaan muodolliseen tutkintamenettelyyn.
71. Aluksi on mainittava, että tämä ensimmäisen kanneperusteen osa perustuu olettamukseen, jonka mukaan – toisin kuin edeltävästä arvioinnistani ilmenee – komissio ei ollut velvollinen julkaisemaan täydentävää aloittamispäätöstä sen jälkeen, kun vanhan HelB:n liiketoiminta oli luovutettu valittajalle. Tällainen toteamus ei kuitenkaan sulje pois sitä, että komissiolla oli silti velvollisuus ottaa valittaja mukaan menettelyyn SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla.
72. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tältä osin valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että nyt käsiteltävän tapauksen erityisissä olosuhteissa oli perusteltua, että komissio kutsui valittajan riidanalaisten toimenpiteiden tosiasiallisena edunsaajana osallistumaan menettelyyn, kun se aikoi tutkia kysymyksen vanhan HelB:n ja uuden HelB:n liiketoimintojen välisestä taloudellisesta jatkuvuudesta. Koska komissio ei antanut valittajalle tilaisuutta esittää huomautuksiaan taloudellisesta jatkuvuudesta, se loukkasi unionin yleisen tuomioistuimen mukaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa taattua oikeutta.
73. Siltä osin kuin kyse on ensinnäkin komission vaatimasta perustelujen korvaamisesta, yhdyn unionin yleisen tuomioistuimen arviointiin, jonka mukaan valittaja olisi pitänyt ottaa laajemmin mukaan muodolliseen tutkintamenettelyyn, joten se, ettei valittajalle annettu mahdollisuutta osallistua menettelyyn, merkitsee sen menettelyllisten oikeuksien loukkaamista.
74. Kuten edellä 47 kohdassa mainitsin, unionin tuomioistuin on todennut, että tietyissä tilanteissa aloittamispäätöksessä todettuihin nähden uusien tai erilaisten tosiseikkojen toteaminen voi edellyttää asianomaisten osapuolten ottamista laajemmin mukaan menettelyyn.(32)
75. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi edellä mainitun oikeuskäytännön valossa perustellusti, että vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutus uudelle HelB:lle oli seikka, jolla valittajan ottaminen mukaan muodolliseen tutkintamenettelyyn voitiin perustella, kun otetaan huomioon muun muassa se, että komissio tarkasteli kyseisessä menettelyssä kysymystä vanhan ja uuden HelB:n liiketoimintojen välisestä taloudellisesta jatkuvuudesta ja perusti riidanalaisen päätöksen perustelut ja sen päätösosan tällaisessa tutkinnassa tehtyihin päätelmiin.
76. Koska komissio ei missään vaiheessa ottanut valittajaa riidanalaisten toimenpiteiden tosiasiallisena edunsaajana mukaan menettelyyn, vaikka se päätti kyseisen menettelyn päätteeksi ulottaa kyseessä olevan tuen takaisinperintävelvollisuuden koskemaan valittajaa, se ei noudattanut menettelyllisiä velvoitteitaan valittajaa kohtaan.
77. Näin ollen katson, että unionin yleisen tuomioistuimen päätelmä, jonka mukaan komissio loukkasi valittajalle SEUT 108 artiklan 2 kohdassa taattua oikeutta, on oikea.
78. Komission vaatimus perustelujen korvaamisesta on mielestäni hylättävä.
79. Toiseksi oikeudellisista seurauksista, jotka on johdettava siitä, että komissio laiminlöi menettelylliset velvoitteensa valittajaa kohtaan, on huomautettava, että unionin yleinen tuomioistuin piti kyseistä laiminlyöntiä valituksenalaisen tuomion 49–51 kohdassa ”menettelyvirheenä”.
80. Unionin yleinen tuomioistuin totesi lähinnä, että laiminlyönti, joka muodostui siitä, ettei valittajaa otettu mukaan muodolliseen tutkintamenettelyyn, ei koskenut velvollisuuksia, joita komissiolla oli kyseisen menettelyn aloittamisajankohtana ja joiden laiminlyönnistä olisi seurannut olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen toteaminen, vaan velvollisuuksia, joita komissiolla oli sellaisen erityisen seikan vuoksi, joka johtui tapahtumasta, joka sattui sen jälkeen, kun asianomaisia osapuolia oli kehotettu esittämään huomautuksensa, mutta ennen riidanalaisen päätöksen antamista. Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui tältä osin tuomioon komissio v. Freistaat Bayern ym.(33)
81. Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että riidanalaisen päätöksen kumoamisesta kokonaan tai osittain voitiin päättää vain, jos osoitetaan, että ilman kyseistä virhettä päätös olisi voinut olla sisällöltään toisenlainen.
82. Mielestäni erottelu, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen tai vaihtoehtoisesti menettelyvirheen välillä, perustuu kuitenkin keinotekoisiin olettamuksiin, koska asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien loukkaamisesta ei voida määrätä eri seuraamuksia sen mukaan, milloin niitä loukataan. Muussa tapauksessa ne asianomaiset osapuolet, jotka ovat saaneet kyseisen aseman ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista, saisivat valittajan esittämällä tavalla etua suhteessa niihin asianomaisiin osapuoliin, jotka saavat kyseisen aseman myöhemmin – nyt käsiteltävän asian tilanteen tavoin menettelyn aloittamisen jälkeiseen aikaan ajoittuvan tapahtuman seurauksena – ja joiden on tämän seurauksena täytettävä korkeampi näyttövaatimus saadakseen kyseessä olevan toimen kumotuksi.
83. Kuten edellä 48 kohdassa mainittiin, ainoa ratkaiseva seikka olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen toteamiseksi on sitä vastoin se, että komissio ei ole antanut asianomaisille osapuolille mahdollisuutta lausua edes alustavasti asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta ”asiaan liittyvästä seikasta”, jota käytetään tämän jälkeen lopullisessa päätöksessä, riippumatta siitä, edeltääkö tämä seikka ajallisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista vai ei.
84. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun asianomainen osapuoli, jonka huomautuksia komissio ei ole saanut, on nyt käsiteltävän asian tavoin juuri se taho, jonka on vastattava riidanalaisessa päätöksessä sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsotun tuen palauttamisesta kokonaisuudessaan.
85. Komissio nimittäin vahvisti vastauksena unionin tuomioistuimen sille istunnossa vastattavaksi esittämään kysymykseen, että riidanalaisen päätöksen sanamuoto esti tarkastelemasta uudelleen valittajan asemaa tosiasiallisena tuensaajana ja mukauttamasta sitä tuen määrää, joka valittajan oli riidanalaisen päätöksen päätösosan mukaan palautettava Suomelle. Valittaja puolestaan vahvisti, että sekä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanosta valtion tasolla vastaavat viranomaiset että kansalliset ylimmät tuomioistuimet ovat toimineet noudattaen kyseistä mainitun päätöksen tulkintaa.
86. Tästä seuraa, että valittajalla ei ollut tilaisuutta esittää huomautuksia komissiolle, koska komissio ei antanut sille tällaista mahdollisuutta, eikä kansallisille viranomaisille, koska riidanalaisen päätöksen perusteluilla ja päätösosalla viedään kyseisiltä viranomaisilta kaikki harkintavalta arvioida valittajan vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutuksen seurauksena saamaa tosiasiallista etua.
87. Vaikka voin ymmärtää pragmaattiset näkökohdat sen oikeuskäytännön tueksi, joka koskee vaatimusta osoittaa, että riidanalaisen päätöksen lopputulos olisi voinut olla erilainen menettelyssä tapahtuneen sääntöjenvastaisuuden toteamisen jälkeen – eli tarpeen olla suotta häiritsemättä komission toteuttamia hallinnollisia menettelyjä –, en usko, että tällainen lähestymistapa, jonka yhteensopivuus Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan kanssa on mielestäni erittäin kyseenalaista, tekee oikeutta valittajan tilanteelle nyt käsiteltävässä asiassa.
88. Edellä esitetyn perusteella kehotan unionin tuomioistuinta toteamaan, että se, että valittajan oikeutta osallistua menettelyyn on loukattu, merkitsee olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, josta itsessään seuraa riidanalaisen päätöksen kumoaminen ilman, että valittajan tarvitsisi esittää mitään lisänäyttöä.
89. Lisäksi haluaisin esittää edellä 58 kohdassa ilmaisemani näkemyksen kaltaisesti, että unionin tuomioistuimelle ehdottamani lähestymistapa ei saata kyseenalaiseksi muodollisen tutkintamenettelyn kahdenvälistä luonnetta komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä. Sillä pyritään päinvastoin huolehtimaan riittävästä oikeussuojasta niille menettelyllisille oikeuksille, jotka SEUT 108 artiklan 2 kohdassa taataan valittajalle asianomaisena osapuolena, jolla ei ole ollut vähäisintäkään mahdollisuutta esittää huomautuksiaan yhdestä riidanalaisen päätöksen kannalta ratkaisevasta seikasta, joka koskee sitä suoraan.
90. Lähestymistapa ei myöskään ole ristiriidassa tuomion komissio v. Freistaat Bayern ym., johon unionin yleinen tuomioistuin viittasi perustelujensa tueksi, kanssa. Unionin tuomioistuin nimittäin totesi kyseisessä tuomiossa, että asiaan liittyvän seikan puuttumista muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä oli pidettävä olennaisen menettelymääräyksen rikkomisena. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole mitenkään sulkenut pois sitä, että tätä oikeudellista luonnehdintaa voidaan soveltaa myös siihen, että komissio loukkaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa taattua oikeutta vasta muodollisen tutkintamenettelyn aikana mutta ei vielä sen alussa.
91. Ehdottamani lähestymistapa ei myöskään ole ristiriidassa unionin tuomioistuimen tuomion komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo(34) ja tuomion Autostrada Wielkopolska v. komissio ja Puola,(35) joihin valituksenalaisessa tuomiossa myös viitataan, kanssa. Näihin kahteen tuomioon johtaneissa asioissa oli kyse oikeudellisen kehyksen muuttamisesta tukitoimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn aikana. Olennaisilta osin unionin tuomioistuin katsoi aiemman oikeuskäytäntönsä valossa,(36) että jos oikeudellinen järjestelmä muuttuu sen jälkeen, kun komissio on antanut asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää huomautuksensa, mutta ennen kuin komissio on antanut tukihanketta koskevan päätöksen, siitä, ettei kyseisiltä osapuolilta pyydetä uusia huomautuksia, ei sellaisenaan seuraa kyseisen päätöksen kumoaminen. Kyseisistä tuomioista ilmenevistä tosiseikoista poiketen nyt käsiteltävässä asiassa on todettava uudelleen, ettei valittajalla ollut lainkaan mahdollisuutta esittää huomautuksia komissiolle.
92. Niinpä ensimmäisen valitusperusteen toinen osa olisi mielestäni hyväksyttävä.
93. Lisäksi on niin, että koska kyseisen osan hyväksymisen oikeudelliset seuraukset riidanalaisen päätöksen kannalta ovat samat kuin ensimmäisen osan hyväksymisen – sellaisena kuin sitä ehdotin – seuraukset, myös edellä 62–67 kohdassa esitettyjä päätelmiä voidaan soveltaa.
3. Kolmas osa, joka koskee oikeudellista virhettä siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komission tekemä hallinnollinen virhe ei voinut johtaa erilaiseen päätökseen
94. Ensimmäisen valitusperusteen kolmannessa osassa valittaja riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen päätelmän, jonka mukaan riidanalainen päätös ei olisi voinut olla sisällöltään toisenlainen, vaikka valittajalla olisi ollut mahdollisuus esittää huomautuksensa taloudellista jatkuvuutta koskevasta kysymyksestä hallinnollisen menettelyn aikana. Valittaja väittää lähinnä, että se olisi voinut esittää lisähuomautuksia siitä, oliko kyseessä oleva tuki tosiasiallisesti siirretty sille, ja erityisesti seikoista, jotka koskivat liiketoiminnan luovutusta, kyseessä olevien markkinoiden olosuhteita, kauppahinnan markkinaehtoisuutta ja taloudellista jatkuvuutta.
95. Komissio kiistää kyseiset perustelut. Sen mukaan valittaja riitauttaa todellisuudessa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa tutkiman ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä suorittaman tosiseikkoja koskevan arvioinnin. Tällaista riitauttamista ei kuitenkaan voida ottaa tutkittavaksi valituksen yhteydessä lukuun ottamatta väitettä siitä, että tosiseikat on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, mistä ei komission mukaan ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa.
96. Aluksi on mainittava, että tämän osan tutkiminen edellyttää, että unionin tuomioistuin katsoo, että se, ettei komissio ottanut valittajaa mukaan muodolliseen tutkintamenettelyyn, merkitsee unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa toteamalla tavalla menettelyvirhettä eikä olennaisen menettelymääräyksen rikkomista.
97. Tältä osin on mainittava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, joka vetoaa menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen, ei voida vaatia osoittamaan, että asianomaisen unionin toimielimen päätös olisi ollut sisällöltään toisenlainen, vaan ainoastaan, että tällainen mahdollisuus ei ole täysin poissuljettu.(37) Tätä kysymystä on lisäksi arvioitava kullekin yksittäistapaukselle ominaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella.(38)
98. Lisäksi vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että omaisuuden luovutukseen osallistuvien yhtiöiden välistä taloudellista jatkuvuutta arvioidaan ottamalla huomioon useita tekijöitä, jotka liittyvät luovutuksen kohteeseen, eli varoihin ja velkoihin, henkilöstön jatkuvuuteen ja yhteensidottuihin varoihin, luovutushintaan, ostajayrityksen ja alkuperäisen yrityksen osakkaiden tai omistajien henkilöllisyyteen, luovutuksen toteuttamisajankohtaan – eli siihen, sijoittuuko se tutkimuksen tai menettelyn aloittamisen tai lopullisen päätöksen antamisen jälkeiseen aikaan – ja vielä toimenpiteen taloudelliseen logiikkaan.(39)
99. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisen tuomion 52–63 kohdassa perustelut, joilla valittaja pyrki osoittamaan, että jos sillä olisi ollut tilaisuus tulla kuulluksi komission toteuttamassa hallinnollisessa menettelyssä ennen riidanalaisen päätöksen antamista, kyseiseen päätökseen sisältyvä arviointi vanhan ja uuden HelB:n välisestä taloudellisesta jatkuvuudesta olisi voinut olla erilainen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kuitenkin, että väitteistään huolimatta valittaja ei ollut onnistunut osoittamaan tätä.
100. Nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä on riittävää todeta komission tavoin, ettei valittaja ole esittänyt perusteluja, jotka poikkeaisivat niistä perusteluista, jotka se esitti jo unionin yleisessä tuomioistuimessa. Se tyytyy nimittäin esittämään – kuten se teki jo kumoamiskanteen yhteydessä –, että se olisi toimittanut komissiolle ratkaisevia lisätietoja siitä, oliko kyseinen tuki siirtynyt sille. Se jättää kuitenkin näin tehdessään selittämättä erityisesti, miltä osin unionin yleisen tuomioistuimen arviointi olisi virheellinen.
101. Tässä tilanteessa katson, ettei valittaja ole onnistunut kyseenalaistamaan valituksenalaisen tuomion 64 kohdasta ilmenevää päätelmää, jonka mukaan sen huomautukset eivät olisi voineet muuttaa komission päätöstä, vaikka sillä olisi ollut mahdollisuus esittää ne muodollisen tutkintamenettelyn aikana.
102. Ensimmäisen valitusperusteen kolmatta osaa ei siis mielestäni pitäisi hyväksyä.
4. Alustava päätelmä
103. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa tai toissijaisesti saman valitusperusteen toinen osa hyväksytään.
104. Kummassakin tapauksessa unionin tuomioistuin – jos se päättää hyväksyä jommankumman näistä osista – kumoaisi valituksenalaisen tuomion, hyväksyisi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan nojalla valittajan unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kumoamiskanteen ja kumoaisi riidanalaisen päätöksen.
105. Jos unionin tuomioistuin sitä vastoin ei yhdy edellä esitettyihin ehdotuksiin ja hylkää ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisen ja toisen osan, myös kolmas osa ja siten ensimmäinen valitusperuste kokonaisuudessaan olisi hylättävä.
B Toinen valitusperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
106. Valittaja moittii toisessa valitusperusteessaan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se hylkäsi neljännen kanneperusteen, joka koski suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Valittaja väitti unionin yleisessä tuomioistuimessa lähinnä, että riidanalainen päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska siinä velvoitettiin Suomen viranomaiset perimään takaisin tuki, joka ylittää määrältään sen tosiasiallisen edun, jonka valittaja sai vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutuksen seurauksena.
107. Komissio kiistää kyseiset perustelut. Se väittää, että taloudellisen jatkuvuuden toteaminen ja niiden osuuksien määrittäminen, joiden mukaisesti takaisinperintä eri tuensaajilta toteutetaan, ovat eri kysymyksiä. Taloudellisen jatkuvuuden toteamiseksi komission ei siten ole tarpeen määrittää niitä täsmällisiä osuuksia, joiden mukaisesti lainvastaisen valtiontuen saajien on maksettava tuki takaisin. Komissio väittää, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 159 kohdassa – sillä ei ollut velvollisuutta määrittää, miltä osin riidanalaisella päätöksellä takaisin perittäväksi määrätty tuki oli perittävä takaisin valittajalta, ja että Suomen tasavallan tehtävänä on toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet, jotta maksettavat määrät saadaan perityksi tehokkaasti takaisin.
108. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sääntöjenvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin on johdonmukainen seuraus kyseisen tuen toteamisesta sääntöjenvastaiseksi, ja tuen takaisin perimisellä pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne. Tämä tavoite saavutetaan, kun tuensaaja eli ne yritykset, jotka tuista ovat tosiasiallisesti hyötyneet, ovat palauttaneet ne tarvittaessa viivästyskorkoineen. Tällaisen tuen takaisinperintää ei sellaisenaan voida pitää suhteettomana toimenpiteenä valtiontukia koskevien EUT-sopimuksen määräysten tavoitteiden kannalta.(40)
109. Kuten edellä jo todettiin, vakiintuneessa oikeuskäytännössä on myös katsottu, että velvollisuus periä takaisin yhtiölle maksettu tuki voidaan ulottaa koskemaan uutta yhtiötä, jolle tuensaajayhtiö on siirtänyt osan varoistaan, jos kyseisen luovutuksen perusteella voidaan todeta, että näiden kahden yhtiön välillä on taloudellinen jatkuvuus.
110. Mielestäni on aluksi palautettava mieleen, että komissio vahvisti istunnossa(41) vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että riidanalaisen päätöksen sanamuoto esti sitä tarkastelemasta uudelleen valittajan asemaa tosiasiallisena tuensaajana ja mukauttamasta tuen määrää, joka tämän oli riidanalaisen päätöksen päätösosan mukaan palautettava Suomelle. Valittaja puolestaan vahvisti, että sekä viranomaiset, joiden tehtävänä oli panna riidanalainen päätös täytäntöön valtion tasolla, että kansalliset ylimmät tuomioistuimet olivat katsoneet, ettei niillä ollut lainkaan harkintavaltaa arvioida valittajan vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutuksen seurauksena saamaa tosiasiallista etua.
111. Tässä tilanteessa on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 159 kohdassa virheellisesti, että komissiolla ei ollut velvollisuutta määrittää, missä määrin riidanalaisiin toimenpiteisiin perustuva tuki oli perittävä takaisin valittajalta. Suomen tasavallalla, jolle riidanalainen päätös on osoitettu, ei nimittäin ollut mahdollisuutta mukauttaa valittajalta takaisin perittävää määrää.
112. On kuitenkin katsottava, että valittaja kyseenalaistaa väitteillään unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, joka perustuu sen suorittamaan taloudellista jatkuvuutta koskevaan tarkasteluun, ja erityisesti toteamukset, jotka kyseinen tuomioistuin teki väitteestä, jonka mukaan myyntihinta ei heijastanut asianmukaisesti markkinahintaa vanhan HelB:n liiketoiminnan luovutuksen yhteydessä.
113. Koska valittaja ei ole riitauttanut unionin yleisen tuomioistuimen arviointia ensimmäisessä oikeusasteessa esitetystä toisesta kanneperusteesta, joka koskee komission arviointia taloudellisesta jatkuvuudesta vanhan ja uuden HelB:n välillä, on katsottava, että tuomiossa tältä osin tehdyt toteamukset, jotka sen tuomiolauselma sitä paitsi kattaa, ovat saaneet oikeusvoiman.(42) Tähän sisältyy väistämättä myös sen tuen määrän määrittäminen, jonka komissio velvoitti Suomen viranomaiset perimään takaisin valittajalta.
114. Tässä tilanteessa on edellä 108 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä seuraten todettava, että valittajan esittämillä perusteluilla ei voida saattaa kyseenalaiseksi takaisinperittävän määrän oikeasuhteisuutta.
115. Edellä esitetyn perusteella katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, ettei komissio ollut loukannut suhteellisuusperiaatetta.
116. Toinen valitusperuste ja siten – jos unionin tuomioistuin hylkää myös ensimmäisen valitusperusteen – valitus kokonaisuudessaan pitäisi näin ollen hylätä.
VII Oikeudenkäyntikulut
117. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137 artiklassa, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn kyseisen työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, määrätään, että oikeudenkäyntikuluista päätetään tuomiolla, jolla asia ratkaistaan lopullisesti.
118. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota myös sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
119. Tässä ratkaisuehdotuksessa esittämäni pääehdotuksen, sellaisena kuin se ilmaistaan edellä 61 kohdassa, jossa kehotan katsomaan komission hävinneen tämän valitusasian, perusteella komissio olisi velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut valittajan vaatimuksen mukaisesti.
VIII Ratkaisuehdotus
120. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa seuraavaa:
– unionin yleisen tuomioistuimen 14.9.2022 antama tuomio Helsingin Bussiliikenne vastaan komissio (T‑603/19, EU:T:2022:555) kumotaan
– valtiontuesta SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP), jonka Suomi on toteuttanut Helsingin Bussiliikenne Oy:lle, 28.6.2019 annettu komission päätös (EU) 2020/1814 kumotaan
– Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin yleisessä tuomioistuimessa ja muutoksenhakuasteessa, ja se velvoitetaan korvaamaan Koiviston Auto Helsinki Oy:lle näissä kahdessa oikeudenkäynnissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.