Asia C‑551/21
Euroopan komissio
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 9.4.2024
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2021/1117 – Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirja (2021–2026) – Allekirjoittaminen unionin puolesta – Toimielin, jolla on toimivalta nimetä henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja – SEU 13 artiklan 2 kohta – Se, että kukin unionin toimielin noudattaa sille annetun toimivallan rajoja – Unionin toimielinten välinen vilpitön yhteistyö – SEU 16 artiklan 1 ja 6 kohta – Euroopan unionin neuvoston toimivalta määritellä unionin politiikat ja muotoilla unionin ulkoista toimintaa – SEU 17 artiklan 1 kohta – Euroopan komission toimivalta huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta – SEUT 218 artikla
1. Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Ulottuvuus – Unionin oikeuden toimen osittainen kumoaminen – Edellytys – Riidanalaisen toimen kumottavien osien erotettavuus muusta toimesta – Neuvoston päätös, jolla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen – Kysymyksellä allekirjoittajan nimeämisestä ei ole vaikutusta neuvoston päätökseen hyväksyä sopimus ja velvoittaa sen väliaikaiseen soveltamiseen – Erotettavuus
(SEUT 263 artikla)
(ks. 29 kohta)
2. Kumoamiskanne – Kohde – Osittainen kumoaminen – Edellytys – Riidanalaisten säännösten erotettavuus – Objektiivinen peruste – Riidanalaisen toimen pääsisältöä ei muuteta – Edellytyksen täyttyminen – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artikla; neuvoston päätöksen 2021/1117 1–4 artikla)
(ks. 30–35 kohta)
3. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Riidanalaisen toimen antajaa vastaan nostettu kanne – Sellaisen neuvoston päätöksen kumoamisvaatimus, jolla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen – Yksinomaan neuvosto antaa kyseisen päätöksen – Hyväksyttävyys
(SEUT 263 artiklan 1 ja 2 kohta)
(ks. 36 ja 41 kohta)
4. Oikeudenkäyntimenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Oikeudenkäynnin kohteen yksilöinti – Toimielimen antaman toimen kumoamisvaatimus – Toimi, joka muodostaa yhdessä muiden toimien kanssa kokonaisuuden – Tutkittavaksi ottaminen
(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artikla; unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohta)
(ks. 39 ja 41 kohta)
5. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Neuvottelut ja sopimuksen tekeminen – Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta annettu neuvoston päätös – SEUT 218 artikla – Toimivallanjako – Tietyn toimivallan antaminen eri toimielimille – Neuvosto antaa valtakirjan, joka koskee sen henkilön nimeämistä, jolla on oikeus allekirjoittaa sopimus Euroopan unionin puolesta – Komissio huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta – Yhteensopivuus kullekin toimielimelle annetun toimivallan rajojen kanssa – Puuttuminen – Neuvoston päätöksen asianomainen säännöksen sekä neuvoston antaman sellaisen myöhemmän toimen kumoaminen, joka koskee henkilön, jolla on oikeus allekirjoittaa sopimus, nimeämistä
(SEU 16 artiklan 1 kohta ja 6 kohta ja SEU 17 artiklan 1 kohta; SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohta; neuvoston päätöksen 2021/1117 2 artikla)
(ks. 66, 67, 69, 71–73, 77 ja 85 kohta)
6. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tulkinta – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Edellytykset – Sopimukset, joihin sovelletaan kansainvälistä oikeutta – Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen soveltaminen – Sopimuksen tekstin hyväksymiseksi tai todistusvoimaiseksi tekemiseksi annetun valtakirjan käsite – Kansainvälinen tapaoikeus
(ks. 74–76 kohta)
7. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Neuvottelut ja sopimuksen tekeminen – SEUT 218 artikla – Toimivallanjako – Yhtenäistetty ja yleisesti sovellettava menettely – Sellaisen unionin sopimuksen alekirjoittaminen, joka ei kuulu yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan eikä muiden perussopimuksissa määrättyjen tapausten käsitteen soveltamisalaan – Komission toimivalta allekirjoittaa asianomainen kansainvälinen sopimus
(SEU 17 artiklan 1 kohta; SEUT 218 artiklan 5 kohta)
(ks. 79–81 kohta)
8. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Hyväksymismenettely – Perussopimusten säännöt – Pakottavuus – Toimielimen käytäntö toimivallan käytön osalta – Merkityksettömyys perussopimuksen sääntöjen kannalta
(SEUT 218 artikla; neuvoston päätöksen 2021/1117 2 artikla)
(ks. 82 kohta)
9. Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Unionin tuomioistuimen asettamat rajoitukset – Riidanalaisen toimen vaikutusten pysyttäminen, kunnes se on kohtuullisessa ajassa korvattu uudella toimella – Perusteleminen oikeusvarmuuteen liittyvillä syillä
(SEUT 264 artiklan toinen kohta; neuvoston päätöksen 2021/1117 1 ja 2 artikla)
(ks. 86–89 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi Euroopan komissio on saattanut vaatimuksen Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta annetun päätöksen 2021/1117(1) 2 artiklan sekä sen, että Euroopan unionin neuvosto nimesi henkilön, jolla on oikeus allekirjoittaa kyseinen pöytäkirja, kumoamisesta, kumoaa suuren jaoston kokoonpanossa sekä kyseisen säännöksen että sen perusteella tehdyn nimeämisen. Se toteaa, että SEUT 218 artiklan 5 kohdassa mainitaan neuvoston toimivalta antaa lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen muttei sen allekirjoittajan nimeämiseen, koska komissiolla on toimivalta huolehtia kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla.(2)
Neuvosto antoi 22.10.2015 komission ehdotuksesta päätöksen, jolla komissiolle annettiin lupa käydä unionin puolesta neuvotteluja Gabonin tasavallan kanssa Euroopan unionin ja Gabonin tasavallan välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan uusimisesta vuosiksi 2021–2026. Komission esittämän ehdotuksen, joka koski neuvoston päätöstä sopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta, 2 artiklassa täsmennettiin, että neuvoston pääsihteeristö laatii ”valtakirjan, jossa komission nimeämä henkilö valtuutetaan allekirjoittamaan pöytäkirja sillä varauksella, että sen tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen”. Päätöksen 2021/1117 2 artiklassa säädetään, että ”neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta”. Portugalin tasavalta toimi tuolloin neuvoston kiertävänä puheenjohtajana, joten neuvosto nimesi loppujen lopuksi kyseisen jäsenvaltion pysyvän edustajan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta.(3)
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan päätöksen 2021/1117 2 artiklan muun muassa sillä perusteella, että SEU 17 artiklan 1 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä SEU 13 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, on rikottu.(4)
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin muistuttaa ensinnäkin, että SEU 17 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdassa määrätyn toimivallanjaon mukaisesti neuvoston on neuvottelijan ehdotuksesta annettava lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta, ja tämä on toimi, joka kuuluu SEU 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä ja 6 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun unionin politiikkojen määrittelemiseen ja unionin ulkoisen toiminnan muotoiluun. Päätös, jolla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, ei kuitenkaan sisällä myöhempää toimea, joka muodostuu kyseisen sopimuksen varsinaisesta allekirjoittamisesta. Kun lupa on annettu, kyseinen allekirjoittaminen on nimittäin tehtävä sen jälkeen, kun kaikki sen edellyttämät toimenpiteet on toteutettu muun muassa asianomaista kolmatta maata kohtaan. Kyseisiin toimenpiteisiin kuuluu sellaisen valtakirjan antaminen, joka koskee sen henkilön nimeämistä, jolla on oikeus allekirjoittaa sopimus unionin puolesta. Unionin tuomioistuin korostaa tästä, että kyseinen nimeäminen ei edellytä arviointia, joka kuuluu SEU 16 artiklan 1 ja 6 kohdassa tarkoitettuun unionin ”politiikkojen määrittelemiseen” tai ”yhteensovittamista” tai unionin ”ulkoisen toiminnan muotoilua” koskeviin tehtäviin, minkä vuoksi se ei ole tällaisen päätöksen taustalla olevan sellaisen poliittisen arvioinnin kaltaista toimintaa, jonka päätteeksi kyseinen toimielin on suostunut oikeusvaikutuksiin, jotka allekirjoittaminen kansainvälisen oikeuden asian kannalta merkityksellisten sääntöjen mukaan tuottaa.
Toiseksi siitä, onko allekirjoittajan nimeäminen toimi, jolla ”[huolehditaan] unionin ulkoisesta edustuksesta” SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, unionin tuomioistuin toteaa, että tavanomaisessa merkityksessään edustamisen oikeudellinen käsite merkitsee toimimista subjektin puolesta kolmatta osapuolta kohtaan, ja tällainen toimi voi olla kyseisen subjektin tahdonilmaisu mainittua kolmatta kohtaan. Se, että tätä tarkoitusta varten nimetty henkilö allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen unionin puolesta, ilmaisee juuri unionin tahdon, sellaisena kuin neuvosto on sen määritellyt, sellaista kolmatta maata kohtaan, jonka kanssa kyseinen sopimus on neuvoteltu. SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuodolla, jonka mukaan komissio ”huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta”, pyritään näin ollen vahvistamaan, että komissiolle annetaan kyseisessä määräyksessä toimivalta toteuttaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) ulkopuolella – ja siltä osin kuin perussopimuksissa ei tämän osalta määrätä toimivallan erilaisesta jakamisesta – kaikki toimet, joilla luvan antamista kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta koskevan neuvoston päätöksen mukaisesti varmistetaan se, että kyseinen allekirjoittaminen tapahtuu.
Unionin tuomioistuin toteaa kolmanneksi, että tämä SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuodon mukainen tulkinta on kansainvälisen tapaoikeuden(5) mukainen, sillä sen mukaan henkilöiden, jotka on nimetty valtion toimivaltaisen viranomaisen tai kansainvälisen järjestön toimivaltaisen elimen antamassa asiakirjassa toteuttamaan allekirjoittamistoimi, on kyseisen valtakirjan nojalla katsottava edustavan kyseistä valtiota tai kansainvälistä järjestöä. Se, että tällainen henkilö allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen unionin puolesta, kuuluu siis – kansainvälisen tapaoikeuden sääntöjen näkökulmasta – unionin edustamiseen. Kun otetaan huomioon SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke, on näin ollen katsottava, että tarvittavat toimenpiteet kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseksi, mukaan lukien allekirjoittajan nimeäminen, sen jälkeen, kun neuvosto on antanut luvan allekirjoittamiseen, kuuluvat YUTP:n ulkopuolella komission toimivaltaan ”[huolehtia] unionin ulkoisesta edustuksesta”, jollei EU-sopimuksessa tai EUT-sopimuksessa anneta kyseisen allekirjoittamisen järjestämistä koskevaa toimivaltaa jollekin muulle unionin toimielimelle.
Unionin tuomioistuin täsmentää tästä, että toisin kuin SEUT 218 artiklan 3 kohdassa, jossa kansainvälisten sopimusten neuvottelemisen osalta annetaan neuvostolle toimivalta paitsi antaa lupa aloittaa neuvottelut myös nimetä unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja, SEUT 218 artiklan 5 kohdassa mainitaan neuvoston toimivalta antaa lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen muttei toimivaltaa sen allekirjoittajan nimeämiseen, joten viimeksi mainittu määräys ei sisällä poikkeusta SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen. Tästä seuraa, että tilanteessa, jossa neuvosto antaa luvan sellaisen kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, joka ei kuulu YUTP:n tai ”muiden perussopimuksissa määrättyjen tapausten” soveltamisalaan, komission on SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla huolehdittava kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta. Unionin tuomioistuin toteaa tästä, että vaikka neuvosto on jatkanut EU- ja EUT-sopimusten voimaantulon jälkeen kansainvälisten sopimusten allekirjoittajien nimeämistä, edes vakiintuneella käytännöllä ei voida muuttaa perussopimusten sääntöjä, joita toimielinten on noudatettava.
Neljänneksi ja viimeiseksi unionin tuomioistuin muistuttaa, että SEU 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti komission on myös käytettävä kansainvälisten sopimusten allekirjoittamista koskevaa toimivaltaansa unionin yleisen edun mukaisesti ja noudatettava SEU 13 artiklan 2 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta.