Rechtssache T‑245/13
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland
gegen
Europäische Kommission
„EAGFL – Abteilung Garantie – EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Einheitliche Betriebsprämien – Schlüsselkontrollen – Zusatzkontrollen – Art. 51, 53, 73 und 73a der Verordnung (EG) Nr. 796/2004“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Zweite Kammer) vom 4. September 2015
1. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Finanzierung durch den EAGFL, den EGFL und den ELER – Rechnungsabschluss – Verweigerung der Übernahme der sich aus Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften der Union ergebenden Kosten – Beanstandung durch den betroffenen Mitgliedstaat – Beweislast – Verteilung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat
(Verordnung Nr. 1290/2005 des Rates, Art. 31 Abs. 1)
2. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Direktzahlungen – Gemeinsame Regeln – Betriebsprämienregelung – Zu Unrecht erfolgte Zuweisung bestimmter Zahlungsansprüche, die sich auf den Gesamtwert der Ansprüche ausgewirkt hat – Folgen – Verpflichtung der Kommission zur Vornahme einer retrospektiven Neubewertung des Werts pro Einheit dieser Ansprüche – Fehlen
(Verordnung Nr. 73/2009 des Rates; Verordnungen der Kommission Nr. 796/2004, Art. 73 und 73a, und Nr. 239/2005, 15. Erwägungsgrund)
3. Recht der Europäischen Union – Auslegung – Methoden – Wörtliche, systematische und teleologische Auslegung
4. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Direktzahlungen – Gemeinsame Regeln – Betriebsprämienregelung – Zu Unrecht erfolgte Zuweisung von Beihilfen aufgrund von wegen Fehlern bei der beihilfefähigen Fläche zu Unrecht zugewiesenen Zahlungsansprüchen – Folgen – Verpflichtung zur vollständigen Rückzahlung des Betrags der gezahlten Beihilfen – Voraussetzungen
(Verordnungen des Rates Nr. 729/70, Nr. 1258/1999, Nr. 1290/2005 und Nr. 73/2009, Art. 34 Abs. 1; Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission, Art. 73 und 73a)
5. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen – Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von Übererklärungen – In einem Beihilfeantrag gemeldete Fläche, die über der bei einer Kontrolle ermittelten Fläche liegt – Sanktion – Berechnung aufgrund der vom Landwirt angemeldeten Zahlungsansprüche – Verpflichtung zur Berücksichtigung einer vorherigen Neubewertung des Werts pro Einheit der Zahlungsansprüche im Fall einer zu Unrecht erfolgten Zuweisung dieser Ansprüche – Fehlen
(Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission, Art. 2 Nr. 22, 50 Abs. 2 und 3 und 51 Abs. 1)
6. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen – Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von Übererklärungen – Keine Anwendung, wenn in einem Beihilfeantrag die angemeldete Fläche über den angemeldeten Zahlungsansprüchen liegt, aber die anderen Beihilfebedingungen erfüllt – Berücksichtigung der Zahlungsansprüche, wie sie nach der Feststellung des unrechtmäßigen Charakters ihrer Zuweisung neu bewertet wurden – Ausschluss
(Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission, Art. 50 Abs. 2, 51 Abs. 2a und 73a)
7. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen – Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von Übererklärungen – Maßnahmen, die eine verwaltungsrechtliche Sanktion darstellen – Möglichkeit einer rückwirkenden Anwendung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1122/2009 als weniger strenge Sanktionen – Fehlen – Fehlender Sanktionscharakter dieser Vorschriften
(Verordnung Nr. 2988/95 des Rates, Art. 2 Abs. 2; Verordnungen der Kommission Nr. 796/2004, Art. 51, und Nr. 1122/2009, Art. 57 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich)
8. Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Finanzierung durch den EAGFL, den EGFL und den ELER – Rechnungsabschluss – Verweigerung der Übernahme der sich aus Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften der Union ergebenden Kosten – Pauschale finanzielle Berichtigung durch die Kommission gemäß den einschlägigen internen Leitlinien – Anwendung dieser internen Leitlinien durch die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses für andere Fonds als den EAGFL – Zulässigkeit
(Verordnung Nr. 1290/2005 des Rates, Art. 31 Abs. 1)
1. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 64-67, 173, 183)
2. Keine Bestimmung der Verordnung Nr. 73/2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe sieht ausdrücklich die Möglichkeit vor, die Zahlungsansprüche eines Betriebsinhabers, der eine zu hohe Anzahl Zahlungsansprüche bei der ursprünglichen Zuweisung erhalten hat, zu ändern. Dagegen sieht Art. 73a der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 Regeln betreffend die Wiedereinziehung der zu Unrecht zugewiesenen Ansprüche vor, aus denen sich ergibt, dass unter den von ihnen erfassten Umständen die Zahlungsansprüche neu berechnet werden können. Diese Bestimmung basiert, wie sich aus dem 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 239/2005 zur Änderung und Berichtigung der Verordnung Nr. 796/2004, durch die sie in die Verordnung Nr. 796/2004 eingefügt wurde, ergibt, auf dem Willen, Vorschriften für den Fall festzulegen, dass ein Betriebsinhaber eine unzulässige Anzahl von Zahlungsansprüchen erhalten hat oder dass der Wert jedes der Zahlungsansprüche in unzulässiger Höhe festgesetzt wurde.
Im Fall einer zu Unrecht erfolgten Zuweisung bestimmter Zahlungsansprüche, die sich gleichzeitig auf den Wert pro Einheit und den Gesamtwert der Ansprüche ausgewirkt hat, indem der Wert pro Einheit unterbewertet und der Gesamtwert überbewertet wurde, sieht Art. 73 a der Verordnung Nr. 796/2004 keine retrospektive Neubewertung des Werts pro Einheit der Zahlungsansprüche vor.
Zur Auslegung von Art. 73a Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 ist festzustellen, dass der Wortlaut dieser Bestimmung eine retrospektive Neubewertung des Werts pro Einheit der Zahlungsansprüche infolge der Wiedereinziehung der zu Unrecht zugewiesenen Ansprüche weder ausdrücklich vorsieht noch ausschließt. Insofern kann die Klarstellung in Art. 73a Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung, wonach die zu Unrecht zugewiesenen Zahlungsansprüche als von Anfang an nicht zugewiesen gelten, nicht in dem Sinn ausgelegt werden, dass sie eine solche Neubewertung vorschreibt. Vielmehr ist diese Klarstellung in Verbindung mit Art. 73a Abs. 4 dieser Verordnung zu lesen und dahin auszulegen, dass sie nur darauf hinweisen soll, dass auf die gegebenenfalls aufgrund von zu Unrecht zugewiesenen Zahlungsansprüchen gewährten Beihilfen selbst kein Anspruch besteht, so dass sie nach Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 zurückzuzahlen sind.
Eine solche Neubewertung nach oben kann sich auch nicht aus Art. 73a Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 ergeben. Diese Bestimmung sieht nämlich nur eine Neubewertung der Zahlungsansprüche nach unten vor. Sie kann nicht in dem Sinn ausgelegt werden, dass sie eine retrospektive Neubewertung des Werts pro Einheit der Zahlungsansprüche nach oben vorschreibt, wenn im Fall einer zu Unrecht erfolgten Zuweisung bestimmter Zahlungsansprüche und der Unterbewertung des Werts pro Einheit der zugewiesenen Ansprüche der Gesamtwert der zugewiesenen Ansprüche zu hoch angesetzt wurde.
(vgl. Rn. 82, 83, 87, 88, 93, 95-97)
3. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 85)
4. In den Fällen, in denen der Unionsgesetzgeber Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe festlegt, stellt der Ausschluss, den die Nichtbeachtung einer dieser Voraussetzungen mit sich bringt, keine Sanktion, sondern die bloße Folge der Nichtbeachtung der gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen dar. So stellt die Anwendung von Art. 73 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003, ohne dass eine vorherige Neubewertung der Zahlungsansprüche erfolgt, keine Sanktion für die Landwirte dar, da sie zu Rückforderungen von Beträgen führen würde, die das tatsächliche Risiko für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) übersteigen. Zum einen nämlich wird nach Art. 34 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe die Beihilfe für die aktivierten Zahlungsansprüche, d. h. auf der Grundlage der Zahlungsansprüche für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen, gewährt. Folglich wirkt sich ein Fehler bei der beihilfefähigen Fläche jedenfalls auf den gesamten gezahlten Beihilfebetrag aus. Zum anderen stellt eine aufgrund zu Unrecht zugewiesener Zahlungsansprüche gewährte Beihilfe im Hinblick auf Art. 73a Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 796/2004 in Verbindung mit Art. 73a Abs. 4 dieser Verordnung eine zu Unrecht gewährte Beihilfe dar, die nach Art. 73 dieser Verordnung zurückzufordern ist.
Außerdem ist in Ermangelung von Bestimmungen, die im Fall zu Unrecht erfolgter Zuweisung bestimmter Zahlungsansprüche, die sich auf den Gesamtwert der Zahlungsansprüche ausgewirkt haben, die retrospektive Neubewertung ihres Werts pro Einheit nach oben vorsehen, eine Auslegung, wonach vor der Anwendung von Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 eine solche Neubewertung vorgenommen werden müsste, mit dem Erfordernis einer engen Auslegung der Bedingungen für die Übernahme der Kosten im Rahmen der Verordnung Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ersetzt durch die Verordnung Nr. 1258/1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ihrerseits ersetzt durch die Verordnung Nr. 1290/2005, unvereinbar. Außerdem sieht Art. 73 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 jedenfalls vor, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 dieser Bestimmung nicht gilt, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Daraus folgt, dass der gutgläubige Landwirt vor der Rückforderung der zu Unrecht gewährten Beihilfe geschützt ist, wenn der Fehler, der sich auf die beihilfefähige Fläche oder die Zuweisung von Zahlungsansprüchen ausgewirkt hat, den Behörden anzulasten ist und er ihn billigerweise nicht erkannt haben konnte.
(vgl. Rn. 105, 110-112, 115, 119)
5. Weder aus dem Wortlaut von Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 noch aus seiner Auslegung im Licht der Definition des Begriffs „ermittelte Fläche“ in Art. 2 Nr. 22 dieser Verordnung ergibt sich, dass die in diesem Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 vorgesehene Sanktion im Fall einer Übererklärung der Fläche auf der Grundlage der retrospektiv neu berechneten Zahlungsansprüche zu bestimmen ist. Nach dem Wortlaut von Art. 51 Abs. 1 dieser Verordnung sind nämlich die vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse anzuwenden, wenn die vom Landwirt gemeldete Fläche über der u. a. gemäß Art. 50 Abs. 3 dieser Verordnung ermittelten Fläche liegt und die Differenz zwischen den beiden Flächen über den von dieser Bestimmung genannten Grenzen liegt.
Zwar ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass eine Übererklärung unter den dort genannten Voraussetzungen durch die Kürzung der ermittelten Fläche, auf deren Grundlage die Beihilfe berechnet wird, mit einer Sanktion belegt wird, jedoch ist festzustellen, dass im Hinblick auf den Wortlaut dieser Bestimmung ihre Anwendung in keiner Weise von einer vorherigen Neubewertung des Werts pro Einheit der Zahlungsansprüche im Fall zu Unrecht erfolgter Zuweisung dieser Ansprüche abhängt. Selbst unterstellt, dass Art. 2 Nr. 22 der Verordnung Nr. 796/2004 auf diese Weise die Fläche unter Bezugnahme auf die Fläche zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen, über die der Landwirt tatsächlich verfügt, definiert und dass diese Definition im Kontext von Art. 51 dieser Verordnung einschlägig ist, kann diese Definition im Übrigen nicht die Berechnung der anwendbaren Sanktion nach Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 auf der Grundlage eines neu berechneten Werts der Zahlungsansprüche vorschreiben. Art. 2 Nr. 22 enthält nämlich keinen Hinweis auf den Wert der Zahlungsansprüche, der gegebenenfalls zu berücksichtigen wäre.
Diese Auslegung von Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 wird durch Art. 50 dieser Verordnung und insbesondere durch seinen Abs. 2 bekräftigt. Nach Art. 50 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, der die Berechnungsgrundlage für die Beihilfe definiert, wird, wenn sich eine Abweichung zwischen den angemeldeten Zahlungsansprüchen und der angemeldeten Fläche ergibt, für die Berechnung der Beihilfe die niedrigere der beiden Größen zugrunde gelegt. Mit anderen Worten ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass mangels einer gegenteiligen Angabe die Berechnung der Beihilfe auf der Grundlage der vom Landwirt angemeldeten Zahlungsansprüche erfolgt, ohne dass eine etwaige Neubewertung ihres Werts pro Einheit nach oben zu berücksichtigen wäre.
(vgl. Rn. 134-136, 138, 139)
6. Im Hinblick auf die Systematik von Art. 51 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003, der im Kontext der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug steht, gründet sich die Einfügung von Abs. 2a in diese Bestimmung auf die Erwägung, dass, wenn sich eine Abweichung zwischen der angemeldeten Fläche und den angemeldeten Zahlungsansprüchen ergibt, grundsätzlich keine Gefahr der Unregelmäßigkeit oder des Betrugs besteht, falls die angemeldete Fläche alle anderen Beihilfebedingungen erfüllt. Wenn sich nämlich eine solche Abweichung zwischen der angemeldeten Fläche und der Anzahl der angemeldeten Ansprüche ergibt, wird jedenfalls nach Art. 50 Abs. 2 dieser Verordnung für die Bestimmung der Beihilfe die niedrigere der beiden Größen zugrunde gelegt, so dass jedenfalls ausgeschlossen ist, dass eine Beihilfe auf der Grundlage einer nicht ermittelten Fläche gezahlt wird. Daraus folgt, dass grundsätzlich in einem solchen Fall keine Gefahr einer zu Unrecht erfolgten Zahlung besteht, die auf der Grundlage einer nicht ermittelten Fläche gewährt wird.
Was die Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von Übererklärungen landwirtschaftlicher Fläche betrifft, so finden nach Art. 51 Abs. 2a Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 nur in dem Fall, dass die angemeldete Fläche über der Anzahl der angemeldeten Zahlungsansprüche liegt und diese Fläche alle anderen Beihilfebedingungen erfüllt, die Kürzungen und Ausschlüsse nach Abs. 1 dieser Bestimmung keine Anwendung. Insoweit erfolgt der Vergleich zwischen der angemeldeten Fläche und den angemeldeten Zahlungsansprüchen im Rahmen von Art. 51 Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 ohne Berücksichtigung der Anzahl der Zahlungsansprüche, über die der Landwirt tatsächlich verfügt, gegebenenfalls nach Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche nach Art. 73a der Verordnung Nr. 796/2004.
(vgl. Rn. 144, 145, 151)
7. Art. 57 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 und zur Verordnung Nr. 1234/2007 stellt keine neue Vorschrift über die Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse im Fall von Übererklärungen landwirtschaftlicher Fläche dar, die, da sie weniger streng ist als Art. 51 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003, rückwirkend anzuwenden wäre. Zwar stellen die Kürzungen und Ausschlüsse der Beihilfen, wie die nach Art. 51 der Verordnung Nr. 796/2004 vorgesehenen, eine verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften dar, dies trifft jedoch auf die Bestimmungen über die Definition einer Berechnungsgrundlage, wie Art. 57 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1122/2009, nicht zu.
Außerdem ändert Art. 57 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1122/2009 in keiner Weise die Vorschriften über die Kürzungen und Ausschlüsse, wie sie sich aus Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 ergeben. Der letztere Artikel übernimmt im Übrigen die Vorschriften von Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004, wobei jedoch Art. 51 Abs. 2a der Verordnung Nr. 796/2004, der eine Ausnahme von den Kürzungen und Ausschlüssen nach Art. 51 Abs. 1 dieser Verordnung darstellte, nicht in Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 übernommen wurde.
(vgl. Rn. 160, 162-166)
8. Das Dokument Nr. VI/5330/97, in dem die Leitlinien der Kommission zu finanziellen Berichtigungen definiert werden, wurde von der Kommission zwar im Kontext des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) angenommen und enthält laut seinem Titel Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, jedoch ist es der Kommission nicht verwehrt, dieses Dokument auch bei der Ausübung der Befugnisse anzuwenden, die ihr Art. 31 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik im Rahmen des Rechnungsabschlusses des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) überträgt.
(vgl. Rn. 189)