Vec T‑245/13
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska
proti
Európskej komisii
„EPUZF – Záručná sekcia – EPZF a EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania – Režim jednotnej platby – Kľúčové kontroly – Sekundárne kontroly – Články 51, 53, 73 a 73a nariadenia (ES) č. 796/2004“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (druhá komora) zo 4. septembra 2015
1. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Financovanie z EPUZF, EPZF a EPFRV – Zúčtovanie výdavkov – Odmietnutie účtovať výdavky vyplývajúce z nezrovnalostí pri uplatňovaní právnej úpravy Únie – Napadnutie dotknutým členským štátom – Dôkazné bremeno – Rozdelenie medzi Komisiu a členský štát
(Nariadenie Rady č. 1290/2005, článok 31 ods. 1)
2. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Režimy priamej podpory – Spoločné pravidlá – Režim jednotnej platby – Neoprávnené pridelenie niektorých platobných nárokov ovplyvňujúce celkovú hodnotu pridelených nárokov – Dôsledky – Povinnosť Komisie vykonať spätné znovuposúdenie jednotkovej hodnoty uvedených nárokov – Neexistencia
(Nariadenie Rady č. 73/2009; nariadenie Komisie č. 796/2004, články 73 a 73a, a nariadenie Komisie č. 239/2005, odôvodnenie 15)
3. Právo Európskej únie – Výklad – Metódy – Doslovný, systematický a teleologický výklad
4. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Režimy priamej podpory – Spoločné pravidlá – Režim jednotnej platby – Neoprávnené priznanie pomoci na základe neoprávnene pridelených platobných nárokov z dôvodu pochybení týkajúcich sa oprávnenej plochy – Dôsledky – Povinnosť v plnej výške vrátiť poskytnutú pomoc – Podmienky
(Nariadenia Rady č. 729/70, č. 1258/1999, č. 1290/2005 a nariadenie Rady č. 73/2009, článok 34 ods. 1; nariadenie Komisie č. 796/2004, články 73 a 73a)
5. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Integrovaný systém spravovania a kontroly určitých schém poskytovania pomoci – Zníženia a nevyplatenia podpory v prípadoch nadmerného vyhlásenia – Plocha deklarovaná v žiadosti o pomoc presahujúca plochu určenú počas kontroly – Sankcia – Výpočet na základe platobných nárokov deklarovaných poľnohospodárom – Povinnosť zohľadniť predchádzajúce znovuposúdenie jednotkovej hodnoty platobných nárokov v prípade neoprávneného rozdelenia týchto nárokov – Neexistencia
(Nariadenie Komisie č. 796/2004, článok 2 bod 22, článok 50 ods. 2 a 3 a článok 51 ods. 1)
6. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Integrovaný systém spravovania a kontroly určitých schém poskytovania pomoci – Zníženia a nevyplatenia podpory v prípadoch nadmerného vyhlásenia – Neuplatnenie v prípade deklarovania v žiadosti o pomoc väčšej plochy ako deklarovaných platobných nárokov, ale spĺňajúcej ostatné požiadavky prípustnosti – Zohľadnenie platobných nárokov, ako boli znovuposúdené v dôsledku konštatovania neoprávnenosti priznania týchto nárokov – Vylúčenie
(Nariadenie Komisie č. 796/2004, článok 50 ods. 2, článok 51 ods. 2a a článok 73a)
7. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Integrovaný systém spravovania a kontroly určitých schém poskytovania pomoci – Zníženia a nevyplatenia podpory v prípadoch nadmerného vyhlásenia – Opatrenia tvoriace správnu sankciu – Možnosť retroaktívneho uplatnenia pravidiel stanovených v nariadení č. 1122/2009 ako miernejších sankcií – Neexistencia – Nedostatok sankčnej povahy uvedených pravidiel
(Nariadenie Rady č. 2988/95, článok 2 ods. 2; nariadenie Komisie č. 796/2004, článok 51, a nariadenie Komisie č. 1122/2009, článok 57 ods. 2 druhá zarážka)
8. Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Financovanie z EPUZF, EPZF a EPFRV – Zúčtovanie výdavkov – Odmietnutie účtovať výdavky vyplývajúce z nezrovnalostí pri uplatňovaní právnej úpravy Únie – Paušálna finančná oprava prijatá Komisiou v súlade s vnútornými ustanoveniami v danej oblasti – Uplatnenie uvedených vnútorných ustanovení v rámci zúčtovania výdavkov iných fondov než EPUZF Komisiou – Prípustnosť
(Nariadenie Rady č. 1290/2005, článok 31 ods. 1)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 64 – 67, 173, 183)
2. Žiadne z ustanovení nariadenia č. 73/2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, výslovne nestanovuje možnosť upraviť platobné nároky poľnohospodára, ktorý pri počiatočnom priznaní získal príliš veľký počet platobných nárokov. Naproti tomu článok 73a nariadenia č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení č. 1782/2003, stanovuje pravidlá týkajúce sa vrátenia neoprávnene priznaných nárokov, z ktorých vyplýva, že za okolností, na ktoré sa tieto pravidlá vzťahujú, môžu byť platobné nároky predmetom nového výpočtu. Ako vyplýva z odôvodnenia 15 nariadenia č. 239/2005, ktorým sa mení, dopĺňa a opravuje nariadenie č. 796/2004, ktorým bolo toto ustanovenie doplnené do nariadenia č. 796/2004, toto ustanovenie vzniklo s cieľom stanoviť pravidlá pre prípad, že poľnohospodár neoprávnene získa určité množstvo platobných nárokov, alebo pre prípad, že hodnota každého z platobných nárokov sa stanoví v nesprávnej výške.
Ak neoprávnené priznanie niektorých platobných nárokov malo vplyv na jednotkovú hodnotu, ako aj celkovú hodnotu nárokov priznaných poľnohospodárovi v tom zmysle, že jednotková hodnota bola podhodnotená, kým celková hodnota bola nadhodnotená, článok 73a nariadenia č. 796/2004 nestanovuje nijaké spätné znovuposúdenie jednotkovej hodnoty platobných nárokov.
Pokiaľ ide o výklad článku 73a ods. 1 nariadenia č. 796/2004, znenie tohto ustanovenia výslovne nestanovuje, ani nevylučuje spätné znovuposúdenie jednotkovej hodnoty platobných nárokov v nadväznosti na vrátenie neoprávnene priznaných nárokov. V tejto súvislosti formuláciu v článku 73a ods. 1 treťom pododseku tohto nariadenia, podľa ktorej neoprávnene rozdelené nároky sa pokladajú za nerozdelené ab initio, nemožno vykladať v tom zmysle, že stanovuje také spätné znovuposúdenie. Naopak, túto formuláciu treba chápať v spojení s článkom 73a ods. 4 daného nariadenia a treba ju vykladať v tom zmysle, že jej zmyslom je iba uviesť, že prípadné podpory priznané na základe neoprávnene pridelených nárokov sú samy osebe neoprávnené, takže musia byť v súlade s ustanoveniami článku 73 nariadenia č. 796/2004 vrátené.
Také znovuposúdenie zvýšenia nemôže navyše vyplývať z článku 73a ods. 2 nariadenia č. 796/2004. Dané ustanovenie totiž upravuje znovuposúdenie platobných nárokov iba tak, že ich možno znížiť. Toto ustanovenie nemožno vykladať v tom zmysle, že stanovuje spätné znovuposúdenie jednotkovej hodnoty platobných nárokov smerom nahor, pokiaľ bola v prípade neoprávneného priznania niektorých platobných nárokov a podhodnotenia jednotkovej hodnoty priznaných nárokov celková hodnota priznaných nárokov nadhodnotená.
(pozri body 82, 83, 87, 88, 93, 95 – 97)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 85)
4. Pokiaľ normotvorca Únie stanoví podmienky oprávnenosti na priznanie pomoci, vylúčenie spôsobené nedodržaním jednej z týchto podmienok nie je sankciou, ale iba dôsledkom nedodržania zákonom stanovených podmienok. Uplatnenie článku 73 ods. 1 nariadenia č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení č. 1782/2003, bez vykonania predchádzajúceho znovuposúdenia platobných nárokov teda nepredstavuje sankciu pre poľnohospodára, pretože má za následok vrátenie súm, ktoré sú vyššie ako skutočné riziko pre Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF). Na jednej strane v súlade s článkom 34 ods. 1 nariadenia č. 73/2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, sa totiž podpora prizná na základe aktivovaných platobných nárokov, teda na základe nárokov, ktoré sú viazané na zodpovedajúci počet nárokovateľných hektárov. Pochybenie týkajúce sa oprávnenej plochy teda má v každom prípade vplyv na sumu celej vyplatenej podpory. Na druhej strane podpora priznaná na základe neoprávnene pridelených platobných nárokov predstavuje s ohľadom na ustanovenie článku 73a ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 796/2004, v spojení s článkom 73a ods. 4 toho istého nariadenia, neoprávnenú podporu, ktorá musí byť vrátená v súlade s článkom 73 uvedeného nariadenia.
Ak navyše neexistuje nijaké ustanovenie, ktoré by v prípade neoprávneného priznania niektorých platobných nárokov ovplyvňujúceho celkovú hodnotu platobných nárokov stanovilo spätné znovuposúdenie ich jednotkovej hodnoty smerom nahor, je výklad, podľa ktorého treba pred uplatnením článku 73 nariadenia č. 796/2004 vykonať znovuposúdenie, nezlučiteľný s požiadavkou striktného výkladu podmienok týkajúcich sa účtovania výdavkov v rámci nariadenia č. 729/70 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky, nahradeného nariadením č. 1258/1999, ktoré bolo neskôr nahradené nariadením č. 1290/2005. Okrem toho článok 73 ods. 4 prvý pododsek nariadenia č. 796/2004 v každom prípade stanovuje, že povinnosť vrátiť platbu uvedenú v odseku 1 tohto ustanovenia sa neuplatní, ak sa platba vykonala v dôsledku chyby príslušného orgánu alebo iného orgánu a ak poľnohospodár nemohol chybu objektívne zistiť. Z toho vyplýva, že poľnohospodár konajúci v dobrej viere je chránený pred vrátením neoprávnenej podpory, pokiaľ je pochybenie, ktoré má vplyv na oprávnenú plochu, či priznanie platobných nárokov, pripísateľné orgánom, a pokiaľ ho nemohol objektívne zistiť.
(pozri body 105, 110 – 112, 115, 119)
5. Zo znenia článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení č. 1782/2003, ani z jeho výkladu z hľadiska vymedzenia pojmu stanovená plocha, ktoré bolo uvedené v článku 2 bode 22 tohto nariadenia, nevyplýva, že sankcia v prípade nadmerného vyhlásenia plochy upravená v uvedenom článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004 sa má určiť na základe spätne prepočítaných platobných nárokov. Zo znenia článku 51 ods. 1 uvedeného nariadenia totiž vyplýva, že zníženia a nevyplatenia podpory, ktoré upravuje, sa uplatnia, pokiaľ je poľnohospodárom deklarovaná plocha väčšia ako plocha stanovená najmä podľa článku 50 ods. 3 tohto nariadenia a rozdiel medzi týmito dvoma plochami prevyšuje prípustnú toleranciu upravenú v uvedenom ustanovení.
Z tohto ustanovenia síce vyplýva, že sankciou za nadmerné vyhlásenie je zníženie stanovenej plochy, na základe ktorej sa vypočíta výška podpory, za podmienok upravených v uvedenom ustanovení, treba však konštatovať, že vzhľadom na samotné znenie tohto ustanovenia jeho uplatnenie nie je vôbec podmienené predchádzajúcim znovuposúdením jednotkovej hodnoty platobných nárokov v prípade neoprávneného rozdelenia takých nárokov. Následne aj za predpokladu, že článok 2 bod 22 nariadenia č. 796/2004 vymedzuje plochu v súvislosti s plochou, na ktorú sa vzťahuje určitý počet platobných nárokov, ktoré má poľnohospodár skutočne k dispozícii, a že toto vymedzenie je relevantné v súvislosti s článkom 51 tohto nariadenia, však z uvedeného vymedzenia nemôže vyplynúť povinnosť vypočítať sankciu uplatniteľnú podľa článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004 na základe prepočítanej hodnoty platobných nárokov. Článok 2 bod 22 totiž neobsahuje nijakú zmienku o hodnote platobných nárokov, ktorú treba v prípade potreby zohľadniť.
Takýto výklad článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004 platí o to viac vzhľadom na ustanovenia článku 50 tohto nariadenia a najmä na odsek 2 uvedeného článku. Z článku 50 ods. 2 nariadenia č. 796/2004, v ktorom je vymedzený základ pre výpočet podpory, vyplýva, že v prípade nesúladu medzi deklarovanými platobnými nárokmi a deklarovanou plochou sa podpora vypočíta použitím nižšieho základu. Inými slovami z tohto ustanovenia vyplýva, že ak nie je stanovené inak, výpočet sa urobí na základe platobných nárokov deklarovaných poľnohospodárom bez toho, aby sa zobralo do úvahy prípadné zvýšenie ich jednotkovej hodnoty vyplývajúce zo znovuposúdenia.
(pozri body 134 – 136, 138, 139)
6. Vzhľadom na všeobecnú systematiku článku 51 nariadenia č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení č. 1782/2003, ktorá je v súlade s bojom proti nedostatkom a podvodom, vloženie odseku 2a do tohto ustanovenia vychádza z úvahy, podľa ktorej v prípade nesúladu medzi deklarovanou plochou a deklarovanými platobnými nárokmi v zásade neexistuje nijaké riziko nedostatkov alebo podvodov za predpokladu, že deklarovaná plocha spĺňa všetky ostatné požiadavky na poskytnutie podpory. V prípade takého nesúladu medzi nahlásenou plochou a počtom deklarovaných nárokov sa totiž výška podpory v každom prípade určí použitím nižšieho základu podľa článku 50 ods. 2 uvedeného nariadenia, takže je v každom prípade vylúčené vyplatenie podpory na základe nestanovenej plochy. Z toho vyplýva, že v takom prípade v zásade neexistuje riziko neoprávnenej platby poskytnutej na základe nestanovenej plochy.
Pokiaľ ide o zníženia a nevyplatenia podpory v prípadoch nadmerného vyhlásenia poľnohospodárskej plochy, zníženia a nevyplatenia podpory upravené v článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004 sa teda podľa článku 51 ods. 2a prvého pododseku tohto nariadenia neuplatnia len v prípade, že nahlásená plocha presiahne deklarovaný počet platobných nárokov a táto plocha spĺňa všetky ostatné požiadavky na poskytnutie podpory. V tejto súvislosti sa deklarovaná plocha a deklarované platobné nároky v rámci článku 51 ods. 2a nariadenia č. 796/2004 porovnávajú bez ohľadu na počet platobných nárokov, ktoré má poľnohospodár skutočne k dispozícii, po prípadnom vrátení neoprávnene rozdelených nárokov na základe článku 73a nariadenia č. 796/2004.
(pozri body 144, 145, 151)
7. Článok 57 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1122/2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadení č. 73/2009 a č. 1234/2007, nepredstavuje nové pravidlo uplatňovania znížení a nevyplatení podpory v prípade nadmerného vyhlásenia poľnohospodárskej plochy, ktoré sa má ako menej prísne pravidlo než pravidlo vyplývajúce z článku 51 nariadenia č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení č. 1782/2003, uplatniť retroaktívne. Pokiaľ totiž zníženia a nevyplatenia podpory, ako sú stanovené v článku 51 nariadenia č. 796/2004, predstavujú správnu sankciu v zmysle článku 2 ods. 2 nariadenia č. 2988/95 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, neplatí to v prípade ustanovení týkajúcich sa definície základu pre výpočet, akým je článok 57 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1122/2009.
Článok 57 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1122/2009 navyše nijako nemení pravidlá týkajúce sa znížení a nevyplatení podpory, ktoré vyplývajú z článku 58 tohto nariadenia. Posledný uvedený článok navyše preberá pravidlá uvedené v článku 51 ods. 1 nariadenia č. 796/2004, pričom však ustanovenia článku 51 ods. 2a nariadenia č. 796/2004, ktoré predstavovali výnimku zo znížení a nevyplatení podpory podľa článku 51 ods. 1 tohto nariadenia, nie sú prebraté v článku 58 nariadenia č. 1122/2009.
(pozri body 160, 162 – 166)
8. Hoci Komisia prijala v kontexte Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) dokument č. VI/5330/97 stanovujúci usmernenia Komisie pre finančné opravy, ktoré je potrebné uplatňovať, a ako sa uvádza v jeho názve, tento dokument obsahuje usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov záručnej sekcie EPUZF, Komisii nič nebráni, aby tento dokument uplatnila aj pri výkone právomocí, ktoré jej priznáva článok 31 ods. 1 nariadenia č. 1290/2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky na účely zúčtovania výdavkov Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF).
(pozri bod 189)