RETTENS DOM (Anden Udvidede Afdeling)
27. september 2011 (*)
»Statsstøtte – skattemæssig støtte ydet af danske myndigheder – søfolk om bord på fartøjer, der er registreret i det danske internationale skibsregister – beslutning fra Kommissionen om ikke at gøre indsigelser – annullationssøgsmål – alvorlige vanskeligheder«
I sag T-30/03 RENV,
3F, tidligere Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), København (Danmark), først ved P. Bentley, QC, og advokat A. Worsøe, derefter ved P. Bentley, QC, og advokat P. Torbøl,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved H. van Vliet og N. Khan, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Danmark ved V. Pasternak Jørgensen og C. Vang, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2002) 4370 endelig af 13. november 2002 om ikke at gøre indsigelser mod danske fiskale foranstaltninger, der finder anvendelse på søfolk ombord på fartøjer, der er registreret i det danske internationale skibsregister,
har
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood, og dommerne F. Dehousse (refererende dommer), I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek og J. Schwarcz,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. januar 2011,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Den 1. juli 1988 vedtog Kongeriget Danmark lov nr. 408 (Lovtidende 1997 A, s. 27329), der trådte i kraft den 23. august 1988, om oprettelse af Dansk Internationalt Skibsregister (herefter »DIS«). Dette register lægger sig til det almindelige danske skibsregister (herefter »DAS«). DIS har til formål at bekæmpe danske flagskibes flugt mod tredjelandsflag. Skibsredere, der har deres fartøjer registreret i DIS, kan beskæftige søfolk fra tredjelande på de lønvilkår, der finder anvendelse i søfolkenes oprindelsesland.
2 Kongeriget Danmark vedtog samme dag lov nr. 361, 362, 363 og 364, der trådte i kraft den 1. januar 1989, om indførsel af en række fiskale foranstaltninger vedrørende søfolk om bord på fartøjer, der er registreret i DIS (Lovtidende 1998 A, s. 36130, 36230, 36330 og 36430). Søfolkene blev nærmere bestemt fritaget for dansk indkomstskat, hvorimod de inden for rammerne af DAS var pålagt en sådan beskatning.
3 Den 28. august 1998 indgav sagsøgeren, 3F, tidligere Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), en klage til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber over Kongeriget Danmark vedrørende de pågældende fiskale foranstaltninger. Sagsøgeren anførte således, at de skatteregler, der finder anvendelse på søfolk om bord på fartøjer, der er registreret i DIS, udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 88 EF, og at den omhandlede støtteordning ikke var forenelig med fællesmarkedet, da den gav mulighed for skattefritagelser ikke kun for EF-søfolk, dvs. søfolk, som er skattemæssigt hjemmehørende i en anden medlemsstat, men ligeledes for alle søfolk fra lande uden for Fællesskabet, hvilket medførte, at den var i strid med dels Kommissionens dokument om finansielle og fiskale foranstaltninger vedrørende skibsfart med fartøjer, der er indregistreret i Fællesskabet (dok. SEK(89) 921 endelig, herefter »retningslinjerne fra 1989«), dels EF-retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren (EFT 1997 C 205, s. 5, herefter »retningslinerne fra 1997«). Sagsøgeren har også gjort gældende, at bestemmelserne i dobbeltbeskatningsoverenskomsterne mellem for det første Kongeriget Danmark og Republikken Filippinerne og for det andet Kongeriget Danmark og Republikken Singapore også udgjorde en ulovlig støtteordning. Sagsøgeren konkluderede, at Kommissionen skulle indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, og henviste til proceduren for passivitetssøgsmål i artikel 232 EF.
4 Ved skrivelse af 21. oktober 1998 mindede sagsøgeren Kommissionen om sin forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og anførte, at den pågældende skatteordning ifølge dens oplysninger ikke var blevet anmeldt.
5 Ved skrivelse af 6. januar 1999 oplyste sagsøgeren bl.a., at forbundet ikke ville anlægge passivitetssøgsmål ved Domstolen, hvis Kommissionen bekræftede, at den ville træffe en beslutning inden for en frist på to eller tre måneder, men forbeholdt sig muligheden for at gøre det på et senere tidspunkt.
6 Ved skrivelse af 4. februar 1999 anmodede Kommissionen om oplysninger fra Kongeriget Danmark og særligt om, hvorvidt den pågældende støtte var blevet udbetalt, eller hvornår den skulle udbetales.
7 Ved skrivelse af 18. marts 1999 tilsendte sagsøgeren Kommissionen nye bemærkninger vedrørende begrebet »EF-søfolk«.
8 Den 19. marts 1999 afholdtes et møde mellem Kommissionen og Kongeriget Danmark, hvor Kommissionen gav udtryk for sin bekymring med hensyn til den særlige skatteordning, der på dette tidspunkt fandt anvendelse på søfolk.
9 Ved skrivelse af 13. april 1999 besvarede Kongeriget Danmark Kommissionens skrivelse af 4. februar 1999, idet det bl.a. anførte, at den omhandlede skatteordning blev indført i 1988. Kongeriget Danmark anførte ligeledes, at det foretog en undersøgelse af ændringerne i reglerne for beskatning af ikke-bosiddendes lønninger. Det tilføjede, at Kommissionen ville blive underrettet, så snart denne vurdering var gennemført, og den danske regering havde besluttet, hvorvidt et lovforslag skulle fremlægges for det danske Folketing på den følgende folketingssamling.
10 Den 4. juni 1999 fremsendte sagsøgeren et svar fra en dansk minister til Folketinget til Kommissionen, hvori der blev henvist til muligheden for en omlægning af DIS-ordningen.
11 Ved skrivelse af 6. december 1999 fremsatte den danske regering et udkast til forslag til skattelov om ændring af DIS-ordningen for Folketinget.
12 Ved skrivelse af 10. januar 2000 fremsendte sagsøgeren sine bemærkninger vedrørende virkningerne af den uændrede DIS-ordning til Kommissionen.
13 Ved skrivelse af 3. april 2000 gav Skatteministeriet Kommissionen meddelelse om ændringer i forslaget til skatteloven.
14 Der blev holdt et møde den 4. april 2000 mellem Kommissionen og de danske myndigheder, hvorefter der i lyset af de seneste ændringer i skattelovforslaget viste sig at være behov for yderligere undersøgelser.
15 Ved skrivelse af 6. april 2000 anførte Kongeriget Danmark, at ændringerne i forslaget til skatteloven, indført efter drøftelserne med Kommissionen på mødet den 4. april 2000, ikke ville blive fremsat for Folketinget, før Kommissionen formelt havde tilkendegivet, at de ikke var i strid med fællesskabsretten, og anmodede Kommissionen om en administrativ skrivelse herom hurtigst muligt.
16 Ved skrivelser af 18. april og 15. maj 2000 fremsendte sagsøgeren sine bemærkninger vedrørende ændringerne i forslaget til skatteloven til Kommissionen.
17 Den 30. november 2000 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Kongeriget Danmark, navnlig vedrørende skattespørgsmål. Sidstnævnte svarede herpå den 15. januar 2001.
18 Sagsøgeren fremsendte sine bemærkninger til Kommissionen ved skrivelser af 1. februar, 29. juni og 5. november 2001.
19 Der blev holdt et møde den 27. maj 2002 mellem Kommissionen og sagsøgeren, hvor sagsøgeren nævnte muligheden for at anlægge et passivitetssøgsmål.
Den anfægtede beslutning
20 Kommissionen vedtog den 13. november 2002 beslutning K(2002) 4370 endelig (herefter »den anfægtede beslutning«), hvormed den besluttede ikke at gøre indsigelse mod de skatteregler, som siden den 1. januar 1989 er blevet anvendt på søfolk om bord på skibe, der er registreret i Danmark i enten DAS- eller DIS-registret, idet den mente, at foranstaltningerne udgjorde statsstøtte, men at de stadig var forenelige med fællesmarkedet, jf. artikel 87, stk. 3, litra c), EF.
21 Kommissionen fastslog for det første, at der var tale om ulovlig statsstøtte, som ikke blev anmeldt. Den undersøgte det tilfælde, som vedrører søfolk, der er hjemmehørende i den stat, hvor indkomstskatten opkræves, og for hvilke skattefritagelsen udgør en fordel. Den undersøgte derefter det tilfælde, der vedrører ikke-hjemmehørende søfolk, som især var genstand for sagsøgerens klage. Den fastslog, at der var tale om en fordel, herunder for ikke-hjemmehørende søfolk. Kommissionen fandt, at der var tale om statsmidler, at handelen mellem medlemsstater kunne påvirkes, og at specificitetskriteriet var opfyldt. Kommissionen fastslog derfor, at der var tale om ulovlig statsstøtte efter artikel 87 EF, uanset om der i forbindelse med den favorable skatteordning sondredes mellem hjemmehørende og ikke-hjemmehørende arbejdstagere.
22 Kommissionen fandt desuden, at skattereglerne skulle vurderes i lyset af artikel 87, stk. 3, litra c), EF og dels i lyset af retningslinjerne fra 1989 for perioden fra den 1. januar 1989 til den 31. december 1997, dels retningslinjerne fra 1997 fra den 1. januar 1998.
23 Den fandt dernæst, at den gældende ordning såvel før som efter den 1. januar 1998 var forenelig med fællesmarkedet.
24 Kommissionen besvarede dermed det i klagen forelagte spørgsmål om, hvorvidt indkomstskattefritagelsen af personer, der ikke er statsborgere i EU, kunne betragtes som forenelig med retningslinjerne fra 1997. Den understregede herved, at EF-søfolk i de nævnte retningslinjer med hensyn til beskatningen af søfolk er defineret som ansatte, »der er skattepligtige og/eller afkræves socialsikringsbidrag i en medlemsstat«, uden at det præciseres, hvor det skattemæssige hjemsted befinder sig. Den anførte, at denne definition af EF-søfolk, der er anvendt i punkt 3.2 i retningslinjerne fra 1997, ikke indeholder noget krav om nationalitet eller om hjemsted, og tilføjede, at begrebet »EF-søfolk« således er defineret ret bredt i det nævnte punkt, som omhandler spørgsmålet om beskatning af søfolk.
25 Kommissionen tilføjede, at formålet med generelle skattenedsættelser eller ‑fritagelser også generelt er at mindske EF-rederiernes skattebyrde, at Kongeriget Danmark ved at reducere bemandingsomkostningerne fremmede gennemførelsen af sikkerhedsstandarder og EF-arbejdsnormer om bord på skibe, som ellers ville have udflaget til bekvemmelighedsregistre i tredjelande, hvor sådanne normer oftest lades ude af betragtning, og at fastholdelsen af skibe, der sejler under EF-flag, også bidrager til at sikre landbaserede job i søfartssektoren, hvilket også er en del af de i retningslinjerne fra 1997 fastsatte mål. Kommissionen tilbageviste derfor sagsøgerens argument og konkluderede, at den omstændighed, at også personer, der ikke er statsborgere i EU, har adgang til de omhandlede skattemæssige fordele, var i overensstemmelse med retningslinjerne fra 1997.
26 Kommissionen bemærkede ligeledes, at der i retningslinjerne fra 1989 om støtte til reduktion af bemandingsomkostningerne blot står, at »støtte med hensyn til social sikring og indkomstbeskatning af søfolk, som nedbringer rederiernes byrde uden at reducere omfanget af social sikring til søfolk, og som kan henføres til drift af EF-registrerede fartøjer, kan anses for forenelig med det fælles marked«. Kommissionen fandt, at de pågældende skatteregler opfyldte disse betingelser, og at de derfor også var i overensstemmelse med retningslinjerne fra 1989.
27 Kommissionen anmodede desuden Kongeriget Danmark om hvert år at aflægge en rapport, der gør det muligt at vurdere, hvordan ordningen indvirker på den danske flådes konkurrenceevne, og angav, at den pågældende skatteordning ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne på en måde, der strider mod den fælles interesse i søtransportsektoren, da den bidrager til at virkeliggøre det i EF-retningslinjerne fastsatte overordnede mål.
28 Kommissionen anmodede endelig Kongeriget Danmark om at underrette den om ændringerne til den undersøgte ordning og mindede om, at den kunne beslutte at træffe passende foranstaltninger, hvis udviklingen i det fælles marked krævede det.
Sagen for Retten og Domstolen
29 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. januar 2003 har sagsøgeren anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
30 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 17. marts 2003 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 114 i Rettens procesreglement med påstand om, at sagen afvises som åbenbart uantagelig til realitetsbehandling, og at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
31 Sagsøgeren har i bemærkningerne til formalitetsindsigelsen, der blev indgivet den 16. maj 2003, nedlagt påstand om, at formalitetsindsigelsen forkastes, og at Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne.
32 Retten afviste sagen ved kendelse af 23. april 2007, SID mod Kommissionen (sag T-30/03, ikke trykt i Samling af Afgørelser). Den pålagde sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger. Den pålagde også hver part at bære sine egne omkostninger i forbindelse med interventionerne.
33 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. juli 2007 iværksatte sagsøgeren i medfør af artikel 56 i statutten for Domstolen appel til prøvelse af kendelsen i sagen SID mod Kommission, nævnt ovenfor i præmis 32, hvori den nedlagde påstand om, at denne kendelse ophæves, at stævningen for Retten antages til realitetsbehandling, og at Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen.
34 Ved dom af 9. juli 2009, 3F mod Kommissionen (sag C-319/07 P, Sml. I, s. 5963), ophævede Domstolen kendelsen i sagen SID mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 32, for så vidt som kendelsen undlod at tage stilling til sagsøgerens argumenter, dels om sidstnævntes konkurrencesituation i forhold til andre fagforeninger ved forhandlinger om kollektive overenskomster, der gælder for søfolk, dels de sociale elementer, som følger af de pågældende skattemæssige foranstaltninger vedrørende søfolk, der er ansat på fartøjer, der er registreret i DIS. Domstolen forkastede formalitetsindsigelsen rejst af Kommissionen ved Retten. Endelig hjemviste den sagen til Retten, således at denne kan træffe afgørelse om sagsøgerens påstand om annullation af den anfægtede beslutning og bestemte, at afgørelsen om sagens omkostninger skulle udsættes.
35 Sagen er henvist til Rettens Første Udvidede Afdeling.
36 Den 21. september 2009 har sagsøgeren efter begæring fra Rettens justitskontor indgivet supplerende skriftlige bemærkninger.
37 I overensstemmelse med procesreglementets artikel 119, stk. 2, har Kommissionen indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor den 25. november 2009. Sagsøgeren har indgivet replik den 18. januar 2010. Kommissionen har indgivet duplik den 16. marts 2010.
38 Den 15. januar 2010 har Kongeriget Danmark afgivet interventionsindlæg. Sagsøgeren har fremsat bemærkninger til interventionsindlægget den 27. maj 2010.
39 Ved kendelse afsagt af Rettens præsident (Første Udvidede Afdeling) den 8. april 2010 er Kongeriget Norge som følge af sin udtrædelse af sagen blevet slettet fra Rettens register som intervenient. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4 og 5, bærer Kongeriget Norge sine egne omkostninger, og hver part blev dømt til at bære sine egne omkostninger i forbindelse med Kongeriget Norges intervention.
40 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, og den refererende dommer er blevet tilknyttet Anden Afdeling, er den foreliggende sag blevet henvist til Anden Udvidede Afdeling.
41 Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten under retsmødet den 19. januar 2011.
Parternes påstande for Retten efter hjemvisningen
42 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres, for så vidt som det blev besluttet ikke at gøre indsigelser mod de danske skatteregler, der siden den 1. januar 1989 er blevet anvendt på søfolk bord om bord på skibe, som er registreret i Danmark i DAS eller DIS.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
43 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
44 Til støtte for sine påstande har sagsøgeren fremsat tre anbringender. Det første vedrører tilsidesættelse af artikel 88, stk. 2, EF og princippet om god forvaltningsskik med henvisning til, at Kommissionen ikke indledte den formelle undersøgelsesprocedure. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF som fortolket i lyset af retningslinjerne fra 1989 og 1997 samt tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det tredje anbringende vedrører et åbenbart urigtigt skøn.
45 Sagsøgeren har som svar på et spørgsmål fra Retten under retsmødet tilkendegivet, at det andet og tredje anbringende frafaldes med forbehold for, at Retten i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringende tager hensyn til de faktiske forhold, der er beskrevet i forbindelse med disse anbringender, således som det er angivet i protokollatet for retsmødet.
46 Retten skal derfor behandle det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 88, stk. 2, EF og princippet om god forvaltningsskik.
Parternes argumenter
47 Sagsøgeren har gjort gældende, at der opstod alvorlige vanskeligheder i det foreliggende tilfælde. Sagsøgeren har i denne forbindelse peget på, at Kommissionen brugte fire år på at træffe den anfægtede beslutning, hvilket godtgør, at der forelå alvorlige vanskeligheder. Sagsøgeren har tillige anført, at den danske regering introducerede et lovforslag om en ændring af DIS-ordningen, som komplicerer situationen. Kommissionen burde derfor ifølge sagsøgeren have indledt den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF og princippet om god forvaltningsskik.
48 Sagsøgeren har i replikken over for Kommissionens argumenter, hvorefter varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure skyldes de talrige bemærkninger, som sagsøgeren har fremsendt til Kommissionen, gjort gældende, at den med sine bemærkninger ville sikre sig, at Kommissionen tog stilling til det spørgsmål, som gav anledning til tvivl, nemlig begrebet »EF-søfolk«, herunder hvis den tog hensyn til den af den danske regering påtænkte ændring i DIS-ordningen. Efter sagsøgerens opfattelse tog disse ændringer ikke – selv om de er en komplicerende faktor – stilling til det forelagte spørgsmål og forhindrede ikke Kommissionen i at skulle tage stilling til begrebet EF-søfolk.
49 Sagsøgeren har også gjort gældende, at det relevante spørgsmål i denne sag var, om der forelå alvorlige vanskeligheder, og ikke uopsættelighed eller, hvorvidt varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure var rimelig.
50 Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen forsøger at fremstille svaret på det forelagte spørgsmål vedrørende begrebet »EF-søfolk« som indlysende, uanset at dette ikke er tilfældet. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke var fremkommet med et entydigt svar på dette punkt. Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at det drejede sig om et spørgsmål, der i hvert fald indirekte rejses i to andre sager om de franske og svenske skattefritagelsesordninger, som Kommissionen havde henvist til, hvilket bekræfter, at det var nødvendigt at indlede en formel undersøgelsesprocedure. Desuden dokumenterer den omstændighed, at Kommissionens beslutninger vedrørende disse to andre ordninger var mere kortfattede, at der forelå alvorlige vanskeligheder i det foreliggende tilfælde.
51 Endelig har sagsøgeren anført, at det korrekte spørgsmål ikke er, om Kommissionen var i tvivl på den dato, hvor den vedtog den anfægtede beslutning, men om den efter udløbet af en rimelig frist havde alvorlige vanskeligheder.
52 Kommissionen og Kongeriget Danmark, der har interveneret til støtte for Kommissionens påstande, har bestridt sagsøgerens argumentation.
Rettens bemærkninger
53 Det skal bemærkes, at det er fast retspraksis, at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF er uundværlig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 88, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en påtænkt støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at denne foranstaltning er forenelig med fællesmarkedet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF (Domstolens dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 33, af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 39, af 17.7.2008, sag C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, Sml. I, s. 5829, præmis 34, og af 2.4.2009, sag C-431/07 P, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2665, præmis 61, samt Rettens dom af 9.9.2010, sag T-359/04, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 55).
54 Selv om Kommissionen ikke har nogen skønsbeføjelse med hensyn til beslutningen om, hvorvidt der skal indledes en formel undersøgelsesprocedure, når den støder på alvorlige vanskeligheder, har den dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Navnlig kan Kommissionen efter formålet med artikel 88, stk. 3, EF og i overensstemmelse med sin pligt til at følge god forvaltningsskik indlede en dialog med den anmeldende stat eller tredjeparter for under den indledende procedure at klare eventuelle vanskeligheder (Rettens dom af 15.3.2001, sag T-73/98, Prayon-Rupel mod Kommissionen, Sml. II, s. 867, præmis 45, og af 3.3.2010, sag T-36/06, Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 126). Denne mulighed forudsætter imidlertid, at Kommissionen kan tilpasse sin holdning i kraft af udfaldet af den indledte dialog, uden at denne tilpasning på forhånd skal fortolkes som et bevis på, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (Rettens dom af 12.12.2006, sag T-95/03, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid og Federación Catalana de Estaciones de Servicio mod Kommissionen, Sml. II, s. 4739, præmis 139).
55 Det skal ligeledes bemærkes, at i overensstemmelse med retspraksis skal begrebet alvorlige vanskeligheder fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med fællesmarkedet. Det følger heraf, at den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, i sagens natur går ud over at undersøge, om der er anlagt en åbenbart urigtig vurdering. Sagsøgeren har bevisbyrden for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, og kan føre bevis herfor på grundlag af en række samstemmende indicier om dels omstændighederne ved og varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure, dels indholdet af den anfægtede beslutning (jf. i denne retning dommen i sagen Prayon-Rupel mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 54, præmis 47, og dommen i sagen Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 54, præmis 127).
56 Til støtte for anbringendet om, at der i det foreliggende tilfælde forelå alvorlige vanskeligheder, har sagsøgeren for det første henvist til varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure og for det andet til argumenter om procedurens omstændigheder.
57 Hvad for det første angår argumentet om varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure skal det bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at i en sag, hvor de omtvistede statsforanstaltninger ikke er blevet anmeldt af den pågældende medlemsstat, er Kommissionen ikke forpligtet til at iværksætte en indledende undersøgelse af foranstaltningerne inden for en bestemt frist. Såfremt berørte tredjemænd imidlertid har klaget til Kommissionen over statslige foranstaltninger, der ikke er blevet anmeldt, er Kommissionen inden for rammerne af den i artikel 88, stk. 3, EF omhandlede indledende fase forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af klagerne ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med EF-traktatens grundlæggende regler om statsstøtte. Heraf følger bl.a., at Kommissionen ikke kan lade den indledende undersøgelse af de statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage, fortsætte i det uendelige, idet denne undersøgelse alene skal gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende kvalificeringen af de pågældende foranstaltninger og deres forenelighed med fællesmarkedet (Rettens dom af 10.5.2000, sag T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 2125, præmis 103, 105 og 107, og dommen i sagen Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid og Federación Catalana de Estaciones de Servicio mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 54, præmis 121).
58 Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af en indledende undersøgelsesprocedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure og sagens kompleksitet (Rettens dom af 10.5.2006, sag T-395/04, Air One mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343, præmis 61, og af 11.7.2007, sag T-167/04, Asklepios Kliniken mod Kommissionen, Sml. II, s. 2379, præmis 81).
59 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at der mellem den 2. september 1998, datoen for modtagelsen af klagen, og den 13. november 2002, tidspunktet for den anfægtede beslutning, forløb mere end fire år. Kommissionen har begrundet denne varighed ved at gøre gældende, at klagen var omfattende, at den bestræbte sig på at behandle alle aspekter af klagen, herunder på grundlag af de bilaterale skatteaftaler, og at adfærden hos sagsøgeren, som har fremsendt ti skrivelser, har bidraget til at forlænge varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure.
60 I den forbindelse bemærkes, at sagsøgeren i den oprindelige klage fremførte sin argumentation, hvorefter skattefritagelsen i henhold til DIS-ordningen var i strid med de bestemmelser, der finder anvendelse på statsstøtte, herunder navnlig retningslinjerne fra 1989 og 1997, for så vidt som den omfattede søfolk, der hverken er statsborgere i en medlemsstat eller har bopæl i en medlemsstat. Sagsøgeren rejste også spørgsmålet i forhold til de overenskomster til undgåelse af dobbeltbeskatning, der er indgået mellem Kongeriget Danmark på den ene side og Republikken Filippinerne og Republikken Singapore på den anden side, og den sociale beskyttelse, som søfolk fra disse tredjelande var omfattet af.
61 Endvidere fremgår det af kronologien for de faktiske omstændigheder, at sagsøgeren efter dennes klage af 28. august 1998 flere gange fremsendte væsentlige bemærkninger vedrørende begrebet »EF-søfolk« og DIS-ordningen (skrivelser af 18.3.1999, 10.1.2000 og 1.2.2001), i visse tilfælde ledsaget af statistiske oplysninger, som i forbundets skrivelse af 10. januar 2000. Sagsøgeren fremsendte også den 5. november 2001 sine kommentarer til Kongeriget Danmarks svar på Kommissionens supplerende spørgsmål.
62 Sagsøgeren henledte ligeledes ved skrivelse af 4. juni 1999 Kommissionens opmærksomhed på muligheden for en ændring af DIS-ordningen. De udvekslinger, der fandt sted i forlængelse heraf, bl.a. med Kongeriget Danmark, vedrørte således disse lovændringer. De danske myndigheder tilsendte Kommissionen udkastet til lovforslaget den 6. december 1999 samt derefter de foretagne ændringer til udkastet til lovforslaget den 3. april 2000 (jf. ovenfor, præmis 10-16). Herefter sendte sagsøgeren sine kommentarer til dette udkast til lovforslag ved skrivelser af 18. april og 15. maj 2000.
63 Kommissionen kunne på baggrund heraf finde det nødvendigt – herunder i forbindelse med en indledende undersøgelse af de pågældende foranstaltninger – at undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, som den var blevet bekendt med gennem den oprindelige klage og disse forskellige skrivelser. Den foretog således en supplerende undersøgelse heraf og anmodede Kongeriget Danmark om yderligere oplysninger ved skrivelse af 30. november 2000, herunder om spørgsmålet om de bilaterale skatteoverenskomster.
64 Det følger heraf, at disse udvekslinger faktisk har bidraget til at forlænge varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure.
65 Efter skrivelsen fra de danske myndigheder af 15. januar 2001, hvori den besvarede Kommissionens anmodninger om yderligere oplysninger, fremsendte sagsøgeren Kommissionen en skrivelse af 1. februar 2001 og henviste bl.a. til klagens oprindelige genstand og en skrivelse af 29. juni 2001, der på en enkelt side sammenfattede sagsøgerens argumenter og meddelte bemærkningerne til Kongeriget Danmarks svar af 15. januar 2001. Disse bemærkninger fra sagsøgeren blev imidlertid først fremsendt til Kommissionen den 5. november 2001.
66 Endelig blev der under den indledende undersøgelsesprocedure afholdt forskellige møder med Kommissionen den 19. marts 1999, den 4. april 2000 og den 27. maj 2002.
67 Det følger heraf, at sådanne omstændigheder i vidt omfang kan forklare varigheden af den indledende undersøgelse i den foreliggende sag.
68 Af det ovenstående følger, at selv om varigheden af den indledende undersøgelse i sin helhed kan anses for at vare længere end den tid, der normalt er påkrævet for en første undersøgelse, er denne varighed i vidt omfang begrundet i procedurens omstændigheder og sammenhæng.
69 Imidlertid er spørgsmålet i denne sag, som sagsøgeren har anført i replikken, ikke, hvorvidt varigheden af den indledende undersøgelse var rimelig, men hvorvidt der forelå alvorlige vanskeligheder.
70 Selv om varigheden af den indledende undersøgelse imidlertid kan være et indicium for, at der er alvorlige vanskeligheder, er den ikke i sig selv tilstrækkelig til at bevise eksistensen af sådanne vanskeligheder.
71 Navnlig kan den blotte omstændighed, at der var indledt drøftelser mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat i den indledende undersøgelsesfase, og at Kommissionen i forbindelse hermed havde kunnet anmode om yderligere oplysninger vedrørende de foranstaltninger, den skulle tage stilling til, ikke i sig selv anses for bevis på, at denne institution stod over for alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen (jf. dommen i sagen SIC mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 57, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
72 Desuden er det alene, hvis det understøttes af andre forhold, at det, når der forløber endog betydeligt længere tid, end der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF, kan føre til, at det må fastslås, at Kommissionen er stødt på alvorlige vanskeligheder i sin bedømmelse, der kræver, at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF må indledes (jf. i denne retning dommen i sagen Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid og Federación Catalana de Estaciones de Servicio mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 54, præmis 135 og den deri nævnte retspraksis).
73 Derfor skal de øvrige argumenter, som sagsøgeren har fremsat til støtte for det første anbringende, som nærmere bestemt beror på den indledende undersøgelsesprocedures omstændigheder, dernæst undersøges.
74 For det første har sagsøgeren gjort gældende, at ændringerne til DIS-ordningen ved det lovforslag, der blev fremsendt af Kongeriget Danmark, synes at være en komplicerende faktor for sagen, selv om den anfægtede beslutning ikke udtaler sig om de pågældende ændringer.
75 Det skal bemærkes, at de lovændringer i DIS-ordningen, som blev omtalt i løbet af den indledende undersøgelsesprocedure, bestod i at udstrække den særlige skattefritagelse i den pågældende DIS-ordning til alle ikke-hjemmehørende, der ellers skal betale indkomstskat, og havde i det væsentlige til formål at fritage alle ikke-hjemmehørende søfolk om bord på danske fartøjer og fly omfattet af international trafik for indkomstskat.
76 Disse lovændringer, der på daværende tidspunkt udgjorde et nyt forhold, indgik i dialogen mellem Kommissionen og de danske myndigheder. De medførte således en forsinkelse inden for rammerne af den indledende undersøgelse af klagen, således som det er fastslået ovenfor (jf. ovenfor, præmis 62-67), især når det lovforslag, der blev fremsendt til Kommissionen af Kongeriget Danmark den 6. december 1999, efterfølgende blev ændret, som den fik meddelelse om den 3. april 2000.
77 Sagsøgeren har imidlertid ikke godtgjort, hvorledes disse lovændringer udgjorde et indicium for, at der forelå alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af foranstaltningerne i det foreliggende tilfælde, navnlig hvad angår begrebet »EF-søfolk«, selv om den har bevisbyrden i denne forbindelse (jf. ovenfor, præmis 55).
78 Det skal bemærkes, at selv om Kommissionen ikke har nogen skønsbeføjelse med hensyn til beslutningen om, hvorvidt der skal indledes en formel undersøgelsesprocedure, når den støder på alvorlige vanskeligheder, har den dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder (jf. retspraksis nævnt ovenfor i præmis 54).
79 Efter i den foreliggende sag at have fået kendskab til, at der var ved at blive indført ændringer i DIS-ordningen, foretog Kommissionen en supplerende undersøgelse. Den holdt et møde med de danske myndigheder den 4. april 2000 og anmodede Kongeriget Danmark om yderligere oplysninger i lyset af de seneste ændringer af lovforslaget. Sagsøgeren fremsendte i øvrigt sine bemærkninger vedrørende ændringerne til nævnte lovforslag.
80 En sådan fremgangsmåde fra Kommissionens side henhører under dens skønsmargen med henblik på at afgøre, om disse ændringer frembød alvorlige vanskeligheder, uden at dette i sig selv giver mulighed for at godtgøre, at Kommissionen stødte på sådanne vanskeligheder i det foreliggende tilfælde.
81 Desuden har sagsøgeren i replikken anført, at selv om disse ændringer er en komplicerende faktor, tog de ikke stilling til det forelagte spørgsmål og forhindrede ikke Kommissionen i at skulle tage stilling til begrebet »EF-søfolk«. Sagsøgeren beviser imidlertid ikke, at Kommissionen på grundlag af indholdet af de forestående ændringer i lovgivningen skulle være i tvivl om foreneligheden af de fiskale foranstaltninger i det foreliggende tilfælde.
82 Det følger heraf, at sagsøgeren på ingen måde har dokumenteret, at ændringerne i DIS-ordningen, som endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for den anfægtede beslutning, viser, at der forelå alvorlige vanskeligheder vedrørende bedømmelsen af DIS-ordningens forenelighed med fællesmarkedet.
83 For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke har givet et klart svar vedrørende begrebet »EF-søfolk«.
84 En sådan konstatering er imidlertid er ikke ensbetydende med, at dette begreb indebærer alvorlige vanskeligheder. Den indledende undersøgelsesfase antager ikke en kontradiktorisk karakter over for klageren (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt ovenfor i præmis 53, præmis 58 og 59), og Kommissionen var ikke forpligtet til at tilkendegive sagsøgeren sin holdning i den henseende inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
85 Den omstændighed, at der ikke foreligger en sådan formel stillingtagen inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning, indebærer følgelig ikke, at Kommissionen var stødt på alvorlige vanskeligheder.
86 For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at de to beslutninger, som Kommissionen henviser til, vedrørende de franske og svenske skattefritagelsesordninger, i hvert fald indirekte rejste det samme spørgsmål, hvilket bekræfter, at det var nødvendigt at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
87 Den omstændighed, at det samme spørgsmål er blevet rejst i andre sager, berettiget ikke i sig selv, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure. Det samme spørgsmål kan således stilles i flere tilfælde uden nødvendigvis at frembyde alvorlige vanskeligheder, så meget desto mere som de franske og svenske ordninger, som sagsøgeren har fremhævet, var forskellige fra den danske ordning i det foreliggende tilfælde.
88 Endvidere skal argumentet, hvorefter den omstændighed, at den indledende undersøgelse af disse to andre ordninger var mere kortfattet, dokumenterer, at der forelå alvorlige vanskeligheder i det foreliggende tilfælde, ligeledes forkastes. Omstændighederne omkring den indledende undersøgelsesprocedure i det foreliggende tilfælde var således meget forskellige fra de i de franske og svenske sager foreliggende. For det første blev disse ordninger anmeldt. For det andet drejede det sig i det væsentlige om at videreføre den ordning, der allerede var gældende i Sverige, og forlænge den franske ordning.
89 Det fremgår af det foregående, at ingen af de forhold, som sagsøgeren har påberåbt sig, gør det muligt at fastslå, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure stødte på alvorlige vanskeligheder, der nødvendiggjorde indledningen af en formel undersøgelsesprocedure.
90 Endelig har sagsøgeren under retsmødet tilkendegivet, at det andet og tredje anbringende frafaldes med forbehold for, at Retten i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringende tager hensyn til de faktiske forhold, der er beskrevet i forbindelse med disse anbringender (jf. ovenfor, præmis 45).
91 Sagsøgeren har i replikken gjort gældende, at Kommissionens argumenter vedrørende det andet og tredje anbringende viser, at der blev afholdt en seriøs og kompleks debat i løbet af den indledende undersøgelsesprocedure vedrørende begrebet »EF-søfolk«, der er omfattet af den pågældende skattefritagelse.
92 Det må fastslås, at sagsøgeren herved – ud over at denne ikke henviser til nogen særlige faktiske omstændigheder – reelt ikke henviser til faktiske omstændigheder, men til en retlig argumentation til støtte for det andet og tredje anbringende. Sagsøgeren frafaldt imidlertid disse anbringender under retsmødet. Der kan derfor ikke tages hensyn til denne argumentation inden for rammerne af nærværende sag.
93 For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at Retten ikke har identificeret noget forhold til støtte for det andet og tredje anbringende, der kan godtgøre, at der foreligger alvorlige vanskeligheder i det foreliggende tilfælde.
94 Af samtlige de anførte betragtninger følger derfor, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at Kommissionen stod over for alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af de pågældende foranstaltninger i forhold til støttebegrebet og med hensyn til at fastslå, om de var forenelige med fællesmarkedet.
95 Heraf følger, at anbringendet om tilsidesættelse af artikel 88, stk. 2, EF og princippet om god forvaltningsskik med den begrundelse, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, er ubegrundet.
96 Dette anbringende og derfor søgsmålet i sin helhed skal følgelig forkastes.
Sagens omkostninger
97 Domstolen har i dommen i appelsagen udsat afgørelsen om sagens omkostninger. Det tilkommer således Retten i denne dom samlet at tage stilling til omkostningerne i forbindelse med de forskellige sager i overensstemmelse med procesreglementets artikel 121.
98 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger for Domstolen og Retten i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
99 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. I denne sag bærer Kongeriget Danmark, som er indtrådt i sagen til støtte for Kommissionen, sine egne omkostninger for Domstolen og Retten.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) 3F, tidligere Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger for Domstolen og Retten.
3) Kongeriget Danmark bærer sine egne omkostninger for Domstolen og Retten.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska-Białecka |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. september 2011.
Underskrifter