ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer ‑ uitgebreid)
27 september 2011 (*)
„Staatssteun – Fiscale steunmaatregelen van Deense autoriteiten – Zeelieden in dienst aan boord van in Deens internationaal register ingeschreven schepen – Beschikking van Commissie om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Ernstige moeilijkheden”
In zaak T‑30/03 RENV,
3F, voorheen Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), gevestigd te Kopenhagen (Denemarken), aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Bentley, QC, en A. Worsøe, advocaat, vervolgens door Bentley en P. Torbøl, advocaat,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. van Vliet en N. Khan als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en C. Vang als gemachtigden,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking C(2002) 4370 def. van de Commissie van 13 november 2002 om geen bezwaar te maken tegen de Deense belastingmaatregelen voor zeelieden in dienst aan boord van in het Deense internationale register ingeschreven schepen,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood, president, F. Dehousse (rapporteur), I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek en J. Schwarcz, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 januari 2011,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 1 juli 1988 stelde het Koninkrijk Denemarken wet nr. 408 (Lovtidende 1997 A, blz. 27329) vast die op 23 augustus 1988 in werking is getreden en waarbij een Deens internationaal scheepsregister (hierna: „DIS-register”) is ingevoerd. Dit register kwam naast het gewone Deense scheepsregister (hierna: „DAS-register”). Het DIS-register heeft tot doel de vervanging van Deense vlaggen door vlaggen van derde landen tegen te gaan. De reders van de in het DIS-register geregistreerde schepen mogen op deze schepen zeelieden van derde landen in dienst nemen onder de loonvoorwaarden van de landen van herkomst van deze zeelieden.
2 Dezelfde dag stelde het Koninkrijk Denemarken wetten nrs. 361, 362, 363 en 364 vast, die op 1 januari 1989 in werking zijn getreden en waarbij verschillende fiscale maatregelen voor zeelieden in dienst aan boord van DIS-geregistreerde schepen zijn ingevoerd (Lovtidende 1988 A, blz. 36130, 36230, 36330 en 36430). In het bijzonder werden zij vrijgesteld van de Deense inkomstenbelasting, terwijl zij in het kader van het DAS-register daaraan waren onderworpen.
3 Op 28 augustus 1998 diende verzoeker, 3F, voorheen Specialarbejderforbundet i Danmark (SID) tegen het Koninkrijk Denemarken bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een klacht in over de betrokken fiscale maatregelen. Verzoeker betoogde aldus dat de fiscale voorschriften die gelden voor zeelieden in dienst aan boord van DIS-geregistreerde schepen, staatssteun vormden in de zin van artikel 88 EG en dat de betrokken steunregeling niet verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, omdat op grond daarvan belastingvrijstellingen niet alleen werden toegestaan aan communautaire zeelieden, dat wil zeggen die hun fiscale woonplaats in een lidstaat hebben, maar tevens aan alle zeelieden, daaronder begrepen zeelieden van buiten de Gemeenschap, waardoor zij in strijd was met, ten eerste, het document van de Commissie inzake financiële en fiscale maatregelen betreffende zeevervoertransacties met in de Gemeenschap geregistreerde schepen, [document SEC(89) 921 def.; hierna: „richtsnoeren van 1989”], en ten tweede de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer (PB 1997, C 205, blz. 5; hierna: „richtsnoeren van 1997”). Verzoeker stelde tevens dat de bepalingen in de tussen het Koninkrijk Denemarken en de Republiek der Filipijnen alsmede tussen het Koninkrijk Denemarken en de Republiek Singapore gesloten overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belasting eveneens een onwettige steunregeling vormden. Hij kwam tot de slotsom dat de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG moest inleiden en heeft gewag gemaakt van de in artikel 232 EG bedoelde procedure van het beroep wegens nalaten.
4 Bij brief van 21 oktober 1998 heeft verzoeker de Commissie herinnerd aan haar verplichting om overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG de formele onderzoeksprocedure in te leiden en heeft hij erop gewezen dat de betrokken fiscale regeling bij zijn weten niet was aangemeld.
5 Bij brief van 6 januari 1999 heeft verzoeker met name te kennen gegeven dat hij geen beroep wegens nalaten zou instellen bij het Hof van Justitie indien de Commissie hem zou garanderen binnen een termijn van twee of drie maanden een beschikking te zullen vaststellen, doch onder het voorbehoud dit eventueel later wel te kunnen doen.
6 Bij brief van 4 februari 1999 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken om informatie verzocht en in het bijzonder gevraagd of de betrokken steun was of zou worden uitgekeerd.
7 Bij brief van 18 maart 1999 heeft verzoeker de Commissie nieuwe opmerkingen gezonden over het begrip „communautaire zeelieden”.
8 Op 19 maart 1999 vond een bijeenkomst plaats tussen de Commissie en het Koninkrijk Denemarken, waarin de Commissie haar bezorgdheid tot uiting bracht over de destijds voor zeelieden geldende fiscale regeling.
9 Bij brief van 13 april 1999 heeft Koninkrijk Denemarken geantwoord op de brief van de Commissie van 4 februari 1999. Het vermeldde met name dat de betrokken fiscale regeling in 1988 was ingesteld en dat het onderzoek verrichtte over de wijziging van de regels inzake de belastingheffing over de lonen van niet-ingezetenen. Het voegde daaraan toe dat de Commissie zou worden geïnformeerd zodra dit onderzoek zou zijn voltooid en de Deense regering zou hebben besloten of bij het Deense parlement tijdens de volgende zitting een wetsontwerp moest worden ingediend.
10 Op 4 juni 1999 heeft verzoeker de Commissie het antwoord van een Deense minister aan het Deense parlement meegedeeld waarin werd vermeld dat de DIS-regeling mogelijkerwijs zou worden gewijzigd.
11 Bij brief van 6 december 1999 heeft de Deense regering bij het Deense parlement een voorontwerp voor de belastingwet tot wijziging van de DIS-regeling ingediend.
12 Bij brief van 10 januari 2000 heeft verzoeker aan de Commissie zijn opmerkingen meegedeeld over de werking van de ongewijzigde DIS-regeling.
13 Bij brief van 3 april 2000 heeft het Deense ministerie van Belastingzaken de Commissie in kennis gesteld van wijzigingen aan het ontwerp voor de belastingwet.
14 Op 4 april 2000 vond een bijeenkomst plaats tussen de Commissie en de Deense autoriteiten, waarna een aanvullend onderzoek nodig bleek vanwege de laatste wijzigingen van het ontwerp voor de belastingwet.
15 Bij brief van 6 april 2000 heeft het Koninkrijk Denemarken meegedeeld dat de wijzigingen aan het ontwerp voor de belastingwet die waren aangebracht naar aanleiding van de besprekingen met de Commissie tijdens de bijeenkomst van 4 april 2000, niet zouden worden voorgelegd aan het Deense parlement voordat de Commissie formeel te kennen zou hebben gegeven dat zij niet in strijd waren met het gemeenschapsrecht, en heeft het de Commissie verzocht zo spoedig mogelijk een administratieve brief in die zin te zenden.
16 Bij brieven van 18 april en 15 mei 2000 heeft verzoeker de Commissie zijn opmerkingen over de wijzigingen van het ontwerp voor de belastingwet gezonden.
17 Op 30 november 2000 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken om nadere informatie verzocht over onder meer fiscale vraagstukken. Het heeft hierop op 15 januari 2001 geantwoord.
18 Bij brieven van 1 februari, 29 juni en 5 november 2001 heeft verzoeker opmerkingen gezonden aan de Commissie.
19 Op 27 mei 2002 vond een bijeenkomst plaats tussen de Commissie en verzoeker waarin laatstgenoemde de mogelijkheid heeft geopperd om beroep wegen nalaten in te stellen.
Bestreden beschikking
20 Op 13 november 2002 stelde de Commissie beschikking C(2002) 4370 def. (hierna: „bestreden beschikking”) vast waarbij zij besloot geen bezwaar te maken tegen de fiscale maatregelen die sinds 1 januari 1989 werden toegepast op de zeelieden in dienst aan boord van in Denemarken in het DAS- of het DIS-register ingeschreven schepen, op grond dat deze maatregelen staatssteun vormden, maar krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.
21 De Commissie kwam om te beginnen tot de slotsom dat er sprake was van een onwettige steunmaatregel omdat deze niet was aangemeld. Zij heeft het geval onderzocht van zeelieden die wonen in de staat waar de inkomstenbelasting wordt geheven, voor wie de belastingvrijstelling een voordeel vormt. Zij heeft vervolgens het geval onderzocht van de niet-ingezeten zeelieden, op wie verzoekers klacht meer in het bijzonder betrekking had. Zij concludeerde dat er ook voor de niet-ingezeten zeelieden sprake was van een voordeel. Haars inziens ging het om staatsmiddelen, kon de handel tussen de lidstaten nadelig worden beïnvloed en was het selectiviteitscriterium vervuld. De Commissie stelde dus vast dat er sprake was van onwettige staatssteun in de zin van artikel 87 EG, los van de vraag of de gunstige fiscale regeling onderscheid maakte tussen ingezeten en niet-ingezeten werknemers.
22 Zij meende tevens dat de fiscale maatregelen moesten worden beoordeeld gelet op artikel 87, lid 3, sub c, EG alsmede gelet op, ten eerste, de richtsnoeren van 1989 voor het tijdvak van 1 januari 1989 tot en met 31 december 1997 en, ten tweede, de richtsnoeren van 1997 vanaf 1 januari 1998.
23 Vervolgens was zij van oordeel dat de toepasselijke regeling zowel vóór als na 1 januari 1998 verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.
24 Zij heeft aldus geantwoord op de met de klacht gestelde vraag of het feit dat ingezetenen van landen die geen lid zijn van de Europese Unie worden vrijgesteld van de inkomstenbelasting, verenigbaar kon worden geacht met de richtsnoeren van 1997. Zij beklemtoonde in dit verband dat communautaire zeelieden voor de belastingheffing van zeevarenden in die richtsnoeren werden omschreven als werknemers die „in een lidstaat belasting en/of socialezekerheidsbijdragen moeten betalen”, zonder nadere bepaling ten aanzien van de plek van hun fiscale woonplaats. Zij merkte op dat deze omschrijving van communautaire zeelieden in punt 3.2 van de richtsnoeren van 1997 niet verwijst naar een voorwaarde van nationaliteit of woonplaats en voegde daaraan toe dat het begrip „communautaire zeelieden” in dat punt betreffende de belastingheffing van zeelieden dus eerder ruim was omschreven.
25 Zij voegde daaraan toe dat de algemene verlagingen of vrijstellingen tevens tot doel hadden de belastingdruk op de communautaire reders op algemene wijze te verminderen, dat het Koninkrijk Denemarken, door de arbeidskosten te verlagen, de toepassing van de communautaire veiligheidsvoorschriften en arbeidsvoorwaarden bevorderde aan boord van schepen die anders onder goedkope vlag van derde landen zouden varen, waar meestal voorbij wordt gegaan aan deze voorschriften, en dat het onder communautaire vlag houden van schepen tevens bijdroeg aan de instandhouding van arbeidsplaatsen op het vasteland in de scheepvaartsector, hetgeen ook deel uitmaakt van de doelstellingen van de richtsnoeren van 1997. De Commissie heeft dus verzoekers argument afgewezen en geconcludeerd dat het feit dat ingezetenen van landen die geen lid van de Europese Unie zijn, eveneens toegang hebben tot de betrokken belastingvoordelen in overeenstemming was met de richtsnoeren van 1997.
26 Zij heeft tevens in herinnering gebracht dat de richtsnoeren van 1989 met betrekking tot steun ter vermindering van de bemanningskosten eenvoudigweg vermeldden dat „steun op het gebied van sociale zekerheid en inkomstenbelasting voor zeelieden met als doel de lasten van vervoersmaatschappijen te verminderen zonder het socialezekerheidsniveau voor de zeelieden te verlagen en verband houdend met de exploitatie van in een lidstaat geregistreerde schepen, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt beschouwd”. Zij stelde vast dat de betrokken belastingmaatregelen aan deze voorwaarden voldeden en dat zij dus in overeenstemming waren met de richtsnoeren van 1989.
27 De Commissie heeft het Koninkrijk Denemarken voorts verzocht jaarlijks een verslag over te leggen aan de hand waarvan de gevolgen van de regeling voor het concurrentievermogen van de Deense vloot konden worden beoordeeld en heeft aangegeven dat het betrokken belastingstelsel niet zodanig afbreuk deed aan de handel tussen de lidstaten dat het gemeenschappelijk belang in de zeevaartsector werd geschaad, aangezien het bijdroeg tot de belangrijkste doelstellingen van de communautaire richtsnoeren.
28 Ten slotte heeft zij het Koninkrijk Denemarken uitgenodigd haar in kennis te stellen van de wijzigingen aan het onderzochte stelsel en in herinnering gebracht dat zij kon beslissen passende maatregelen vast te stellen indien de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt die zou vereisen.
Procesverloop voor het Gerecht en voor het Hof
29 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 januari 2003, heeft verzoeker beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van de bestreden beschikking en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
30 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 maart 2003, heeft de Commissie krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarmee het Gerecht werd verzocht, het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren en verzoeker te verwijzen in de kosten.
31 In zijn op 16 mei 2003 ingediende opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid concludeerde verzoeker tot afwijzing ervan en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
32 Bij beschikking van 23 april 2007, SID/Commissie (T‑30/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Gerecht het beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het heeft verzoeker verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie. Het heeft tevens iedere partij verwezen in de kosten van haar eigen interventie.
33 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 9 juli 2007 heeft verzoeker krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking SID/Commissie, punt 32 supra, waarin hij het Hof verzocht die beschikking te vernietigen, zijn bij het Gerecht ingediend verzoekschrift ontvankelijk te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening.
34 Bij arrest van 9 juli 2009, 3F/Commissie (C‑319/07 P, Jurispr. blz. I‑5963), heeft het Hof de beschikking SID/Commissie, punt 32 supra, vernietigd voor zover daarin niet is geantwoord op verzoekers argumenten inzake enerzijds zijn concurrentiepositie ten opzichte van andere vakbonden bij de onderhandelingen over collectieve overeenkomsten voor zeelieden en anderzijds de sociale aspecten die voortvloeien uit de fiscale maatregelen voor zeelieden in dienst aan boord van in het DIS-register ingeschreven schepen. Het Hof heeft de door de Commissie voor het Gerecht opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid verworpen. Ten slotte heeft het Hof de zaak terugverwezen naar het Gerecht opdat dit beslist over verzoekers conclusies tot nietigverklaring van de bestreden beschikking en heeft het de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
35 De zaak is toegewezen aan de Eerste kamer (uitgebreid) van het Gerecht.
36 Op 21 september 2009 heeft verzoeker op verzoek van de griffie van het Gerecht schriftelijke opmerkingen ingediend.
37 Overeenkomstig artikel 119, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft de Commissie op 25 november 2009 ter griffie van het Gerecht een verweerschrift neergelegd. Verzoeker heeft op 18 januari 2010 de repliek ingediend en de Commissie op 16 maart 2010 de dupliek.
38 Het Koninkrijk Denemarken heeft op 15 januari 2010 een memorie in interventie ingediend. Verzoeker heeft op 27 mei 2010 opmerkingen over die memorie geformuleerd.
39 Bij beschikking van 8 april 2010 van de president van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) is het Koninkrijk Noorwegen na de intrekking van zijn interventie, in het register van het Gerecht doorgehaald als interveniënt. Ingevolge artikel 87, leden 4 en 5, van het Reglement voor de procesvoering is het Koninkrijk Noorwegen verwezen in zijn eigen kosten en is elke partij verwezen in zijn eigen kosten met betrekking tot de interventie van het Koninkrijk Noorwegen.
40 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Tweede kamer, en is de onderhavige zaak naar de Tweede kamer (uitgebreid) verwezen.
41 Partijen zijn ter terechtzitting van 19 januari 2011 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Conclusies van partijen in de procedure na terugverwijzing
42 Verzoeker concludeert dat het Gerecht:
– de bestreden beschikking nietig verklaart voor zover daarbij is besloten geen bezwaar te maken tegen de fiscale maatregelen die sinds 1 januari 1989 werden toegepast op de zeelieden in dienst aan boord van in Denemarken in het DAS- of het DIS-register ingeschreven schepen;
– de Commissie verwijst in de kosten.
43 De Commissie concludeert dat het Gerecht:
– het beroep verwerpt;
– verzoeker verwijst in de kosten.
In rechte
44 Tot staving van zijn beroep voert verzoeker drie middelen tot nietigverklaring aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 88, lid 2, EG en van het beginsel van behoorlijk bestuur, op grond dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet heeft ingeleid. Het tweede middel betreft schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, zoals uitgelegd in het licht van de richtsnoeren van 1989 en van 1997, alsmede schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het derde middel is gebaseerd op een kennelijk onjuiste beoordeling.
45 In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft verzoeker ter terechtzitting te kennen gegeven het tweede en het derde middel in te trekken, onder het voorbehoud dat de in het kader van deze middelen beschreven feiten door het Gerecht in aanmerking zouden worden genomen bij het onderzoek van het eerste middel, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
46 Het Gerecht zal dus het eerste middel onderzoeken, dat is ontleend aan schending van artikel 88, lid 2, EG en van het beginsel van behoorlijk bestuur.
Argumenten van partijen
47 Verzoeker betoogt dat er in casu sprake is van ernstige moeilijkheden. Hij beklemtoont in dit verband dat de Commissie vier jaar nodig heeft gehad om de bestreden beschikking vast te stellen, hetgeen een bewijs vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden. Hij voegt daaraan toe dat de Deense regering een wetsontwerp heeft ingediend waarin een wijziging van de DIS-regeling werd voorgesteld, waardoor de situatie nog ingewikkelder werd. De Commissie had volgens hem dus ingevolge artikel 88, lid 2, EG en het beginsel van behoorlijk bestuur de formele onderzoeksprocedure moeten inleiden.
48 In antwoord op de argumenten van de Commissie dat de duur van de inleidende onderzoeksprocedure te wijten was aan het grote aantal opmerkingen dat verzoeker bij haar had ingediend, betoogt hij dat hij zich er met zijn opmerkingen van wilde vergewissen dat de Commissie zich zou uitspreken over het punt dat voor hem problematisch was, te weten het begrip „communautaire zeelieden”, en dat zij rekening zou houden met de door de Deense regering voorgenomen wijzigingen van de DIS-regeling. Volgens hem vormden deze wijzigingen weliswaar een complicerende factor, maar gaven zij geen antwoord op de gestelde vraag en waren zij er geen reden voor dat de Commissie geen beslissing zou hoeven nemen over het begrip „communautaire zeelieden”.
49 Hij betoogt tevens dat het in casu relevante punt de vraag was of er al dan niet sprake was van ernstige moeilijkheden, en niet de vraag of de inleidende onderzoeksprocedure spoedeisend was en of duur ervan al dan niet redelijk was.
50 Verzoeker voegt daaraan toe dat de Commissie het antwoord op de in casu gestelde vraag betreffende het begrip „communautaire zeelieden” als vanzelfsprekend tracht voor te stellen, terwijl dit niet het geval is. Hij beklemtoont dat de Commissie, vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, op dit punt geen enkel duidelijk antwoord had gegeven. Hij voert tevens aan dat het om een vraag gaat die althans impliciet is gerezen in twee andere – door de Commissie genoemde – zaken betreffende de Franse en de Zweedse regeling inzake belastingvrijstelling, hetgeen er een bevestiging voor vormde dat de formele onderzoeksprocedure moest worden ingeleid. Bovendien staaft het feit dat de beslissingen van de Commissie in deze twee andere regelingen sneller waren genomen, het bestaan van ernstige moeilijkheden in de onderhavige zaak.
51 Ten slotte gaat het er volgens verzoeker niet om of de Commissie op de datum waarop zij de bestreden beschikking heeft vastgesteld twijfels had, maar of zij na het verstrijken van een redelijke termijn geconfronteerd werd met ernstige moeilijkheden.
52 De Commissie en het Koninkrijk Denemarken, interveniënt aan haar zijde, betwisten verzoekers argumentatie.
Beoordeling door het Gerecht
53 Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 88, lid 2, EG volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich dus slechts tot de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek beperken, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat die maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Brengt het eerste onderzoek de Commissie echter tot een tegengestelde conclusie, of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden (arresten Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C‑225/91, Jurispr. blz. I‑3203, punt 33; 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 39; 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie, C‑521/06 P, Jurispr. blz. I‑5829, punt 34, en 2 april 2009, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie, C‑431/07 P, Jurispr. blz. I‑2665, punt 61; arrest Gerecht van 9 september 2010, British Aggregates e.a./Commissie, T‑359/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 55).
54 Hoewel de Commissie niet over een discretionaire bevoegdheid beschikt bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer zij vaststelt dat dergelijke moeilijkheden bestaan, beschikt zij toch over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling en het onderzoek van de omstandigheden van de zaak om uit te maken of deze ernstige moeilijkheden doen rijzen. Overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, EG en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur kan de Commissie een dialoog aangaan met de aanmeldende staat of met derden om de eventueel gerezen ernstige moeilijkheden in de loop van het vooronderzoek op te lossen (arresten Gerecht van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie, T‑73/98, Jurispr. blz. II‑867, punt 45, en 3 maart 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissie, T‑36/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 126). Deze mogelijkheid vooronderstelt echter dat de Commissie naargelang de uitkomst van de aangegane dialoog haar standpunt kan aanpassen zonder dat deze aanpassing a priori als bewijs voor het bestaan van ernstige moeilijkheden dient te worden uitgelegd (arrest Gerecht van 12 december 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid en Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commissie, T‑95/03, Jurispr. blz. II‑4739, punt 139).
55 Tevens is volgens de rechtspraak het begrip „ernstige moeilijkheden” een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de omstreden steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden naar haar aard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout. Op de verzoeker rust de last om het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, welk bewijs hij kan leveren aan de hand van een aantal onderling overeenstemmende aanwijzingen betreffende, enerzijds, de omstandigheden en de duur van het eerste onderzoek, en anderzijds, de inhoud van de bestreden beschikking (zie in die zin arresten Prayon-Rupel/Commissie, punt 54 supra, punt 47, en Bundesverband deutscher Banken/Commissie, punt 54 supra, punt 127).
56 Tot staving van zijn middel dat er in casu ernstige moeilijkheden bestonden voert verzoeker ten eerste de duur van de inleidende onderzoeksprocedure aan, en ten tweede argumenten in verband met de omstandigheden van die procedure.
57 Wat in de eerste plaats het argument inzake de duur van de inleidende onderzoeksprocedure betreft, hoeft de Commissie, volgens de rechtspraak, wanneer de omstreden overheidsmaatregelen door de betrokken lidstaat niet zijn aangemeld, niet binnen een bepaalde termijn een vooronderzoek van deze maatregelen te verrichten. Wanneer belanghebbende derden bij de Commissie klachten hebben ingediend betreffende overheidsmaatregelen die niet zijn aangemeld, is de instelling evenwel in het kader van de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase gehouden om over te gaan tot een snel en onpartijdig onderzoek van deze klachten, in het belang van een goede toepassing van de fundamentele bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun. Hieruit volgt met name, dat de Commissie het vooronderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht is ingediend, niet voor onbepaalde duur mag laten aanslepen, aangezien dit onderzoek uitsluitend tot doel heeft de Commissie in staat te stellen zich een eerste indruk te vormen over de kwalificatie van de maatregelen waarover zij zich heeft uit te spreken, en over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt (arrest Gerecht van 10 mei 2000, SIC/Commissie, T‑46/97, Jurispr. blz. II‑2125, punten 103, 105 en 107, en arrest Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid en Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commissie, punt 54 supra, punt 121).
58 Of de duur van een inleidende onderzoeksprocedure redelijk is, moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen en de ingewikkeldheid van de zaak (arresten Gerecht van 10 mei 2006, Air One/Commissie, T‑395/04, Jurispr. blz. II‑1343, punt 61, en 11 juli 2007, Asklepios Kliniken/Commissie, T‑167/04, Jurispr. blz. II‑2379, punt 81).
59 In casu moet worden vastgesteld dat er tussen 2 september 1998, datum van ontvangst van de klacht, en 13 november 2002, datum van de bestreden beschikking, meer dan vier jaren zijn verstreken. Ter verklaring van deze duur voert de Commissie aan dat de klacht zeer omvangrijk was, dat zij heeft getracht alle aspecten ervan te behandelen, tevens vanuit het gezichtspunt van de bilaterale belastingverdragen, en dat de handelwijze van verzoeker, die haar tien brieven heeft gezonden, heeft bijgedragen tot de verlenging van de inleidende onderzoeksprocedure.
60 In dit verband moet worden vastgesteld dat verzoeker in de aanvankelijke klacht in wezen uiteen had gezet dat de in de DIS-regeling voorziene belastingvrijstelling indruiste tegen de op het gebied van staatssteun geldende voorschriften en in het bijzonder tegen de richtsnoeren van 1989 en 1997, voor zover die vrijstelling ten goede kwam aan zeelieden die noch de nationaliteit van een lidstaat hebben noch in een lidstaat wonen. Verzoeker wierp deze vraag eveneens op ten aanzien van de overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belastingheffing tussen het Koninkrijk Denemarken enerzijds en de Republiek der Filipijnen en de Republiek Singapore anderzijds, en ten aanzien van de sociale bescherming die de zeelieden uit deze derde landen genoten.
61 Voorts blijkt uit de chronologie van de feiten dat verzoeker na zijn klacht van 28 augustus 1998 verschillende keren omvangrijke opmerkingen over het begrip „communautaire zeelieden” en de DIS-regeling heeft ingediend (brieven van 18 maart 1999, 10 januari 2000, 1 februari 2001), soms vergezeld van statistische gegevens, zoals in zijn brief van 10 januari 2000. Ook heeft hij op 5 november 2001 zijn commentaar op de antwoorden van het Koninkrijk Denemarken op de bijkomende vragen van de Commissie toegezonden.
62 Tevens heeft verzoeker bij brief van 4 juni 1999 de aandacht van de Commissie gevestigd op de mogelijkheid van een wijziging van de DIS-regeling. De daaropvolgende briefwisseling, met name met het Koninkrijk Denemarken, hadden aldus betrekking op deze wetswijzigingen. De Deense autoriteiten hebben de Commissie op 6 december 1999 het voorontwerp voor de wet toegezonden, vervolgens op 3 april 2000 de aan dat voorontwerp aangebrachte wijzigingen (zie punten 10‑16 hierboven). Verzoeker heeft daarna bij brieven van 18 april en 15 mei 2000 zijn commentaar op dat voorontwerp voor de wet toegezonden.
63 In deze context kon de Commissie het noodzakelijk achten, ook in het kader van een vooronderzoek van de betrokken maatregelen, om alle feitelijke en juridische gegevens waarvan zij bij de aanvankelijke klacht en bij deze verschillende brieven in kennis was gesteld, te onderzoeken. Zij heeft aldus in dit opzicht een aanvullend onderzoek verricht en het Koninkrijk Denemarken bij brief van 30 november 2000 om nadere informatie verzocht, mede met betrekking tot de kwestie van de bilaterale belastingovereenkomsten.
64 Daaruit volgt dat deze briefwisselingen feitelijk hebben bijgedragen tot de verlenging van de duur van het vooronderzoek.
65 Ook heeft verzoeker na de brief van de Deense autoriteiten van 15 januari 2001 waarbij zij antwoordden op verzoeken van de Commissie om nadere informatie, de Commissie op 1 februari 2001 een brief gezonden, waarin hij met name het aanvankelijke voorwerp van zijn klacht in herinnering bracht, alsmede op 29 juni 2001 een brief waarin hij in één bladzijde zijn argumenten samenvatte en opmerkingen over het antwoord van het Koninkrijk Denemarken van 15 januari 2001 aankondigde. Deze opmerkingen van verzoeker zijn pas op 5 november 2001 aan de Commissie gezonden.
66 Ten slotte zijn er door de Commissie gedurende de inleidende onderzoeksprocedure verschillende bijeenkomsten georganiseerd, op 19 maart 1999, 4 april 2000 en 27 mei 2002.
67 Daaruit volgt dat dergelijke omstandigheden in casu voor een groot deel de duur van het vooronderzoek kunnen verklaren.
68 Uit het voorgaande volgt dat ook al kan de duur van het vooronderzoek, in zijn geheel beschouwd, worden geacht langer te zijn geweest dan normalerwijs nodig is voor een eerste onderzoek, deze duur in grote mate gerechtvaardigd wordt door de omstandigheden en de context van de procedure.
69 Zoals echter verzoeker in repliek beklemtoont is de vraag in casu niet of de duur van het vooronderzoek al dan niet redelijk was, maar of er ernstige moeilijkheden bestonden.
70 De duur van het vooronderzoek kan weliswaar een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden vormen, doch deze duur volstaat op zich niet als bewijs voor het bestaan van dergelijke moeilijkheden.
71 In het bijzonder is het loutere feit dat tijdens de fase van het vooronderzoek tussen de Commissie en de betrokken lidstaat een dialoog tot stand is gekomen en dat in die context door de Commissie aanvullende inlichtingen zijn gevraagd over de maatregelen waarover zij zich heeft uit te spreken, op zich niet te beschouwen als een bewijs dat deze instelling met ernstige beoordelingsproblemen werd geconfronteerd (zie arrest SIC/Commissie, punt 57 supra, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 Een – zelfs aanzienlijk – langere periode dan normaal gesproken nodig is voor een eerste onderzoek in het kader van artikel 88, lid 3, EG kan voorts slechts nopen tot de vaststelling dat de Commissie ernstige beoordelingsproblemen heeft ondervonden, zodat de procedure van artikel 88, lid 2, EG moest worden ingeleid, indien naast die langere periode nog andere gegevens worden aangevoerd (zie in die zin arrest Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid en Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commissie, punt 54 supra, punt 135 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
73 Bijgevolg moeten in de tweede plaats de door verzoeker tot staving van zijn eerste middel aangevoerde argumenten worden onderzocht die in wezen verband houden met de omstandigheden van de inleidende onderzoeksprocedure.
74 Verzoeker betoogt ten eerste dat de wijzigingen die aan de DIS-regeling zijn aangebracht bij het door het Koninkrijk Denemarken toegezonden voorontwerp voor de wet, een complicerende factor voor het dossier zijn gebleken, hoewel in de bestreden beschikking geen standpunt is ingenomen over die wijzigingen.
75 Vastgesteld dient te worden dat de wetswijzigingen inzake de DIS-regeling, die gedurende de inleidende onderzoeksprocedure zijn genoemd, erin bestonden de betrokken specifieke belastingvrijstelling als voorzien in de DIS-regeling uit te breiden tot alle niet-ingezetenen die normalerwijze belastingplichtig zijn voor de inkomstenbelasting, en in wezen tot doel hadden alle niet-ingezetenen die werken aan boord van Deense schepen en vliegtuigen in het internationale verkeer, vrij te stellen van de inkomstenbelasting.
76 Deze wetswijzigingen, die destijds een nieuw aspect vormden, hebben deel uitgemaakt van de dialoog tussen de Commissie en de Deense autoriteiten. Zodoende vormden zij een oorzaak van de vertraging in het kader van het vooronderzoek van de klacht, zoals hierboven is vastgesteld (zie punten 62‑67 hierboven), temeer daar het voorontwerp voor de wet dat door het Koninkrijk Denemarken op 6 december 1999 aan de Commissie was gezonden, nadien is gewijzigd, waarvan zij op 3 april 2000 op de hoogte is gebracht.
77 Verzoeker toont echter niet aan in welk opzicht deze wetswijzigingen een aanwijzing zouden vormen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van betrokken maatregelen, in het bijzonder wat het begrip „communautaire zeelieden” betreft, terwijl de bewijslast daarvoor op hem rust (zie punt 55 hierboven).
78 Er zij aan herinnerd dat hoewel de Commissie niet over een discretionaire bevoegdheid beschikt bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer zij vaststelt dat dergelijke moeilijkheden bestaan, zij toch over een zekere beoordelingsmarge beschikt bij de vaststelling en het onderzoek van de omstandigheden van de zaak om uit te maken of deze ernstige moeilijkheden doen rijzen (zie de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak).
79 In het onderhavige geval heeft de Commissie, nadat zij ervan in kennis was gesteld dat er aan wetswijzigingen inzake de DIS-regeling werd gewerkt, een aanvullend onderzoek verricht. Zij heeft op 4 april 2000 een bijeenkomst met de Deense autoriteiten gehouden en het Koninkrijk Denemarken verzocht om nadere informatie vanwege de laatste wijzigingen van het wetsontwerp. Verzoeker heeft haar overigens zelf opmerkingen over de wijzigingen van dat wetsontwerp toegezonden.
80 Een dergelijke handelwijze van de Commissie valt onder haar beoordelingsmarge ter bepaling of deze wijzigingen ernstige moeilijkheden deden rijzen, zonder dat op basis daarvan zonder meer zou kunnen worden vastgesteld dat de Commissie met dergelijke moeilijkheden werd geconfronteerd.
81 Voorts merkt verzoeker in repliek op dat deze wijzigingen weliswaar een complicerende factor waren, doch de gestelde vraag niet oplosten en niet eraan in de weg stonden dat de Commissie wel een beslissing moest nemen over het begrip „communautaire zeelieden”. Hij toont echter niet aan dat de Commissie, gelet op de inhoud van de wetswijzigingen waaraan werd gewerkt, had moeten twijfelen aan de verenigbaarheid van de betrokken belastingmaatregelen met de gemeenschappelijke markt.
82 Daaruit volgt dat verzoeker niet aantoont dat de wetswijzigingen inzake de DIS-regeling, die nog niet in werking waren getreden op de datum van de bestreden beschikking, een bewijs vormden voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de DIS-regeling met de gemeenschappelijke markt.
83 Ten tweede betoogt verzoeker dat de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden beschikking geen duidelijk antwoord heeft gegeven over het begrip „communautaire zeelieden”.
84 Een dergelijke constatering betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat dit begrip ernstige moeilijkheden opwierp. De fase van het vooronderzoek is niet contradictoir ten aanzien van de indiener van een klacht (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 53 supra, punten 58 en 59) en de Commissie hoefde niet haar standpunt vóór de vaststelling van de bestreden beschikking aan verzoeker kenbaar te maken.
85 Dat er vóór de vaststelling van de bestreden beschikking geen formeel standpunt was ingenomen impliceert bijgevolg niet zonder meer dat de Commissie met ernstige moeilijkheden werd geconfronteerd.
86 Ten derde betoogt verzoeker dat in de twee door de Commissie genoemde beslissingen, betreffende de Franse en de Zweedse belastingregeling, althans impliciet dezelfde vraag was gerezen, hetgeen bevestigde dat een formele onderzoeksprocedure moest worden ingeleid.
87 Dat eenzelfde vraag ook in andere zaken is gerezen, rechtvaardigt op zich evenwel niet de inleiding van een formele onderzoeksprocedure. Eenzelfde vraag kan immers in verschillende dossiers rijzen zonder noodzakelijkerwijs ernstige moeilijkheden op te leveren, temeer daar, zoals verzoeker beklemtoont, de Franse en de Zweedse regeling verschillen vertoonden ten opzichte van de betrokken Deense regeling.
88 Voorts moet ook het argument worden afgewezen dat het feit dat het vooronderzoek van deze twee andere regelingen sneller was verlopen, aantoont dat er in het onderhavige geval sprake was van ernstige moeilijkheden. De omstandigheden rondom de inleidende onderzoeksprocedure in het onderhavige geval, verschilden immers in grote mate van die van het Franse en het Zweedse geval. Ten eerste waren die regelingen aangemeld en ten tweede ging het er hoofdzakelijk om de in Zweden reeds van kracht zijnde regeling voort te zetten en de Franse regeling te verlengen.
89 Blijkens het voorgaande kan geen van de door verzoeker aangevoerde gegevens aantonen dat de Commissie in het onderhavige geval na afloop van de inleidende onderzoeksprocedure werd geconfronteerd met ernstige moeilijkheden, zodat inleiding van een formele onderzoeksprocedure geboden was.
90 Ten slotte heeft verzoeker ter terechtzitting te kennen gegeven het tweede en het derde middel in te trekken, onder het voorbehoud dat de in het kader van deze middelen beschreven feiten door het Gerecht in aanmerking zouden worden genomen bij het onderzoek van het eerste middel (zie punt 45 hierboven).
91 In repliek heeft verzoeker betoogd dat de argumenten van de Commissie betreffende het tweede en het derde middel bewijzen dat er gedurende de inleidende onderzoeksprocedure een serieuze en omvattende discussie heeft plaatsgevonden over het begrip „communautaire zeelieden” die in aanmerking konden komen voor de betrokken belastingvrijstelling.
92 Afgezien van het feit dat verzoeker hiermee op geen enkel specifiek feitelijk gegeven wijst, verwijst hij in werkelijkheid niet naar feiten maar naar een juridische redenering die tot staving van het tweede en het derde middel was ontwikkeld. Hij heeft deze middelen ter terechtzitting echter ingetrokken. Deze redenering kan derhalve in het kader van het onderhavige beroep niet in aanmerking worden genomen.
93 Ten overvloede zij vastgesteld dat het Gerecht geen enkel tot staving van het tweede en het derde middel aangevoerd gegeven vindt dat het bestaan van ernstige moeilijkheden in het onderhavige geval kan aantonen.
94 Uit al het voorgaande volgt derhalve dat verzoeker niet heeft aangetoond dat de Commissie bij de kwalificatie van de betrokken maatregelen in het licht van het begrip „steun” en bij de vaststelling of zij verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt met ernstige beoordelingsmoeilijkheden werd geconfronteerd.
95 Daaruit volgt dat het middel ontleend aan schending van artikel 88, lid 2, EG en van het beginsel van behoorlijk bestuur, omdat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden, ongegrond is.
96 Bijgevolg dient dit middel te worden afgewezen en dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
97 In zijn arrest in hogere voorziening heeft het Hof de beslissing omtrent de kosten aangehouden. Derhalve moet het Gerecht in dit arrest overeenkomstig artikel 121 van het Reglement voor de procesvoering beslissen over alle kosten betreffende de verschillende procedures.
98 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in de kosten die de Commissie voor het Hof en het Gerecht heeft gemaakt.
99 Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. In casu zal het Koninkrijk Denemarken, dat is tussengekomen aan de zijde van de Commissie, zijn eigen voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten dragen.
HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) 3F, voorheen Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), wordt verwezen in zijn eigen kosten, alsook in die welke de Europese Commissie voor het Hof en voor het Gerecht heeft gemaakt.
3) Het Koninkrijk Denemarken wordt verwezen in zijn eigen voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska-Białecka |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 september 2011.
ondertekeningen