HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua extinsă)
27 septembrie 2011(*)
„Ajutoare de stat – Ajutoare fiscale acordate de autoritățile daneze – Marinari angajați la bordul navelor înscrise în registrul internațional danez – Decizia Comisiei de a nu ridica obiecții – Acțiune în anulare – Dificultăți serioase”
În cauza T‑30/03 RENV,
3F, fost Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), cu sediul în Copenhaga (Danemarca), reprezentat inițial de domnul P. Bentley, QC, și de A. Worsøe, avocat, și ulterior de M. Bentley și de P. Torbøl, avocat,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnii H. van Vliet și N. Khan, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Regatul Danemarcei, reprezentat de doamna V. Pasternak Jørgensen și de domnul C. Vang, în calitate de agenți,
intervenient,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei C(2002) 4370 final a Comisiei din 13 noiembrie 2002 de a nu ridica obiecții în privința măsurilor fiscale daneze aplicabile marinarilor angajați la bordul navelor înscrise în registrul internațional danez,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă),
compus din domnii N. J. Forwood, președinte, F. Dehousse (raportor), doamna I. Wiszniewska‑Białecka, domnii M. Prek și J. Schwarcz, judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 19 ianuarie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 La 1 iulie 1988, Regatul Danemarcei a adoptat Legea nr. 408 (Lovtidende 1997 A, p. 27329), intrată în vigoare la 23 august 1988, de instituire a unui registru internațional danez al navelor (denumit în continuare „registrul DIS”). Acest registru s‑a adăugat registrului obișnuit danez al navelor (denumit în continuare „registrul DAS”). Registrul DIS are drept obiectiv combaterea schimbării pavilioanelor maritime daneze cu pavilioane ale unor țări terțe. Armatorii ale căror nave sunt înscrise în registrul DIS au dreptul să folosească pe aceste nave marinari din țări terțe conform condițiilor salariale aplicabile în țările de origine ale acestor marinari.
2 În aceeași zi, Regatul Danemarcei a adoptat Legile nr. 361, nr. 362, nr. 363 și nr. 364, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1989, de instituire a mai multor măsuri fiscale privind marinarii angajați pe navele înscrise în registrul DIS (Lovtidende 1988 A, p. 36130, 36230, 36330 și 36430). În special, acești marinari au fost scutiți de impozitul pe venit în Danemarca, în condițiile în care, în cadrul registrului DAS, erau supuși unei astfel de impozitări.
3 La 28 august 1998, reclamantul, 3F, fostul Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), a depus o plângere la Comisia Comunităților Europene împotriva Regatului Danemarcei cu privire la măsurile fiscale în cauză. Reclamantul a susținut astfel că normele fiscale aplicabile marinarilor angajați la bordul navelor înscrise în registrul DIS constituiau un ajutor de stat în sensul articolului 88 CE și că regimul ajutorului în cauză nu era compatibil cu piața comună, întrucât permitea acordarea de scutiri fiscale nu numai marinarilor comunitari, mai precis marinarilor cu domiciliul fiscal într‑un stat membru, ci și tuturor marinarilor, inclusiv celor necomunitari, ceea ce face ca acest regim să fie contrar documentului Comisiei privind măsurile financiare și fiscale referitoare la exploatarea navelor înmatriculate în Comunitate [documentul SEC(89) 921 final, denumit în continuare „Orientările din 1989”], pe de o parte, și Orientărilor privind ajutoarele de stat pentru transportul maritim (JO 1997, C 205, p. 5, denumite în continuare „Orientările din 1997”), pe de altă parte. Reclamantul a susținut în egală măsură că dispozițiile convențiilor privind dubla impunere încheiate între Regatul Danemarcei și Republica Filipine, pe de o parte, și Regatul Danemarcei și Republica Singapore, pe de altă parte, constituiau de asemenea un regim de ajutor nelegal. Acesta a concluzionat că Comisia trebuia să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE și a făcut trimitere la procedura referitoare la acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 232 CE.
4 Prin scrisoarea din 21 octombrie 1998, reclamantul a amintit Comisiei obligația sa de a iniția procedura oficială de investigare în conformitate cu articolul 88 alineatul (2) CE și a arătat că, potrivit informațiilor pe care le deține, regimul fiscal în cauză nu a făcut obiectul unei notificări.
5 Prin scrisoarea din 6 ianuarie 1999, reclamantul a precizat, printre altele, că nu va sesiza Curtea de Justiție cu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa dacă Comisia îl va asigura că va adopta o decizie într‑un termen de două sau de trei luni, rezervându‑și în același timp posibilitatea de a formula această acțiune ulterior.
6 Prin scrisoarea din 4 februarie 1999, Comisia a solicitat Regatului Danemarcei informații și, în special, informații cu privire la aspectul dacă ajutorul în cauză a fost plătit sau urma să fie plătit.
7 Prin scrisoarea din 18 martie 1999, reclamantul a prezentat Comisiei observații noi privind noțiunea „marinari comunitari”.
8 La 19 martie 1999, s‑a desfășurat o reuniune între Comisie și Regatul Danemarcei în cursul căreia Comisia și‑a exprimat preocupările privind regimul fiscal specific care se aplica marinarilor în acea perioadă.
9 Prin scrisoarea din 13 aprilie 1999, Regatul Danemarcei a răspuns la scrisoarea Comisiei din 4 februarie 1999, precizând, printre altele, că regimul fiscal în cauză a fost introdus în anul 1988. Regatul Danemarcei a arătat de asemenea că desfășura un studiu privind modificarea normelor de impozitare a salariilor persoanelor nerezidente. Acesta a adăugat că urma să informeze Comisia de îndată ce se va finaliza studiul și că guvernul danez ar urma să decidă dacă trebuia să prezinte parlamentului danez un proiect de lege în cursul sesiunii următoare.
10 La 4 iunie 1999, reclamantul a comunicat Comisiei răspunsul unui ministru danez adresat parlamentului danez prin care se sublinia posibilitatea modificării regimului DIS.
11 Prin scrisoarea din 6 decembrie 1999, guvernul danez a prezentat parlamentului danez un anteproiect de lege fiscală de modificare a regimului DIS.
12 Prin scrisoarea din 10 ianuarie 2000, reclamantul a transmis Comisiei observațiile sale privind efectele regimului DIS nemodificat.
13 Prin scrisoarea din 3 aprilie 2000, Ministerul Impozitelor danez a informat Comisia cu privire la modificările aduse proiectului de lege fiscală.
14 La 4 aprilie 2000, a avut loc o reuniune între Comisie și autoritățile daneze la finalul căreia s‑a considerat necesară efectuarea unui studiu suplimentar, având în vedere ultimele modificări aduse proiectului de lege fiscală.
15 Prin scrisoarea din 6 aprilie 2000, Regatul Danemarcei a arătat că modificările aduse proiectului de lege fiscală, introduse ca urmare a discuțiilor desfășurate cu Comisia în cursul reuniunii din 4 aprilie 2000, urmau să fie prezentate parlamentului danez numai după ce Comisia va preciza în mod formal că acestea nu erau contrare dreptului comunitar și a solicitat Comisiei o scrisoare administrativă în acest sens cât mai curând posibil.
16 Prin scrisorile din 18 aprilie și din 15 mai 2000, reclamantul a prezentat Comisiei observațiile sale privind modificările aduse proiectului de lege fiscală.
17 La 30 noiembrie 2000, Comisia a solicitat Regatului Danemarcei informații suplimentare privind, printre altele, chestiuni fiscale. Acesta a răspuns la solicitarea de informații la 15 ianuarie 2001.
18 Reclamantul a prezentat Comisiei observații prin scrisorile din 1 februarie, din 29 iunie și din 5 noiembrie 2001.
19 La 27 mai 2002, s‑a desfășurat o reuniune între Comisie și reclamant în cursul căreia acesta a evocat posibilitatea de a formula o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
Decizia atacată
20 La 13 noiembrie 2002, Comisia a adoptat Decizia C(2002) 4370 final (denumită în continuare „decizia atacată”), potrivit căreia a decis să nu ridice obiecții împotriva măsurilor fiscale aplicate începând cu 1 ianuarie 1989 marinarilor angajați pe navele înscrise în Danemarca, atât în registrul DAS, cât și în registrul DIS, considerând că acestea constituiau ajutoare de stat, dar că erau compatibile cu piața comună, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE.
21 Comisia a concluzionat, mai întâi, că exista un ajutor nelegal, întrucât nu a fost notificat. Ea a examinat cazul marinarilor rezidenți pe teritoriul statului în care este perceput impozitul pe venit pentru care scutirea fiscală constituie un avantaj. Comisia a examinat în continuare cazul marinarilor nerezidenți care fac în mod special obiectul plângerii formulate de reclamant și a conchis că există un avantaj inclusiv pentru marinarii nerezidenți și a considerat că era vorba despre resurse de stat, că se putea aduce atingere comerțului dintre statele membre și că era îndeplinit criteriul de selectivitate. Comisia a constatat, așadar, existența unui ajutor de stat nelegal în sensul articolului 87 CE, independent de aspectul dacă regimul fiscal favorabil făcea o distincție între angajații rezidenți și angajații nerezidenți.
22 Comisia a considerat de asemenea că măsurile fiscale urmau să fie evaluate în lumina articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE și din perspectiva Orientărilor din 1989 în ceea ce privește perioada 1 ianuarie 1989-31 decembrie 1997, pe de o parte, și a Orientărilor din 1997, în ceea ce privește perioada începând cu 1 ianuarie 1998, pe de altă parte.
23 Comisia a considerat în continuare că regimul aplicabil, atât anterior cât și ulterior datei de 1 ianuarie 1998, era compatibil cu piața comună.
24 Comisia a răspuns astfel la întrebarea adresată în plângere privind problema dacă scutirea de impozitul pe venit a resortisanților unor țări nemembre ale Uniunii Europene putea fi considerată compatibilă cu Orientările din 1997. În această privință, ea a subliniat că în orientările menționate, marinarii comunitari erau definiți, în scopul impozitării navigatorilor, ca angajați care sunt „supuși fiscalității și/sau contribuțiilor de securitate socială ale unui stat membru”, fără nicio altă precizare cu privire la localizarea reședinței fiscale a acestora. Comisia a arătat că această definiție a marinarilor comunitari, cuprinsă la punctul 3.2 din Orientările din 1997, nu făcea referire la nicio condiție privind cetățenia sau reședința și a adăugat că noțiunea „marinari comunitari” este, așadar, definită într‑o manieră mai degrabă largă la punctul referitor la impozitarea marinarilor menționat mai sus.
25 Comisia a adăugat că reducerile sau scutirile de impozit generale urmăreau de asemenea să reducă în mod general sarcina fiscală suportată de armatorii comunitari, că prin reducerea costurilor legate de mâna de lucru, Regatul Danemarcei favoriza aplicarea unor norme de securitate și a unor norme comunitare în domeniul muncii la bordul navelor care, în caz contrar, ar arbora un pavilion de complezență în țări terțe în care aceste norme sunt cel mai adesea ignorate, și că menținerea navelor sub pavilion comunitar contribuia de asemenea la garantarea locurilor de muncă de pe uscat în sectorul maritim, aspect care făcea parte în egală măsură din obiectivele Orientărilor din 1997. Așadar, Comisia a înlăturat argumentul invocat de reclamant și a concluzionat că accesul acordat și resortisanților unor țări nemembre ale Uniunii Europene la avantajele fiscale în cauză era conform Orientărilor din 1997.
26 Comisia a amintit de asemenea că Orientările din 1989 precizau numai faptul că, în ceea ce privește ajutorul prin care se urmărește reducerea costurilor cu echipajul, „ajutoarele acordate în materie de securitate socială și de impozitare a venitului navigatorilor în vederea reducerii, fără a aduce atingere securității sociale a marinarilor, a costurilor suportate de companiile maritime rezultate ca urmare a exploatării navelor înregistrate într‑un stat membru pot fi considerate compatibile cu piața comună”. Aceasta a apreciat că măsurile fiscale în cauză îndeplineau aceste condiții și că erau, așadar, conforme și cu Orientările din 1989.
27 Comisia a solicitat în plus Regatului Danemarcei să prezinte anual un raport care să permită evaluarea efectelor regimului asupra competitivității flotei daneze și a arătat că regimul fiscal în cauză nu aducea atingere comerțului dintre statele membre într‑o măsură care să fie contrară interesului comun urmărit în sectorul transporturilor maritime, întrucât contribuia la realizarea obiectivelor principale ale orientărilor comunitare.
28 În sfârșit, Comisia a invitat Regatul Danemarcei să îi notifice modificările aduse regimului examinat și a amintit că putea să decidă să adopte măsurile adecvate, dacă evoluția pieței comune impunea acest lucru.
Procedura în fața Tribunalului și a Curții de Justiție
29 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 30 ianuarie 2003, reclamantul a solicitat anularea deciziei în litigiu și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
30 Printr‑un înscris separat depus la grefa Tribunalului la 17 martie 2003, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului prin care i‑a solicitat acestuia să respingă acțiunea cu care era sesizat ca vădit inadmisibilă și să oblige reclamantul la plata cheltuielilor de judecată.
31 În observațiile sale cu privire la excepția de inadmisibilitate prezentate la 16 mai 2003, reclamantul a solicitat respingerea acesteia și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
32 Prin Ordonanța din 23 aprilie 2007, SID/Comisia (T‑30/03, nepublicată în Repertoriu), Tribunalul a respins acțiunea ca inadmisibilă. Acesta a obligat reclamantul să suporte propriile cheltuieli de judecată și pe cele efectuate de Comisie. Tribunalul a obligat de asemenea fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată aferente intervențiilor.
33 Prin cererea depusă la grefa Curții la 9 iulie 2007, reclamantul a formulat recurs, în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție, împotriva Ordonanței SID/Comisia, punctul 32 de mai sus, prin care solicita Curții anularea ordonanței menționate, declararea cererii sale introductive prezentate în fața Tribunalului ca admisibilă și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii de recurs.
34 Prin Hotărârea din 9 iulie 2009, 3F/Comisia (C‑319/07 P, Rep., p. I‑5963), Curtea a anulat Ordonanța SID/Comisia, punctul 32 de mai sus, în măsura în care nu a răspuns la argumentele invocate de recurent referitoare, pe de o parte, la poziția concurențială a acestuia din urmă în raport cu alte sindicate cu ocazia negocierii de convenții colective aplicabile marinarilor și, pe de altă parte, la aspectele sociale care rezultă din măsurile fiscale aplicabile marinarilor angajați pe navele înscrise în registrul DIS. Curtea a respins excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie în fața Tribunalului. În sfârșit, Curtea a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe asupra concluziilor recurentului având ca obiect anularea deciziei atacate și a stabilit că cererea privind cheltuielile de judecată se va soluționa odată cu fondul.
35 Cauza a fost repartizată Camerei întâi extinse a Tribunalului.
36 La 21 septembrie 2009, la cererea grefei Tribunalului, reclamantul a prezentat observații scrise.
37 Conform articolului 119 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, la 25 noiembrie 2009, Comisia a depus un memoriu în răspuns la grefa Tribunalului. Recurentul a depus replica la 18 ianuarie 2010. Comisia a depus duplica la 16 martie 2010.
38 Regatul Danemarcei a depus un memoriu în intervenție la 15 ianuarie 2010. La 27 mai 2010, reclamantul a formulat observații cu privire la acest memoriu în intervenție.
39 Prin Ordonanța din 8 aprilie 2010 a președintelui Tribunalului (Camera întâi extinsă), ca urmare a desistării sale, Regatul Norvegiei a fost radiat de pe rolul Tribunalului în calitate de intervenient. În temeiul articolului 87 alineatele (4) și (5) din Regulamentul de procedură, Regatul Norvegiei a fost obligat să suporte propriile cheltuieli de judecată și fiecare parte a fost obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată aferente intervenției Regatului Norvegiei.
40 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat Camerei a doua, iar prezenta cauză a fost repartizată Camerei a doua extinse.
41 Pledoariile părților și răspunsurile lor la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 19 ianuarie 2011.
Concluziile prezentate de părți în fața instanței după trimiterea spre rejudecare
42 Reclamantul solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate în măsura în care s‑a decis să nu se ridice nicio obiecție cu privire la măsurile fiscale aplicate începând cu 1 ianuarie 1989 navigatorilor de la bordul navelor înregistrate în Danemarca, fie în registrul DAS, fie în registrul DIS;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
43 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
44 În susținerea cererii introductive formulate, reclamantul invocă trei motive de anulare. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 88 alineatul (2) CE și a principiului bunei administrări, întrucât Comisia nu a inițiat procedura oficială de investigare. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, astfel cum este interpretat în lumina Orientărilor din 1989 și din 1997, precum și pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime. Al treilea motiv este întemeiat pe existența unei erori vădite de apreciere.
45 În răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal, reclamantul a arătat, în cadrul ședinței, că renunță la cel de al doilea și la cel de al treilea motiv, sub rezerva luării în considerare de către Tribunal, cu ocazia examinării primului motiv, a elementelor de fapt descrise în cadrul acestor motive, astfel cum s‑a precizat în procesul‑verbal al ședinței.
46 Tribunalul va examina, așadar, primul motiv întemeiat pe încălcarea articolului 88 alineatul (2) CE și a principiului bunei administrări.
Argumentele părților
47 Reclamantul susține că, în speță, existau dificultăți serioase. În această privință, el subliniază că Comisiei i‑au trebuit patru ani pentru a adopta decizia atacată, ceea ce dovedește existența unor dificultăți serioase și adaugă că guvernul danez a introdus un proiect de lege care propune o modificare a regimului DIS, ceea ce a făcut ca situația să devină mai complexă. În opinia reclamantului, Comisia ar fi trebuit, așadar, să inițieze procedura oficială de investigare în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE și al principiului bunei administrări.
48 În replică la argumentele invocate de Comisie conform cărora durata procedurii de examinare preliminară s‑ar datora numeroaselor observații adresate de reclamant, acesta susține că, prin observațiile sale, a urmărit să se asigure că Comisia urma să se pronunțe asupra problemei care îl preocupa, și anume noțiunea „marinari comunitari”, inclusiv dacă lua în considerare modificările regimului DIS preconizate de guvernul danez. În opinia reclamantului, deși erau un factor care complica situația, aceste modificări nu ofereau un răspuns la problema ridicată și nu împiedicau Comisia să se pronunțe cu privire la noțiunea „marinari comunitari”.
49 Reclamantul subliniază de asemenea că aspectul pertinent în speță era dacă existau sau nu existau dificultăți serioase, iar nu cel privind urgența sau caracterul rezonabil sau nerezonabil al duratei procedurii de examinare preliminară.
50 Reclamantul adaugă că, în speță, Comisia încearcă să prezinte răspunsul la întrebarea adresată referitoare la noțiunea „marinari comunitari” ca fiind evident, în condițiile în care acest lucru nu este adevărat. El subliniază că, anterior adoptării deciziei atacate, Comisia nu a dat un răspuns clar referitor la acest aspect. Reclamantul susține, în plus, că era vorba despre o problemă ridicată cel puțin în mod implicit în alte două cauze referitoare la regimurile francez și suedez de scutire fiscală, amintite de Comisie, ceea ce confirma necesitatea de a iniția procedura oficială de investigare. Mai mult, faptul că deciziile Comisiei privind aceste două regimuri ar fi fost luate mai rapid ar atesta existența unor dificultăți serioase în speță.
51 În sfârșit, reclamantul consideră că criteriul corect nu este cel dacă Comisia avea îndoieli la data la care a adoptat decizia atacată, ci dacă, după scurgerea unui termen rezonabil, aceasta se confrunta cu dificultăți serioase.
52 Comisia și Regatul Danemarcei, care a intervenit în susținerea acesteia, contestă argumentația invocată de reclamant.
Aprecierea Tribunalului
53 Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE are un caracter indispensabil în cazul în care Comisia întâmpină dificultăți serioase în a aprecia dacă un ajutor este compatibil cu piața comună. Comisia nu se poate, așadar, limita la faza preliminară de examinare prevăzută la articolul 88 alineatul (3) CE pentru a lua o decizie favorabilă unui ajutor decât în cazul în care este în măsură să dobândească convingerea, după o primă examinare, că acest ajutor este compatibil cu piața comună. În schimb, dacă această primă examinare a condus Comisia la convingerea contrară sau chiar nu a permis să se depășească toate dificultățile ridicate de aprecierea compatibilității acestui ajutor cu piața comună, Comisia are obligația de a efectua toate consultările necesare și de a iniția, în acest scop, procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE (Hotărârea Curții din 15 iunie 1993, Matra/Comisia, C‑225/91, Rec., p. I‑3203, punctul 33, Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France, C‑367/95 P, Rec., p. I‑1719, punctul 39, Hotărârea Curții din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia, C‑521/06 P, Rep., p. I‑5829, punctul 34, Hotărârea Curții din 2 aprilie 2009, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia, C‑431/07 P, Rep., p. I‑2665, punctul 61, și Hotărârea Tribunalului din 9 septembrie 2010, British Aggregates și alții/Comisia, T‑359/04, Rep., p. II‑4227, punctul 55).
54 Deși nu dispune de o putere discreționară în ceea ce privește decizia de a iniția procedura oficială de investigare, atunci când constată existența unor astfel de dificultăți, Comisia beneficiază totuși de o anumită marjă de apreciere în identificarea și în examinarea împrejurărilor cazului pentru a stabili dacă acestea ridică dificultăți serioase. Conform scopului articolului 88 alineatul (3) CE și obligației de bună administrare care îi revine, Comisia poate în special să inițieze discuții cu statul care face notificarea sau cu terți în vederea depășirii, în cursul procedurii preliminare, a dificultăților eventual întâmpinate (Hotărârea Tribunalului din 15 martie 2001, Prayon‑Rupel/Comisia, T‑73/98, Rec., p. II‑867, punctul 45, și Hotărârea Tribunalului din 3 martie 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comisia, T‑36/06, Rep., p. II‑537, punctul 126). Or, această facultate presupune că Comisia poate să își adapteze poziția în funcție de rezultate dialogului inițiat, fără ca această adaptare să trebuiască să fie interpretată, a priori, în sensul că stabilește existența unor dificultăți serioase (Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid și Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisia, T‑95/03, Rec., p. II‑4739, punctul 139).
55 Trebuie amintit de asemenea că, potrivit jurisprudenței, noțiunea de dificultăți serioase prezintă un caracter obiectiv. Existența unor astfel de dificultăți trebuie să fie căutată atât în împrejurările în care a fost adoptat actul atacat, cât și în conținutul acestuia, în mod obiectiv, prin efectuarea unei analize a motivelor deciziei în raport cu elementele de care dispunea Comisia atunci când s‑a pronunțat cu privire la compatibilitatea cu piața comună a ajutoarelor în litigiu. Rezultă astfel că controlul de legalitate efectuat de Tribunal în privința existenței unor dificultăți serioase, prin natura sa, depășește identificarea unei erori vădite de apreciere. Sarcina probei cu privire la existența unor dificultăți serioase revine reclamantului, care poate face această probă pe baza mai multor indicii concordante referitoare, pe de o parte, la împrejurările și la durata procedurii de examinare preliminară și, pe de altă parte, la conținutul deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârile Prayon‑Rupel/Comisia, punctul 54 de mai sus, punctul 47, și Bundesverband deutscher Banken/Comisia, punctul 54 de mai sus, punctul 127).
56 În susținerea motivului său conform căruia, în speță, existau dificultăți serioase, reclamantul invocă, în primul rând, durata procedurii de examinare preliminară și, în al doilea rând, argumentele referitoare la împrejurările din procedura menționată.
57 În ceea ce privește, în primul rând, argumentul întemeiat pe durata procedurii de examinare preliminară, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, în cazul în care măsurile de stat în litigiu nu au fost notificate de statul membru în cauză, Comisia nu este obligată să procedeze la o examinare preliminară a acestor măsuri într‑un termen determinat. Cu toate acestea, atunci când terți interesați au prezentat Comisiei plângeri referitoare la măsuri de stat care nu au făcut obiectul notificării, instituția este obligată, în cadrul fazei preliminare prevăzute la articolul 88 alineatul (3) CE, în interesul unei bune administrări a normelor fundamentale din Tratatul CE referitoare la ajutoarele de stat, să procedeze la o examinare diligentă și imparțială a acestor plângeri. Rezultă de aici în special că examinarea preliminară a măsurilor adoptate de stat care fac obiectul unei plângeri nu poate fi prelungită la infinit de Comisie, această examinare având drept obiect numai să permită Comisiei să își formeze o primă opinie cu privire la calificarea măsurilor supuse aprecierii sale și cu privire la compatibilitatea lor cu piața comună (Hotărârea Tribunalului din 10 mai 2000, SIC/Comisia, T‑46/97, Rec., p. II‑2125, punctele 103, 105 și 107, și Hotărârea Tribunalului Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid și Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisia, punctul 54 de mai sus, punctul 121).
58 Caracterul rezonabil al duratei procedurii de examinare preliminară trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze și în special în funcție de contextul acesteia, de diferitele etape procedurale pe care Comisia trebuie să le urmeze și de complexitatea cauzei (Hotărârea Tribunalului din 10 mai 2006, Air One/Comisia, T‑395/04, Rec., p. II‑1343, punctul 61, și Hotărârea Tribunalului din 11 iulie 2007, Asklepios Kliniken/Comisia, T‑167/04, Rep., p. II‑2379, punctul 81).
59 În speță, trebuie subliniat că între 2 septembrie 1998, data primirii plângerii, și 13 noiembrie 2002, data adoptării deciziei atacate, s‑au scurs mai mult de patru ani. Pentru a explica această durată, Comisia susține că plângerea era voluminoasă, că ea a depus eforturi pentru a examina toate aspectele, inclusiv din perspectiva acordurilor fiscale bilaterale, precum și că comportamentul reclamantului, care i‑a trimis 10 scrisori, ar fi contribuit la prelungirea duratei procedurii de examinare preliminară.
60 În această privință, trebuie subliniat că, în cadrul plângerii inițiale, reclamantul și‑a prezentat argumentația conform căreia, în esență, scutirea fiscală prevăzută de regimul DIS contravenea dispozițiilor aplicabile în materia ajutoarelor de stat și în special Orientărilor din 1989 și din 1997, prin faptul că aducea beneficii marinarilor care nu aveau nici cetățenia unui stat membru, nici reședința într‑un stat membru. Reclamantul a ridicat de asemenea această problemă în legătură cu convențiile fiscale pentru prevenirea dublei impuneri încheiate între Regatul Danemarcei, pe de o parte, și Republica Filipine și Republica Singapore, pe de altă parte, precum și în legătură cu protecția socială de care beneficiază marinarii care provin din aceste țări terțe.
61 În plus, rezultă din cronologia faptelor că, în urma plângerii sale depuse la 28 august 1998, reclamantul a prezentat cu mai multe ocazii observații substanțiale privind noțiunea „marinari comunitari” și regimul DIS (scrisorile din 18 martie 1999, din 10 ianuarie 2000, din 1 februarie 2001), însoțite uneori de informații statistice precum scrisoarea sa din 10 ianuarie 2000. Reclamantul a trimis de asemenea, la 5 noiembrie 2001, comentariile sale cu privire la răspunsurile Regatului Danemarcei la întrebările suplimentare adresate de Comisie.
62 În mod similar, prin scrisoarea din 4 iunie 1999, reclamantul a atras atenția Comisiei cu privire la posibilitatea unei modificări a regimului DIS. Schimburile care au urmat, în special cu Regatul Danemarcei, au privit astfel aceste modificări legislative. Autoritățile daneze au trimis Comisiei anteproiectul de lege la 6 decembrie 1999, iar modificările aduse acestui anteproiect de lege, la 3 aprilie 2000 (a se vedea punctele 10-16 de mai sus). Reclamantul a prezentat ulterior comentariile sale cu privire la acest anteproiect de lege prin scrisorile din 18 aprilie și din 15 mai 2000.
63 În acest context, Comisia a putut să considere necesar, inclusiv în cadrul unei examinări preliminare a măsurilor în cauză, să analizeze ansamblul elementelor de fapt și de drept care i‑au fost aduse la cunoștință prin intermediul plângerii inițiale și prin aceste diferite scrisori. Comisia a efectuat astfel o anchetă suplimentară în această privință și a solicitat Regatului Danemarcei informații suplimentare prin scrisoarea din 30 noiembrie 2000, inclusiv informații privind aspectul convențiilor fiscale bilaterale.
64 Rezultă că aceste schimburi au contribuit, în realitate, la prelungirea duratei examinării preliminare.
65 În mod similar, ca urmare a scrisorii autorităților daneze din 15 ianuarie 2001 trimise ca răspuns la solicitările de informații suplimentare din partea Comisiei, reclamantul a trimis Comisiei o scrisoare datată 1 februarie 2001, amintind, printre altele, obiectul inițial al plângerii sale, precum și o scrisoare din data de 29 iunie 2001, care rezumă într‑o pagină argumentele sale și în care sunt prezentate observații privind răspunsul Regatului Danemarcei din 15 ianuarie 2001. Or, aceste observații ale reclamantului au fost ulterior prezentate Comisiei abia la 5 noiembrie 2001.
66 În sfârșit, în cursul procedurii de examinare preliminară, au fost organizate diferite reuniuni de către Comisie la 19 martie 1999, la 4 aprilie 2000 și la 27 mai 2002.
67 Rezultă că astfel de împrejurări sunt de natură să explice, într‑o mare măsură, durata examinării preliminare din speță.
68 Din considerațiile care precedă rezultă că, chiar dacă, în ansamblul său, durata examinării preliminare poate fi privită ca depășind ceea ce implică în mod obișnuit o primă examinare, această durată se justifică în mare parte prin circumstanțele și prin contextul procedurii.
69 Cu toate acestea, astfel cum a subliniat reclamantul în replică, problema din speță nu este caracterul rezonabil sau nerezonabil al duratei examinării preliminare, ci aceea privind existența unor dificultăți serioase.
70 Or, dacă durata examinării preliminare poate constitui un indiciu privind existența unor dificultăți serioase, aceasta nu este suficientă per se pentru a demonstra existența unor astfel de dificultăți.
71 În special, simpla împrejurare că au fost inițiate discuții între Comisie și statul membru în cauză în timpul fazei de examinare preliminară și că, în acest context, Comisia a putut solicita informații suplimentare cu privire la măsurile supuse controlului său nu poate fi considerată, per se, o dovadă a faptului că această instituție se confrunta cu dificultăți serioase de apreciere (a se vedea Hotărârea SIC/Comisia, punctul 57 de mai sus, punctul 89 și jurisprudența citată).
72 În plus, numai dacă este coroborată cu alte elemente, curgerea unui termen, chiar dacă depășește în mod considerabil ceea ce implică în mod obișnuit o primă examinare în cadrul dispozițiilor articolului 88 alineatul (3) CE, poate să determine să se recunoască faptul că Comisia a întâmpinat dificultăți serioase de apreciere, care impuneau inițierea procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid și Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisia, punctul 54 de mai sus, punctul 135 și jurisprudența citată).
73 Trebuie, așadar, să se examineze în al doilea rând celelalte argumente invocate de reclamant în susținerea primului său motiv care se referă, în esență, la circumstanțele procedurii de examinare preliminară.
74 Reclamantul susține, în primul rând, că modificările aduse regimului DIS prin anteproiectul de lege trimis de Regatul Danemarcei apar ca fiind un factor care complică situația de la dosar, în pofida faptului că decizia atacată nu s‑a referit la modificările respective.
75 Trebuie subliniat că modificările legislative aduse regimului DIS, menționate în cursul procedurii de examinare preliminară, constau în extinderea scutirii fiscale specifice prevăzute de regimul DIS în cauză în privința tuturor nerezidenților supuși în mod obișnuit obligației de plată a impozitului pe venit și urmăreau, în esență, să scutească de impozitul pe venit toți nerezidenții care lucrează la bordul navelor și a avioanelor daneze care participă la traficul internațional.
76 Aceste modificări legislative, care constituiau în acea perioadă un element nou, au făcut obiectul dialogului desfășurat între Comisie și autoritățile daneze. Din acest punct de vedere, acestea au constituit o cauză de întârziere în cadrul examinării preliminare a plângerii, astfel cum s‑a constatat anterior (a se vedea punctele 62-67 de mai sus), în special întrucât anteproiectul de lege care a fost prezentat Comisiei de către Regatul Danemarcei la 6 decembrie 1999 a fost modificat ulterior, aspect cu privire la care Comisia a fost informată la 3 aprilie 2000.
77 Cu toate acestea, reclamantul nu stabilește sub ce aspect aceste modificări legislative ar fi constituit un indiciu privind existența unor dificultăți serioase de apreciere a măsurilor din speță, în special în ceea ce privește noțiunea „marinari comunitari”, deși sarcina probei îi revine în această privință (a se vedea punctul 55 de mai sus).
78 Trebuie amintit că, deși nu dispune de o putere discreționară în ceea ce privește decizia de a iniția procedura oficială de investigare, atunci când constată existența unor astfel de dificultăți, Comisia beneficiază totuși de o anumită marjă de apreciere în identificarea și în examinarea împrejurărilor cazului pentru a stabili dacă acestea ridică dificultăți serioase (a se vedea jurisprudența citată la punctul 54 de mai sus).
79 În speță, după ce a luat cunoștință de faptul că erau în curs modificări legislative în privința regimului DIS, Comisia a efectuat o anchetă suplimentară. Aceasta a organizat o reuniune cu autoritățile daneze la 4 aprilie 2000 și a solicitat Regatului Danemarcei informații suplimentare, având în vedere ultimele modificări aduse proiectului de lege. Reclamantul a trimis de altfel observațiile sale privind modificările aduse proiectului de lege amintit.
80 Un astfel de demers din partea Comisiei intră sub incidența marjei sale de apreciere în scopul de a stabili dacă aceste modificări ridicau dificultăți serioase, fără ca acest lucru să permită, per se, să se stabilească că, în speță, Comisia a întâmpinat astfel de dificultăți.
81 În plus, reclamantul subliniază în replică că, deși reprezintă un factor care complică situația, aceste modificări nu ar soluționa problema ridicată și nu ar împiedica Comisia să se pronunțe asupra noțiunii „marinari comunitari”. Reclamantul nu demonstrează totuși că, având în vedere conținutul modificărilor legislative în curs, Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurilor fiscale în cauză din speță.
82 Rezultă că reclamantul nu a dovedit în niciun mod că modificările legislative aduse regimului DIS, care nu erau încă în vigoare la data adoptării deciziei atacate, ar demonstra existența unor dificultăți serioase în ceea ce privește aprecierea compatibilității regimului DIS cu piața comună.
83 În al doilea rând, reclamantul susține că, anterior adoptării deciziei atacate, Comisia nu a dat niciun răspuns clar cu privire la noțiunea „marinari comunitari”.
84 Cu toate acestea, o astfel de constatare nu semnifică în mod necesar că această noțiune ridica dificultăți serioase. Faza preliminară de examinare nu prezintă un caracter contradictoriu în ceea ce îl privește pe reclamant (Hotărârea Comisia/Sytraval și Brink’s France, punctul 53 de mai sus, punctele 58 și 59) și Comisia nu era obligată să îi prezinte reclamantului poziția sa în această privință anterior adoptării deciziei atacate.
85 În consecință, simpla absență a unei astfel de luări de poziție oficiale anterior adoptării deciziei atacate nu implică faptul că Comisia ar fi întâmpinat dificultăți serioase.
86 În al treilea rând, reclamantul susține că cele două decizii menționate de Comisie referitoare la regimurile fiscale francez și suedez ridicau cel puțin implicit aceeași problemă, ceea ce ar confirma necesitatea de a iniția procedura oficială de investigare.
87 Totuși, împrejurarea că aceeași problemă a fost ridicată în alte cauze nu justifică, în sine, inițierea unei proceduri oficiale de examinare. Astfel, se poate pune aceeași problemă în cadrul mai multor dosare, fără a se ridica în mod necesar dificultăți serioase, cu atât mai mult cu cât, astfel cum subliniază reclamantul, regimurile francez și suedez prezentau diferențe față de regimul danez în cauză.
88 În plus, trebuie respins și argumentul conform căruia împrejurarea că examinarea acestor două regimuri a fost mai rapidă ar atesta existența unor dificultăți serioase în speță. Astfel, circumstanțele în care s‑a desfășurat procedura de examinare preliminară din speță erau în mare măsură diferite de cele ale cazurilor francez și suedez. Pe de o parte, aceste regimuri au fost notificate. Pe de altă parte, era vorba, în esență, despre prelungirea regimului aflat deja în vigoare în Suedia și despre prorogarea regimului francez.
89 Din considerațiile care precedă rezultă că niciunul dintre elementele invocate de reclamant nu permite să se stabilească că, la finalizarea procedurii de examinare preliminară, Comisia s‑a confruntat, în speță, cu dificultăți serioase care impuneau inițierea unei proceduri oficiale de investigare.
90 În sfârșit, în ultimul rând, reclamantul a arătat că, în cadrul ședinței, a renunțat la cel de al doilea și la cel de al treilea motiv, sub rezerva luării în considerare de către Tribunal, cu ocazia examinării primului motiv, a elementelor de fapt descrise în cadrul acestor motive (a se vedea punctul 45 de mai sus).
91 În replică, reclamantul a susținut că argumentele invocate de Comisie referitoare la al doilea și la al treilea motiv arată că, în cursul procedurii de examinare preliminară, a avut loc o dezbatere serioasă și complexă privind noțiunea „marinari comunitari” care pot beneficia de scutirea fiscală în cauză.
92 Trebuie să se constate că, procedând astfel, reclamantul, pe lângă faptul că nu face referire la niciun element de fapt în special, nu face trimitere, în realitate, la elemente de fapt, ci la o argumentație juridică dezvoltată pentru a susține cel de al doilea și cel de al treilea motiv. Or, reclamantul a renunțat la aceste motive în cursul ședinței. Așadar, această argumentație nu poate fi luată în considerare în cadrul prezentei acțiuni.
93 Cu titlu suplimentar, Tribunal nu a identificat niciun element, prezentat pentru a susține al doilea și al treilea motiv, de natură să dovedească existența unei dificultăți serioase în speță.
94 Prin urmare, din toate considerațiile care precedă rezultă că reclamantul nu a dovedit că Comisia s‑ar fi confruntat cu dificultăți serioase de apreciere pentru a califica măsurile în cauză din perspectiva noțiunii de ajutor și pentru a stabili compatibilitatea lor cu piața comună.
95 Rezultă că motivul întemeiat pe încălcarea articolului 88 alineatul (2) CE și a principiului bunei administrări, întrucât Comisia ar fi trebuit să inițieze procedura oficială de investigare, nu este fondat.
96 În consecință, acest motiv trebuie respins și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
97 În hotărârea pronunțată în recurs, Curtea a stabilit că cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul. Revine, așadar, Tribunalului să se pronunțe, în cadrul prezentei hotărâri, asupra ansamblului cheltuielilor aferente diferitelor proceduri, în conformitate cu articolul 121 din Regulamentul de procedură.
98 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamantul a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisie în fața Curții și a Tribunalului, conform concluziilor Comisiei.
99 Conform articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În speță, Regatul Danemarcei, care a intervenit în susținerea Comisiei, va suporta propriile cheltuieli de judecată efectuate în fața Curții și a Tribunalului.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă 3F, fostul Specialarbejderforbundet i Danmark (SID) să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană în fața Curții și a Tribunalului.
3) Regatul Danemarcei suportă propriile cheltuieli de judecată efectuate în fața Curții și a Tribunalului.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska‑Białecka |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 27 septembrie 2011.
Semnături