RETTENS KENDELSE (Første Afdeling)
13. juli 2004 (*)
»Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – rapport vedrørende den administrative undersøgelse af markedsføringen af olivenolie i Andalusien (Spanien) – klage – afvisning«
I sag T-29/03,
Comunidad Autónoma de Andalucía ved advokat C. Carretero Espinosa de los Monteros, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Ladenburger og s. Pardo Quintillán, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af den beslutning, der angiveligt er indeholdt i skrivelsen af 8. november 2002 fra generaldirektøren for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), hvori det meddeltes sagsøgeren, at det ikke var muligt at efterprøve dennes klage angående OLAF’s rapport IO/2000/7057 vedrørende administrative undersøgelser af markedsføringen af olivenolie i Andalusien (Spanien),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Første Afdeling)
sammensat af præsidenten, B. Vesterdorf, og dommerne P. Mengozzi og M.E. Martins Ribeiro,
justitssekretær: H. Jung,
afsagt følgende
Kendelse
Retsforskrifter
1 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136, s. 1), regulerer alle former for kontrol, inspektion og andre foranstaltninger, som gennemføres af OLAF’s ansatte i forbindelse med varetagelsen af deres opgaver.
2 Forordning nr. 1073/1999 bestemmer i artikel 3, som har overskriften »Eksterne undersøgelser«, følgende:
»Kontoret udøver den beføjelse, der er tillagt Kommissionen ved forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, til at foretage kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne […].«
3 Artikel 9 i forordning nr. 1073/1999 har overskriften »Undersøgelsesrapport og opfølgning af undersøgelserne«. I artiklen bestemmes følgende:
»1. Ved afslutningen af en undersøgelse, som foretages af kontoret, udarbejder det under direktørens myndighed en afsluttende rapport, som bl.a. indeholder oplysninger om de konstaterede forhold, i givet fald det økonomiske tab og konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra kontorets direktør om, hvorledes undersøgelsen bør følges op.
2. Disse rapporter udarbejdes under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning. De således udarbejdede rapporter kan på lige fod med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet […].
3. Den rapport, der udarbejdes efter en ekstern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til de pågældende medlemsstaters kompetente myndigheder i overensstemmelse med reglerne for eksterne undersøgelser.
4. […]«
4 Artikel 14 i forordning nr. 1073/1999 lyder således:
»I afventning af en ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber kan enhver tjenestemand eller anden ansat i De Europæiske Fællesskaber på betingelserne i artikel 90, stk. 2, i vedtægten over for kontorets direktør indbringe en klage over en akt, der indeholder et klagepunkt imod ham, og som kontoret har udstedt i forbindelse med en intern undersøgelse. Artikel 91 i vedtægten finder anvendelse på de beslutninger, der træffes i forbindelse med sådanne klager.
Ovennævnte bestemmelser finder tilsvarende anvendelse på tjenestemænd og ansatte i institutioner, organer, kontorer og agenturer, der ikke er omfattet af vedtægten.«
Sagens faktiske omstændigheder
5 I februar 2000 fik OLAF gennem Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug forelagt en række klager vedrørende 23 virksomheder. Klagerne angik visse former for praksis vedrørende genbehandling af olivenpresserester i Spanien. Klagerne angik dels salget i og uden for Spanien af genbehandlet olivenolie fra olivenpresserester som værende »jomfruolivenolie«, dels den blanding af olivenpresserester og jomfruolivenolie, der fandt sted i en række oliemøller, med henblik på uretmæssigt at forøge mængden af olivenolie, som kan få fællesskabsstøtte. Nævnte fællesskabsstøtte tildeles af midler fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen.
6 OLAF indledte på baggrund af disse oplysninger en ekstern undersøgelse. OLAF anmodede i denne forbindelse Guardia Civil (en enhed af de væbnede styrker, der varetager opgaver vedrørende opretholdelse af lov og orden i Spanien) om at fremsende oplysninger omkring eventuelle tidligere tilfælde af svindel begået af de 23 anmeldte virksomheder inden for sektoren for olivenolie. Efter disse kontakter indledte den særlige anklager, der har til opgave at retsforfølge økonomisk kriminalitet vedrørende korruption i Spanien (herefter »anklageren på området for bekæmpelse af korruption«), i december 2001 en undersøgelse, der blev registreret som nr. 10/2001.
7 Efter en række kontroller foretaget hos tre af de anmeldte virksomheder konkluderede OLAF, at disse virksomheders adfærd var svigagtig.
8 I begyndelsen af 2002 foretog OLAF nye administrative kontrolundersøgelser hos tre andre virksomheder, heriblandt virksomheden Oleícola El Tejar. OLAF fik i forbindelse med sin kontrol hos denne virksomhed adgang til referater fra virksomhedens bestyrelse. Visse afsnit i disse referater vedrørte Consejería de Agricultura (landbrugsafdelingen) i sagsøgerens udøvende organ og blev gengivet i OLAF’s endelige rapport af 2002 vedrørende eventuelle uregelmæssigheder begået af virksomheder i sektoren for olivenolie i Spanien, med referencenummer IO/2000/7057 (herefter »den endelige rapport«).
9 Den del af den endelige rapports konklusioner, som vedrører virksomheden Oleícola El Tejar, lyder således:
»OLAF er ligeledes af den opfattelse, at Consejería de Agricultura [i sagsøgerens udøvende organ] har tilskyndet til samtlige dette selskabs aktiviteter, herunder til salget af olie fra olivenpresserester som værende jomfruolivenolie, hvilket er en overtrædelse af fællesskabsretten.«
10 OLAF fremsendte en kopi af den endelige rapport til FEGA (det statslige organ, der har til opgave at foretage direkte betaling af støtten i Spanien). FEGA blev i følgeskrivelsen opfordret til at iværksætte de nødvendige skridt dels med henblik på tilbagesøgningen af de i rapporten fastsatte beløb og af renterne af disse beløb, dels med henblik på vedtagelsen af en række supplerende foranstaltninger.
11 En kopi af den endelige rapport blev ligeledes fremsendt til Guardia Civil samt til anklageren på området for bekæmpelse af korruption med henblik på at blive vedlagt undersøgelse nr. 10/2001.
12 Ved skrivelse af 30. august 2002 indgav sagsøgeren på grundlag af artikel 14 i forordning nr. 1073/1999 en klage (herefter »klagen«) over den endelige rapport til OLAF’s generaldirektør med henblik på at opnå en ændring af den del af rapporten, som konkluderede, at sagsøgeren havde tilskyndet til samtlige virksomheden Oleícola El Tejars aktiviteter.
13 Ved skrivelse af 8. november 2002 underrettede OLAF sagsøgeren om, at kontoret ikke havde mulighed for at behandle sagsøgerens klage. OLAF meddelte i denne forbindelse, at klageproceduren i artikel 14 i forordning nr. 1073/1999 ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, idet denne alene var forbeholdt tilfælde, hvor en tjenestemand eller en anden ansat i De Europæiske Fællesskaber ønsker at indgive en klage over en retsakt, som OLAF har vedtaget i forbindelse med en intern undersøgelse, og som indeholder et klagepunkt imod ham.
14 Ved fax af 10. juni 2003 meddelte kontoret for anklageren på området for bekæmpelse af korruption OLAF, at undersøgelse nr. 10/2001 var henlagt.
Retsforhandlinger og parternes påstande
15 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. januar 2003 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
16 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Annullation af den i OLAF’s skrivelse af 8. november 2002 indeholdte beslutning.
– Det fastslås, at OLAF er forpligtet til at behandle den af sagsøgeren indgivne klage og til at undersøge de i nævnte klage rejste realitetsspørgsmål.
17 Kommissionen har ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 24. marts 2003 fremsat en formalitetsindsigelse, idet den har gjort gældende, at sagsøgerens repræsentant ikke opfyldte de betingelser, der er anført i artikel 19 i EF-statutten for Domstolen.
18 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 9. maj 2003 har sagsøgeren indleveret sine skriftlige bemærkninger til nævnte formalitetsindsigelse.
19 Kommissionen har ved skriftligt indlæg indleveret til Rettens Justitskontor den 16. juni 2003 frafaldet den fremsatte formalitetsindsigelse, hvorefter der blev fastsat en frist til indlevering af svarskrift.
20 Kommissionen har indleveret sit svarskrift den 24. oktober 2003, hvori den har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Sagsøgeren har ikke indleveret en replik, og den skriftlige forhandling er således afsluttet den 5. januar 2004.
Retlige bemærkninger
22 I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten, når den skal træffe afgørelse på de betingelser, der er fastsat i artikel 114, stk. 3 og 4, til enhver tid af egen drift efterprøve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, hvortil ifølge fast retspraksis hører de formalitetsbetingelser, der er fastsat i artikel 230, stk. 4, EF (Rettens kendelse af 8.7.1999, sag T-12/96, Area Cova m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2301, præmis 21).
23 I den foreliggende sag finder Retten, at de oplysninger, der fremgår af sagen, er tilstrækkelige til, at den kan træffe afgørelse uden at indlede mundtlig forhandling.
24 Først må sagsøgerens anden påstand om, at det fastslås, at OLAF er forpligtet til dels at behandle den af sagsøgeren indgivne klage, dels at undersøge de i nævnte klage rejste realitetsspørgsmål, undersøges, og dernæst må den første påstand om annullation af den beslutning, der angiveligt er indeholdt i OLAF’s skrivelse af 8. november 2002 (herefter »den omtvistede skrivelse«), undersøges.
Den anden påstand om, at det fastslås, at OLAF er forpligtet til at behandle den af sagsøgeren indgivne klage og til at undersøge de i nævnte klage rejste realitetsspørgsmål
25 Sagsøgeren har med sin anden påstand klart til hensigt at opnå, at Retten retter påbud til en af den sagsøgte institutions tjenestegrene.
26 Ifølge fast retspraksis har Fællesskabets retsinstanser inden for rammerne af den retlige kontrol, der bygger på artikel 230 EF, imidlertid ikke kompetence til at rette påbud til fællesskabsinstitutionerne (Domstolens dom af 8.7.1999, sag C-5/93 P, DSM mod Kommissionen, Sml. I, s. 4695, præmis 36, og Domstolens kendelse af 26.10.1995, sag C-199/94 P og C-200/94 P, Pevasa og Inpesca mod Kommissionen, Sml. I, s. 3709, præmis 24). Desuden kan Fællesskabets retsinstanser heller ikke træffe afgørelser på disse institutioners vegne, idet det præciseres, at det i henhold til artikel 233 EF påhviler den pågældende institution at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en dom i et annullationssøgsmål (Rettens dom af 27.1.1998, sag T-67/94, Ladbroke Racing mod Kommissionen, Sml. II, s. 1. præmis 200, og af 16.9.1998, sag T-110/95, IECC mod Kommissionen, Sml. II, s. 3605, præmis 33).
27 Det følger heraf, at denne påstand må afvises.
Den første påstand om annullation af den omtvistede skrivelse
28 Sagsøgeren har med sin første påstand nedlagt påstand om annullation af den beslutning, der angiveligt er indeholdt i den omtvistede skrivelse, hvorved OLAF meddelte sagsøgeren, at det ikke var muligt at behandle dennes klage over den endelige rapport.
29 For så vidt angår et sådant annullationssøgsmåls antagelse til realitetsbehandling bemærkes, at der kun foreligger retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når foranstaltningerne har bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 9, og af 23.11.1995, sag C-476/93 P, Nutral mod Kommissionen, Sml. I, s. 4125, præmis 28 og 30, samt Rettens dom af 15.9.1998, sag T-54/96, Oleifici Italuani og Fratelli Rubino mod Kommissionen, Sml. II, s. 3377, præmis 48, og af 22.3.2000, forenede sager T-125/97 og T-127/97, Coca-Cola mod Kommissionen, Sml. II, s. 1733, præmis 77). Desuden fremgår det af fast retspraksis, at den omstændighed, at der foreligger en skrivelse fra en fællesskabsinstitution som svar på en anmodning fra skrivelsens adressat, ikke er tilstrækkeligt til at kvalificere skrivelsen som en beslutning som omhandlet i artikel 230 EF, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål (Rettens dom af 22.5.1996, sag T-277/94, AITEC mod Kommissionen, Sml. II, s. 351, præmis 50, og Rettens kendelse af 9.4.2003, sag T-280/02, Pikaart m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1621, præmis 23).
30 Det bemærkes ligeledes, at en retsakt fra Kommissionen, når denne, som i det foreliggende tilfælde, har karakter af et afslag, efter fast praksis skal bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på (Domstolens dom af 8.3.1972, sag 42/71, Nordgetreide mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 41, org.ref.: Rec. s. 105, præmis 5, Rettens kendelse af 13.11.1995, sag T-126/95, Dumez mod Kommissionen, Sml. II, s. 2863, præmis 34). Navnlig er en fællesskabsinstitutions afslag på at tilbagekalde eller ændre en retsakt kun i sig selv en retsakt, hvis lovlighed kan prøves i henhold til artikel 230 EF, når den retsakt, som fællesskabsinstitutionen afslår at tilbagekalde eller ændre, selv kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (Rettens dom af 22.10.1996, sag T-330/94, Salt Union mod Kommissionen, Sml. II, s. 1475, præmis 32, og Rettens kendelse af 18.4.2002, sag T-238/00, IPSO og USE mod ECB, Sml. II, s. 2237, præmis 45).
31 I det foreliggende tilfælde er den retsakt, der anfægtes i henhold til artikel 230 EF, den omtvistede skrivelse, hvori OLAF meddelte sagsøgeren, at det ikke var muligt at behandle dennes klage over den endelige rapport.
32 Henset til den retspraksis, som er nævnt ovenfor i præmis 30, ville denne skrivelse kun kunne anses for at være en beslutning, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, såfremt den endelige rapport havde udgjort en foranstaltning med bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling.
33 Det må imidlertid konstateres, at de rapporter, såsom den endelige rapport, der udarbejdes af OLAF ved afslutningen af en ekstern undersøgelse og fremsendes til medlemsstaternes kompetente myndigheder i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1073/1999, kun udgør henstillinger eller udtalelser uden bindende retsvirkninger.
34 Det bemærkes i denne forbindelse, at OLAF har fremsendt den endelige rapport til de kompetente spanske myndigheder efter afslutningen af en ekstern undersøgelse, som kontoret havde foretaget i henhold til forordning nr. 1073/1999.
35 I artikel 9 i forordning nr. 1073/1999 præciseres nærmere bestemt, at de til medlemsstaternes kompetente myndigheder fremsendte rapporter, som er udarbejdet under direktørens myndighed, og som bl.a. indeholder konklusionerne af undersøgelsen og henstillingerne fra OLAF’s direktør, på lige fod med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, udgør gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet.
36 Desuden anføres det i 13. betragtning til forordning nr. 1073/1999, at det »påhviler de kompetente nationale myndigheder, eller i givet fald institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, på grundlag af en rapport udarbejdet af kontoret at beslutte, hvorledes de afsluttede undersøgelser skal følges op«.
37 Det fremgår af disse bestemmelser, at OLAF’s konklusioner i den endelige rapport ikke automatisk kan føre til, at der indledes en administrativ eller retslig procedure på nationalt plan, idet de nationale myndigheder frit kan afgøre, hvorledes den endelige rapport skal følges op, og således er de eneste myndigheder, som kan træffe beslutninger, der kan berøre sagsøgerens retsstilling.
38 Denne vurdering bekræftes i øvrigt af den omstændighed – som Kommissionen har henvist til i svarskriftet – at anklageren på området for bekæmpelse af korruption i afgørelse af 10. juni 2003 har henlagt undersøgelse nr. 10/2001, som den endelige rapport var vedlagt.
39 Henset til, at den endelige rapport ikke har bindende retsvirkninger i forhold til de kompetente spanske myndigheder, kan den heller ikke anses for at være en beslutning, som kan berøre sagsøgerens retsstilling.
40 Det følger af det anførte, at sagsøgeren ikke har kunnet anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den endelige rapport, for så vidt som der ikke er tale om en retsakt, der er bebyrdende for sagsøgeren som omhandlet i artikel 230 EF. Følgelig har sagsøgeren heller ikke kompetence til at anfægte den omtvistede skrivelse.
41 Sagen bør derfor afvises i sin helhed.
Sagens omkostninger
42 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, pålægges det sagsøgeren ud over sine egne omkostninger at afholde Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsøgeren bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Således bestemt i Luxembourg den 13. juli 2004.
Justitssekretær | | Præsident |