POSTANOWIENIE SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 13 lipca 2004 r. (*)
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Raport z dochodzenia administracyjnego w sprawie sprzedaży oliwy z oliwek w Andaluzji (Hiszpania) – Zażalenie – Niedopuszczalność
W sprawie T‑29/03
Comunidad Autónoma de Andalucía, reprezentowana przez adwokata C. Carretero Espinosę de los Monteros, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez C. Ladenburgera i S. Pardo Quintillán, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rzekomo zawartej w piśmie dyrektora generalnego Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) z dnia 8 listopada 2002 r., którym zawiadomił on skarżącą o niemożliwości nadania biegu jej zażaleniu skierowanemu przeciwko raportowi nr IO/2000/7057 Urzędu z dochodzenia administracyjnego w sprawie sprzedaży oliwy z oliwek w Andaluzji (Hiszpania),
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI
WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (pierwsza izba),
w składzie: B. Vesterdorf, prezes, P. Mengozzi i M. E. Martins Ribeiro, sędziowie,
sekretarz: H. Jung,
wydaje następujące
Postanowienie
Ramy prawne
1 Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (zwany dalej „Urzędem”) (Dz.U. L 136, str. 1) reguluje inspekcje, kontrole i środki podjęte przez wykonujących swoje obowiązki pracowników Urzędu.
2 Artykuł 3 rozporządzenia nr 1073/1999, zatytułowany „Dochodzenia zewnętrzne”, stanowi:
„Urząd wykonuje uprawnienia, przyznane Komisji rozporządzeniem Rady (Euratom, WE) nr 2185/96, do przeprowadzania inspekcji i kontroli na miejscu w Państwach Członkowskich […]”.
3 Artykuł 9 rozporządzenia nr 1073/1999 nosi tytuł „Raport z dochodzenia i działania podejmowane w jego następstwie” i brzmi następująco:
„1. Na zakończenie dochodzenia prowadzonego przez Urząd, opracowuje on, z upoważnienia dyrektora, raport określający ustalony stan faktyczny, możliwe straty finansowe oraz wyniki dochodzenia, włącznie z zaleceniami dyrektora Urzędu na temat działań, jakie należy podjąć.
2. Raporty takie sporządzane są z uwzględnieniem wymogów procedury ustanowionych w prawie krajowym danego Państwa Członkowskiego. Raporty sporządzone na takiej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym Państwa Członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych, administracyjnych kontrolerów […].
3. Raporty sporządzone w następstwie dochodzenia zewnętrznego i wszystkie dotyczące ich przydatne dokumenty przesyłane są właściwym władzom danych Państw Członkowskich, zgodnie z zasadami dotyczącymi dochodzeń zewnętrznych.
4. […]”.
4 Artykuł 14 rozporządzenia nr 1073/1999 brzmi następująco:
„W oczekiwaniu na zmianę regulaminu pracowniczego każdy urzędnik i inny pracownik Wspólnot Europejskich może złożyć u dyrektora Urzędu zażalenie na mocy niniejszego artykułu na kierowane przeciw niemu zarzuty, sformułowane przez Urząd w ramach dochodzenia wewnętrznego, zgodnie z procedurą określoną w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Artykuł 91 regulaminu pracowniczego stosuje się do decyzji podjętych w odniesieniu do takich zażaleń.
Powyższe postanowienia stosuje się analogicznie do personelu instytucji, organu, urzędu i agencji, których nie obejmuje regulamin pracowniczy”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
5 W lutym 2000 r. za pośrednictwem Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa do Urzędu wpłynęło szereg skarg w sprawie pewnych praktyk polegających na drugim tłoczeniu wytłoków oliwnych w Hiszpanii, dotyczących 23 podmiotów gospodarczych. Skargi te informowały – po pierwsze – o sprzedaży w Hiszpanii i poza nią oliwy z oliwek uzyskanej z pozostałych po pierwszym tłoczeniu wytłoków jako „oliwy z pierwszego tłoczenia”, a po drugie, o mieszaniu w niektórych młynach oliwnych oliwy z drugiego tłoczenia z oliwą z pierwszego tłoczenia w celu bezpodstawnego zwiększenia ilości oliwy z pierwszego tłoczenia objętej pomocą wspólnotową. Wspomniana pomoc wspólnotowa przyznawana jest ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnictwa (FEOGA), Sekcja Gwarancji.
6 Na podstawie tych informacji Urząd wszczął dochodzenie zewnętrzne, w ramach którego zażądał od Guardia Civil (formacja sił zbrojnych wykonująca zadania w zakresie utrzymania porządku w Hiszpanii) udzielenia informacji dotyczących ewentualnych wcześniejszych przypadków nadużyć w branży oliwy z oliwek ze strony wymienionych w skargach 23 podmiotów. W następstwie tej wymiany informacji specjalny prokurator, właściwy do ścigania przestępstw gospodarczych związanych z korupcją w Hiszpanii (zwany dalej „prokuratorem właściwym w sprawach zwalczania korupcji”) wszczął w grudniu 2001 r. dochodzenie, któremu nadano nr 10/2000.
7 W wyniku przeprowadzonych inspekcji trzech ze wspomnianych przedsiębiorstw, Urząd stwierdził stosowanie przez te podmioty praktyk noszących znamiona nadużyć finansowych.
8 Na początku 2002 r. Urząd przeprowadził kolejne inspekcje trzech innych podmiotów gospodarczych, między innymi przedsiębiorstwa Oleícola El Tejar. W ramach inspekcji, Urząd uzyskał dostęp do protokołów z posiedzeń rady administracyjnej tego przedsiębiorstwa. Niektóre fragmenty tych protokołów dotyczyły należącego do organów wykonawczych skarżącej Consejería de Agricultura (wydziału rolnictwa) i zostały powtórzone w końcowym raporcie Urzędu z 2002 r. o numerze IO/2000/7057 (zwanym dalej „raportem końcowym”) dotyczącym ewentualnych nieprawidłowości w branży oliwy z oliwek w Hiszpanii.
9 Wnioski z raportu końcowego w części dotyczącej przedsiębiorstwa Oleícola El Tejar brzmią następująco:
„Sądzimy też, że cała działalność tej spółki była popierana przez Consejería de Agricultura [należącego do organów wykonawczych skarżącej] a w szczególności sprzedaż oliwy uzyskanej z drugiego tłoczenia jako oliwy z oliwek z pierwszego tłoczenia, co stanowi naruszenie prawa wspólnotowego”.
10 Urząd przekazał do FEGA (państwowej instytucji, której powierzono bezpośrednią wypłatę środków pomocowych w Hiszpanii) odpis raportu końcowego. W piśmie przewodnim FEGA została wezwana do poczynienia niezbędnych kroków, z jednej strony, celem odzyskania przewidzianych w raporcie kwot i należnych od tych kwot odsetek oraz, z drugiej strony, celem przyjęcia pewnych dodatkowych środków.
11 Odpis raportu końcowego został także wysłany do Guardia Civil oraz prokuratorowi właściwemu w sprawach zwalczania korupcji celem załączenia go do akt dochodzenia nr 10/2001.
12 Pismem z dnia 30 sierpnia 2002 r. skarżąca, na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999, złożyła u dyrektora generalnego Urzędu zażalenie (zwane dalej „zażaleniem”) na raport końcowy w celu uzyskania zmiany tej części raportu, w której stwierdzono, że skarżąca popierała całą działalność przedsiębiorstwa Oleícola El Tejar.
13 Pismem z dnia 8 listopada 2002 r. Urząd zawiadomił skarżącą, że niemożliwe jest nadanie biegu temu zażaleniu. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawie zażalenia przewidziane w art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jest ono zastrzeżone jedynie do przypadków, kiedy urzędnik lub inny pracownik Wspólnot Europejskich zechce wnieść zażalenie na akt wydany przez Urząd w ramach dochodzenia wewnętrznego i zawierający zarzuty przeciwko temu urzędnikowi.
14 Faksem z dnia 10 czerwca 2003 r. prokurator właściwy w sprawach zwalczania korupcji zawiadomił Urząd o umorzeniu dochodzenia w postępowaniu nr 10/2001.
Przebieg postępowania i żądania stron
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 stycznia 2003 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
16 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie Urzędu z dnia 8 listopada 2002 r.;
– orzeczenie, że Urząd ma obowiązek dopuścić zażalenie wniesione przez skarżącą i zbadać kwestie merytoryczne podniesione w tym zażaleniu.
17 Pismem złożonym w sekretariacie w dniu 24 marca 2003 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności, wskazując, że pełnomocnik skarżącej nie spełnia warunków wymienionych w art. 19 Statutu Trybunału.
18 Pismem złożonym w sekretariacie w dniu 9 maja 2003 r. skarżąca złożyła pisemne uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.
19 Po tym, jak Komisja w swoich pisemnych uwagach złożonych w sekretariacie w dniu 16 czerwca 2003 r. wycofała zarzut niedopuszczalności, wyznaczony został termin do złożenia odpowiedzi na skargę.
20 W dniu 24 października 2003 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę, w której wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za niedopuszczalną;
– ewentualnie, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
21 Procedura pisemna została zamknięta w dniu 5 stycznia 2004 r., ponieważ skarżąca nie złożyła repliki.
Co do prawa
22 Artykuł 113 regulaminu Sądu stanowi, że Sąd, podejmując decyzję zgodnie z art. 114 § 3 i 4, może w każdym czasie rozważyć z urzędu, czy mają miejsce bezwzględne przeszkody procesowe, do których należą przesłanki dopuszczalności skargi określone w art. 230 akapit czwarty WE (postanowienie Sądu z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie T‑12/96 Area Cova i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2301, pkt 21).
23 W niniejszej sprawie Sąd jest zdania, że na podstawie akt sprawy dysponuje dostateczną wiedzą, aby orzec bez otwierania procedury ustnej.
24 Na wstępie należy rozpatrzyć żądanie drugie skarżącej dotyczące orzeczenia przez Sąd, że Urząd ma obowiązek, po pierwsze, dopuścić zażalenie wniesione przez skarżącą, a po drugie zbadać kwestie merytoryczne podniesione w tym zażaleniu. Następnie należy rozpatrzyć żądanie pierwsze skarżącej dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji rzekomo zawartej w piśmie Urzędu z dnia 8 listopada 2002 r. (zwanym dalej „spornym pismem”).
W przedmiocie żądania drugiego dotyczącego orzeczenia przez Sąd, że Urząd ma obowiązek dopuścić zażalenie wniesione przez skarżącą i zbadać kwestie merytoryczne podniesione w tym zażaleniu
25 W żądaniu drugim skarżąca wnosi wyraźnie, aby Sąd wydał nakaz jednemu z wydziałów pozwanej instytucji.
26 Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy wspólnotowe nie są uprawnione w ramach kontroli legalności na podstawie art. 230 WE do wydawania nakazów skierowanych do instytucji wspólnotowych (wyrok Trybunału z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑5/93 P DSM przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4695, pkt 36 i postanowienie Trybunału z dnia 26 października 1995 r. w sprawach połączonych C‑199/94 P i C‑200/94 P Pevasa i Inpesca przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3709, pkt 24). Ponadto sądy te nie mogą też zastąpić tych instytucji, ponieważ na mocy art. 233 WE do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku wydanego w związku ze skargą o stwierdzenie nieważności, zobowiązana jest dana instytucja (wyroki Sądu z dnia 27 stycznia 1998 r., w sprawie T‑67/94 Ladbroke Racing przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1, pkt 200 i z dnia 16 września 1998 r. w sprawie T‑110/95 IECC przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3605, pkt 33).
27 Z powyższego wynika, że żądanie to jest niedopuszczalne.
W przedmiocie żądania pierwszego dotyczącego stwierdzenia nieważności spornego pisma
28 W żądaniu pierwszym skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji rzekomo zawartej w spornym piśmie, którym Urząd zawiadomił skarżącą o niemożliwości nadania biegu zażaleniu na raport końcowy.
29 Jeśli chodzi o dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności, przypomnieć należy, że decyzjami lub aktami zaskarżalnymi skargą o stwierdzenie nieważności są jedynie akty wywierające wiążące skutki prawne, które wpływają na interes skarżącej, zmieniając w sposób istotny jej sytuację prawną (wyroki Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. str. 2639, pkt 9 i z dnia 23 listopada 1995 r. w sprawie C‑476/93 P Nutral przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4125, pkt 28 i 30 ; wyroki Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑54/96 Oleifici Italiani i Fratelli Rubino przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3377, pkt 48 i z dnia 22 marca 2000 r. w sprawach połączonych T‑125/97 i T‑127/97 Coca-Cola przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1733, pkt 77). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wysłanie pisma przez instytucję wspólnotową do jej adresata w odpowiedzi na jego wniosek nie wystarcza do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji w rozumieniu art. 230 WE, otwierając w ten sposób drogę do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok Sądu z dnia 22 maja 1996 r. w sprawie T‑277/94 AITEC przeciwko Komisji, Rec. str. II‑351, pkt 50 i postanowienie Sądu z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑280/02 Pikaart i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1621, pkt 23).
30 Ponadto należy zauważyć, że jeśli akt Komisji ma charakter odmowny, tak jak w niniejszej sprawie, to należy oceniać go w zależności od rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź (wyrok Trybunału z dnia 8 marca 1972 r. w sprawie 42/71 Nordgetreide przeciwko Komisji, Rec. str. 105, pkt 5; postanowienie Sądu z dnia 13 listopada 1995 r. w sprawie T‑126/95 Dumez przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2863, pkt 34). W szczególności, wydana przez instytucję wspólnotową odmowa wycofania lub zmiany aktu może jedynie wtedy stanowić sama w sobie akt podlegający kontroli legalności zgodnie z art. 230 WE, jeśli akt, którego wycofania lub zmiany odmawia instytucja wspólnotowa, mógłby zostać zaskarżony na mocy tego postanowienia (wyrok Sądu z dnia 22 października 1996 r. w sprawie T‑330/94 Salt Union przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1475, pkt 32 i postanowienie Sądu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie T‑238/00 IPSO i USE przeciwko EBC, Rec. str. II‑2237, pkt 45).
31 W niniejszej sprawie aktem zaskarżonym na mocy art. 230 WE jest sporne pismo, w którym Urząd zawiadomił skarżącą o niemożliwości nadania biegu zażaleniu na raport końcowy.
32 W świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 30 powyżej, pismo to mogłoby zostać uznane za decyzję zaskarżalną skargą o stwierdzenie nieważności jedynie wtedy, gdyby raport końcowy stanowił akt wywierający wiążące skutki prawne, wpływające na interes skarżącej, zmieniając w sposób istotny jej sytuację prawną.
33 Otóż stwierdzić należy, że raporty tego rodzaju, jak raport końcowy, sporządzane przez Urząd w wyniku zewnętrznego dochodzenia i przesyłane właściwym władzom Państw Członkowskich zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 1073/1999, są jedynie zaleceniami lub opiniami pozbawionymi wiążących skutków prawnych.
34 Zaznaczyć należy w tym względzie, że Urząd wysłał raport końcowy właściwym władzom hiszpańskim po zakończeniu zewnętrznego dochodzenia, które przeprowadził zgodnie z rozporządzeniem nr 1073/1999.
35 Artykuł 9 rozporządzenia nr 1073/1999 stanowi w istocie, że raporty przesłane właściwym władzom Państw Członkowskich, które są opracowane z upoważnienia dyrektora i które zawierają w szczególności wyniki dochodzenia oraz zalecenia dyrektora Urzędu, stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym Państwa Członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych kontrolerów.
36 Ponadto motyw 13 rozporządzenia nr 1073/1999 stwierdza, że „do właściwych krajowych władz lub instytucji, organów, urzędów lub agencji, w zależności od przypadku, należy podejmowanie decyzji w sprawie dalszego postępowania po zakończeniu dochodzeń na podstawie raportu sporządzonego przez Urząd”.
37 Z przepisów tych wynika, że wnioski Urzędu zawarte w raporcie końcowym nie mogą automatycznie doprowadzić na szczeblu krajowym do wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego, ponieważ władzom krajowym przysługuje swoboda w zakresie podjęcia decyzji co do dalszego postępowania po sporządzeniu raportu końcowego. Są one zatem jedynymi władzami uprawnionymi do wydania decyzji mogących wpłynąć na sytuację prawną skarżącej.
38 Analizę tę potwierdza fakt – przywołany przez Komisję w odpowiedzi na skargę – że prokurator właściwy w sprawach zwalczania korupcji umorzył dochodzenie nr 10/2001 postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r.; raport końcowy był dołączony do akt dochodzenia.
39 Biorąc pod uwagę, że raport końcowy nie wywołuje wiążącego skutku prawnego w stosunku do właściwych władz hiszpańskich, nie należy traktować go jako decyzji mogącej wpłynąć na sytuację prawną skarżącej.
40 Z powyższych rozważań wynika, że skarżąca nie mogła wnieść skargi o stwierdzenie nieważności końcowego raportu, ponieważ nie stanowi on aktu dającego jej podstawę do zaskarżenia w rozumieniu art. 230 WE. W konsekwencji niedopuszczalne jest zaskarżenie spornego pisma.
41 Z tego względu niniejszą skargę uznać należy w całości za niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
42 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (pierwsza izba)
postanawia:
1) Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2) Skarżąca pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 13 lipca 2004 r.