SKLEP SODIŠČA (prvi senat)
z dne 13. julija 2004(*)
„Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Poročilo o upravni preiskavi trženja oljčnega olja v Andaluziji (Španija) – Pritožba – Nedopustnost“
V zadevi T-29/03
Comunidad Autónoma de Andalucía, ki jo zastopa C. Carretero Espinosa de los Monteros, avocat, z naslovom za vročanje Luksemburgu,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata C. Ladenburger et S. Pardo Quintillán, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luksemburgu,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločbe, domnevno vsebovane v dopisu z dne 8. novembra 2002, s katerim je Generalni direktor Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) obvestil tožečo stranko, da ne more vložiti pritožbe zoper poročilo IO/2000/7057 OLAF o upravni preiskavi trženja oljčnega olja v Andaluziji (Španija),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (prvi senat)
v sestavi, B. Vesterdorf, predsednik, P. Mengozzi, sodnik, in M. E. Martins Ribeiro, sodnica,
sodni tajnik: H. Jung,
izreka naslednji
Sklep
Pravni okvir
1 Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), (UL L 136, str. 1), ureja vse inšpekcije, preglede in druge ukrepe, ki jih izvajajo uslužbenci OLAF pri opravljanju delovnih nalog.
2 Člen 3, z naslovom „Zunanje preiskave“, Uredbe št. 1073/1999 določa: „Urad izvaja pooblastila, prenesena na Komisijo z Uredbo (Euratom, ES) št. 2185/96, za opravljanje inšpekcij in pregledov na kraju samem v državah članicah […]“
3 Člen 9 Uredbe št. 1073/1999 nosi naslov „Poročilo o opravljeni preiskavi in sprejeti ukrepi po zaključku preiskave“. Ta člen določa:
„1. Po zaključku preiskave, ki jo izvede urad, ta pod vodstvom direktorja pripravi poročilo, v katerem navede ugotovljena dejstva, morebitno finančno izgubo in ugotovitve preiskave vključno s priporočili direktorja urada o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.
2. Pri pripravi takšnih poročil se morajo upoštevati postopkovne zahteve, določene v nacionalni zakonodaji posamezne države članice. Tako pripravljena poročila so dopustni dokazi v upravnih ali sodnih postopkih države članice, v katerih se njihova uporaba izkaže za potrebno, na isti način in pod istimi pogoji, kakor upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji […]
3. Poročila, pripravljena po opravljeni zunanji preiskavi, in vsi koristni dokumenti v zvezi s preiskavo se pošljejo pristojnim organom zadevnih držav članic v skladu s pravili, ki veljajo za zunanje preiskave.
4. […]“
4 Člen 14 Uredbe št. 1073/1999 določa:
„Do spremembe Kadrovskih predpisov lahko po tem členu vsak uradnik ali drugi uslužbenec Evropskih skupnosti pri direktorju urada vloži pritožbo proti škodljivemu dejanju zoper njega, ki ga stori urad med izvajanjem notranje preiskave, v skladu s postopki iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov. Za odločbe, sprejete v zvezi s takšnimi pritožbami, se uporablja člen 91 Kadrovskih predpisov.
Zgornje določbe se po analogiji uporabljajo tudi za uslužbence institucij, organov, uradov in agencij, za katere Kadrovski predpisi ne veljajo.“
Dejansko stanje
5 Februarja 2000 je OLAF s posredovanjem Generalnega direktorata Komisije za Kmetijstvo prejel več pritožb, ki se nanašajo na 23 gospodarskih subjektov, glede nekaterih postopkov stiskanja oljnih tropin za pridobivanje oljčnega olja. Te pritožbe so prijavile dejstvo, da se v Španiji in zunaj nje oljčno olje, pridobljeno iz stisnjenih oljnih tropin, prodaja kot „deviško oljčno olje“, ter da se v določenih stiskalnicah olja oljčno olje, pridobljeno iz oljnih tropin, meša z deviškim oljčnim oljem tako, da se na nezakonit način poveča količina deviškega oljčnega olja, ki je deležno pomoči Skupnosti. Omenjena pomoč se dodeljuje iz sredstev Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS).
6 Na podlagi teh informacij je EKUJS sprožil zunanjo preiskavo. V tem okviru je EKUJS od Guardia Civil (organa oboroženih sil, zadolženega za vzdrževanje reda v Španiji) zahteval, naj mu posreduje podatke o morebitnih predhodnih zlorabah teh 23 ovadenih subjektov v sektorju za oljčno olje. Na podlagi tako pridobljenih podatkov je posebni tožilec za preganjanje gospodarskih prestopkov s področja korupcije v Španiji (v nadaljevanju : protikorupcijski tožilec) začel decembra 2001 preiskavo, registrirano pod številko 10/2001.
7 Na podlagi nekaterih pregledov, opravljenih v treh ovadenih podjetjih, je OLAF zaključil, da so bili ti subjekti vključeni v goljufiva ravnanja.
8 V začetku leta 2002 je OLAF ponovno izvedel upravni pregled pri treh drugih gospodarskih subjektih, med katerimi je bilo podjetje Oleícola El Tejar. Pregled v tem podjetju je OLAF omogočil dostop do zapisnikov upravnega odbora tega podjetja. Določeni odlomki teh zapisnikov, ki so zadevali Consejerío de Agricultura (kmetijsko svetovanje) izvršnega organa tožeče stranke, in so bili povzeti v končnem poročilu OLAF iz leta 2002, z referenco IO/2000/7057 (v nadaljevanju : končno poročilo) o morebitnih nepravilnostih, povzročenih s strani gospodarskih subjektov v sektorju oljčnega olja v Španiji.
9 V sklepu končnega poročila, v delu, ki se nanaša na podjetje Oleícola El Tejar, je zapisano:
„Ravno tako menimo, da je bilo celotno delovanje te družbe, predvsem prodaja iz oljnih tropin pridobljenega olja kot deviškega oljčnega olja, kar je kršitev prava Skupnosti, spodbujano s strani Consejería de Agricultura [izvršnega organa tožeče stranke].“
10 OLAF je en izvod končnega poročila posredoval FEGA (državnemu organu za direktna izplačila pomoči v Španiji). V spremnem pismu je bila FEGA pozvana, naj stori vse potrebno za povračilo zneskov, navedenih v poročilu, skupaj z dolgovanimi obrestmi, in za sprejetje nekaterih dopolnilnih ukrepov.
11 Izvod končnega poročila je bil poslan tudi Guardii Civil, pa tudi protikorupcijskemu tožilcu, da ga le-ta doda v spis preiskave št. 10/2001.
12 30. avgusta 2002 je tožeča stranka pri Generalnem direktorju OLAF na podlagi člena 14 Uredbe št. 1073/1999 zoper končno poročilo vložila pritožbo (v nadaljevanju : pritožba), z namenom spremembe dela poročila, ki vsebuje zaključek, da je tožeča stranka vzpodbujala celotno delovanje podjetja Oleícola El Tejar.
13 8. novembra 2002 je OLAF pisno obvestil tožečo stranko, da njene pritožbe ne more sprejeti. V tem oziru je razložil, da se pritožbeni postopek iz člena 14 Uredbe št. 1073/1999 v zadevnem primeru ne more uporabiti, le-ta se namreč uporablja samo v primerih, ko uradnik ali drugi uslužbenec Evropskih skupnosti želi vložiti pritožbo proti aktu, ki ga OLAF sprejme v okviru notranje preiskave in ki posega v njegov položaj.
14 S faksom z dne 10. junija 2003 je urad protikorupcijskega tožilca obvestil OLAF o zaustavitvi postopka v preiskavi št. 10/2001.
Postopek in zahtevki strank
15 Tožeča stranka je 27. januarja 2003 v Sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
16 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– razglasi za nično odločbo OLAF, vsebovano v dopisu z dne 8. novembra 2002;
– ugotovi, da je OLAF dolžen sprejeti pritožbo tožeče stranke in preiskati v njej izpostavljena vprašanja o temelju.
17 Komisija je 24. marca 2003 v Sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila ugovor nedopustnosti iz razloga, da predstavnik tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev iz člena 19 statuta Sodišča.
18 9. maja 2003 je tožeča stranka v Sodnem tajništvu vložila pisna stališča glede omenjenega ugovora nedopustnosti.
19 Ker se je Komisija s pisnimi stališči, vloženimi v Sodnem tajništvu 16. junija 2003, odpovedala ugovoru nedopustnosti, je bil določen rok za vložitev odgovora na tožbo.
20 Komisija je 24. oktobra 2003 vložila odgovor na tožbo, s katerim Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
21 Ker tožeča stranka ni vložila replike, se je pisni postopek zaključil 5. januarja 2004.
Pravna vprašanja
22 Na podlagi člena 113 Poslovnika Sodišča prve stopnje lahko Sodišče prve stopnje, ko odloča v skladu s členom 114(3) in (4) tega Statuta, v vsakem trenutku tudi po uradni dolžnosti preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke, med katerimi so pogoji za dopustnost tožbe iz člena 230 (pododstavek 4) ES (sklep Sodišča prve stopnje z dne 8. julija 1999, Area Cova in drugi proti Svetu in Komisiji, T‑12/96, Recueil, str. II-2301, točka 21).
23 Sodišče meni, da si je na podlagi spisovnega gradiva dovolj razjasnilo dejstva, da lahko odloča v tej zadevi brez ustnega postopka.
24 Najprej je treba preizkusiti drugi zahtevek tožeče stranke, s katerim ta predlaga, naj Sodišče prve stopnje ugotovi, da je OLAF dolžen sprejeti pritožbo tožeče stranke in preiskati vprašanja o temelju, izpostavljena v tej pritožbi, zatem pa preizkusiti še prvi zahtevek, s katerim tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe, ki je domnevno vsebovana v dopisu OLAF z dne 8. novembra 2002 (v nadaljevanju: sporni dopis).
Drugi zahtevek, naj Sodišče prve stopnje ugotovi, da je OLAF dolžen sprejeti pritožbo tožeče stranke in preiskati v njej izpostavljena vprašanja o temelju
25 V drugem zahtevku tožeča stranka jasno pričakuje od Sodišča prve stopnje, da na enega od organov tožene institucije naslovi odredbe.
26 Vendar glede na stalno sodno prakso in v okviru nadzora zakonitosti iz člena 230 ES Sodišče Skupnosti ni pristojno za izdajo odredb institucijam Skupnosti (sodba Sodišča z dne 8. julija 1999, DSM proti Komisiji, C-5/93 P, Recueil, str. I-4695, točka 36, in sklep Sodišča z dne 26 oktobra 1995, Pevasa in Inpesca proti Komisiji, C-199/94 P in C-200/94 P, Recueil, str. I-3709, točka 24). Poleg tega Sodišče ne more prevzeti vloge teh institucij, pri čemer gre poudariti, da morajo v skladu s členom 233 ES zadevne institucije sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe, ki je bila izdana na podlagi ničnostne tožbe (sodbe Sodišča prve stopnje z dne 27. januarja 1998, Landbroke Racing proti Komisiji, T-67/94, Recueil, str. II‑1, točka 200, in z dne 16. septembra 1998, IECC proti Komisiji, T-110/95, Recueil, str. II-3605, točka 33).
27 Iz navedenega izhaja, da je ta zahtevek nedopusten.
Prvi zahtevek za razglasitev ničnosti spornega dopisa
28 V zahtevku tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe, domnevno zajete v spornem dopisu, s katerim je OLAF tožeči stranki sporočil, da njene pritožbe zoper končno poročilo ne more sprejeti.
29 Kar zadeva dopustnost ničnostne tožbe, je treba opomniti, da je ničnostna tožba mogoča le zoper akte in odločbe, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke, ki posegajo v interese tožeče stranke in bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbi Sodišča z dne 11. novembra 1981, IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 9, in z dne 23. novembra 1995, Nutral proti Komisiji, C-476/93 P, Recueil, str. I-4125, točki 28 in 30; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998, Oleifici Italiani in Fratelli Rubino proti Komisiji, T-54/96, Recueil, str. II-3377, točka 48, in z dne 22. marca 2000, Coca-Cola proti Komisiji, T-125/97 in T-127/97, Recueil, str. II-1733, točka 77). Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, dopis institucije Skupnosti, poslan naslovniku v odgovor na njegov predlog, ne zadošča, da bi ta dopis kvalificirali kot odločbo v smislu člena 230 ES, zoper katero je mogoča ničnostna tožba (sodba Sodišča prve stopnje z dne 22. maja 1996, AITEC proti Komisiji, T-277/94, Recueil, str. II-351, točka 50, in sklep Sodišča prve stopnje z dne 9. aprila 2003, Pikaart in drugi proti Komisiji, T-280/02, Recueil, str. II-1621, točka 23).
30 Ravno tako poudarjamo, da moramo v primeru, ko je akt Komisije negativnega značaja, ta akt, ki je odgovor na predhodni predlog, presojati glede na značaj tega predloga (sodba Sodišča z dne 8. marca 1972, Nordgetreide proti Komisiji, 42/71, Recueil, str. 105, točka 5; sklep Sodišča prve stopnje z dne 13 novembra 1995, Dumez proti Komisiji, T-126/95, Recueil, str. II-2863, točka 34). Zavrnitev institucije Skupnosti, da bi umaknila ali spremenila svoj akt, je lahko predmet nadzora zakonitosti v skladu s členom 230 ES le v primeru, ko bi bilo mogoče na temelju omenjene določbe izpodbijati sam akt, katerega umik ali spremembo institucija Skupnosti zavrača (sodba Sodišča prve stopnje z dne 22. oktobra 1996, Salt Union proti Komisiji, T-330/94, Recueil, str. II-1475, točka 32, in sklep Sodišča prve stopnje z dne 18. aprila 2002, IPSO in USE/BCE, T-238/00, Recueil, str. II-2237, točka 45).
31 Izpodbijani akt na podlagi člena 230 ES je v tem primeru sporni dopis, s katerim je OLAF obvestil tožečo stranko, da njene pritožbe zoper končno poročilo ne more sprejeti.
32 Glede na sodno prakso, citirano v zgornjem odstavku 30, lahko ta dopis štejemo za odločbo, zoper katero je dopustna ničnostna tožba le, če je končno poročilo ustvarilo zavezujoče pravne učinke, ki posegajo v interese tožeče stranke in bistveno spremenijo njen pravni položaj.
33 Ugotoviti je treba, da poročila OLAF, eno takih je končno poročilo v skladu s členom 9 uredbe št. 1073/1999, sestavljena po opravljeni zunanji preiskavi in odposlana pristojnim organom držav članic, predstavljajo le priporočila in mnenja brez zavezujočih pravnih učinkov.
34 V zvezi s tem poudarjamo, da je OLAF po opravljeni zunanji preiskavi, izvedeni v skladu z uredbo št. 1073/1999, poslal končno poročilo pristojnim španskim organom.
35 Člen 9 uredbe št. 1073/1999 v bistvu določa, da pomenijo poročila, poslana pristojnim organom držav članic, ki so izvedena pod vodstvom direktorja in zajemajo predvsem ugotovitve preiskave in priporočila direktorja OLAF, dokaze, dopustne v upravnih ali sodnih postopkih države članice, v katerih se njihova uporaba izkaže za potrebno, na isti način in pod istimi pogoji kakor upravna poročila, ki jih sestavijo nacionalni upravni inšpektorji.
36 Poleg tega je v uvodni izjavi 13 Uredbe št. 1073/1999 zapisano, da so „pristojni nacionalni organi ali institucije, organi, uradi ali agencije tisti, ki določijo, kakšni ukrepi se morajo po končani preiskavi sprejeti na podlagi poročila, ki ga pripravi urad“.
37 Iz teh določb izhaja, da zaključki OLAF iz končnega poročila sami po sebi niso razlog za začetek upravnega ali sodnega postopka pred nacionalnimi organi, slednji namreč po lastni presoji odločijo, ali bodo upoštevali končno poročilo ali ne, torej so izključno nacionalni organi tisti, ki lahko sprejmejo odločbe, ki lahko posegajo v pravni položaj tožene stranke.
38 Takšno analizo potrjuje dejstvo – na katero se je sklicevala Komisija v odgovoru na tožbo –, da je protikorupcijski tožilec 10. junija 2003 odločil, da se zaustavi postopek v preiskavi št. 10/2001.
39 Upoštevajoč dejstvo, da končno poročilo za pristojne španske organe nima zavezujočih pravnih učinkov, to ne predstavlja odločbe, ki bi lahko posegala v pravni položaj tožeče stranke.
40 Iz zgoraj navedenega izhaja, da tožeča stranka ne more vložiti ničnostne tožbe proti končnemu poročilu, saj ta ne posega v njen položaj v smislu člena 230 ES. Posledično tožeča stranka ni upravičena do izpodbijanja spornega dopisa.
41 Iz navedenega sledi, da je treba tožbo v celoti razglasiti kot nedopustno.
Stroški
42 Na podlagi člena 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se tožeči stranki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogom ni uspela, se ji naloži tudi plačilo stroškov Komisije.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (prvi senat)
sklenilo:
1) Tožba se zavrže kot nedopustna.
2) Tožeča stranka nosi svoje stroške ter stroške Komisije.
V Luxembourgu, 13. julija 2004.