RJEŠENJE OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
16. listopada 2014. (*)
„Tužba za poništenje – Program potpore stabilnosti Cipra – Izjava Euroskupine o restrukturiranju bankovnog sektora na Cipru – Pogrešna naznaka tuženika u tužbi – Nedopuštenost“
U predmetu T‑327/13,
Konstantinos Mallis, sa stalnom adresom u Larnaki (Cipar),
Elli Konstantinou Malli, sa stalnom adresom u Larnaki,
koje zastupaju E. Efstathiou, K. Efstathiou i K. Liasidou, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B. Smulders, J.‑P. Keppenne i M. Konstantinidis, u svojstvu agenata,
i
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan i F. Athanasiou, u svojstvu agenata, uz asistenciju W. Bussiana, W. Devroea i D. Artsa, odvjetnici,
tuženici,
povodom zahtjeva za poništenje izjave Euroskupine od 25. ožujka 2013. u vezi s, osobito, restrukturiranjem bankovnog sektora na Cipru,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, I. Pelikánová i E. Buttigieg, suci,
tajnik: M. E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
Ugovor o ESM‑u
1 Ugovor o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) sklopljen je 2. veljače 2012. u Bruxellesu (Belgija) između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Irske, Talijanske Republike, Republike Cipar, Velikog Vojvodstva Luksemburg, Republike Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Republike Poljske, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske (u daljnjem tekstu: Ugovor o ESM‑u). Prema njegovim člancima 1. i 2. te članku 32. stavku 2., ugovorne stranke tog ugovora, odnosno države članice čija je valuta euro, međusobno uspostavljaju Europski stabilizacijski mehanizam (ESM), međunarodnu financijsku instituciju s pravnom osobnošću. Ugovor o ESM‑u stupio je na snagu 27. rujna 2012.
2 Uvodna izjava 1. Ugovora o ESM‑u glasi kako slijedi:
„Europsko vijeće sporazumjelo se 17. prosinca 2010. oko toga da je potrebno da države članice eurozone uspostave trajni stabilizacijski mehanizam. Taj [ESM] će preuzeti ulogu trenutačno dodijeljenu Europskom instrumentu za financijsku stabilnost (EFSF) i Europskom mehanizmu za financijsku stabilizaciju (EFSM) pružajući financijsku pomoć državama članicama eurozone kad je to potrebno.“ [neslužbeni prijevod]
3 Članak 3. Ugovora o ESM‑u utvrđuje njegov cilj kako slijedi:
„Cilj ESM‑a jest prikupljanje financijskih sredstava i pružanje potpore stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, državama članicama koje su suočene s ozbiljnim problemima financiranja, ili kojima takvi problemi prijete, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti eurozone u njezinoj cjelini i njezinih država članica. U tu svrhu ESM je ovlašten prikupljati sredstva izdavanjem financijskih instrumenata ili sklapanjem sporazuma ili financijskih dogovora ili drugih sporazuma ili dogovora sa svojim članicama, financijskim institucijama ili drugim trećim stranama.“ [neslužbeni prijevod]
4 Članak 4. Ugovora o ESM‑u glasi kako slijedi:
„1. ESM ima odbor guvernera i upravni odbor, kao i generalnog direktora te drugo osoblje koje se ocijeni potrebnim.
[…]
3. Za donošenje odluke zajedničkim sporazumom potrebna je jednoglasnost članica koje sudjeluju u glasovanju. Suzdržani glasovi ne sprečavaju donošenje odluke zajedničkim sporazumom.
4. Odstupanjem od stavka 3., hitni postupak glasovanja primjenjuje se kada Komisija i [Europska središnja banka] zajednički zaključe da bi propuštanje hitnog donošenja odluke o dodjeli ili provedbi financijske pomoći, onako kako je određena u člancima 13. do 18., prijetilo ekonomskoj i financijskoj održivosti eurozone. […]“ [neslužbeni prijevod]
5 Članak 5. stavak 3. Ugovora o ESM‑u predviđa da „[č]lan Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik [Europske središnje banke], kao i predsjednik Euroskupine (ako on sâm nije predsjednik ili guverner), mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera [ESM‑a] u svojstvu promatrača.“ [neslužbeni prijevod]
6 Članak 6. stavak 2. Ugovora o ESM‑u navodi da „[č]lan Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik [Europske središnje banke] mogu svaki imenovati po jednoga promatrača [u upravnom odboru ESM‑a].“ [neslužbeni prijevod]
7 Članak 12. Ugovor‑a o ESM‑u utvrđuje načela kojima je uvjetovana potpora stabilnosti te u svom stavku 1. propisuje kako slijedi:
„ESM može članici ESM‑a pružiti potporu stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti eurozone u njezinoj cjelini i njezinih država članica. Ti uvjeti mogu biti, među ostalim, program makroekonomske prilagodbe ili trajno poštovanje ranije utvrđenih uvjeta podobnosti.“ [neslužbeni prijevod]
8 Postupak dodjele potpore stabilnosti članici ESM‑a opisan je u članku 13. Ugovora o ESM‑u kako slijedi:
„1. Jedna članica ESM‑a može uputiti zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera. Takav zahtjev navodi instrument ili instrumente financijske pomoći koje treba razmotriti. Po primitku takvog zahtjeva predsjednik odbora guvernera zadužuje Europsku komisiju da, zajedno s [Europskom središnjom bankom], provede sljedeće:
(a) ocjenu postojanja rizika za financijsku stabilnost eurozone u cjelini ili njezinih država članica, osim ako [Europska središnja banka] nije već podnijela analizu na temelju članka 18. stavka 2.;
(b) ocjenu održivosti javnog duga. Preporučljivo je da se ta ocjena izvrši u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] kad je to korisno i moguće;
(c) ocjenu stvarnih ili mogućih potreba financiranja dotične članice ESM‑a.
2. Na temelju zahtjeva članice ESM‑a i ocjene iz stavka 1., odbor guvernera može odlučiti dodijeliti, u načelu, potporu stabilnosti dotičnoj članici ESM‑a u obliku instrumenta financijske pomoći.
3. Ako usvoji odluku na temelju stavka 2., odbor guvernera zadužuje Europsku komisiju da – zajedno s [Europskom središnjom bankom], i, kad je to moguće, u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] – pregovara s dotičnom članicom ESM‑a o memorandumu o razumijevanju […] koji detaljno utvrđuje uvjete koji prate instrument financijske pomoći. Sadržaj [memoranduma o razumijevanju] odražava stupanj slabosti koji je potrebno rješavati i odabrani instrument financijske pomoći. Istovremeno generalni direktor ESM‑a priprema prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći, koji uključuje financijske modalitete i uvjete te izbor instrumenata, koji usvaja odbor guvernera.
[Memorandum o razumijevanju] mora biti u potpunosti usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u UFEU‑u, osobito sa svim pravnim aktima Europske unije, uključujući sva mišljenja, s upozorenjima, preporukama ili odlukama upućenima dotičnoj članici ESM‑a.
4. Europska komisija potpisuje [memorandum o razumijevanju] u ime ESM‑a pod uvjetom da on ispunjava uvjete navedene u stavku 3. i da ga je odobrio odbor guvernera.
5. Upravni odbor odobrava sporazum o instrumentu financijske pomoći, koji detaljno navodi financijske aspekte potpore stabilnosti koja se dodjeljuje, i isplatu prvog obroka pomoći kad je to primjenjivo.
[…]
7. Europska komisija – zajedno s [Europskom središnjom bankom] i, kad je to moguće, u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] – zadužena je za nadzor ispunjavanja uvjeta koji prate instrument financijske pomoći.“ [neslužbeni prijevod]
Financijske poteškoće Republike Cipar i početno usvojene mjere
9 Tijekom prvih nekoliko mjeseci 2012. pojedine banke sa sjedištem na Cipru, uključujući Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki), završile su u stečaju. Republika Cipar ocijenila je nužnom njihovu dokapitalizaciju pa je u tom pogledu podastrijela predsjedniku Euroskupine zahtjev za financijsku pomoć putem Europskog instrumenta za financijsku stabilnost (EFSF) ili ESM‑a.
10 U svojoj izjavi od 27. lipnja 2012. Euroskupina je navela da će zatražena financijska pomoć biti pružena ili putem EFSF‑a ili ESM‑a u okviru programa makroekonomske prilagodbe koji se treba točno odrediti u memorandumu o razumijevanju o kojem će pregovore voditi, s jedne strane, Europska komisija zajedno s Europskom središnjom bankom (ESB) i Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i, s druge strane, ciparske vlasti.
11 Republika Cipar i druge države članice čija je valuta euro postigle su politički sporazum o nacrtu memoranduma o razumijevanju u ožujku 2013. Izjavom od 16. ožujka 2013. Euroskupina je pozdravila taj sporazum te je spomenula i određene predviđene mjere za prilagodbu, među kojima je i ona uvođenja poreza na bankovne depozite. Euroskupina je navela da, s obzirom na taj kontekst, smatra da je dodjela financijske pomoći koja može osigurati financijsku stabilnost Republike Cipar i eurozone načelno opravdana te je pozvala zainteresirane strane da ubrzaju pregovore koji su bili u tijeku.
12 Republika Cipar naredila je 18. ožujka 2013. zatvaranje banaka na radne dane 19. i 20. ožujka 2013. Predsjednik Euroskupine istog je dana u izjavi naveo da će porez na bankovne depozite, u kombinaciji sa zatraženom financijskom pomoći, biti upotrijebljen za oporavak održivosti ciparskog bankovnog sektora i na taj način za osiguranje ciparske financijske stabilnosti. On je međutim napomenuo da je Euroskupina mišljenja da mali deponenti trebaju uživati različit tretman od velikih deponenata, naglasivši važnost punog jamstva za depozite niže od 100.000 eura. Naposljetku, predsjednik Euroskupine je u ime Euroskupine potaknuo ciparske vlasti i ciparski parlament na brzu provedbu dogovorenih mjera.
13 Ciparske vlasti odlučile su produljiti rok za zatvaranje banaka do 28. ožujka 2013. kako bi se izbjegla navala na šaltere.
14 Ciparski parlament je 19. ožujka 2013. odbio prijedlog zakona ciparske vlade o uvođenju poreza na sve bankovne depozite na Cipru. Stoga je ciparska vlada izradila novi prijedlog koji je predviđao samo restrukturiranje dviju banaka, Trapeza Kyprou Dimosia Etairia Ltd (BoC) i Laïki.
15 Ciparski parlament je 22. ožujka 2013. usvojio O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [zakon o restrukturiranju kreditnih institucija i drugih institucija, u daljnjem tekstu: Zakon od 22. ožujka 2013., EE, prilog I(I), br. 4379, 22.3.2013, str. 117.]. Na temelju članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. tog zakona, Ciparska središnja banka (CSB) bila je zajedno s Ministarstvom financija zadužena za restrukturiranje institucija obuhvaćenih navedenim zakonom. U tu svrhu članak 12. stavak 1. Zakona od 22. ožujka 2013. predviđa, s jedne strane, da CSB može uredbom restrukturirati dugove i obveze institucije podvrgnute sanaciji, uključujući smanjenje, promjenu, reprogramiranje ili obnovu temeljnog kapitala ili bilance svih vrsta postojećih ili budućih potraživanja prema toj instituciji ili preoblikovanje dugova u vlastita sredstva. Taj članak predviđa, s druge strane, da su „zajamčeni depoziti“ u smislu članka 2. podstavka 5. Zakona od 22. ožujka 2013. isključeni iz tih mjera. Među strankama je nesporno da je riječ o depozitima nižim od 100.000 eura.
Pobijana izjava
16 Izjavom od 25. ožujka 2013. (u daljnjem tekstu: pobijana izjava) Euroskupina je navela da je postignut sporazum s ciparskim vlastima o bitnim elementima budućeg programa makroekonomske prilagodbe koji ima potporu svih država članica čija je valuta euro, kao i Komisije, ESB‑a i MMF‑a. Nadalje, Euroskupina je pozdravila planove za restrukturiranje financijskog sektora navedenog u prilogu toj izjavi.
17 U prilogu pobijanoj izjavi navodi se kako slijedi:
„Nakon što su vlasti [Republike Cipra] izložile svoje političke planove, koje je Euroskupina srdačno pozdravila, dogovoreno je kako slijedi:
1. Laïki odmah ide u stečaj – s punim doprinosom dioničara, imatelja obveznica i neosiguranih deponenata – odlukom [CSB‑a] na temelju novousvojenog Okvira za sanaciju banaka.
2. Laïki se dijeli na dobru banku i lošu banku. Loša banka s vremenom mora nestati.
3. Dobra banka se spaja s Bank of Cyprus (BoC) na temelju Okvira za sanaciju banaka nakon savjetovanja s upravnim odborom BoC‑a i Laïkija. Sa sobom prenosi 9 milijardi eura [žurne pomoći za slučaj krize likvidnosti (ELA)]. U BoC‑u ostaju zamrznuti samo neosigurani depoziti do izvršenja dokapitalizacije, koji naknadno mogu biti podvrgnuti odgovarajućim uvjetima.
4. Upravni odbor ESB‑a osigurava likvidnost BoC‑a u skladu s primjenjivim pravilima.
5. BoC se dokapitalizira pretvaranjem neosiguranih depozita u vlastiti kapital uz puni doprinos dioničara i imatelja obveznica.
6. Pretvaranje mora biti takvo da do kraja programa osigura omjer kapitala od 9 %.
7. Svi osigurani deponenti u svim bankama u potpunosti su zaštićeni u skladu s relevantnim zakonodavstvom [Unije].
8. Novac iz programa (do 10 milijardi eura) neće se koristiti za dokapitalizaciju Laïkija i [BoC‑a].“ [neslužbeni prijevod]
Mjere usvojene na Cipru za restrukturiranje banaka
18 Guverner CSB‑a podvrgnuo je 25. ožujka 2013. BoC i Laïki postupku restrukturiranja. U tu su svrhu 29. ožujka 2013. objavljene dvije uredbe na temelju Zakona od 22. ožujka 2013., odnosno:
– to peri diasosis me idia ESMa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [uredba iz 2013. o restrukturiranju BoC‑a vlastitim sredstvima, zakonski upravni akt br. 103, u daljnjem tekstu: Uredba br. 103, EE, prilog III(I), br. 4645, 29.3.2013., str. 769. do 780.];
– to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [uredba iz 2013. o prodaji određenih aktiva Laïkija, zakonski upravni akt br. 104, u daljnjem tekstu: Uredba br. 104, EE, prilog III(I), br. 4645, 29.3.2013., str. 781. do 788.].
19 Uredba br. 103 predviđa dokapitalizaciju BoC‑a na trošak, među ostalima, svojih neosiguranih deponenata, dioničara i vjerovnika koji su imatelji zadužnica, kako bi mogla nastaviti pružati bankovne usluge. Na taj su način neosigurani depoziti pretvoreni u dionice BoC‑a, i to 37,5 % od svakog neosiguranog depozita, u naslove koje BoC pretvara ili u dionice ili u depozite, i to 22,5 % od svakog neosiguranog depozita, te u naslove koje BoC može pretvoriti u depozite, i to 40 % od svakog neosiguranog depozita. Uredba br. 103 je u skladu s člankom 3. stupila na snagu 29. ožujka 2013. u 6 sati.
20 Zajedničke odredbe članaka 2. i 5. Uredbe br. 104 predviđaju za 29. ožujka 2013. u 6 sati i 10 minuta prijenos određenih elemenata aktive i pasive Laïkija BoC‑u, uključujući depozite do 100.000 eura. Depoziti viši od 100.000 eura zadržani su u Laïkiju u očekivanju njegove likvidacije.
21 U trenutku stupanja na snagu uredbi br. 103 i 104 tužitelji K. Mallis i E. Malli imali su depozite u Laïkiju.
22 Primjena mjera predviđenih Uredbom br. 104 dovela je do značajnog smanjenja vrijednosti tih depozita. Tužitelji tvrde da su izgubili sav novac iznad 100.000 eura i točno navode pretrpljene gubitke.
23 Nakon usvajanja uredbi br. 103 i 104 Komisija je pokrenula nove razgovore s ciparskim vlastima radi dovršetka memoranduma o razumijevanju.
Dodjela financijske pomoći Republici Cipar
24 Na svom sastanku od 24. travnja 2013. uprava guvernera ESM‑a:
– potvrdila je, s jedne strane, da su Komisija i ESB bili zaduženi za ocjenu predviđenu u članku 13. Ugovora o ESM‑u i, s druge strane, da je Komisija u suradnji s ESB‑om i MMF‑om bila zadužena za pregovaranje o memorandumu o razumijevanju s Republikom Cipar;
– odlučila je u obliku instrumenta financijske pomoći (u daljnjem tekstu: IFP) prema prijedlogu glavnog direktora ESM‑a dodijeliti potporu stabilnosti Republici Cipar;
– odobrila je prijedlog memoranduma o razumijevanju i
– zadužila je Komisiju da potpiše memorandum u ime ESM‑a.
25 Memorandum o razumijevanju potpisali su 26. travnja 2013. ministar financija Republike Cipar, guverner CSB‑a i potpredsjednik Komisije O. Rehn u ime Komisije.
26 Upravni odbor ESM‑a potvrdio je 8. svibnja 2013. sporazum o IFP‑u kao i prijedlog o načinu plaćanja prvog obroka pomoći Republici Cipar. Taj obrok podijeljen je na dva dijela, koja su uplaćena, prvi, 13. svibnja 2013. u iznosu od dvije milijarde eura i, drugi, 26. lipnja 2013. u iznosu od jedne milijarde eura. Drugi obrok pomoći u iznosu od milijardu i pol eura isplaćen je 27. rujna 2013.
Postupak i zahtjevi stranaka
27 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 4. lipnja 2013. tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– poništi pobijanu izjavu „koja je dobila svoj konačni oblik [Uredbom br. 104] guvernera [CSB‑a], koji je postupao u svojstvu predstavnika [Europskog sustava središnjih banaka], a kojom je odlučeno o 'prodaji određenih djelatnosti' [Laïkija] i koja u biti predstavlja zajedničku odluku [ESB‑a] kao i Komisije“;
– podredno, proglasi da pobijana izjava neovisno o svojem obliku i vrsti u biti predstavlja „zajedničku odluku [ESB‑a] i/ili Komisije“;
– podredno tome, poništi pobijanu izjavu „neovisno o njezinom obliku i vrsti“;
– podredno prethodno navedenome, „poništi zajedničku odluku [ESB‑a] i/ili Komisije […] usvojenu putem Euroskupine, ma kakva oblika ili vrste ona bila“;
– naloži ESB‑u i/ili Komisiji snošenje troškova.
28 Odvojenim podnescima, koji su podneseni tajništvu Općeg suda 1. i 9. listopada 2013., Komisija i ESB istaknuli su prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. Poslovnika Općeg suda. Oni od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu;
– naloži tuženicima snošenje troškova.
29 Tužitelji su podnijeli svoje očitovanje o Komisijinom i ESB‑ovom prigovoru nedopuštenosti 4. prosinca 2013.
Pravo
30 Na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika, ako to stranka zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. Prema stavku 3. istoga članka, nastavak postupka je usmen osim u slučaju drugačije odluke Općeg suda. U skladu sa stavkom 4. istoga članka, Opći sud odlučuje o zahtjevu ili odgađa odlučivanje do odluke o meritumu.
31 U predmetnom slučaju Opći sud smatra da ima dovoljan uvid iz dokumenata u spisu te da nema potrebe za otvaranjem usmenog dijela postupka.
32 Ponajprije valja ispitati dopuštenost prvog, trećeg i četvrtog, a zatim drugog tužbenog zahtjeva.
Dopuštenost prvog, trećeg i četvrtog tužbenog zahtjeva
33 Potrebno je smatrati da tužitelji svojim prvim, trećim i četvrtim tužbenim zahtjevom traže poništenje pobijane izjave.
34 Komisija i ESB tvrde da je taj zahtjev nedopušten i navode više argumenata u tom smislu, a koje tužitelji osporavaju.
35 U tom pogledu ponajprije valja navesti da tužba iz članka 21. Statuta Suda Europske unije sadrži naznaku stranke protiv koje se podnosi u skladu s člankom 44. stavkom 1. točkom (b) Poslovnika.
36 Pogrešna naznaka tuženika u tužbi, koji nije autor pobijanog akta, ne povlači sa sobom nedopuštenost tužbe ako ona sadrži elemente koji omogućuju nedvosmisleno identificiranje stranke protiv koje je podnesena, kao i pobijanog akta i njegovog autora. U takvom se slučaju autor pobijanog akta smatra tuženikom, iako nije naveden u uvodnom dijelu tužbe. Međutim, taj slučaj potrebno je razlikovati od slučaja u kojem tužitelj ustraje u naznaci tužitelja koji je naveden u uvodnom dijelu tužbe, s punom svijesti o činjenici da on nije autor pobijanog akta. U potonjem slučaju valja uzeti u obzir tuženika naznačenog u tužbi i, ako je primjenjivo, iz te naznake izvući posljedice u odnosu na dopuštenost tužbe (rješenje Općeg suda od 16. listopada 2006., Aisne i Nature/Komisija, T‑173/06, t. 17. i 18. te navedena sudska praksa; vidjeti također u tom smislu presudu Općeg suda od 22. studenoga 1990., Mommer/Parlament, T‑162/89, Zb., str. II‑679., t. 19. i 20.).
37 Pobijana izjava je dokument u kojem Euroskupina navodi, s jedne strane, sporazum koji je postignut s ciparskim vlastima i, s druge strane, pojedina svoja stajališta u tom pogledu. Tužitelji svoju tužbu nisu usmjerili protiv Euroskupine nego protiv Komisije i ESB‑a, a u svojim su očitovanjima na prigovor nedopuštenosti ustrajali na tom pitanju. Dakle, potrebno je ispitati može li se, kako to tvrde tužitelji, pobijana izjava stvarno pripisati Komisiji i ESB‑u na način da ih se treba smatrati njezinim autorima i, na taj način, strankama protiv kojih je tužba trebala biti usmjerena.
38 Stoga treba analizirati obilježja Euroskupine, kao i njezin odnos s Komisijom i ESB‑om u pogledu sadržaja pobijane izjave.
39 Euroskupina se spominje u članku 137. UFEU‑a, koji predviđa da su aranžmani sastanaka između ministara država članica čija je valuta euro utvrđeni Protokolom br. 14 o Euroskupini.
40 Odredbe tog protokola glase kako slijedi:
„Članak 1.
Ministri država članica čija je valuta euro sastaju se neformalno. Ti se sastanci po potrebi sazivaju radi raspravljanja o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute. Komisija sudjeluje na sastancima. Europsku središnju banku
poziva se da sudjeluje na tim sastancima koje pripremaju predstavnici ministara odgovornih za financije država članica čija je valuta euro i Komisija.
Članak 2.
Ministri država članica čija je valuta euro biraju predsjednika na dvije i pol godine odlukom većine tih država članica.“
41 Kao prvo, iz prethodno navedenoga slijedi da je Euroskupina forum na ministarskoj razini za raspravu predstavnika država članica čija je valuta euro, a ne tijelo za odlučivanje. Taj neformalni forum, čiji je cilj olakšanje razmjene stajališta o određenim specifičnim pitanjima od zajedničkog interesa za države članice koje u njoj sudjeluju, ima određenu institucionalnu strukturu s obzirom na to da ima predsjednika koji se bira na određeni rok. Međutim, ne postoji nikakav razlog za stajalište da je ta struktura uključena u strukturu Komisije ili ESB‑a.
42 Kao drugo, valja napomenuti da čak iako je sudjelovanje Komisije i ESB‑a na sastancima Euroskupine predviđeno u članku 1. Protokola o Euroskupini, a Komisija može i pridonijeti pripremi navedenih sastanaka, Euroskupina predstavlja neformalni sastanak ministara dotičnih država članica.
43 Kao treće, iz pravila koja se odnose na Euroskupinu ne proizlazi da su na to tijelo delegirane Komisijine ili ESB‑ove nadležnosti, suprotno onome što navode tužitelji, niti da te institucije mogu izvršavati nadzorne ovlasti nad Euroskupinom ili joj upućivati preporuke, a još manje obvezujuće upute.
44 Stoga, suprotno onome što navode tužitelji, nije moguće smatrati da Euroskupinu nadziru Komisija ili ESB, ili da ona djeluje kao zastupnik tih institucija.
45 S obzirom na prethodno navedeno, potrebno je ustvrditi da se izjave koje usvaja Euroskupina, kao što je to pobijana izjava, ne mogu pripisati Komisiji ili ESB‑u. Valja dodati da u spisu ne postoji nijedan element koji bi mogao dovesti do zaključka da bi se pobijana izjava trebala smatrati izjavom koju su zapravo dali Komisija i ESB.
46 Nadalje, potrebno je istaknuti da se argumenti tužitelja mogu također tumačiti u smislu da se, prema njihovom stajalištu, pobijana izjava u svakom slučaju može pripisati ESM‑u i da se, s obzirom na to da Komisija i ESB navodno nadziru ESM, pobijana izjava može u konačnici pripisati tim institucijama.
47 U tom pogledu valja navesti da, kao što proizlazi iz točaka 4., 5., 6. i 8. ovog rješenja, Ugovor o ESM‑u dodjeljuje Komisiji i ESB‑u određene zadaće povezane s provedbom ciljeva koje on utvrđuje. Međutim, nijedna odredba Ugovora o ESM‑u ne omogućava zaključak da su na ESM delegirane nadležnosti tih institucija, niti da te institucije mogu izvršavati nadzorne ovlasti nad ESM‑om ili mu upućivati naloge.
48 Prethodno navedeno potvrđuje sudska praksa Suda prema kojoj, s jedne strane, funkcije povjerene Komisiji i ESB‑u u okviru Ugovora o ESM‑u ne podrazumijevaju bilo kakvu ovlast vlastitog odlučivanja i, s druge strane, djelatnosti tih dviju institucija u okviru istog ugovora obvezuju samo ESM (presuda Suda od 27. studenoga 2012., Pringle, C‑370/12, t. 161.).
49 Stoga, čak i pod pretpostavkom da se pobijana izjava može pripisati ESM‑u, a ne Euroskupini, ta okolnost ne dopušta stajalište da su Komisija ili ESB izvorište usvajanja te izjave.
50 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da se pobijana izjava ne može pripisati tuženicima. U skladu sa sudskom praksom koja je navedena u točki 36. ove presude, prvi, treći i četvrti tužbeni zahtjev treba odbaciti kao nedopuštene.
51 Kao drugo, podredno valja navesti da su prema ustaljenoj sudskoj praksi akti koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. podstavka 1. UFEU‑a samo one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju (presude Suda od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, Zb., 2639., t. 9. i od 31. ožujka 1998., Francuska i dr./Komisija, C‑68/94 i C‑30/95, Zb., str. I‑1375., t. 62.; rješenje Općeg suda od 5. studenoga 2003., Kronoply/Komisija, T‑130/02, Zb., str. II‑4857., t. 43.).
52 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, radi utvrđivanja proizvodi li akt ili odluka obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju, potrebno je promotriti njihovu bit (rješenje Suda od 13. lipnja 1991., Sunzest/Komisija, C‑50/90, Zb., str. I‑2917., t. 12. i rješenje Općeg suda od 14. svibnja 2009., US Steel Košice/Komisija, T‑22/07, t. 41.).
53 Kad je riječ o biti pobijane izjave, važno je podsjetiti da se Euroskupinu ne može smatrati tijelom koje donosi odluke. Naime, odredbe koje uređuju njezino djelovanje ne ovlašćuju je na usvajanje obvezujućih pravnih akata. Načelno se izjava Euroskupine ne može smatrati aktom koji je namijenjen za stvaranje pravnih učinaka u pogledu trećih osoba (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu Suda od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, Zb., str. I‑10217., t. 28.; rješenje Općeg suda od 3. studenoga 2008., Srinivasan/Médiateur, T‑196/08, t. 11. i 12. i od 3. prosinca 2008., RSA Security Ireland/Komisija, T‑210/07, t. 53. do 55.).
54 Iz sadržaja pobijane izjave, tumačenog u tom kontekstu, proizlazi da ta izjava ne može proizvoditi takve pravne učinke.
55 Naime, Euroskupina je tom izjavom osobito:
– navela da je postigla sporazum s ciparskim vlastima o određenim elementima budućeg programa prilagodbe (prvi podstavak pobijane izjave);
– pozdravila više mjera koje su, prema njezinom mišljenju, bile predmet sporazuma s tim vlastima (treći, peti i šesti podstavak pobijane izjave);
– primila na znanje određene obveze navedenih vlasti (deveti i deseti podstavak pobijane izjave);
– potaknula na neodgodivu provedbu sporazuma između Helenske Republike i Republike Cipar (sedmi podstavak pobijane izjave);
– zatražila od ciparskih vlasti i Komisije finalizaciju memoranduma o razumijevanju (osmi podstavak pobijane izjave);
– potvrdila da, kao što je to bila navela 16. ožujka 2013., Republika Cipar može načelno koristiti IFP s obzirom na prethodna stajališta (jedanaesti podstavak pobijane izjave);
– pobliže navela da se očekuje da će uprava guvernera ESM‑a moći formalno odobriti prijedlog IFP tijekom trećeg tjedna u mjesecu travnju 2013., pod uvjetom okončanja „nacionalnih postupaka“ (dvanaesti podstavak pobijane izjave);
– nabrojala mjere koje su, prema njezinom mišljenju, bile predmet sporazuma u njezinom okviru nakon što su ciparske vlasti iznijele planove (prilog pobijanoj izjavi, vidjeti t. 17. ove presude).
56 Euroskupina je u pobijanoj izjavi dakle iznijela vrlo općenit pregled određenih mjera koje su bile dogovorene na političkoj razini s Republikom Cipar radi stabiliziranja njezine financijske situacije, najavila moguće naknadne pregovore i ohrabrila druge pregovore i postupanja koje je ocijenila nužnima ili poželjnima. Međutim, Euroskupina u toj izjavi nije izrazila nikakvo konačno stajalište o dodijeli IFP‑a Republici Cipar ni o uvjetima koje ta država članica mora poštovati kako bi dobila zatraženu pomoć.
57 U tom pogledu valja navesti, s jedne strane, da Euroskupina nije navela da će se ta pomoć dodijeliti Republici Cipar samo ako potonja provede mjere za bankovno restrukturiranje kao što su one predviđene uredbama br. 103 i 104.
58 S druge strane, iako je u trećem podstavku pobijane izjave Euroskupina pozdravila planove za restrukturiranje financijskog sektora koji su navedeni u prilogu toj izjavi, ona nije navela da se ti planovi smatraju dijelom programa makroekonomske prilagodbe na čije bi poštovanje mogla biti obvezana Republika Cipar radi korištenja financijske pomoći u skladu s člankom 12. stavkom 1. Ugovora o ESM‑u.
59 Naposljetku, iz pobijane izjave implicitno, ali nužno, proizlazi da je Euroskupina, umjesto da preuzme mogućnost dodjele ili odbijanja tražene pomoći, ocijenila da ta odluka nije u njezinoj nadležnosti, nego u nadležnosti uprave guvernera ESM‑a. Naime, s jedne strane, izbjegavajući potvrditi je li IFP dodijeljen ili nije, Euroskupina se ograničila samo na izjavu da očekuje da će uprava guvernera ESM‑a biti u mogućnosti formalno potvrditi dodjelu. S druge strane, Euroskupina je u biti ukazala na to da tu potvrdu moraju ratificirati članice ESM‑a u skladu sa svojom unutarnjom procedurom.
60 Stoga je potrebno smatrati da je pobijana izjava samo informativne naravi jer je Euroskupina informirala javnost o određenim sporazumima koji su bili usvojeni na političkom planu, kao i da je izrazila svoje mišljenje o vjerojatnosti ESM‑ove dodjele IFP‑a, ali nije usvojila akt koji može proizvesti pravne učinke u pogledu trećih osoba u vezi s tim pitanjem.
61 Stoga, iako je točno da prilog pobijanoj izjavi sadržava formulacije koje se mogu činiti kategoričnima − osobito one prema kojima, s jedne strane, Laïki odmah ide u stečaj s punim doprinosom dioničara, imatelja obveznica i neosiguranih deponenata i, s druge strane, BoC se dokapitalizira pretvaranjem neosiguranih depozita u vlastiti kapital s punim doprinosom dioničara i imatelja obveznica (vidjeti t. 17. ove presude) − te se tvrdnje ne mogu tumačiti izdvojeno nego se, nasuprot tome, moraju ponovno staviti u svoj kontekst, koji jasno proizlazi iz čisto informativnog sadržaja pobijane izjave.
62 Budući da pobijana izjava ne može proizvoditi pravne učinke u pogledu trećih osoba, prvi, treći i četvrti tužbeni zahtjev moraju se također odbaciti kao nedopušteni zbog razloga izloženih u točkama 51. do 61. ove presude.
Dopuštenost drugog tužbenog zahtjeva
63 Drugim tužbenim zahtjevom, koji je podredno istaknut, tužitelji u biti traže da Opći sud na deklaratoran način utvrdi da su autori pobijane izjave ESB i Komisija, a ne Euroskupina.
64 U tom pogledu dostatno je podsjetiti da Opći sud nije nadležan za proglašavanje deklaratornih presuda u okviru ispitivanja zakonitosti na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu rješenje Suda od 9. prosinca 2003., Italija/Komisija, C‑224/03, Zb., str. I‑14751., t. 20. do 22.).
65 Stoga je nužno navesti da je drugi tužbeni zahtjev nedopušten, kao što to ESB opravdano tvrdi.
66 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je tužbu potrebno odbaciti kao nedopuštenu.
Troškovi
67 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da su tužitelji izgubili spor, valja im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevima Komisije i ESB‑a.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
rješava:
1. Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2. K. Mallisu i E. Malli nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova koje su zatražile Europska komisija i Europska središnja banka (ESB).
U Luxembourgu, 16. listopada 2014.