T‑134/21. sz. ügy
Malacalza Investimenti Srl és Vittorio Malacalza
kontra
Európai Központi Bank
A Törvényszék ítélete (tizedik tanács), 2024. június 5.
„Szerződésen kívüli felelősség – Gazdaság‑ és monetáris politika – Hitelintézetek prudenciális felügyelete – Az EKB által a Banca Carige vonatkozásában hozott határozatok – Az 1024/2013/EU rendelet 4. és 16. cikke – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Jogos bizalom – Összeférhetetlenség – Arányosság – Egyenlő bánásmód – A tulajdonhoz való jog – Jogellenességi kifogás”
1. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az uniós pénzügyi ágazat felügyelete – Egységes Felügyeleti Mechanizmus – Az Európai Központi Bank (EKB) hatáskörei – Terjedelem – Az EKB felügyelete alá tartozó hitelintézet igazgatótanácsi tagjainak nyilatkozatai e hitelintézet stabilitásáról – Az említett nyilatkozatok állítólagos félrevezető jellege – Az EKB e nyilatkozatok kiigazítására vonatkozó kötelezettsége – Kizártság
(1024/2013 tanácsi rendelet, 4. és 9. cikk)
(lásd: 68., 69., 70., 72., 74. pont)
2. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – Az Európai Központi Bank (EKB) határozata a felügyelete alatt álló hitelintézet esetében ügyvivő vagyonfelügyelő kinevezéséről – Összeférhetetlenségi kockázat – A pártatlanság elve – Bennfoglaltság
(1024/2013 tanácsi rendelet, 4. és 9. cikk)
(lásd: 102–104. pont)
3. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az uniós pénzügyi ágazat felügyelete – Egységes Felügyeleti Mechanizmus – Az Európai Központi Bank (EKB) hatáskörei – Prudenciális feladatok – Korai beavatkozási intézkedés – Az EKB által a felügyelete alá tartozó hitelintézeten belül ügyvivő vagyonfelügyelő kinevezése – Az EKB széles mérlegelési jogköre
(1024/2013 tanácsi rendelet, 4. és 9. cikk)
(lásd: 110–112. pont)
4. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – Az Európai Központi Bank (EKB) határozata a felügyelete alá tartozó hitelintézetre vonatkozó korai beavatkozási intézkedés elfogadásáról – Az érintett intézmény helyzetének gyors romlásán alapuló határozat – A pénzügyi rendszer stabilitásának mint közérdekű célnak a védelme – Kizártság
(1024/2013 tanácsi rendelet, 4. és 9. cikk)
(lásd: 121., 122., 125., 126., 129. pont)
5. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – Az Európai Központi Bank (EKB) határozata, amely a felügyelete alá tartozó hitelintézetet az adóssága átütemezésére irányuló tárgyalásokra vonatkozó terv elkészítésére kéri fel – Közérdekű cél követése – Kizártság
(1024/2013 tanácsi rendelet, 4. és 9. cikk)
(lásd: 134., 136–138. pont)
6. Jogellenességi kifogás – Terjedelem – Jogi aktusok, amelyek jogellenességére hivatkozni lehet – Általános jellegű jogi aktus – Fogalom – Az Európai Központi Bank (EKB) határozata a felügyelete alá tartozó hitelintézetre vonatkozó korai beavatkozási intézkedés elfogadásáról – Kizártság
(EUMSZ 277. cikk)
(lásd: 170., 172., 173. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék – öt bíróból álló kibővített tanácsban eljárva – elutasítja a Malacalza Investimenti Srl és Vittorio Malacalza által benyújtott kártérítési keresetet, amelyben azon kár megtérítését kérik, amely az Európai Központi Banknak (EKB) a Banca Carige (a továbbiakban: bank) olasz hitelintézet prudenciális felügyeletére vonatkozó feladatkörének gyakorlása során 2014 és 2019 között tanúsított jogellenes magatartása következtében érte őket. A Törvényszék határoz az EKB‑nak a hitelintézetek prudenciális felügyeletével kapcsolatos szerződésen kívüli felelősségéről, és pontosításokkal szolgál többek között a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabályok értelmezését, valamint annak értékelését illetően, hogy az EKB kellően súlyosan megsértett‑e több alkalmazandó rendelkezést.
A bank az EKB közvetlen prudenciális felügyelete alatt áll. A felperesek, a Malacalza Investimenti és V. Malacalza, a bank részvényesei közé tartoznak. V. Malacalza 2016 és 2018 között e bank igazgatótanácsának tagja és alelnöke volt. 2016. december 9‑én az EKB korai beavatkozási intézkedést fogadott el a bankkal szemben, és felkérte a bankot, hogy nyújtson be stratégiai tervet és operatív tervet a nemteljesítő kölcsönök kibocsátásának csökkentésére, amely egyértelműen megjelöli a meghozandó intézkedéseket és az azok eléréséhez betartandó ütemtervet (a továbbiakban: korai beavatkozási intézkedés). Tekintettel arra, hogy 2018‑ban kudarcot vallott a banknak a szavatolótőke‑instrumentumainak forgalomba hozatalára irányuló kísérlete az igazgatótanácson belüli olyan nézeteltérések miatt, amelyek egyes tagok lemondásához és egy új igazgatótanács létrehozásához vezettek, az EKB 2018. szeptember 14‑i határozatával felkérte a bankot, hogy igazgatótanácsa útján hagyjon jóvá egy új tervet a vagyoni követelményeknek való megfelelés legkésőbb 2018. december 31‑ig történő tartós helyreállítására és biztosítására. Miután a részvényesek rendkívüli közgyűlése elutasította a tőkeemelést, az igazgatótanács több tagja lemondott, ami a bank alapszabálya és az olasz polgári törvénykönyv alapján az igazgatótanács feloszlását eredményezte.
2019. január 1‑jén az EKB úgy határozott, hogy a bankot ügyvivői vagyonfelügyelet alá helyezi (a továbbiakban: ügyvivői vagyonfelügyelet alá helyezésről szóló határozat) a bankokról és a hitelintézetekről szóló törvényekről szóló(1) és a 2014/59 irányelv(2) 29. cikkét átültető felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet (a továbbiakban: egységes banktörvény) alapján. E határozat következtében feloszlott az igazgatótanács, és korábbi tagjait három ügyvivő vagyonfelügyelő váltotta fel, akiknek a feladata az volt, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a bank tartósan tiszteletben tartsa a vagyoni követelményeket. Ezt az intézkedést 2019‑ben három alkalommal meghosszabbították. 2019. szeptember 18‑i levelében az EKB megállapította, hogy a tervezett tőkeemelés nem ellentétes a bank megbízható és prudens irányításával, és azt a részvényesek rendkívüli közgyűlése végül 2019. szeptember 20‑án jóváhagyta. Annak 2020. január 31‑i végrehajtását követően új igazgatótanácsot és felügyelőbizottságot választottak meg, ezáltal megszüntetve a bank ügyvivői vagyonfelügyeletét.
A Törvényszék álláspontja
Azzal kapcsolatban, hogy az EKB nem igazította ki a bank stabilitásával kapcsolatban a bank tisztségviselői által tett félrevezető nyilatkozatokat, a Törvényszék először is megállapítja, hogy az egységes banktörvény(3) a hitelintézetekre vonatkozó információk kategóriáit illetően általános közzétételi kötelezettséget ír elő az EKB számára közérdekű célból. Ezzel szemben nem ír elő sem közvetlenül, sem közvetve a számára olyan kötelezettséget, hogy konkrét formában reagáljon, ha a piacon a szereplők a felügyelete alá tartozó egyes intézmények stabilitása kapcsán mások által félrevezetőnek tekintett nyilatkozatokat tesznek.
Kétségtelen, hogy az említett nyilatkozatok, mivel azokat a bank tisztségviselői fogalmazták meg, a hitelesség olyan formáját ölthetik, amely érintheti a részvények értékét, és kárt okozhat a felpereseknek. Mindazonáltal a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állítólagos vagyoni kár fennállása önmagában nem elegendő az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapításához. Ehhez ugyanis a jogellenes magatartást a felpereseknek kell bizonyítaniuk, akiknek igazolniuk kell, hogy valamely, magánszemélyek számára jogokat keletkeztető szabály kellően súlyos megsértésére került sor. Márpedig a jelen ügyben ez nem történt meg.
Másodszor, az egységes banktörvény 53 bis cikke(4) előírja, hogy amennyiben a helyzet úgy kívánja, a felügyeleti hatóság egyedi intézkedéseket fogadhat el egy vagy több bankra vagy a bankrendszer egészére vonatkozóan. Szövegére tekintettel a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy e cikk nem releváns annak meghatározása szempontjából, hogy az EKB köteles‑e kiigazítani az ilyen nyilatkozatokat, és elutasítja az EKB magatartását illetően felhozott első jogellenességi érvet.
Azon állítást illetően, hogy az EKB megsértette az uniós szabályozást a bank igazgatótanácsával való kapcsolatában, a Törvényszék először is hangsúlyozza, hogy az EKB‑nak felrótt magatartások nem állnak összefüggésben az 1024/2013 rendelet(5) 4. cikkével. E rendelkezés ugyanis a különböző prudenciális feladatoknak a nemzeti hatóságok és az EKB közötti megosztására vonatkozik, amely utóbbi kizárólagos hatáskörrel rendelkezik bizonyos feladatok ellátására. E rendelkezés egy tevékenységi területre vonatkozó szabályozási rendszer közérdek érdekében történő megszervezésére irányuló általános célkitűzés megvalósítására irányul, anélkül hogy önmagában jogokat biztosítana magánszemélyeknek. Másodszor, az 1024/2013 rendelet 16. cikkének (1) és (2) bekezdése felhatalmazza az EKB‑t arra, hogy a hitelintézetek számára előírja, hogy korai szakaszban különböző intézkedéseket hozzanak, amennyiben ezek az intézmények nem felelnek meg a prudenciális követelményeknek, vagy fennáll ennek a kockázata, vagy olyan hiányosságokat mutatnak, amelyek miatt nem tudják biztosítani a kockázatok megfelelő kezelését vagy fedezetét. A Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az ilyen rendelkezés csupán felhatalmazást ad, és önmagában nem tartalmaz magánszemélyek számára jogokat keletkeztető szabályokat, hanem közérdekből megszervezi a bankfelügyeleti rendszert. Így a Törvényszék elutasítja a második állítólagos jogellenességi érvet.
Ami a Bank alapszabályában előírt részvényesi elővásárlási joggal állítólagosan ellentétes tőkeemelés EKB általi jóváhagyását illeti, a Törvényszék, miután megállapította, hogy az egységes banktörvény 56. cikke az 1024/2013 rendelet értelmében alkalmazandó az EKB‑ra, megállapítja, hogy e cikk szerint a felügyeleti hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy a hitelintézetek alapszabályának módosításai összeegyeztethetők‑e a megbízható és prudens irányításból eredő kötelezettségekkel, mielőtt azokat bejegyzik a cégjegyzékbe. Márpedig e vizsgálat az alapszabály módosításának nem a részvényesek elővásárlási jogával, hanem a megbízható és prudens irányítás követelményével való összeegyeztethetőségére vonatkozik. Ennélfogva a figyelembe veendő cél a hitelintézet, és tágabban a pénzügyi rendszer stabilitása. Következésképpen a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az említett rendelkezés nem keletkeztet jogokat magánszemélyek számára.
Az összeférhetetlenséggel érintett bizonyos ügyvivő vagyonfelügyelők EKB általi kinevezésének vitatását illetően a Törvényszék először is megállapítja, hogy az ügyvivői vagyonfelügyelet alá helyezésről szóló határozat általa történő megsemmisítése(6) nem képezi akadályát annak, hogy e határozatot a jelen eljárásban megvizsgálja. Ezt követően a Törvényszék kifejti egyrészt, hogy e megsemmisítésre nem az összeférhetetlenséghez kapcsolódó jogsértés címén került sor, másrészt pedig, hogy a kártérítési kereset önálló jogorvoslati lehetőségnek minősül, amely sajátos feltételekkel vehető igénybe. Végül az egységes banktörvényből(7) az következik, hogy az ügyvivő vagyonfelügyelők esetében többek között nem állhat fenn összeférhetetlenség. Márpedig a követelmény általánosságban a pártatlanság elvének hatálya alá tartozik, amely az ítélkezési gyakorlat szerint egyrészt a közérdek, másrészt pedig azon magánszemélyek érdekeinek védelmére irányul, akiket ezen összeférhetetlenség fennállása hátrányosan érinthet. Így ez az elv alanyi jogot keletkeztet e magánszemélyek tekintetében, amely jog, ha azt kellően súlyosan megsértik, megalapozhatja az Unió szerződésen kívüli felelősségét az intézmény által a rábízott feladatok ellátása során esetlegesen okozott kárért, amely elv ennélfogva jogokat keletkeztet a magánszemélyek számára.
Annak vizsgálatát illetően, hogy az EKB kellően súlyosan megsértette‑e ezen rendelkezést, a Törvényszék megjegyzi, hogy az ügyvivői vagyonfelügyelet alá helyezésről szóló határozat elfogadásának indokolása érdekében az EKB nem jelezte, hogy e határozatot a bank „igazgatása keretében” elkövetett „súlyos szabálytalanságok” fennállása igazolta.(8) A jelen ügyben, ha szabálytalanságokat követtek volna el, csak az igazgatási testületek korábbi tagjaival szembeni felelősség megállapítása iránti kereset tette volna lehetővé a részvényesek által elszenvedett károk e felelősök általi megtérítését. Ebben az esetben nem lett volna helyénvaló e korábbi tagok egyikét ügyvivő vagyonfelügyelőnek kinevezni. A jelen ügyben azonban más volt a helyzet, mivel az ügyvivői vagyonfelügyelet alá helyezésről szóló határozat „a bank helyzetének jelentős romlásán” alapult.
Ezenkívül a bankot érintő pénzügyi nehézségek megelőzték a két érintett ügyvivő vagyonfelügyelő kinevezését. Egyébiránt a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az EKB a prudenciális feladatainak gyakorlása során széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik. Ennek alapján a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az EKB észszerű módon gyakorolta mérlegelési jogkörét, amikor ügyvivő vagyonfelügyelőként olyan személyeket jelölt ki, akik a bank ügyeiben kellő mértékű jártassággal rendelkeztek ahhoz, hogy a bankot sújtó válsághelyzetben azonnal cselekedjenek. Hozzáteszi, hogy kétségtelen, hogy a fent említett, a korábbi tagokkal szembeni felelősség megállapítása iránti keresetet az ügyvivő vagyonfelügyelők indítják az ügyvivői vagyonfelügyelet időtartama alatt. A bank rendes ügyvezetésének átvételétől kezdve azonban az olasz jognak és a bank alapszabályának megfelelően többek között a részvényesek közgyűlése felelősség megállapítása iránti keresetet indíthatott a két érintett vezető tisztségviselővel szemben. A Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az EKB az észszerűség határain belül maradt mérlegelési jogkörének gyakorlása során az érintett személyek ügyvivő vagyonfelügyelővé történő kinevezése során, és így megállapítja, hogy semmilyen kellően súlyos jogsértés nem nyert bizonyítást.
A korai beavatkozási intézkedés EKB általi elfogadása kapcsán a Törvényszék először is pontosítja az említett elfogadást illetően, amely a szabályozási keret megsértésének egyszerű kockázatán alapul, hogy az egységes banktörvény 69 octiesdecies cikke (1) bekezdésének a) pontja(9) az 1024/2013 rendelet értelmében alkalmazandó az EKB‑ra. Mivel e rendelkezés arra korlátozódik, hogy a felügyeleti hatóságot az értékelése végén – bizonyos feltételek teljesülése esetén – korai beavatkozási intézkedés elfogadására hatalmazza fel, nem keletkeztet jogokat magánszemélyek számára. A korai beavatkozási intézkedést ugyanis a közérdekű cél megvalósításának biztosítása érdekében fogadták el. Így az EKB az említett intézkedés elfogadását az alkalmazandó szabályozási keretben megállapított követelmények megsértésének kockázatával indokolta, különösen az e rendelkezésben előírt kritériumok fényében, amely rendelkezés a felügyelt szervezet helyzetének gyors romlására hivatkozik a szavatolótőke‑követelmények e szervezet általi esetleges megsértésére utaló valószínűsítő körülmények egyikeként. E körülmények között a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy mivel a szóban forgó rendelkezés közérdekű célt követ, a szóban forgó rendelkezésnek nem célja, hogy a magánszemélyek számára jogokat keletkeztessen.
Másodszor, ami a korai beavatkozási intézkedésben előírt azon kötelezettséget illeti, hogy az állítólagosan nemteljesítő hiteleket kevésbé kedvező feltételekkel engedményezzék, miután úgy ítélte meg, hogy az egységes banktörvény 69 noviesdecies cikke alkalmazandó az EKB‑ra, a Törvényszék hangsúlyozza, hogy e rendelkezés arra szorítkozik, hogy felhatalmazza a felügyeleti hatóságot arra, hogy a hitelintézeteket az adósságátütemezésre irányuló tárgyalásokra vonatkozó terv elkészítésére vagy végrehajtására kérje fel. Ennélfogva önmagában nem keletkeztet jogokat a magánszemélyek számára. Így a jelen ügyben az EKB közérdekű cél elérése érdekében kérte a banktól, hogy korai beavatkozási intézkedésként nyújtson be stratégiai tervet és operatív tervet, annak megkövetelése nélkül azonban, hogy a bank nemteljesítő kölcsönöket engedményezzen, és még kevésbé egy meghatározott időszak folyamán, meghatározott árakon. Ezeket a terveket azonban a banknak kellett elkészítenie és jóváhagynia, és neki kellett többek között meghatároznia és végrehajtania a megfelelő intézkedéseket, megjelölve például az engedményezhető nemteljesítő kölcsönöket és az engedményezés feltételeit. Ezenkívül e rendelkezés nem zárja ki, hogy a korai beavatkozási intézkedés minimális célokat jelöljön meg, és határidőket állapítson meg a nemteljesítő kölcsönök csökkentésére. E körülmények között a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a 69 noviesdecies cikk közérdekű célt követ, anélkül hogy arra irányulna, hogy a magánszemélyek számára jogokat keletkeztessen.
Harmadszor, a szavatolótőke‑követelmények meghatározott időszakon belüli tiszteletben tartását illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az 1024/2013 rendelet 16. cikke a prudenciális felügyelet területén közérdekű célt követve ruház hatásköröket az EKB‑ra, anélkül hogy jogokat keletkeztetne magánszemélyek számára.
Negyedszer, az egyenlő bánásmód elvének a korai beavatkozási intézkedés elfogadása miatti megsértését illetően a Törvényszék megállapítja, hogy prudenciális feladatainak ellátása során az EKB‑nak a változók széles körét(10) figyelembe vevő műszaki értékeléseket kell végeznie, ami széles mérlegelési jogkörrel jár. Az említett intézkedésben az EKB megállapította a vagyoni követelmények megsértését, de több olyan tényezőre is hivatkozott, amely szerinte ezen intézmény törékenységét tanúsítja. Márpedig a felperesek ezt a konkrét helyzetet nem hozták olyan módon összefüggésbe az EKB által hozott határozatokkal, amely alapján megállapítható lenne a bank és más olasz hitelintézetek közötti tényleges eltérő bánásmód fennállása.
Ötödször, az arányosság elvének megsértését illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az EKB a prudenciális felügyeleti feladatainak gyakorlása során széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik. A korai beavatkozási intézkedés elfogadásának igazolására az EKB elemezte azon kötelezettség arányosságát, amelyet a bank eszközei között szereplő, de az uniós szabályozásból eredő szavatolótőke‑követelmények teljesítéséhez általa szükségesnek tartott teljesítményjellemzőkkel nem rendelkező kölcsönök tekintetében kívánt elfogadni. Így a bankot terhelő kockázatra tekintettel megállapíthatta, hogy helyénvaló és szükséges a korai beavatkozási intézkedés elfogadása, olyan alternatív megoldások rendelkezésre állásának hiányában, amelyek lehetővé tennék a bank nehézségeinek kielégítő módon történő megszüntetését. Ennélfogva a Törvényszék úgy véli, hogy a felperesek nem tártak fel olyan tényezőket, amelyek alapján megállapítható lenne, hogy az EKB ezen intézkedés elfogadásával súlyosan és nyilvánvalóan megsértette az arányosság elvét.
Végül a felperesek által a korai beavatkozási intézkedéssel szemben felhozott jogellenességi kifogást illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az az elfogadhatatlanság terhe mellett csak azokra az általános hatályú jogi aktusokra vonatkozik, amelyek objektív módon meghatározott helyzetekre vonatkoznak, és absztrakt módon meghatározható személycsoporttal szemben fejtenek ki joghatást. Márpedig a jelen ügyben nem ez a helyzet, mivel a korai beavatkozási intézkedést az EKB konkrétan a banknak címezte, saját kötelezettségeket írva elő számára. Ennélfogva a Törvényszék a jogellenességi kifogást mint elfogadhatatlant elutasítja.