Zadeva T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl in Vittorio Malacalza
proti
Evropski centralni banki
Sodba Splošnega sodišča (deseti senat) z dne 5. junija 2024
„Nepogodbena odgovornost – Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Sklepi, ki jih je ECB sprejela v zvezi z banko Banca Carige – Člena 4 in 16 Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so podeljene pravice posameznikom – Legitimno pričakovanje – Nasprotje interesov – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Lastninska pravica – Ugovor nezakonitosti“
1. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Pristojnosti Evropske centralne banke (ECB) – Obseg – Izjave članov upravnega odbora kreditne institucije, ki je pod nadzorom ECB, o trdnosti te kreditne institucije – Domnevno zavajajoča narava navedenih izjav – Obveznost ECB, da te izjave popravi – Izključitev
(Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4 in 9)
(Glej točke 68, 69, 70, 72 in 74.)
2. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Sklep Evropske centralne banke (ECB) o imenovanju začasnega upravitelja za kreditno institucijo, ki je pod njenim nadzorom – Tveganje nasprotja interesov – Načelo nepristranskosti – Vključitev
(Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4 in 9)
(Glej točke od 102 do 104.)
3. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Pristojnosti Evropske centralne banke (ECB) – Naloga bonitetnega nadzora – Ukrep za zgodnje posredovanje – Imenovanje začasnega upravitelja s strani ECB v kreditni instituciji, ki je pod njenim nadzorom – Široka diskrecijska pravica ECB
(Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4 in 9)
(Glej točke od 110 do 112.)
4. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Sklep Evropske centralne banke (ECB) o sprejetju ukrepa za zgodnje posredovanje v zvezi s kreditno institucijo, ki je pod njenim nadzorom – Sklep, ki temelji na hitrem poslabšanju položaja zadevne institucije – Varstvo stabilnosti finančnega sistema kot cilj v javnem interesu – Izključitev
(Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4 in 9)
(Glej točke 121, 122, 125, 126 in 129.)
5. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Sklep Evropske centralne banke (ECB), s katerim se od kreditne institucije, ki je pod njenim nadzorom, zahteva priprava načrta za pogajanja o prestrukturiranju dolga – Uresničevanje cilja v javnem interesu – Izključitev
(Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4 in 9)
(Glej točke 134 in od 136 do 138.)
6. Ugovor nezakonitosti – Obseg – Akti, katerih nezakonitost se lahko uveljavlja – Splošni akt – Pojem – Sklep Evropske centralne banke (ECB) o sprejetju ukrepa za zgodnje posredovanje v zvezi s kreditno institucijo, ki je pod njenim nadzorom – Izključitev
(člen 277 PDEU)
(Glej točke 170, 172 in 173.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjeni sestavi petih sodnikov, je zavrnilo odškodninsko tožbo družbe Malacalza Investimenti Srl in Vittoria Malacalze, s katero sta ta predlagala povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi nezakonitega ravnanja Evropske centralne banke (ECB) pri izvajanju njene naloge bonitetnega nadzora nad banko Banca Carige (v nadaljevanju: banka), ki je italijanska kreditna institucija, med letoma 2014 in 2019. Splošno sodišče se je izreklo o nepogodbeni odgovornosti ECB pri bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in podalo pojasnila zlasti v zvezi z razlago pravnih pravil, s katerimi so posameznikom podeljene pravice, in presojo obstoja dovolj resne kršitve več upoštevnih določb s strani ECB.
Banka je pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB. Družba Malacalza Investimenti in V. Malacalza, ki sta tožeči stranki, sta med delničarji te banke. V. Malacalza je bil član in podpredsednik upravnega odbora navedene banke med letoma 2016 in 2018. ECB je 9. decembra 2016 v zvezi z banko sprejela ukrep za zgodnje posredovanje, s katerim je od nje zahtevala, naj predloži strateški načrt in operativni načrt za zmanjšanje ravni slabih posojil z jasno navedbo ukrepov, ki jih bo treba sprejeti, in časovnega okvira, ki ga bo treba upoštevati, da se to doseže (v nadaljevanju: ukrep za zgodnje posredovanje). ECB je ob upoštevanju neuspeha banke pri poskusu plasiranja kapitalskih instrumentov leta 2018 in zaradi nesoglasij v upravnem odboru, ki so povzročili odstope nekaterih članov in pripeljali do nastanka novega odbora, s sklepom z dne 14. septembra 2018 banko pozvala, naj doseže, da njen upravni odbor potrdi nov načrt za ponovno vzpostavitev in trajno zagotavljanje izpolnjevanja premoženjskih zahtev do 31. decembra 2018. Potem ko je izredna skupščina delničarjev zavrnila povečanje kapitala, je več članov upravnega odbora odstopilo, zaradi česar je bil ta odbor na podlagi statuta banke in italijanskega civilnega zakonika odpoklican.
ECB je 1. januarja 2019 sklenila, da na podlagi zakonske uredbe o zakonodaji s področja bančništva in kreditiranja(1) ter o prenosu člena 29 Direktive 2014/59(2) (v nadaljevanju: enotna zakonodaja o bančništvu) v banki imenuje začasno upravo (v nadaljevanju: sklep o imenovanju začasne uprave). Ta sklep je povzročil odpoklic upravnega odbora in zamenjavo nekdanjih članov s tremi začasnimi upravitelji, katerih naloga je bila, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da bo banka trajno izpolnjevala premoženjske zahteve. Ta ukrep je bil leta 2019 trikrat podaljšan. ECB je v dopisu z dne 18. septembra 2019 menila, da načrtovano povečanje kapitala ni v nasprotju z zanesljivim in skrbnim upravljanjem banke, izredna skupščina delničarjev pa je to povečanje 20. septembra 2019 končno odobrila. Po izvedbi navedenega povečanja kapitala sta bila 31. januarja 2020 izvoljena nov upravni odbor in nov nadzorni svet, s čimer je začasno upravljanje banke prenehalo.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je v zvezi s tem, da ECB ni popravila zavajajočih izjav o trdnosti banke, ki so jih podali njeni upravitelji, na prvem mestu navedlo, da enotna zakonodaja o bančništvu(3) ECB nalaga splošno obveznost objave, ki se nanaša na kategorije informacij o kreditni instituciji, in sicer s ciljem, ki je v javnem interesu. Vendar ECB neposredno ali posredno ni naložena nobena obveznost, da se na specifičen način odzove, kadar udeleženci na trgu podajo izjave v zvezi s trdnostjo nekaterih institucij pod njenim nadzorom, ki so po presoji drugih udeležencev zavajajoče.
Navedenim izjavam, ker so jih uspeli podati upravitelji banke, se sicer lahko pripiše neka mera verodostojnosti, ki lahko vpliva na vrednost delnic in tožečima strankama povzroči škodo. Vendar je Splošno sodišče opozorilo, da obstoj domnevne finančne škode sam po sebi ne zadostuje za nepogodbeno odgovornost Unije. Da bi prišlo do tega, bi morali namreč tožeči stranki dokazati nezakonito ravnanje, pri čemer bi morali dokazati, da je bilo dovolj resno kršeno pravilo, ki podeljuje pravice posameznikom. V obravnavanem primeru pa ni tako.
Na drugem mestu, člen 53 bis enotne zakonodaje(4) o bančništvu določa, da lahko nadzorni organ, če razmere to zahtevajo, sprejme specifične ukrepe v zvezi z eno ali več bankami ali celotnim bančnim sistemom. Splošno sodišče je glede na njegovo besedilo presodilo, da ta člen pri ugotavljanju obstoja obveznosti ECB, da take izjave popravi, ni upošteven, in prvi razlog nezakonitosti, ki je bil zatrjevan glede njenega ravnanja, zavrnilo.
Splošno sodišče je v zvezi s trditvijo, da je ECB v odnosih z upravnim odborom banke kršila predpise Unije, na prvem mestu poudarilo, da ravnanja, ki se očitajo ECB, niso povezana s členom 4 Uredbe št. 1024/2013.(5) Ta določba se namreč nanaša na razdelitev različnih nalog na področju bonitetnega nadzora med nacionalne organe in ECB, ki je izključno pristojna za izvajanje nekaterih od teh nalog. Namen te določbe je uresničevanje cilja organizacije regulativnega sistema, ki se nanaša na področje dejavnosti v javnem interesu, ne da bi sama po sebi podeljevala pravice. Na drugem mestu, člen 16(1) in (2) Uredbe št. 1024/2013 ECB pooblašča, da od kreditnih institucij zahteva, naj pravočasno sprejmejo različne ukrepe, kadar te institucije ne izpolnjujejo bonitetnih zahtev ali obstaja tveganje, da jih ne bodo izpolnjevale, ali kadar imajo pomanjkljivosti, ki ne omogočajo, da bi se zagotovilo dobro upravljanje ali zadovoljivo kritje tveganj. Splošno sodišče je ugotovilo, da taka določba zgolj podeljuje pooblastilo, sama po sebi pa ne vsebuje pravil, ki podeljujejo pravice posameznikom, temveč ureja sistem bančnega nadzora v javnem interesu. Splošno sodišče je tako drug zatrjevani razlog nezakonitosti zavrnilo.
Splošno sodišče je v zvezi s tem, da je ECB odobrila povečanje kapitala, ki je domnevno v nasprotju s predkupno pravico, določeno v statutu banke, potem ko je ugotovilo, da se člen 56 enotne zakonodaje o bančništvu uporablja za ECB na podlagi Uredbe št. 1024/2013, navedlo, da mora v skladu s tem členom nadzorni organ preveriti združljivost sprememb statuta kreditnih institucij z omejitvami, ki izhajajo iz zanesljivega in skrbnega upravljanja, in sicer pred njihovim vpisom v sodni register. To preverjanje pa se nanaša na združljivost spremembe statuta, vendar ne s predkupnimi pravicami delničarjev, ampak z zahtevo po zanesljivem in skrbnem upravljanju. Zato je cilj, ki ga je treba upoštevati, stabilnost kreditne institucije in, širše, finančnega sistema. Splošno sodišče je zato ugotovilo, da navedena določba ne podeljuje pravic posameznikom.
V zvezi z izpodbijanjem tega, da je ECB imenovala nekatere začasne upravitelje, pri katerih je obstajalo nasprotje interesov, je Splošno sodišče najprej navedlo, da to, da je razglasilo ničnost sklepa o imenovanju začasne uprave,(6) ni ovira za njegovo preučitev v tem postopku. Splošno sodišče je nato na eni strani pojasnilo, da do te razglasitve ničnosti ni prišlo zaradi kršitve, povezane z nasprotjem interesov, in na drugi strani, da je odškodninska tožba samostojno pravno sredstvo, za katero veljajo posebni pogoji za izvajanje. Nazadnje, iz enotne zakonodaje o bančništvu(7) izhaja, da pri začasnih upraviteljih med drugim ne smejo obstajati nasprotja interesov. Ta zahteva pa na splošno izhaja iz načela nepristranskosti, ki je v skladu s sodno prakso namenjen temu, da se na eni strani varuje splošni interes in na drugi strani interes posameznikov, na katere bi lahko negativno vplival obstoj tega nasprotja interesov. To načelo tako za te posameznike ustvarja subjektivno pravico, ki lahko, če je dovolj resno kršena, povzroči nepogodbeno odgovornost Unije zaradi morebitne škode, ki jo je povzročila institucija pri opravljanju svojih nalog, s čimer so podeljene pravice posameznikom.
Splošno sodišče je v zvezi s preverjanjem obstoja dovolj resne kršitve te določbe s strani ECB navedlo, da ECB za obrazložitev sprejetja sklepa o imenovanju začasne uprave ni navedla, da je ta sklep utemeljen z obstojem „resnih nepravilnosti“, storjenih „v okviru upravljanja“ banke.(8) Čeprav je v obravnavanem primeru prišlo do nepravilnosti, bi lahko samo tožba za ugotovitev odgovornosti, ki bi se vložila proti nekdanjim članom upravnih organov, omogočila, da bi te odgovorne osebe povrnile škodo, ki so jo utrpeli delničarji. V takem primeru bi lahko bilo neprimerno, da bi bil za začasnega upravitelja imenovan kateri od teh nekdanjih članov. Vendar je bil položaj v obravnavanem primeru drugačen, ker je sklep o imenovanju začasne uprave temeljil na znatnem poslabšanju položaja banke.
Poleg tega so finančne težave banke nastale pred imenovanjem zadevnih dveh začasnih upraviteljev. Sicer pa je Splošno sodišče opozorilo, da ima ECB pri izvajanju svojih bonitetnih nalog široko diskrecijsko pravico. Splošno sodišče je glede na to štelo, da je ECB svojo diskrecijsko pravico razumno uporabila tako, da je za začasna upravitelja imenovala osebi, ki sta bili dovolj vpeljani v posle banke, da bi v kriznih razmerah, v katerih se je znašla, hitro ukrepali. Dodalo je, da zgoraj navedeno tožbo za ugotovitev odgovornosti proti nekdanjim članom med začasno upravo sicer vložijo začasni upravitelji. Vendar v skladu z italijanskim pravom in statutom banke obstaja možnost, da od ponovnega začetka delovanja redne uprave banke med drugim skupščina delničarjev vloži tožbo za ugotovitev odgovornosti proti zadevnima dvema upraviteljema. Splošno sodišče je presodilo, da je ECB pri imenovanju zadevnih oseb za začasna upravitelja ostala v mejah razumnega izvajanja svoje diskrecijske pravice, in zato ugotovilo, da ni bila dokazana nobena dovolj resna kršitev.
V zvezi s tem, da je ECB sprejela ukrep za zgodnje posredovanje, je Splošno sodišče pojasnilo, prvič, da se, kar zadeva navedeno sprejetje na podlagi zgolj tveganja kršitve regulativnega okvira, člen 69 octiesdecies enotne zakonodaje o bančništvu(9) za ECB uporablja na podlagi Uredbe št. 1024/2013. Ta določba, ker zgolj podeljuje nadzornemu organu pooblastilo, da po opravljeni presoji sprejme ukrep za zgodnje posredovanje, če so izpolnjeni nekateri pogoji, posameznikom ne podeljuje pravic. Ukrep za zgodnje posredovanje je bil namreč sprejet zaradi zagotovitve uresničevanja cilja v javnem interesu. ECB je tako sprejetje navedenega ukrepa obrazložila s tveganjem kršitve zahtev, določenih z regulativnim okvirom, ki se uporablja, in zlasti glede na merila iz te določbe, ki se sklicuje na obstoj hitrega poslabšanja položaja nadzorovanega subjekta kot enega od indicev, da bi lahko ta subjekt kršil kapitalske zahteve. V teh okoliščinah je Splošno sodišče ugotovilo, da namen zadevne določbe, s katero se dosega cilj v javnem interesu, ni podeliti pravice posameznikom.
Drugič, v zvezi z obveznostjo, določeno z ukrepom za zgodnje posredovanje, da se domnevno slaba posojila odsvojijo pod manj ugodnimi pogoji, je Splošno sodišče po presoji, da se člen 69 noviesdecies uporablja za ECB, poudarilo, da ta določba zgolj podeljuje nadzornemu organu pooblastilo, da pod določenimi pogoji od kreditnih institucij zahteva pripravo ali izvedbo načrta za pogajanja o prestrukturiranju dolga. Zato ta člen sam po sebi posameznikom ne podeljuje pravic. ECB je tako v obravnavani zadevi z namenom doseganja cilja v javnem interesu od banke v okviru ukrepa za zgodnje posredovanje zahtevala, naj predloži strateški načrt in operativni načrt, ne da bi od nje ob tem zahtevala, da odsvoji slaba posojila, še manj pa, da to stori po določenih cenah v določenem obdobju. Ta načrta pa naj bi pripravila in odobrila banka, ki naj bi morala zlasti opredeliti in izvesti ustrezne ukrepe, tako da bi na primer navedla slaba posojila, ki bi se lahko odsvojila, in pogoje odsvojitve. Poleg tega ta določba ne nasprotuje temu, da se z ukrepom za zgodnje posredovanje določijo minimalni cilji in roki za zmanjšanje slabih posojil. V teh okoliščinah je Splošno sodišče ugotovilo, da se s členom 69 noviesdecies dosega cilj v javnem interesu, ne da bi bil njegov cilj podeliti pravice posameznikom.
Tretjič, Splošno sodišče je v zvezi z izpolnjevanjem zahtev, naloženih glede kapitala, v določenem obdobju opozorilo, da so s členom 16 Uredbe št. 1024/2013 ECB podeljena pooblastila na področju bonitetnega nadzora, pri čemer se dosega cilj v javnem interesu, ne da bi bile podeljene pravice posameznikom.
Četrtič, Splošno sodišče je v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja zaradi sprejetja ukrepa za zgodnje posredovanje navedlo, da mora ECB pri izvajanju svojih bonitetnih nalog opravljati tehnične ocene, pri katerih upošteva širok nabor spremenljivk,(10) kar je povezano s široko diskrecijsko pravico. ECB je v okviru navedenega ukrepa ugotovila kršitev premoženjskih zahtev, sklicevala pa se je tudi na več elementov, iz katerih je po njenem mnenju razvidna krhkost te institucije. Vendar tožeči stranki tega posebnega položaja nista povezali s sklepi, ki jih je sprejela ECB, da bi dokazali obstoj resničnega različnega obravnavanja banke in drugih kreditnih institucij.
Petič, Splošno sodišče je v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti opozorilo, da ima ECB pri izvajanju nalog bonitetnega nadzora široko diskrecijsko pravico. ECB je za utemeljitev sprejetja ukrepa za zgodnje posredovanje analizirala sorazmernost obveznosti, ki jo je nameravala sprejeti v zvezi s krediti, ki so del premoženja banke, nimajo pa donosnosti, ki jo šteje za potrebno, da bi se izpolnile kapitalske zahteve, ki izhajajo iz ureditve Unije. Tako je ob upoštevanju tveganja za banko lahko menila, da je primerno in nujno sprejeti ukrep za zgodnje posredovanje, ne da bi obstajale nadomestne rešitve, s katerimi bi bilo mogoče zadovoljivo odpraviti težave, s katerimi se je soočala banka. Zato je Splošno sodišče ugotovilo, da tožeči stranki nista dokazali elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da je ECB s sprejetjem tega ukrepa resno in očitno kršila načelo sorazmernosti.
Nazadnje, Splošno sodišče je v zvezi z ugovorom nezakonitosti, ki sta ga tožeči stranki uveljavljali zoper ukrep za zgodnje posredovanje, opozorilo, ta se ta uporablja le zoper splošne akte, pri katerih gre za akte, ki se nanašajo na objektivno določene položaje in imajo pravne učinke za kategorije oseb, ki so določene abstraktno, sicer tak ugovor ni dopusten. V obravnavanem primeru pa ni bilo tako, saj je ECB ukrep za zgodnje posredovanje naslovila posebej na banko s tem, da so ji bile naložene posebne obveznosti. Splošno sodišče je zato ugovor nezakonitosti zavrglo kot nedopusten.