MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 18. studenoga 2021.(1)
Predmet C‑140/20
G. D.
protiv
The Commissioner of the Garda Síochána,
Minister for Communications, Energy and Natural Resources,
Attorney General
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court (Vrhovni sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Telekomunikacije – Obrada osobnih podataka – Povjerljivost komunikacija – Pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga – Direktiva 2002/58/EZ – Članak 15. stavak 1 – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 7., 8., 11. i članak 52. stavak 1. – Opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Pristup zadržanim podacima – Upotreba zadržanih podataka kao dokaza u kaznenom postupku”
1. U predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku, kojem se pridodaju zahtjevi iz spojenih predmeta C‑793/19, SpaceNet, i C‑794/19, Telekom Deutschland, o kojima ću također dati mišljenje(2) od istog dana, ponovno se ističe bojazan koja je nastala u nekim državama članicama zbog sudske prakse Suda o pristupu osobnim podacima nastalim u sektoru elektroničkih komunikacija i njihovu zadržavanju.
2. U mišljenju u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, La Quadrature du Net i dr.(3) i C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr.(4) kao dotadašnje ključne presude iz te sudske prakse istaknuo sam sljedeće:
– Presuda od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i dr.(5), u kojoj je utvrđeno da je Direktiva 2006/24/EZ(6) nevaljana jer se njome dopušta neproporcionalno miješanje u prava priznata člancima 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
– Presuda od 21. prosinca 2016., Tele2 Sverige i Watson i dr.(7), u kojoj je presuđeno da je nacionalni propis kojim se predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela protivan članku 15. stavku 1. Direktive 2002/58/EZ(8).
– Presuda od 2. listopada 2018., Ministerio Fiscal(9), u kojoj je potvrđeno tumačenje članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58 i navedena važnost načela proporcionalnosti u tom pogledu.
3. Neki sudovi određenih država članica 2018. su se zahtjevima za prethodnu odluku obratili Sudu i iznijeli svoju sumnju da bi se na temelju navedenih presuda (iz 2014., 2016. i 2018.) državnim tijelima mogao oduzeti instrument koji je nužan za zaštitu nacionalne sigurnosti te borbu protiv kriminaliteta i terorizma.
4. Četiri od tih zahtjeva za prethodnu odluku dovela su do presuda od 6. listopada 2020., Privacy International(10) i La Quadrature du Net i dr.(11), u kojima je u biti potvrđena sudska praksa iz presude Tele2 Sverige, iako su uključena dodatna pojašnjenja.
5. S obzirom na njihova donositelja (veliko vijeće Suda), sadržaj i nastojanje da se, u dijalogu sa sudovima koji su uputili zahtjeve za prethodnu odluku, detaljno pojasne razlozi koji unatoč svemu opravdavaju teze koje se u njima iznose, moglo bi se očekivati da je tim dvjema „rekapitulacijskim” presudama od 6. listopada 2020. spor riješen. Stoga bi na sve druge zahtjeve za prethodnu odluku o istoj temi trebalo odgovoriti jednim od obrazloženih rješenja iz članka 99. Poslovnika Suda.
6. Međutim, tajništvo Suda zaprimilo je prije 6. listopada 2020. još tri zahtjeva za prethodnu odluku (zahtjev iz ovog predmeta i zahtjeve iz spojenih predmeta C‑793/19 i C‑794/19) u kojima se ponovno preispituje sudska praksa utvrđena u pogledu članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58.
7. Sud je obavijestio sudove koji su uputili zahtjeve o presudama od 6. listopada 2020., za slučaj da žele povući svoje zahtjeve za prethodnu odluku. Nakon ustrajanja suda koji je uputio zahtjev da se zahtjev zadrži(12), kao što ću to kasnije navesti, odlučeno je da se neće primijeniti članak 99. Poslovnika i da će veliko vijeće Suda odgovoriti na prethodna pitanja.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Direktiva 2002/58
8. Članak 5. stavak 1. („Povjerljivost komunikacija”) glasi kako slijedi:
„Države članice putem svojih zakonodavstava osiguravaju povjerljivost komunikacija i s time povezanih podataka o prometu koji se šalju preko javne komunikacijske mreže i javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga. One posebno zabranjuju svim osobama koje nisu korisnici slušanje, prisluškivanje, pohranjivanje ili druge oblike presretanja odnosno nadzora nad komunikacijama i s time povezanim podacima o prometu, bez pristanka korisnika, osim u slučaju kada imaju zakonsko dopuštenje da to učine u skladu s člankom 15. stavkom 1. Ovaj stavak ne sprečava tehničko pohranjivanje koje je nužno za prijenos komunikacije, ne dovodeći u pitanje načelo povjerljivosti.”
9. Člankom 6. („Podaci o prometu”) propisuje se:
„1. Podaci o prometu koji se odnose na pretplatnike i korisnike i koje je davatelj javne komunikacijske mreže ili javno dostupne elektroničke komunikacijske usluge obradio i pohranio moraju se obrisati ili učiniti anonimnima kada više nisu potrebni u svrhu prijenosa komunikacije, ne dovodeći u pitanje stavke 2., 3. i 5. ovog članka te članak 15. stavak 1.
2. Podaci o prometu koji su nužni u svrhu naplaćivanja usluge od pretplatnika te u svrhu plaćanja međusobnog povezivanja mogu se obraditi. Takva je obrada dopustiva isključivo do kraja razdoblja tijekom kojega se račun može pravno pobijati ili tijekom kojega se može zahtijevati plaćanje.
[…]”.
10. U članku 15. („Primjena određenih odredaba Direktive 95/46/EZ”(13)) stavku 1. navodi se:
„Države članice mogu donijeti zakonske mjere kojima će ograničiti opseg prava i obveza koji pružaju članak 5., članak 6., članak 8. stavci 1., 2., 3. i 4., te članak 9. ove Direktive kada takvo ograničenje predstavlja nužnu, prikladnu i razmjernu mjeru unutar demokratskog društva s ciljem zaštite nacionalne sigurnosti (odnosno državne sigurnosti), obrane, javne sigurnosti te s ciljem sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela odnosno neovlaštene uporabe elektroničkog komunikacijskog sustava iz članka 13. stavka 1. Direktive 95/46/EZ. S tim u vezi, države članice mogu, između ostalog, donijeti zakonske mjere kojima se omogućuje zadržavanje podataka tijekom ograničenog razdoblja opravdane razlozima određenim u ovom stavku. Sve mjere iz ovog stavka moraju biti u skladu s općim načelima prava Zajednice, uključujući ona iz članka 6. stavaka 1. i 2. Ugovora o Europskoj uniji.”
B. Nacionalno pravo. Communications (Retention of Data) Act 2011 (Zakon o komunikacijama (zadržavanje podataka) iz 2011. (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2011.))
11. Supreme Court (Vrhovni sud, Irska) u točki 3. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku iznosi nacionalno pravo na sljedeći način:
– „Zakon iz 2011. donesen je s izričitim ciljem da se prenese Direktiva 2006/24.
– U skladu s člankom 3. Zakona iz 2011. svi pružatelji usluga obvezni su zadržati ‚podatke koji se odnose na telefoniju u nepokretnoj mreži i pokretnu telefoniju’ tijekom razdoblja od dvije godine.
– Na temelju tih podataka moguće je utvrditi izvor, odredište te datum i vrijeme početka i završetka komunikacije, vrstu komunikacije, kao i vrstu i geografski položaj korištene komunikacijske opreme. Sadržaj komunikacije nije obuhvaćen tom vrstom podataka.
– Tim podacima može se pristupiti te ih se može otkriti na temelju zahtjeva za otkrivanje. Člankom 6. Zakona iz 2011. predviđaju se uvjeti pod kojima se zahtjev za otkrivanje podataka može podnijeti, a njegovim stavkom 1. predviđa se da član An Garda Síocháne (državna policija, Irska), čiji rang ne može biti niži od ranga chief superintendenta (glavni policijski inspektor), može podnijeti zahtjev za otkrivanje podataka ako utvrdi da su podaci potrebni, među ostalim, za sprečavanje, otkrivanje, istragu ili progon teškog kaznenog djela, pri čemu se takvima smatraju kaznena djela za koja je propisana kazna zatvora od najmanje pet godina, kao i ostala kaznena djela navedena u Prilogu 1. Zakonu iz 2011.
– U mehanizme nadzora predviđene Zakonom iz 2011. uključuju se postupak povodom pritužbi, predviđen njegovim člankom 10., i zadaće designated judgea (imenovani sudac), predviđene člankom 12., koji je zadužen za nadzor nad provođenjem odredbi navedenog zakona.
– […] U okviru unutarnje politike, Commissioner of the Garda Síochána (ravnatelj državne policije) odlučio je da zahtjeve za otkrivanje podataka u pogledu telefonije koji se podnose na temelju Zakona iz 2011. treba rješavati centralizirano, tako da se njima bavi samo jedan glavni policijski inspektor. Kad je riječ o otkrivanju podataka, glavni policijski inspektor bio je voditelj sigurnosno‑obavještajnog odjela državne policije te on u konačnici odlučuje hoće li se pružateljima komunikacijskih usluga uputiti zahtjev za otkrivanje u skladu s odredbama Zakona iz 2011. Osnovana je mala neovisna jedinica pod nazivom Telecommunications Liaison Unit (Jedinica za vezu s telekomunikacijama; u daljnjem tekstu: JVT) kako bi se pomoglo glavnom policijskom inspektoru u izvršavanju njegovih dužnosti i kako bi ona djelovala kao jedinstvena točka za kontakt s pružateljima usluga.
– U vrijeme relevantno za ovaj predmet sve je zahtjeve za otkrivanje podataka najprije trebao odobriti superintendent (viši inspektor) ili inspector (inspektor) koji je djelovao u svojstvu višeg inspektora, nakon čega bi ih se poslalo na obradu JVT‑u. Istražiteljima je bilo naloženo da u zahtjev uvrste dovoljno pojedinosti kako bi se mogla donijeti informirana odluka i da imaju na umu to da će glavni policijski inspektor navedenu odluku možda kasnije morati opravdati pred sudom ili imenovanim sucem High Courta (Visoki sud, Irska). JVT i glavni policijski inspektor dužni su provjeriti zakonitost, proporcionalnost i nužnost zahtjeva za otkrivanje podataka koje žele podnijeti članovi državne policije. Zahtjevi za koje se smatralo da nisu u skladu sa zakonskim zahtjevima ili zahtjevima unutarnjih protokola irske policije, vraćani su radi pojašnjenja ili dodatnih informacija. Na temelju Memoranduma o razumijevanju donesenog u svibnju 2011., pružatelji usluga obvezali su se da neće obrađivati zahtjeve u vezi s podacima koji se odnose na pozive koji nisu prošli taj postupak. JVT također podliježe nadzoru koji provodi Data Protection Commissioner (povjerenik za zaštitu podataka).”
12. Prilog I. odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sadržava određena dodatna pojašnjenja o sadržaju Zakona iz 2011. U skladu s tim pojašnjenjima:
– Člankom 1. Zakona iz 2011. pojam „podaci” definira se kao „podaci koji se odnose na promet ili lokaciju i povezani podaci za identifikaciju pretplatnika ili korisnika”.
– Člankom 6. stavkom 1. Zakona iz 2011. ovlašćuje se policijskog službenika, na prethodno opisan način, da pristupi tim podacima ako smatra da su potrebni za: „(a) sprečavanje, otkrivanje, istragu ili progon teškog kaznenog djela; (b) zaštitu nacionalne sigurnosti i (c) očuvanje ljudskog života”.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
13. G. D. osuđen je 2015. na kaznu doživotnog zatvora zbog ubojstva. Tijekom žalbenog postupka pred Irish Court of Appealom (Žalbeni sud, Irska) neuspješno je pobijao dopuštenost određenih dokaza optužbe temeljenih na podacima koji se odnose na telefoniju, zadržanih u skladu s nacionalnim zakonodavstvom.
14. Uz žalbu u kaznenom postupku, G. D. istodobno je pokrenuo građanski(14) postupak pred High Courtom (Visoki sud, Irska) kako bi osporio valjanost određenih odredbi Zakona iz 2011. na temelju kojih su navedeni podaci koji se odnose na telefoniju zadržani i na temelju kojih im se moglo pristupiti.
15. High Court (Visoki sud) odlukom od 6. prosinca 2018. prihvatio je G. D.-ov zahtjev da se utvrdi da članak 6. stavak 1. točka (a) Zakona iz 2011. nije u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7. i 8. te člankom 52. stavkom 1. Povelje.
16. Irska vlada pobija tu odluku pred Supreme Courtom (Vrhovni sud), koji je Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li opći/univerzalni sustav zadržavanja podataka – čak i ako podliježe strogim ograničenjima u pogledu zadržavanja i pristupa – sam po sebi protivan odredbama članka 15. Direktive 2002/58, tumačenim u svjetlu Povelje?
2. Može li nacionalni sud prilikom ispitivanja eventualne neusklađenosti s pravom Unije nacionalne mjere koja je provedena na temelju Direktive 2006/24 i kojom se predviđa opći sustav zadržavanja podataka (koji podliježe nužnim strogim nadzorima u pogledu zadržavanja i/ili pristupa), a osobito prilikom ispitivanja proporcionalnosti takvog sustava, uzeti u obzir činjenicu da pružatelji usluga mogu zakonito zadržati podatke u vlastite komercijalne svrhe i da može postojati obveza zadržavanja tih podataka zbog razloga nacionalne sigurnosti koji su isključeni iz područja primjene Direktive 2002/58?
3. Koje kriterije nacionalni sud, u okviru ocjene usklađenosti nacionalne mjere o pristupu zadržanim podacima s pravom Unije i osobito s […] Poveljom, treba primijeniti kada ispituje predviđa li takav sustav pristupa prethodni i neovisan nadzor koji zahtijeva sudska praksa Suda? U tom kontekstu, može li nacionalni sud u okviru takve ocjene uzeti u obzir postojanje naknadnog sudskog ili neovisnog nadzora?
4. U svakom slučaju, je li nacionalni sud obvezan utvrditi da nacionalna mjera nije u skladu s odredbama članka 15. Direktive 2002/58 ako nacionalna mjera predviđa opći sustav zadržavanja podataka u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela i ako je nacionalni sud, na temelju svih dostupnih dokaza, zaključio da je takvo zadržavanje ključno i strogo nužno za ostvarenje cilja borbe protiv teških kaznenih djela?
5. Ako je nacionalni sud obvezan zaključiti da nacionalna mjera nije u skladu s odredbama članka 15. Direktive 2002/58, tumačenim u svjetlu Povelje, je li ovlašten ograničiti vremenske učinke takvih utvrđenja o neusklađenosti, ako se uvjeri da bi u protivnom došlo do ‚nastanka nereda i povrede javnog interesa’ (u skladu s pristupom primijenjenim, na primjer, u predmetu R (National Council for Civil Liberties) protiv Secretary of State for Home Department and Secretary of State for Foreign Affairs [2018.] EWHC 975, t. 46.)?
6. Može li nacionalni sud od kojeg se traži da utvrdi neusklađenost nacionalnog zakonodavstva s člankom 15. Direktive 2002/58 ili da ne primijeni to zakonodavstvo ili da proglasi da su primjenom takvog zakonodavstva povrijeđena prava pojedinca, bilo u okviru postupka pokrenutog kako bi se omogućilo iznošenje argumenta u pogledu dopuštenosti dokaza u kaznenom postupku ili u nekom drugom kontekstu, odbiti takav zahtjev u pogledu podataka koji su zadržani na temelju nacionalne odredbe donesene u skladu s obvezom iz članka 288. UFEU‑a koja se sastoji od vjernog prenošenja odredbi direktive u nacionalno pravo, ili ograničiti takvo utvrđenje na razdoblje nakon što je Sud Europske unije 8. travnja 2014. poništio Direktivu 2006/24?”
17. Supreme Court (Vrhovni sud) ističe da su dokazi poput onih podnesenih u kaznenom postupku protiv G. D.-a ključni za otkrivanje određenih kategorija teških kaznenih djela i njihov kazneni progon. Naglašava da počinitelji mnogih kaznenih djela ne bi mogli biti otkriveni niti uspješno kazneno progonjeni kad univerzalno zadržavanje metapodataka ne bi bilo dopušteno, čak i uz uvjete za pristup koji bi se mogli utvrditi.
18. U tom smislu iznosi sljedeća razmatranja:
– Drugi oblici zadržavanja podataka, pomoću zemljopisnog ciljanja ili drugih metoda, ne bi bili učinkoviti za ostvarivanje ciljeva sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona barem određenih vrsta teških kaznenih djela te bi mogli dovesti do moguće povrede drugih prava pojedinca.
– Cilj zadržavanja podataka pomoću sredstva koje je blaže od općeg sustava zadržavanja podataka, koji podliježe potrebnim jamstvima, nije ostvariv.
– Ciljevi sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona teških kaznenih djela bili bi znatno ugroženi u nedostatku općeg sustava zadržavanja podataka.
III. Postupak pred Sudom
19. Tajništvo Suda zahtjev za prethodnu odluku zaprimilo je 25. ožujka 2020.
20. Pisana očitovanja podnijeli su G. D., ravnatelj državne policije te belgijska, češka, ciparska, danska, španjolska, estonska, finska, francuska, nizozemska, poljska, portugalska i švedska vlada, kao i Europska komisija.
21. Na zahtjev da se očituje o eventualnom povlačenju zahtjeva za prethodnu odluku nakon donošenja presude La Quadrature du Net, sud koji je uputio zahtjev odgovorio je dopisom zaprimljenim 27. listopada 2020. u kojem izražava svoju namjeru da ga zadrži(15).
22. Rasprava je održana 13. rujna 2021., zajedno s raspravom u spojenim predmetima C‑793/19, SpaceNet, i C‑794/19, Telekom Deutschland. Sudjelovale su stranke koje su podnijele pisana očitovanja (osim belgijske, češke i portugalske vlade) i Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka.
IV. Analiza
A. Prethodna razmatranja
23. Većina zainteresiranih stranaka u postupku slaže se da se šest prethodnih pitanja Supreme Courta (Vrhovni sud) o članku 15. stavku 1. Direktive 2002/58 može podijeliti u tri skupine, koje se odnose na:
– zakonitost sustava općeg i neselektivnog zadržavanja podataka, samog po sebi i u pogledu borbe protiv teških kaznenih djela (prvo, drugo i četvrto pitanje);
– obilježja koja treba imati, ovisno o slučaju, pristup zadržanim podacima (treće pitanje);
– mogućnost da se vremenski ograniče učinci eventualnog utvrđenja neusklađenosti nacionalnog propisa u tom području s pravom Unije (peto i šesto pitanje).
24. Prema mojem mišljenju, na sva ta pitanja u potpunosti je odgovoreno u presudi La Quadrature du Net i presudi od 2. ožujka 2021., Prokuratuur (Uvjeti pristupa podacima o elektroničkim komunikacijama)(16).
25. Sud koji je uputio zahtjev nedorečeno je odgovorio Sudu u pogledu presude La Quadrature du Net kad je o njoj obaviješten.
26. Nakon što je priznao da ta presuda pridonosi pojašnjavanju prava Unije, jednostavno je utvrdio da se „vrsta slučaja na kojoj se temelji postupak u okviru kojeg je Supreme Court (Vrhovni sud) uputio zahtjev za prethodnu odluku znatno razlikuje od vrste situacija na kojima se temelje postupci koji su doveli do navedene presude”(17).
27. Tim tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, koje su uslijedile nakon njegova zahtjeva za prethodnu odluku, ne dovodi se u pitanje sudska praksa iz presude La Quadrature du Net (kao što to čine neke od vlada koje sudjeluju u postupku) niti se traže pojašnjenja u pogledu njezina sadržaja.
28. Iako se „situacije na kojima se temelje”(18) postupci koji su riješeni presudom La Quadrature du Net razlikuju od situacije iz predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, važna je činjenica da sudska praksa koju je Sud općenito utvrdio u navedenoj presudi ima učinke erga omnes i obvezujuća je za sve sudove država članica u pogledu tumačenja Direktive 2002/58.
29. Kad je riječ o pristupu zadržanim podacima, također smatram da se u presudi Prokuratuur, koja je donesena nakon odluke suda koji je uputio zahtjev da zadrži svoj zahtjev, otklanjaju dvojbe koje se navode u zahtjevu.
30. U tim okolnostima, za razliku od pristupa koji sam primijenio u mišljenju SpaceNet i Deutsche Telekom(19), u ovom mišljenju samo ću utvrditi posljedice koje proizlaze iz presuda La Quadrature du Net i Prokuratuur za predmetni zahtjev za prethodnu odluku, kako je prvotno upućen.
B. Opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji (prvo, drugo i četvrto prethodno pitanje)
31. Sud koji je uputio zahtjev želi znati, ukratko:
– Protivi li se opći sustav zadržavanja podataka članku 15. stavku 1. Direktive 2002/58, tumačenim s obzirom na Povelju.
– Je li, prilikom ispitivanja nacionalnog propisa kojim se uspostavlja sustav općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji, koji podliježu strogom nadzoru, relevantna činjenica da pružatelji usluga mogu zakonito zadržati te podatke u vlastite komercijalne svrhe i da može postojati obveza zadržavanja tih podataka zbog razloga nacionalne sigurnosti.
– Postoji li neusklađenost nacionalnog zakonodavstva s člankom 15. Direktive 2002/58 i ako se tim zakonodavstvom nalaže opće zadržavanje navedenih podataka radi borbe protiv teških kaznenih djela.
32. Kao što to također zagovaram u mišljenju SpaceNet i Telekom Deutschland(20), odgovor na ta pitanja ne može se razlikovati od odgovora koji je dao Sud u presudi La Quadrature du Net, u kojoj je sažeta sudska praksa u tom pogledu.
33. Međutim, prije svega moram podsjetiti na sudsku praksu Suda uspostavljenu tom presudom, koja se u točki 168. sažima na sljedeći način:
„[Č]lanak 15. stavak 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8. i 11. kao i člankom 52. stavkom 1. Povelje, treba tumačiti na način da mu se protive zakonske mjere kojima je, u svrhe predviđene tim člankom 15. stavkom 1., preventivno predviđeno opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji. S druge strane, navedenom članku 15. stavku 1., u vezi s člancima 7., 8. i 11. kao i člankom 52. stavkom 1. Povelje, ne protive se zakonske mjere koje
– omogućuju, radi zaštite nacionalne sigurnosti, korištenje naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga da općenito i neselektivno zadržavaju podatke o prometu i lokaciji, u situacijama u kojima je dotična država članica suočena s ozbiljnom prijetnjom nacionalnoj sigurnosti koja se pokazala stvarnom i trenutačnom ili predvidljivom, ako odluka kojom je predviđen takav nalog može biti predmet djelotvornog nadzora od strane suda ili neovisnog upravnog tijela čija odluka ima obvezujući učinak, a kojom se nastoji provjeriti postoji li jedna od tih situacija i poštuju li se uvjeti i jamstva koji se moraju predvidjeti, i ako se navedeni nalog može izdati samo za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno, ali se može produljiti u slučaju postojanosti te opasnosti;
– predviđaju, radi zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, ciljano zadržavanje podataka o prometu i lokaciji koje je ograničeno na temelju objektivnih i nediskriminatornih kriterija, ovisno o kategorijama dotičnih osoba ili posredstvom zemljopisnog kriterija, za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno, ali se može produljiti;
– predviđaju, u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, opće i neselektivno zadržavanje IP adresa dodijeljenih izvoru veze, za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno;
– predviđaju, u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kriminala i zaštite javne sigurnosti, opće i neselektivno zadržavanje podataka o građanskom identitetu korisnika elektroničkih komunikacijskih sredstava; i
– dopuštaju, radi borbe protiv teških kaznenih djela i, a fortiori, zaštite nacionalne sigurnosti, [izdavanje] naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga na temelju odluke nadležnog tijela, podložne djelotvornom sudskom nadzoru, da u određenom trajanju hitno zadrže podatke o prometu i lokaciji kojima ti pružatelji usluga raspolažu,
ako te mjere osiguravaju jasnim i preciznim pravilima da predmetno zadržavanje podataka podliježe poštovanju s time povezanih materijalnih i postupovnih uvjeta te da dotične osobe imaju djelotvorna jamstva protiv rizika od zlouporabe.”
34. Ključna ideja u sudskoj praksi Suda u pogledu Direktive 2002/58 jest ta da korisnici elektroničkih komunikacijskih sredstava imaju u načelu pravo očekivati da njihove komunikacije i s time povezani podaci ostanu anonimni i da se ne mogu bilježiti, osim uz njihov pristanak(21).
35. Člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58 dopuštaju se iznimke od obveze osiguravanja povjerljivosti i odgovarajućih obveza. U presudi La Quadrature du Net ispitivanje se proširuje na usklađenost tih iznimaka s temeljnim pravima čije ostvarenje može biti narušeno(22).
36. Prema mišljenju Suda, opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji može se opravdati jedino ciljem zaštite nacionalne sigurnosti, čija važnost „nadmašuje važnost drugih ciljeva iz članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58”(23).
37. U tom slučaju (nacionalna sigurnost), Sud je presudio da se članku 15. stavku 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8. i 11. kao i člankom 52. stavkom 1. Povelje, „ne protivi u načelu zakonska mjera koja dopušta nadležnim tijelima da nalažu pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga da tijekom ograničenog razdoblja zadržavaju podatke o prometu i lokaciji svih korisnika elektroničkih komunikacijskih sredstava ako postoje dovoljno konkretne okolnosti na temelju kojih se može zaključiti da je dotična država članica suočena s ozbiljnom prijetnjom […] za nacionalnu sigurnost koja se pokazala stvarnom i trenutačnom ili predvidljivom”(24).
38. Točno je da navedene odredbe dovode do sustava koji je stroži i ozbiljniji od sustava koji proizlazi iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) u pogledu članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP). Činjenica da „značenje i opseg primjene tih prava” iz Povelje koja odgovaraju pravima iz EKLJP‑a moraju biti jednaki značenju i opsegu prava iz EKLJP‑a ne sprečava, u skladu s člankom 52. stavkom 3. in fine Povelje, da pravo Unije pruži širu zaštitu.
39. Osim toga, sudska praksa ESLJP‑a uspostavljena njegovim presudama od 25. svibnja 2021., Big Brother Watch i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine(25) i Centrum för Rättvisa protiv Švedske(26), kao i presudom od 4. prosinca 2015., Zakharov protiv Rusije(27), odnosi se na slučajeve koji se ne mogu usporediti s onima iz zahtjeva za prethodnu odluku o kojima se ovdje raspravlja, što je bilo stajalište većine na raspravi. Njihovo rješenje treba pronaći primjenom nacionalnih propisa koji se smatraju usklađenim s iscrpnim uređenjem iz Direktive 2002/58, kako je tumači Sud.
40. Neovisno o mišljenju o pozivanju na nacionalnu sigurnost, u presudi La Quadrature du Net, kao razlog da se uz određene uvjete ukine zabrana općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji (prema mojem su mišljenju granice koje je utvrdio Sud preširoke), treba ispuniti zahtjeve iz točaka 137. do 139. te presude.
41. Osim te pretpostavke, trebalo bi ispitati temelji li se nacionalno uređenje na dovoljno selektivnim kriterijima kako bi bilo u skladu s uvjetima kojima se, u skladu sa sudskom praksom Suda, mogu opravdati osobito ozbiljna zadiranja u predmetna temeljna prava, kao što je to zadržavanje podataka.
42. Međutim, ne bi se poštovao smisao presude La Quadrature du Net kad bi se tvrdnje iznesene u njoj u pogledu nacionalne sigurnosti mogle primijeniti na kaznena djela, uključujući i ona teška, koja ne narušavaju nacionalnu nego javnu sigurnost ili druge pravom zaštićene interese.
43. Stoga je Sud pažljivo razlikovao nacionalne zakonske mjere kojima se preventivno uspostavlja opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji radi zaštite nacionalne sigurnosti (točke 134. do 139. presude La Quadrature du Net) od mjera koje se odnose na borbu protiv kriminala i zaštitu javne sigurnosti (točke 140. do 151. te presude). Doseg tih dviju skupina mjera ne može biti jednak jer njihovo razlikovanje onda uopće ne bi imalo smisla.
44. Ponavljam da se instrumenti za zadržavanje podataka o prometu i lokaciji radi borbe protiv teških kaznenih djela navode u točkama 140. do 151. presude La Quadrature du Net. Njima treba pridodati instrumente iste namjene kojima se dopušta preventivno zadržavanje IP adresa i podataka o građanskom identitetu osobe (točke 152. do 159. te presude), kao i „hitno zadržavanje” podataka o prometu i lokaciji (točke 160. do 166. navedene presude).
45. Sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje, konkretno, o utjecaju „činjenic[e] da pružatelji usluga mogu zakonito zadržati podatke u vlastite komercijalne svrhe i da može postojati obveza zadržavanja tih podataka zbog razloga nacionalne sigurnosti isključenih iz područja primjene Direktive 2002/58/EZ”.
46. Stoga, kad je riječ o podacima koje ti pružatelji pohranjuju u komercijalne svrhe, oni se u presudi La Quadrature du Net povezuju sa svrhom njihova prikupljanja te se dopušta samo njihovo eventualno „hitno zadržavanje” pod uvjetima iz ranije navedenih točaka 160. do 166. te presude.
47. Zahtjevima nacionalne sigurnosti dopušta se, na način i uz jamstva i ograničenja opisana u presudi La Quadrature du Net, opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji. Međutim, to nije slučaj s ciljem progona kaznenih djela, čak ni teških, na koje se upućuje u članku 6. stavku 1. točki (a) Zakona iz 2011., o kojem je riječ u zahtjevu za prethodnu odluku.
48. Kad je riječ o problemima koje uzrokuje ciljano zadržavanje podataka o prometu i lokaciji(28), upućujem, osim toga, na točke 43. do 50. svojeg mišljenja SpaceNet i Telekom Deutschland.
49. Ako se od Suda ne može tražiti da preuzme regulatorne funkcije i detaljno utvrdi koje se kategorije podataka mogu zadržati i koliko dugo(29), još se manje od njega može tražiti da prilikom tumačenja članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58 obavlja zakonodavnu ulogu i u navedenu odredbu unese kategorije koje se nalaze između nacionalne i javne sigurnosti, kako bi se na drugu kategoriju mogli primijeniti zahtjevi koji su svojstveni prvoj.
50. Kao što je to utvrdio Sud, „ciljevi u prvoj rečenici članka 15. stavka 1. te direktive navedeni [su] taksativno, slijedom čega zakonska mjera donesena na temelju te odredbe treba strogo odgovarati jednom od tih ciljeva”(30).
51. Prijedlog koji je na raspravi iznijela Komisija(31) (da se unese tertium genus povreda) doveo bi do nejasnih granica jedini razlog kojim se može opravdati opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji, odnosno, nacionalne sigurnosti, pri čemu se prijetnje nacionalnoj sigurnosti uspoređuju s prijetnjama koje proizlaze iz teških kaznenih djela.
52. Poteškoće koje su iznesene tijekom polemike na raspravi, prilikom razgraničavanja kaznenih djela koja bi mogli činiti taj tertium genus, potvrdile su da to nije zadaća koju treba izvršiti sud.
53. Treba usto napomenuti da Sud, prilikom opisivanja „aktivnosti koje mogu ozbiljno destabilizirati […] strukture određene zemlje i koje u jednakoj mjeri narušavaju „temeljn[e] državn[e] funkcij[e] i temeljn[e] interes[e] društva”, upućuje na „ustavne, političke, gospodarske ili društvene strukture” te zemlje(32).
54. Na temelju tih pretpostavki, irski propis koji opisuje sud koji je uputio zahtjev ne razlikuje se znatno od zakonodavstava koja su se ispitivala u postupcima u kojima je donesena presuda La Quadrature du Net. Neovisno o tome kakvo je uređenje pristupa podacima u Zakonu iz 2011. (na koje se odnosi treće prethodno pitanje), pravila za zadržavanje koja su uspostavljena tim zakonom slična su pravilima koja su se razmatrala u navedenoj presudi, zbog čega predstavljaju jednaku povredu članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58.
55. Naime, irskim propisom preventivno se dopušta, zbog razloga koji nadilaze razloge svojstvene zaštiti nacionalne sigurnosti, opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji svih pretplatnika u razdoblju od dvije godine.
56. Ukratko, predlažem da se Supreme Courtu (Vrhovni sud) na njegovo prvo, drugo i četvrto prethodno pitanje odgovori na jednak način kao što je presudio Sud u presudi La Quadrature du Net.
C. Pristup zadržanim podacima (treće prethodno pitanje)
57. Sud koji je uputio zahtjev želi znati koje kriterije treba uzeti u obzir kako bi se razjasnilo predviđa li se nacionalnim pravilima o pristupu zadržanim podacima nužan prethodni nadzor koji se zahtijeva sudskom praksom Suda ili je dovoljan sudski ili neovisni ex post nadzor.
58. U presudi Prokuratuur odgovoreno je i na to pitanje. Kako bi se osiguralo poštovanje zahtjeva koje mora ispuniti propis kojim se uređuje pristup zadržanim podacima(33), „bitno je da se prije pristupa nadležnih nacionalnih tijela zadržanim podacima provede nadzor suda ili neovisnog upravnog tijela i da odluka tog suda ili tijela bude donesena nakon obrazloženog zahtjeva tih tijela podnesenog osobito u okviru postupaka sprečavanja, otkrivanja ili progona kaznenih djela”(34).
59. Sud smatra da „[t]aj prethodni nadzor među ostalim zahtijeva […] da sud ili tijelo zaduženo za izvršavanje navedenog prethodnog nadzora raspolaže svim ovlastima i pruža sva potrebna jamstva za usklađivanje različitih interesa i prava o kojima je riječ. Konkretnije, kad je riječ o kaznenoj istrazi, takav nadzor zahtijeva da taj sud ili to tijelo može osigurati pravednu ravnotežu između, s jedne strane, interesa povezanih s potrebama istrage u okviru borbe protiv kriminaliteta i, s druge strane, temeljnih prava na poštovanje privatnog života i zaštite osobnih podataka osoba čiji su podaci obuhvaćeni pristupom”(35).
60. Ako prethodni nadzor izvršava neovisno upravno tijelo, ono „mora uživati položaj koji mu omogućava da prilikom obavljanja svojih zadaća postupa objektivno i nepristrano i u tu svrhu mora biti zaštićeno od svakog vanjskog utjecaja”(36).
61. Upravo „zahtjev neovisnosti koji mora ispuniti tijelo zaduženo za obavljanje prethodnog nadzora […] nalaže da to tijelo ima svojstvo treće strane u odnosu na ono koje zahtijeva pristup podacima, tako da prvonavedeno tijelo može izvršavati taj nadzor objektivno i nepristrano i zaštićeno od svakog vanjskog utjecaja. Konkretno, zahtjev neovisnosti u kaznenom postupku podrazumijeva […] da tijelo zaduženo za taj prethodni nadzor, s jedne strane, nije uključeno u provođenje predmetne kaznene istrage i, s druge strane, da ima neutralan položaj u odnosu na stranke kaznenog postupka”(37).
62. U skladu s opisom irskih pravila koji iznosi sud koji je uputio zahtjev, čini se da pristup zadržanim podacima ne podliježe prethodnom nadzoru suda ili neovisnog tijela, nego diskreciji policijskog službenika određenog ranga, koji odlučuje hoće li uputiti zahtjev pružateljima usluga.
63. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri ima li službenik, kojeg se nacionalnim zakonodavstvom ovlašćuje za prethodni nadzor pristupa zadržanim podacima o prometu i lokaciji, status „neovisnog tijela” i „treće strane” koji se zahtijevaju u sudskoj praksi Suda.
64. Prilikom te provjere nadležni sud treba uzeti u obzir da je u presudi Prokuratuur odbijeno da državno odvjetništvo određene države članice ima navedena obilježja neovisnosti i „treće strane” ako istodobno provodi istragu u kaznenom postupku.
65. Što se tiče mogućnosti da se nadzor na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev izvrši ex post, u presudi Prokuratuur također se nudi (niječan) odgovor:
– ne „može […] se nepostojanje nadzora neovisnog tijela nadomjestiti naknadnim sudskim nadzorom zakonitosti pristupa nacionalnog tijela podacima o prometu i podacima o lokaciji”;
– „do neovisnog nadzora mora doći […] prije bilo kakvog pristupa, osim u slučaju opravdane hitnosti, u kojem slučaju nadzor mora uslijediti u kratkim rokovima”(38).
D. Mogućnost da se vremenski ograniče učinci utvrđenja neusklađenosti nacionalnog pravila s pravom Unije (peto i šesto prethodno pitanje)
66. Supreme Court (Vrhovni sud) naposljetku pita:
– Može li ograničiti vremenski učinak utvrđenja neusklađenosti nacionalnog pravila s člankom 15. Direktive 2002/58 ako bi u protivnom došlo do „nastanka nereda i povrede javnog interesa”.
– Može li, kad mu se podnese zahtjev da se ne primijeni nacionalno pravilo doneseno kako bi se prenijele odredbe neke direktive, takav zahtjev odbiti ili ograničiti svoje utvrđenje na razdoblje nakon što je Sud donio presudu od 8. travnja 2014.(39), kojom je Direktivu 2006/24 proglasio nevaljanom.
67. Rješenje i za tu dvojbu nalazi se u presudi La Quadrature du Net, koja je u skladu s tradicionalnom sudskom praksom u tom području.
68. Belgijski Cour Constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) je u predmetu C‑520/18 Sudu uputio pitanje slično pitanju irskog Supreme Courta (Vrhovni sud) koje je predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku(40).
69. Sud je prilikom odgovaranja na to pitanje u presudi La Quadrature du Net, nakon što je podsjetio na zahtjeve koji proizlaze iz načela nadređenosti prava Unije (točke 214. i 215.), naveo svoju sudsku praksu u pogledu ograničenja učinaka svojih presuda: „[s]amo Sud može, u iznimnim slučajevima i iz važnih razloga pravne sigurnosti, odobriti privremenu suspenziju poništavajućeg učinka koji pravilo prava Unije ima u odnosu na nacionalno pravo koje mu se protivi. Takvo se vremensko ograničenje učinaka tumačenja tog prava [Unije] koje je Sud dao može dopustiti samo u istoj presudi kojom se odlučuje o traženom tumačenju”(41).
70. Odmah potom utvrdio je da se „za razliku od neispunjavanja postupovne obveze poput prethodne procjene utjecaja projekta u posebnom području zaštite okoliša, kršenje članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8. i 11. kao i člankom 52. stavkom 1. Povelje, ne može […] ispraviti postupkom koji je usporediv s onim spomenutim u prethodnoj točki. Naime, održavanje na snazi učinaka nacionalnog zakonodavstva, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, značilo bi da to zakonodavstvo nastavlja pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga određivati obveze koje su suprotne pravu Unije i koje podrazumijevaju ozbiljna zadiranja u temeljna prava osoba čiji se podaci zadržavaju”(42).
71. Sud je iz tih pretpostavki zaključio da „sud koji je uputio zahtjev ne može primijeniti odredbu svojeg nacionalnog prava koja ga ovlašćuje da vremenski ograniči učinke utvrđenja nezakonitosti koje mora iznijeti na temelju tog prava u pogledu nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku”(43).
72. Ta se razmatranja u potpunosti mogu primijeniti na peto i šesto prethodno pitanje Supreme Courta (Vrhovni sud).
73. Kao prvo, nije važno što je sporni nacionalni propis donesen s ciljem prijenosa Direktive 2006/24 u nacionalno pravo. Ključno je, u tom pogledu, da je sadržaj nacionalnog pravila u skladu s pravom Unije u cijelosti, što ovdje nije slučaj.
74. Nevaljanost neke direktive, koju proglasi Sud zbog njezine neusklađenosti s materijalnim odredbama Ugovorâ, podrazumijeva da ta neusklađenost s primarnim pravom Unije utječe na nacionalna pravila kojima se samo prenosi navedena direktiva.
75. Sud koji je uputio zahtjev tvrdi da je Zakon iz 2011. donesen kako bi se poštovao članak 288. UFEU‑a, tako da se njime u irsko pravo prenijela Direktiva 2006/24. Nitko ne poriče da je tomu tako, no, kao što sam to upravo naveo, važno je da je ta direktiva nevaljana od početka (tako je utvrđeno presudom Digital Rights) jer podrazumijeva neproporcionalno miješanje u prava priznata člancima 7. i 8. Povelje i da se zadržavanje podataka o prometu i lokaciji treba urediti Direktivom 2002/58, kako je tumači Sud.
76. Kao drugo, dobro je poznato da presude Suda o tumačenju u prethodnom postupku proizvode učinke od trenutka kad je pravilo prava Unije koje se tumači stupilo na snagu(44).
77. Ako se vremensko ograničenje učinaka tumačenja prava Unije koje je Sud dao može dopustiti samo u istoj presudi kojom se odlučuje o traženom tumačenju, podsjećam na to da se to nije dogodilo u presudi Digital Rights, na koju sud koji je uputio zahtjev upućuje.
78. To nije učinjeno ni u:
– Presudi Tele2 Sverige, donesenoj 21. prosinca 2016., u kojoj se tumačila Direktiva 2002/58 i utvrdilo da joj se protivi nacionalni propis kojim se predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji u pogledu borbe protiv teških kaznenih djela.
– Presudi La Quadrature du Net, u kojoj je 6. listopada 2020. ponovno potvrđeno već navedeno tumačenje Direktive 2002/58.
79. Kao treće, u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku ne rješavaju se problemi u vezi s izuzimanjem dokaza u kaznenom postupku pokrenutom protiv osobe koja je osuđena zbog ubojstva. Suprotno tomu, ovdje je riječ o građanskom postupku (kako ga kvalificira Supreme Court (Vrhovni sud)) koji valja riješiti na temelju objektivne usporedbe nacionalnog zakonodavstva i prava Unije.
80. Ovako to ističe sud koji je uputio zahtjev: „jedino pitanje koje se postavlja u okviru žalbe o kojoj trenutačno odlučuje ovaj sud [Supreme Court (Vrhovni sud)] jest pitanje je li High Court (Visoki sud) pravilno postupio kad je presudio da članak 6. stavak 1. točka (a) Zakona [iz 2011.] nije u skladu s pravom Unije”(45).
81. Odgovor na to „jedino pitanje” jest da članak 6. stavak 1. točka (a) Zakona iz 2011. nije u skladu s pravom Unije i da nema razloga da se vremenski odgađa doseg presude kojom to valja utvrditi.
V. Zaključak
82. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Supreme Court (Vrhovni sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
„1. Članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama), kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., u vezi s člancima 7., 8., 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se:
– pružateljima javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže da preventivno, opće i neselektivno zadržavaju podatke o prometu i lokaciji krajnjih korisnika navedenih usluga u svrhe koje nisu zaštita nacionalne sigurnosti zbog prijetnje koja se pokazala stvarnom i trenutačnom ili predvidljivom;
– pristup nadležnih tijela zadržanim podacima o prometu i lokaciji ne uvjetuje prethodnim nadzorom koji provodi sud ili neovisno upravno tijelo.
2. Nacionalni sud ne može vremenski ograničiti učinke utvrđenja nezakonitosti nacionalnog propisa kojim se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže radi, među ostalim, zaštite nacionalne sigurnosti i borbe protiv kriminala, opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji koje nije u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8., 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje o temeljnim pravima.”