Edizione provvisoria
Causa T‑44/14
Bruno Costantini e altri
contro
Commissione europea
«Diritto istituzionale – Iniziativa dei cittadini europei – Politica sociale – Servizio di interesse economico generale – Articolo 352 TFUE – Diniego di registrazione – Assenza manifesta di competenza della Commissione – Articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 211/2011 – Principio di buona amministrazione – Obbligo di motivazione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 19 aprile 2016
1. Cittadinanza dell’Unione – Diritti del cittadino – Presentazione di un’iniziativa dei cittadini – Regolamento no 211/2011 – Presupposti per la registrazione – Proposta che deve rientrare nella competenza della Commissione
[Artt. 5 TUE e 13, § 2, TUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 211/2011, art. 4, § 2, b)]
2. Concorrenza – Imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale – Definizione dei servizi di interesse economico generale – Potere discrezionale degli Stati membri – Limiti – Controllo della Commissione limitato al caso dell’errore manifesto – Possibilità per la Commissione di presentare una proposta di atto inteso a qualificare l’assistenza di lungo termine come servizio di interesse economico generale, escluso dall’applicazione delle regole del mercato interno – Insussistenza
(Artt. 14 TFUE e 106 TFUE)
3. Politica sociale – Competenza dell’Unione – Adozione di atti riguardanti categorie di persone diverse dai lavoratori – Esclusione
(Art. 153 TFUE)
4. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti
[Statuto della Corte di giustizia, artt. 21, comma 1, e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]
5. Atti delle istituzioni – Scelta della base giuridica – Criteri – Articolo 352 TFUE – Limiti – Applicazione nell’ambito di una proposta di iniziativa dei cittadini – Presupposti
[Art. 352 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio no 211/2011, art. 10, § 1, c)]
6. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Rispetto dei principi di parità di trattamento e di buona amministrazione – Obbligo di prendere in considerazione le decisioni già adottate su domande simili – Limiti – Rispetto della legalità
7. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Differenza rispetto all’errore manifesto di valutazione
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
8. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione che rifiuta di registrare una proposta d’iniziativa dei cittadini
(Artt. 24, comma 1, TFUE e 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio no 211/2011, considerando 1 e art. 4, § 3)
1. Secondo l’articolo 5 TUE, il principio di attribuzione disciplina la delimitazione delle competenze dell’Unione e, a norma dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati. È in tale contesto che l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011, riguardante l’iniziativa dei cittadini, prevede la condizione secondo cui la proposta di iniziativa dei cittadini europei non deve manifestamente esulare dalla competenza della Commissione di presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati.
Dal tenore letterale di detta disposizione risulta che la Commissione deve procedere a un primo esame degli elementi di cui dispone al fine di valutare se la proposta di iniziativa dei cittadini europei non rientri manifestamente nell’ambito della sua competenza, con la precisazione che, in caso di registrazione della proposta, è possibile effettuare un esame più completo.
(v. punti 16, 17)
2. Gli Stati membri possono, nel rispetto del diritto dell’Unione, definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi di interesse economico generale. Essi dispongono di un ampio potere discrezionale quanto alla definizione di ciò che essi considerano servizi di interesse economico generale, e la definizione di tali servizi può essere rimessa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto. Tale prerogativa dello Stato membro concernente la definizione dei servizi di interesse economico generale è confermata sia dall’assenza di una competenza specificatamente attribuita all’Unione sia dall’assenza di una definizione precisa e completa della nozione di siffatti servizi nel diritto dell’Unione].
Alla luce di tali elementi, la Commissione ha potuto giustamente concludere che essa non poteva manifestamente presentare una proposta di atto basata sull’articolo 14 TFUE e diretta a qualificare come servizio di interesse economico generale l’assistenza a lungo termine.
Per quanto riguarda l’esclusione di tale assistenza dall’applicazione delle regole del mercato interno, risulta dall’articolo 14 TFUE che le norme specifiche da esso previste sono applicabili ai servizi di interesse economico generale, fatto salvo l’articolo 106 TFUE. Orbene, secondo il paragrafo 2 di quest’ultima disposizione, anche le imprese incaricate della gestione di siffatti servizi sono soggette alle norme dei Trattati, in particolare alle norme relative al mercato interno e alla concorrenza, e si può derogare a tale principio solo nel rispetto di condizioni rigorose, la cui esistenza dipende da circostanze di fatto e di diritto esistenti in ciascuno Stato membro e deve essere dimostrata in ogni caso concreto dallo Stato membro o dall’impresa che le fa valere. Ne consegue che la Commissione non può proporre in generale di escludere dall’applicazione delle regole del mercato interno servizi la cui qualificazione come servizi di interesse economico generale dipenda dalla politica nazionale perseguita da ciascuno Stato membro.
(v. punti 24‑26)
3. L’articolo 153 TFUE contempla solo parzialmente l’ambito di applicazione delle misure considerate in una proposta di iniziativa dei cittadini europei concernente il diritto all’assistenza a lungo termine, in quanto tale disposizione, che riguarda esplicitamente ed esclusivamente i lavoratori, non consente l’adozione di atti giuridici relativi ad altre categorie di persone. Pertanto, l’articolo 153 TFUE non può di per sé costituire una base giuridica ai fini dell’adozione di un atto inteso a garantire la fornitura universale di assistenza a lungo termine nell’Unione.
(v. punto 39)
4. V. il testo della decisione.
(v. punto 46)
5. L’articolo 352 TFUE, che costituisce parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio delle competenze di attribuzione, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri dell’Unione al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato, ed in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni dell’Unione. Tale disposizione non può essere in ogni caso utilizzata quale base per l’adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura all’uopo prevista nel Trattato medesimo. Ne consegue che l’applicazione di tale disposizione è subordinata a talune condizioni al fine di rispettare la delimitazione delle competenze determinata nei Trattati e di evitare di rimetterla in discussione con un atto di diritto derivato].
Inoltre, né l’articolo 352 TFUE né il regolamento n. 211/2011, riguardante l’iniziativa dei cittadini, escludono il ricorso all’articolo 352 TFUE nell’ambito dell’iniziativa dei cittadini europei.
Tuttavia, l’obiettivo di partecipazione democratica dei cittadini dell’Unione sotteso al meccanismo dell’iniziativa dei cittadini europei non può eludere il principio delle competenze di attribuzione e autorizzare l’Unione a disciplinare un settore per il quale non le è stata attribuita alcuna competenza, cosicché il rispetto delle condizioni di cui all’articolo 352 TFUE è richiesto altresì nell’ambito di una proposta di iniziativa dei cittadini europei. Pertanto, spetta alla Commissione verificare se, rispetto a una proposta di iniziativa dei cittadini europei, sia evidente che essa non potrà avanzare una proposta di atto giuridico fondato su tale disposizione. Peraltro, ciò non pregiudica la valutazione da parte delle istituzioni della necessità di un atto giuridico del genere, poiché tale valutazione può essere effettuata dopo la registrazione della proposta di iniziativa dei cittadini europei e figurare, se del caso, nella comunicazione prevista all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 211/2011.
(v. punti 51‑53)
6. Le istituzioni devono esercitare le proprie competenze in conformità dei principi generali del diritto dell’Unione, quali il principio della parità di trattamento e il principio di buona amministrazione e, a tale proposito, esse devono tener conto delle decisioni già adottate per richieste simili e chiedersi con particolare attenzione se occorra o meno decidere nello stesso senso. Il principio di buona amministrazione deve peraltro conciliarsi con il rispetto della legalità.
(v. punto 60)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 65, 67)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 68, 69, 72, 73)