РЕШЕНИЕ НА ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД (четвърти състав)
9 септември 2008 година(*)
„ЕФРР — Намаляване на финансовата помощ — Изменения на плановете за финансиране без съгласието на Комисията — Понятие за значително изменение — Член 24 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 — Жалба за отмяна“
По съединени дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 и по дело T‑332/07
Федерална република Германия, за която се явява г‑н M. Lumma, а по дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07 и г‑жа C. Schulze-Bahr, в качеството на представители, подпомагани от адв. C. von Donat, avocat,
жалбоподател,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н G. Wilms и г‑н L. Flynn, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалби за отмяна на Решение C (2006) 4193 окончателен и Решение C (2006) 4194 окончателен от 25 септември 2006 година, на Решение C (2006) 5163 окончателен и Решение C (2006) 5164 окончателен от 3 ноември 2006 година и на Решение C (2007) 2619 окончателен от 25 юни 2007 година относно намаление на помощта от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), отпусната в полза съответно на програма по цел № 2 1997—1999 г. Северен Рейн-Вестфалия, на оперативна програма Resider — Северен Рейн-Вестфалия 1994—1999 г., на оперативните програми на провинция Северен Рейн-Вестфалия в рамките на общите инициативи МСП (малки и средни предприятия) и Rechar II, и на оперативна програма за структурни помощи от Общността в регионите по цел № 2 от провинция Северен Рейн Вестфалия за периода от 1994 г. до 1996 г.
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ (четвърти състав),
състоящ се от: г‑н O. Czúcz (докладчик), председател, г‑н J. D. Cooke и г‑жа I. Labucka, съдии,
секретар: г‑жа K. Andová, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебните заседания от 26 февруари (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07) и от 10 юни 2008 г. (T‑332/07),
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1 От 1989 г. до 1999 г. нормите относно прилагането на икономическото и социално сближаване, предвидено в член 158 ЕО, бяха определени в Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове и тяхната ефективност и за координацията на техните дейности между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 185, стр. 9). Този регламент е представлявал основната правна уредба на структурните фондове, и по-специално на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Регламент № 2052/88 е изменен по-специално с Регламент (ЕИО) № 2081/93 на Съвета от 20 юли 1993 година (ОВ L 193, стр. 5).
2 Член 1 от Регламент № 2052/88 определя приоритетните цели, които дейността на Общността се стреми да осъществи с помощта на структурните фондове.
3 Член 4 от Регламент № 2052/88 се отнася до допълняемостта, партньорството и техническата помощ. Той предвижда:
„1. Дейността на Общността представлява допълнение към съответните национални дейности или принос към тях. Тя се развива чрез тясно съгласуване между Комисията, съответната държава членка, определените от държавата членка компетентни органи и организации […] на национално, регионално, местно или друго равнище, като всички участници са партньори, преследващи обща цел. Това съгласуване се нарича по-нататък „партньорство“. Партньорството обхваща подготовката, финансирането, както и преценката ex ante, мониторинга и оценката ex post на дейностите.
Партньорството трябва да се извършва в пълно съответствие със съответните институционални, юридически и финансови правомощия на всеки от партньорите.
[…]“ [неофициален превод]
4 Член 5 от Регламент № 2052/88, озаглавен „Форми на помощ“ предвижда в своя параграф 2, буква а), че „[в] случая на структурните фондове […] финансовата помощ може да бъде предоставена [по-специално] под [формата на] съфинансиране на оперативни програми“. Параграф 5 от същата разпоредба определя израза „оперативна програма“ като „последователна серия от многогодишни мерки, които могат да бъдат приложени посредством обръщане за съдействие [по-специално] към един или повече от структурните фондове“. [неофициален превод]
5 Съгласно членове 8—10 и член 11а от Регламент № 2052/88 изработените от държавите членки планове съдържат по-специално описанието на подходяща стратегия за постигане на целите, посочени в член 1 от този регламент, приоритетни оси, избрани с тази цел, чрез количествено изразяване на очаквания напредък, когато той се поддава на това, както и данни за използването на помощта от фондовете. Според същите разпоредби Комисията установява въз основа на тези планове в рамките на партньорството, посочено в член 4, параграф 1 от същия регламент, и със съгласието на съответната страна членка рамкова програма за подкрепа от Общността, която съдържа по-специално приоритетните оси, одобрени за помощта на Общността, както и индикативния финансов план, в който са уточнени сумата на помощта и нейният източник.
6 На 19 декември 1988 г. Съветът приема Регламент (ЕИО) № 4253/88 за прилагане на Регламент № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и между тях и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга страна (ОВ L 374, стр. 1). Регламент № 4253/88 беше изменен с Регламент (ЕИО) № 2082/93 на Съвета от 20 юли 1993 г. (ОВ L 193, стр. 20).
7 Член 8, параграф 3 от Регламент № 4253/88 повтаря някои разпоредби на членове 8—10 и член 11а от Регламент № 2052/88 и предвижда, че „[в]сяка рамкова програма за подкрепа от Общността съдържа“ по-специално „приоритетните оси, одобрени за съвместната дейност на Общността и на съответната държава членка във връзка с целите, посочени в член 1 от [Регламент № 2052/88], техните специфични цели, изразени количествено, ако се поддават на това“, както и „индикативен финансов план с подробности относно сумата на финансовите пакети, предвидени за различните форми на помощ“ [неофициален превод].
8 Член 14 от Регламент № 4253/88 се отнася до обработката на заявленията за помощ от фондовете. Тази разпоредба предвижда по-специално:
„1. Заявленията за помощ от структурните фондове […] се изготвят от държавата членка или от определени от нея компетентни органи […] и се изпращат на Комисията […]
2. Заявленията съдържат необходимите данни […], и по-специално описание на предложеното действие […] и на неговите специфични цели. Заявленията съдържат и […] предложение за финансов план […]
3. Комисията разглежда заявленията с цел по-специално:
[…]
– да направи оценка на приноса на предложената дейност за осъществяването на нейните специфични цели и — когато става въпрос за оперативна програма — на съгласуваността на мерките, които я съставляват,
– да провери, че административните и финансови механизми са подходящи за осигуряване на ефикасното прилагане на дейността,
– да определи конкретните условия на помощта от съответния фонд или фондове […].
Комисията взема решение за помощта от фондовете […], ако са изпълнени необходимите условия по настоящия член […]“ [неофициален превод]
9 Член 24 („Намаляване, спиране и отменяне на помощта“) от Регламент № 4253/88 гласи:
„1. Ако не изглежда, че осъществяването на дадена дейност или мярка обосновава част или цялата финансова помощ, която е била отпусната за нея, Комисията извършва подходяща проверка на случая в рамките на партньорството, като изисква по-специално от държавата членка или от определените от нея с цел изпълнението на дейността органи да представят своите становища в определен срок.
2. Вследствие на тази проверка Комисията може да намали или да спре помощта за съответната дейност или мярка, ако проверката потвърди наличието на нередност или на значително изменение, което засяга естеството или условията за изпълнение на дейността или на мярката и за което не е било поискано одобрението на Комисията.
3. Всяка недължимо платена сума, подлежаща на връщане, се възстановява на Комисията […]“ [неофициален превод]
10 Накрая, член 25 от Регламент № 4253/88 относно мониторинг на прилагането на помощите от фондовете гласи в своя параграф 5:
„С оглед на наличните средства и при спазване на бюджетните правила мониторинговият комитет адаптира […] предвидения финансов план, включително евентуалните трансфери между източниците на финансиране от Общността и на произтичащите от това изменения на процентите на помощта. […]
Тези изменения се съобщават незабавно на Комисията и на съответната държава членка. Те са приложими веднага след потвърждаване от Комисията и от съответната държава членка; това потвърждение се извършва в срок от двадесет работни дни, считано от датата на получаването на това съобщение, която се потвърждава от Комисията с обратна разписка.
Решенията за другите изменения се вземат от Комисията в сътрудничество със съответната държава членка след становище на мониторинговия комитет.“ [неофициален превод]
Обстоятелства, предхождащи спора
Решения за отпускане на финансови помощи
11 С Решение C (94) 3379 от 14 декември 1994 година Комисията одобрява под формата на единен програмен документ рамковата програма за подкрепа от Общността, както и оперативната програма за структурните помощи от Общността в регионите по цел № 2 на германската провинция Северен Рейн-Вестфалия за периода от 1994 г. до 1996 г. След няколко изменения в окончателната си редакция това решение отпуска финансова помощ за сметка на ЕФРР на обща стойност от 241 292 000 евро, като продължава до 31 декември 2000 г. периода, определен за изпълнение на проектите.
12 С Решение C (95) 1427 от 11 юли 1995 година Комисията предоставя финансова помощ от Общността на оперативна програма, започната в рамките на инициативата на Общността МСП (малки и средни предприятия), която обхваща периода от 1994 г. до 1999 г. и се отнася за провинция Северен Рейн-Вестфалия. Това решение е изменяно няколко пъти. В окончателната редакция на това решение се посочва, че общият размер на финансовата помощ от ЕФРР е определен на 8 206 000 EUR.
13 С Решение C (95) 1738 от 27 юли 1995 година Комисията предоставя финансова помощ от Общността на оперативна програма, започната в рамките на инициативата на Общността Resider II с оглед на икономическо преструктуриране на зоните за черна металургия на провинция Северен Рейн-Вестфалия за периода от 28 ноември 1994 г. до 31 декември 1997 г. Това решение е изменяно няколко пъти. В окончателната редакция на това решение се предвижда, че програмата е продължена до 31 декември 1999 г. и че общият размер на финансовата помощ е определен на 152 184 777 EUR, от които 75 063 840 EUR за сметка на ЕФРР.
14 С Решение C (95) 1739 от 27 юли 1995 година Комисията дава своето съгласие за отпускане на финансова помощ в полза на оперативната програма от общата инициатива Rechar II, насочена към преструктурирането на каменовъглените басейни на провинция Северен Рейн-Вестфалия относно периода от 28 ноември 1994 г. до 31 декември 1997 г. Това решение също е изменяно няколко пъти. В неговата окончателна редакция се посочва, че периодът на отпускане на помощта е продължен до 31 декември 1999 г. и че размерът на помощта от ЕФРР е определен на 52 237 708 EUR.
15 С Решение C (97) 1120 от 7 май 1997 година Комисията одобрява под формата на единен програмен документ рамковата програма за подкрепа от Общността, както и оперативната програма относно периода от 1 януари 1997 г. до 31 декември 1999 г. за структурните помощи от Общността в регионите на провинция Северен Рейн-Вестфалия, за които се отнася цел № 2. Това решение е изменяно няколко пъти и в окончателната си редакция отпуска финансова помощ от средствата на ЕФРР с общ размер от 324 534 806 EUR, като периодът, определен за изпълнение на проектите, е продължен до 30 септември 2002 г.
16 Член 4 от Решение C (94) 3379 от 14 декември 1994 година и от Решение C (97) 1120 от 7 май 1997 година предвижда, че подробностите относно отпускането на финансова помощ, включително и помощта от фонда, относно различните приоритетни оси и мерки са отбелязани във финансовия план на всяка програма. В член 2, втора алинея от другите три цитирани решения за отпускане на помощи се посочва, че условията за отпускане на финансовата помощ, включително участието на фондовете в различните подпрограми и в мерките, които са неотделима част от програмите, са възпроизведени в приложения към всяко от тези решения финансов план. Финансовите планове на различните програми са разпределени по приоритетни оси и мерки.
Административно производство
17 С оглед на приключването на 31 декември 1999 г. на финансираните от структурните фондове програми за програмния период 1994—1999 г. Комисията приема на 9 септември 1999 г. Насоки за финансово приключване на оперативните мерки (1994—1999 г.) на структурните фондове (наричани по-нататък „Насоките“) и ги съобщава на държавите членки. В текста си на немски език Насоките гласят по-специално:
„6. Финансов план
6.1 Финансовият план не може да бъде предмет на изменения след крайния срок за ангажиментите.
6.2 Финансовото приключване на програмите трябва да се извърши въз основа на действащия финансов план (най-общо става въпрос за финансов план с разпределяне на три нива — програма, подпрограма, мярка). Представените отчети от държавите членки трябва да разкриват същото ниво на детайлност както финансовите планове, приложени към решенията за одобрение на оперативните помощи и следователно трябва по принцип да представят състоянието на действително направените разходи, разпределени на ниво мерки.
За отделна мярка може да се допусне превишаване с 20 % от участието на всеки фонд, стига да не бъде увеличен общият размер на подпрограмата, определен в действащия финансов план.
Увеличенията на мерките в рамките на една подпрограма обаче не могат да надвишават 10 % от участието на всеки фонд в общия размер на посочената подпрограма, така както е определен във финансовия план.
Трябва да се отбележи, че клаузата за гъвкавост се прилага само в рамките на един и същ фонд и че когато няма подпрограма маржът от 10 % е приложим на ниво програма“. [неофициален превод]
18 С оглед намаляване на броя на заявленията за изменение на програмите или на финансовите планове представителят на Комисията в мониторинговия комитет по цел № 2 на събранията му от 11 и 12 ноември 1999 г. поканва държавите членки да използват в по-голяма степен клаузата за гъвкавост, съдържаща се в точка 6.2 от Насоките.
19 След разглеждане на проектите, за които са били представени заявления за финансиране през последното тримесечие на 1999 г., германските власти, отговарящи за програмите, отбелязват наличието на прекомерно искане за финансиране за някои предвидени мерки в сравнение с предоставените в това отношение фондове във финансовите планове, докато за други мерки са се искали по-малко средства от предвиденото. Вследствие от това националните власти решават да извършат трансфери между различните мерки от всяка програма по такъв начин, че средствата, които не са били използвани за мерките, за които са били предвидени, да могат да се използват за финансиране на проекти по други мерки. Тези трансфери не водят до превишаване на общата сума на разпределената за всяка програма помощ, но предизвикват увеличение на сумата за някои приоритетни оси и намаление на сумата за други оси.
20 В хода на изпълнението на програмите финансовото участие от ЕФРР е изплатено на отделни траншове в съответствие със заявленията за плащане и с приложените към програмите условия за прилагане. След края на изпълнението на програмите Федерална република Германия иска от Комисията изплащане на дължимия остатък по всяка програма.
21 С писмо от 3 юни 2003 г. Комисията посочва на Федерална република Германия, че предвидената в точка 6.2 от Насоките клауза за гъвкавост позволявала трансфери само между мерките, спадащи към една и съща приоритетна ос, и че трансферите между осите били забранени.
22 С писмо от 25 февруари 2004 г. Федерална република Германия отговаря на писмото на Комисията от 3 юни 2003 г. и оспорва съдържащото се в него тълкуване на точка 6.2 от Насоките.
23 С писмо от 23 март 2004 г. относно всички програми, за които е била отпусната финансова помощ от Общността, генерална дирекция (ГД) „Регионална политика“ на Комисията съобщава на Федерална република Германия, че тя не възнамерява да поддържа своите възражения относно прилагането на клаузата за гъвкавост. ГД „Регионална политика“ обявява, че вследствие от това ще бъде изплатено салдото по ангажираните по ЕФРР кредити. Федерална република Германия отговаря на това писмо с писмо от 26 април 2004 г., като иска от Комисията да ѝ изпрати съобщенията за приключване за всяка програма.
Обжалвани решения
24 Със своето Решение C (2006) 4193 окончателен от 25 септември 2006 година Комисията намалява с 5 488 569,24 EUR помощта от ЕФРР, предоставена на програмата по цел № 2 1997—1999 г. Северен Рейн-Вестфалия.
25 Със своето Решение C (2006) 4194 окончателен от 25 септември 2006 година Комисията намалява с 2 268 988,33 EUR помощта от ЕФРР, предоставена на оперативната програма Resider — Северен Рейн-Вестфалия 1994—1999 г.
26 Със своето Решение C (2006) 5163 окончателен от 3 ноември 2006 година Комисията намалява с 981 529,62 EUR помощта от ЕФРР, предоставена на оперативната програма на провинция Северен Рейн-Вестфалия в рамките на общата инициатива МСП.
27 Със своето Решение C (2006) 5164 окончателен от 3 ноември 2006 година Комисията намалява с 2 322 116,26 EUR помощта от ЕФРР, предоставена на оперативната програма на провинция Северен Рейн-Вестфалия в рамките на общата инициатива Rechar II.
28 Със своето Решение C (2007) 2619 окончателен от 25 юни 2007 година Комисията намалява с 5 958 401,64 EUR помощта от ЕФРР, предоставена на оперативна програма по цел № 2 на провинция Северен Рейн-Вестфалия.
29 В тези пет решения (наричани по-нататък „обжалваните решения“) Комисията мотивира по един и същ начин намалението на помощите от Общността. Тя посочва, че по принцип програмите, субсидирани със средства на Общността, трябва да се изпълняват в съответствие с решенията за отпускане на помощта и с финансовите таблици, които са били одобрени от нея, и че след предвидения краен срок за ангажиментите не е било възможно никакво изменение, щом програмният период вече е приключил. Комисията уточнява, че с приближаването на края на посочения период обаче е станало ясно, че в хода на изпълнението на програмите националните власти не биха могли да гарантират ниво на изпълнение, което да е идентично с това във финансовите таблици, приложени към решенията за одобрение, и че вследствие от това тя е посочила на своите служби и е информирала държавите членки, че при приключването ще бъде приложена известна гъвкавост в съответствие с точка 6.2 от Насоките. Според Комисията обаче превишаването на праговете, определени в точка 6.2 от посочените насоки, представлява значително изменение по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, за което държавите членки е трябвало да представят заявление за изменение най-късно в последния ден, предвиден за ангажиментите. Колкото до обхвата на гъвкавостта, предвидена в точка 6.2 от Насоките, Комисията посочва, че тази точка 6.2 е допускала финансова гъвкавост само между мерките от една и съща приоритетна ос, тъй като ако установяваше гъвкавост между приоритетните оси, тя щеше да позволи да се изменят сумите, определени във финансовите планове. Тя потвърждава, че в текстовете на Насоките на английски и френски език се е посочвало, че гъвкавостта се е прилагала на три нива (програма, подпрограма/приоритетна ос и мярка) и че макар текстът на немски език да се позовава само на подпрограмите, в съответствие с принципа на равно третиране тя не е можела да прилага Насоките по различен начин в зависимост от това дали разглежданите програми са се отнасяли за Федерална република Германия или за други държава членки. Накрая Комисията потвърждава, че в конкретния случай — противно на това, което са твърдели националните власти — разглежданите програми са били структурирани на три нива, а именно програма, подпрограми/приоритетни оси и мерки и самите власти са приели, че приоритетните оси представляват подпрограми, когато са посочили във финансовите таблици суми, съответстващи на осите или на подпрограмите, а не на съфинансираните от ЕФРР мерки.
30 Комисията заключава, че разглежданите помощи от Общността е трябвало да бъдат намалени поради това, че тъй като националните власти не са се съобразили с финансовите таблици и праговете на гъвкавост са били превишени, налице са били значителни изменения, за които не е било поискано нейното одобрение.
Производство и искания на страните
31 Настоящите жалби са подадени от Федерална република Германия в секретариата на Първоинстанционния съд на 4 декември 2006 г. (дела T‑349/06 и T‑371/06), на 15 януари (дела T‑14/07 и T‑15/07) и на 4 септември 2007 г. (дело T‑332/07).
32 С Определение на председателя на четвърти състав на Първоинстанционния съд от 16 януари 2008 г. делата T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07 са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение в съответствие с член 50 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд.
33 Федерална република Германия моли Първоинстанционния съд:
– да отмени обжалваните решения,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
34 Комисията моли Първоинстанционния съд:
– да отхвърли жалбите,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
35 В приложение на член 50 от Процедурния правилник с оглед на връзката между настоящите дела и след изслушване на страните Първоинстанционният съд намери за уместно да съедини дело T‑332/07 с дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 за целите на съдебното решение.
36 Федерална република Германия повдига по същество едно общо за всички дела правно основание, изведено от нарушение на член 24 от Регламент № 4253/88. В това отношение тя упреква Комисията, от една страна, за това, че е приела, че осъществените от националните власти трансфери представляват „значителни изменения“, които тя не е одобрила, и от друга страна, че не е упражнила правото на преценка, което тази разпоредба ѝ предоставяло, за да реши дали финансовата помощ е била оправдана.
37 Освен това по дело T‑332/07 Федерална република Германия повдига правно основание, изведено от грешка в преценката на фактическите обстоятелства, което следва да се разгледа на първо място.
По повдигнатото по дело T‑332/07 правно основание, изведено от грешка в преценката на фактическите обстоятелства
Доводи на страните
38 Федерална република Германия изтъква, че Комисията е преценила погрешно фактическите обстоятелства, като е приела в съображение 17 от обжалваното решение по дело T‑332/07, че разходите от ЕФРР за една част от предвидените от разглежданата програма мерки, а именно мерки 3.1, 3.3 и 5.1, са били по-малки от посоченото в действащия финансов план. Тя твърди, че заявлението за плащане се е отнасяло за цялото дължимо салдо и че за тези мерки не е имало заявление, целящо предоставяне само на една част от помощта от ЕФРР в сравнение с определените размери на финансирането. Тя твърди, че крайните бенефициери са получили от страна на германските власти много по-големи суми от тези, които Комисията е решила да изплати, тъй като понякога частта на националното съфинансиране е била увеличена. Следователно тя счита, че Комисията е трябвало да изплати вноска от ЕФРР, равна на прогнозите от финансовия план в съответствие с поисканото.
39 Комисията оспорва да е допуснала грешка в преценката на фактическите обстоятелства.
Съображения на Първоинстанционния съд
40 Налага се констатацията, че единственият документ от преписката по това дело, в който са посочени подробно действително направените разходи, разпределени на ниво мерки, както е предвидено в точка 6.2 от Насоките, е приложената към обжалваното решение таблица. Изглежда обаче, че този документ е бил изработен поне отчасти от Комисията, тъй като в него са споменати и сумите, които тя е решила да плати след разглеждане на заявлението за плащане. От това произтича, че при липсата на други доказателства Първоинстанционният съд не е в състояние да провери дали в посоченото заявление за плащане, и по-специално в отчета на разходите, Федерална република Германия е поискала, както тя твърди, изплащането на цялата вноска от ЕФРР, предвидена във финансовия план за разглежданите мерки, или пък, както твърди Комисията, е посочила по-ниски суми от предвидените в този план. При всички случаи, дори да се предположи, че таблицата, съдържаща се в приложение към обжалваното решение, представлява отчет на действително направените разходи, представен от Федерална република Германия на Комисията в нейното заявление за плащане, налага се констатацията, че тя ясно показва декларираното в нея от Федерална република Германия получаване от бенефициерите по ЕФРР на по-малки суми от предвидените във финансовия план.
41 Следва да се добави, че твърдението, според което бенефициерите са получили значително по-големи суми от страна на германските власти от тези, които Комисията е решила да изплати, не е достатъчно, за да се докаже, че същата е допуснала грешка в преценката на фактическите обстоятелства. Всъщност Комисията не оспорва това обстоятелство и сама твърди в съображение 17 от обжалваното решение, че общите разходи за разглежданите мерки са били по-големи от предвидените във финансовия план. Ако обаче въпреки това увеличение на разходите германските власти са споменали в тяхното заявление за плащане суми, които са по-малки от предвидените във финансовия план, Федерална република Германия не би могла да упрекне Комисията в допускане на грешка в преценката на фактическите обстоятелства, тъй като последната взема своето решение в зависимост от споменатото заявление за плащане. Настоящото правно основание не може да се уважи, тъй като Федерална република Германия не е доказала, че в своето заявление за плащане е посочила суми от вноската на ЕФРР, които са равни на предвидените във финансовия план.
По правното основание, изведено от нарушение на член 24 от Регламент № 4253/88
Доводи на страните
42 Федерална република Германия изтъква, че Комисията е нарушила член 24 от Регламент № 4253/88, доколкото е намалила разглежданите финансови помощи, без да са налице предвидените в тази разпоредба условия.
43 На първо място, Федерална република Германия поддържа, че финансовите планове са индикативни и поради своето естество имат само временен характер. Вследствие от това тя счита, че не следва всяко изменение да се разглежда като значително изменение. Тя счита, че измененията на оперативна програма са значителни само ако като последица от тях се засяга общата структура на програмата или се компрометира осъществяването на целите на развитие, определени в решението на Комисията за одобрение на помощта от Общността.
44 Колкото до конкретните случаи, тя счита, че не било възможно нито от качествена, нито от количествена гледна точка направените от националните власти трансфери да бъдат разглеждани като значителни изменения. Така тя поддържа, че посочените трансфери, които представляват само много нисък процент от общия обем на предоставените от ЕФРР помощи от Общността, не са компрометирали осъществяването на целите на одобрените от Комисията програми и не са довели до изменения нито на общата финансова помощ от ЕФРР, нито на размера на участието на ЕФРР в полза на различните мерки. Вследствие от това тя счита, че те не надвишават правната и финансова рамка, определена в решенията за отпускане на помощите.
45 На второ място, Федерална република Германия оспорва посоченото в обжалваните решения твърдение на Комисията, според което при липсата на заявление за изменение на решенията за отпускане на финансови помощи неспазването на финансовите таблици, като се надвишават допустимите съгласно клаузата за гъвкавост прагове, трябва да се счита за значително изменение, тъй като то изменя относителното значение на различните приоритетни оси или мерки. В това отношение тя изтъква, че Комисията не е можела да приеме, че осъществените трансфери са представлявали значителни изменения единствено на основание, че те не са спазвали Насоките. Тя поддържа, че Насоките целят само да определят измененията, които могат да бъдат направени, без да се иска одобрението на Комисията, и не определят какво е и какво не е значително изменение.
46 По този начин тя твърди, че Насоките не позволяват да се обяснят причините, поради които трансфер между мерките на сума, възлизаща на 20 % от финансовата вноска от даден фонд, не представлява значително изменение по смисъла на член 24 от Регламент № 4253/88, докато трансфер на същата сума между осите на програмата представлява значително изменение. В Насоките също не се посочвали причините, поради които разграничаването на осите било до такава степен важно за изпълнението на програмите, че за да се постигне набелязаната цел, не трябвало да се прави трансфер между мерките, спадащи към различните оси. Федерална република Германия счита също, че Насоките не позволяват да се узнаят условията, при които помощта от ЕФРР вече не е оправдана, и да се определи дали превишаването на предвидените прагове трябва да се разглежда във всички случаи като значително изменение, както и — при утвърдителен отговор — да се узнаят основанията за това.
47 На трето място, Федерална република Германия поддържа, че при всички случаи Комисията не е можела да се противопостави на осъществените трансфери, след като тези трансфери са били съобразени с Насоките и тя е довела до знанието на държавите членки, че ще приема изменения, които не са формално одобрени, но са съобразени с тях. В подкрепа на това твърдение Федерална република Германия изтъква, че разглежданите програми не са били разделени на подпрограми и че като последица от това клаузата за гъвкавост е трябвало да се схваща в такъв смисъл, че ограничението от 10 % от сумата на подпрограмата, предвидено в точка 6.2, трета алинея от Насоките, е трябвало да се прилага или в рамките на един и същ фонд, или за всяка програма като цяло. Тя счита, че дори ако за основа се вземе най-стеснителното от тези две тълкувания, това ще означава единствено, че увеличенията не трябва да доведат до увеличение на финансовата помощ от ЕФРР. Тя твърди, че тези граници са били спазени в заявленията за изплащане на остатъка.
48 Колкото до довода, съдържащ се в обжалваните решения, според който от текстовете на различни езици на Насоките произтича, че „осите на програмата“ трябва да бъдат приравнени на това, което Насоките обозначават с наименованието „подпрограми“, Федерална република Германия изтъква, че клаузата за гъвкавост, съдържаща се в точка 6.2 от Насоките, трябвало да бъде поставена в своя контекст и тълкувана в светлината на смисъла и на целта на правната уредба, част от която тя представлява (Решение на Съда от 9 януари 2003 г. по дело Givane и др., C‑257/00, Recueil, стр. I‑345, точка 37).
49 Така тя отбелязва по-конкретно, че за да се определи дали при липсата на подпрограми клаузата за гъвкавост трябва да се приложи на нивото на програмите или на приоритетните оси, следва да се разгледа ролята на подпрограмите и на програмните оси в рамките на програмирането.
50 В това отношение тя твърди, на първо място, че подпрограми са предвидени единствено когато се налага да се отдели една част от програмата от останалата ѝ част, например когато програмата се ползва от финансовата помощ на няколко структурни фонда, и приема, че вследствие от това забраната да се извършват трансфери между подпрограмите, съдържаща се в точка 6.2 от Насоките, трябвало да се счита за забрана за прехвърляне на финансиране, предоставено от различни структурни фондове или за различни региони. Тя поддържа, че след като в конкретния случай не е имало трансфер между различните фондове, нищо не е оправдавало ограничаването на трансферите до нивото на приоритетните оси.
51 Тя твърди, на второ място, че след като общностното право не предвижда никакво задължение за определяне на максимални суми по различните приоритетни оси, не е нито необходимо, нито логично да се ограничава съдържащата се в точка 6.2 от Насоките клауза за гъвкавост до нивото на осите на програмата.
52 Тя твърди на трето място, че осите на програмата са били изработени много преди Комисията да приеме Насоките и следователно, ако Комисията е желаела да ограничи приложението на клаузата за гъвкавост до нивото на приоритетните оси, тя е трябвало да вземе предвид техните критерии за определяне.
53 При всички случаи Федерална република Германия поддържа, че изтъкнатите от Комисията доводи в обжалваните решения в полза на извода за превишаване на границите, предвидени в точка 6.2 от Насоките, са погрешни. Така тя изтъква, от една страна, че формулярите, на които се позовават обжалваните решения, не представят никакво доказателство, от което може да се изведе, че „осите“ и „подпрограмите“ могат да бъдат приравнени и че член 8, параграф 3 от Регламент № 4253/88, който Комисията посочва в своята писмена защита, не предвижда, че приоритетните оси следва да се разделят по такъв начин, че спорните преразпределения да представляват значително изменение. Тя поддържа, от друга страна, че позоваването на текстовете на другите езици на Насоките не представлява достатъчно мотивиране, тъй като текстът на немски език е недвусмислен, а текстовете на английски и френски език не позволяват да се поддържа по убедителен начин възприетото от Комисията тълкуване. Освен това позоваването на приключването на програмите в други държави членки също не представлява достатъчно мотивиране, тъй като Федерална република Германия не познавала тези програми и не можела да прецени тяхната законосъобразност.
54 На четвърто място, Федерална република Германия счита, че ако направените изменения не били основани на Насоките, Комисията е трябвало да проучи дали те са били значителни и при утвърдителен отговор — дали са обосновавали намалението на помощите от Общността. Тя счита, че при всички случаи единствено класификацията на дадено изменение като значително не оправдава само по себе си намалението на помощта, щом като обстоятелството, че то не е било представено предварително на Комисията, представлява само нарушение на процесуалните правила. По дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07 тя изтъква по-конкретно, че принципът на пропорционалност не оправдава Комисията за това, че се позовава на нарушение на материалните или процесуални норми, за да намали финансовата помощ, предоставена на разглежданите програми.
55 По този начин тя счита, че Комисията е трябвало да проучи дали не се е налагало да разреши направените трансфери, като по-конкретно отчита обстоятелството, че те не са компрометирали общата цел на програмите, нито целта на приноса от Общността, и че се отнасят за по-малки суми в сравнение с други заявления за изменение, които по-рано са били приети от Комисията. По дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07 Федерална република Германия поддържа, че Комисията е трябвало да отчете и обстоятелството, че от една страна, от средата на октомври 1999 г. тя не е била в състояние да проучва новите заявления за изменения и, от друга страна, че със съобщаването на Насоките е породила у националните власти оправдани правни очаквания за това, че по отношение на индикативните финансови планове те разполагат с необходимата гъвкавост.
56 Що се отнася, на първо място, до факта, че трансферите не компрометирали общата цел на програмите, нито целта на приноса от Общността, Федерална република Германия изтъква по-конкретно, че ако посочените цели могат да бъдат постигнати при по-добри или при равни условия посредством употреба на фондовете, която е различна от предвидената в решението за одобрение, не би трябвало Комисията да може да направи по-трудно осъществяването на целта за развитие, като задържа одобреното съфинансиране. Освен това Федерална република Германия счита, че обжалваните решения противоречат на принципа на партньорството, доколкото пречат на националните власти да поемат задълженията си по отношение на конкретната употреба на фондовете през последното тримесечие на програмния период поради строгостта на финансовите планове. Тя посочва в това отношение, че финансирането от ЕФРР няма за предмет да насърчава проектите на Комисията, а да подкрепя проектите на държавите членки, и че прилагането на програмите изисква известна гъвкавост, тъй като изпълняваните в рамките на програмата проекти не са известни предварително.
57 Що се отнася, на второ място, до обстоятелството, че в края на 1999 г. Комисията не била в състояние да разглежда заявленията за изменение, Федерална република Германия изтъква, че поради тази причина националните власти са били длъжни да продължат разглеждането на представените проекти, без да могат да включат службите на Комисията, при това именно в момента на приключване на програмите, когато по-голямата част от проектите са представени. Тя счита, че невъзможността за изменение на програмите между средата на октомври и края на декември 1999 г. означавала, че програмите трябвало да бъдат завършени по незадоволителен начин, което противоречало на интереса на Общността.
58 На трето място, що се отнася до обстоятелството, че със съобщаването на Насоките Комисията породила у националните власти оправдани правни очаквания за това, че разполагат с необходимата гъвкавост по отношение на индикативните финансови планове, Федерална република Германия изтъква, че Комисията трябвало да отчете обстоятелството, че самата тя приканила държавите членки да не представят заявления за изменение, че текстът на немски език на Насоките явно може да се тълкува само като разрешаваща трансфери между оси на програмата и че придала на осите към момента на приключването на програмите значение, каквото те са нямали към момента на тяхното одобрение.
59 Комисията оспорва всички тези доводи.
Съображения на Първоинстанционния съд
60 На първо място, относно твърдението на Федерална република Германия, според което финансовите планове са само индикативни и временни, следва да се посочи, че от приложимото законодателство съгласно възприетото в съдебната практика тълкуване следва, както поддържа Комисията, необходимостта всяка финансова помощ, предоставена от структурните фондове, да бъде прилагана в съответствие с решението за нейното одобрение, и по-конкретно с приложената към него финансова таблица, тъй като тя представлява програмен инструмент, който отразява постигнатата по взаимно съгласие от Комисията и националните власти позиция.
61 Така, на първо място, трябва да се констатира, че за разлика от членове 8—10 и от член 11а от Регламент № 2052/88 и от член 8, параграф 3 от Регламент № 4253/88, които се отнасят за рамковите програми за подкрепа от Общността, разпоредбата на последния регламент относно оперативните програми, а именно член 14, не предвижда, че финансовият план, който трябва да се приложи към заявлението, е само индикативен.
62 На второ място, от член 21, параграф 1 от Регламент № 4253/88, според който плащането на финансовата помощ се извършва в съответствие с бюджетните ангажименти, произтича, че финансовото приключване на помощите трябва да бъде извършено по-специално въз основа на действащия финансов план (Решение на Първоинстанционния съд от 27 юни 2007 г. по дело Nuova Gela Sviluppo/Комисия, T‑65/04, Сборник, 2007 г., стр. II‑68*, точки 36 и 37). Същото изискване произтича от член 4 на Решение C (94) 3379 от 14 декември 1994 г. и от Решение C (97) 1120 от 7 май 1997 г., както и от член 2, втора алинея от другите решения за отпускане на помощите (вж. точка 16 по-горе).
63 На трето място, следва да се посочи, че Регламент № 4253/88 предвижда в своя член 25, параграф 5 процедурата за въвеждане на изменения във финансовите планове. Така тази разпоредба предвижда, че решенията за изменения на финансовите планове се вземат или от мониторинговия комитет, или от Комисията съвместно с държавата членки и след становище на мониторинговия комитет. В хипотезата, когато решението за изменения е взето от мониторинговия комитет, те трябва да бъдат незабавно съобщени на Комисията и на съответната държава членка и са приложими едва след потвърждение както от Комисията, така и от държавата членка. Според съдебната практика неспазването на тази разпоредба само по себе си оправдава намалението на финансовата помощ (вж. по аналогия Решение на Първоинстанционния съд от 22 ноември 2006 г. по дело Италия/Комисия, T‑282/04, Recueil, 2006 г., стр. II‑93*, точки 72 и 78).
64 Оттук следва, че противно на това, което Федерална република Германия твърди, измененията на одобрен от Комисията финансов план, които са осъществени без съгласието на последната, водят по принцип до намаление на предоставената помощ на разглежданата програма независимо от тяхното качествено или количествено значение.
65 На второ място, относно изтъкнатите доводи от Федерална република Германия, целящи да оспорят обстоятелството, че превишаването на предвидените в Насоките граници може да бъде достатъчно, за да се приеме, че спорните трансфери представляват значителни изменения, от съображенията, съдържащи се в точки 60—64 по-горе, следва, че те трябва да бъдат отхвърлени, тъй като приложимостта на член 24 от Регламент № 4253/88 към тези трансфери при всички положения произтича от приложимото законодателство и от решенията за отпускане на финансови помощи.
66 На трето място, относно доводите на Федерална република Германия, според които Комисията не е можела да се противопостави на направените изменения, тъй като те са били съобразени с Насоките, следва, от една страна, да се напомни, че трансферите между различните мерки, които са били осъществени от германските власти, не предполагат увеличение с повече от 20 % от сумата, определена с всеки финансов план за мерките, чийто размер е бил увеличен, а водят до превишаване на сумите за осите, определени във финансовите планове. От друга страна, следва да се установи, че текста на немски език на точка 6.2 от Насоките, посочена в точка 17 по-горе, по никакъв начин не се позовава на приоритетни оси и че a fortiori тази точка не посочва изрично, че трансферите между различните оси са забранени. При тези обстоятелства в съответствие със съдебната практика, за да се разгледа основателността на изтъкнатите доводи, следва да се направи буквално, историческо, контекстуално и телеологическо тълкуване на точка 6.2 от Насоките (вж. относно методологията Решение на Първоинстанционния съд от 20 ноември 2002 г. по дело Lagardère и Canal+/Комисия, T‑251/00, Recueil, стр. II‑4825, точка 72 и сл. и Решение на Първоинстанционния съд от 6 октомври 2005 г. по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, T‑22/02 и T‑23/02, Recueil, стр. II‑4065, точка 41 и сл.)
67 На първо място, що се отнася до буквалното тълкуване, следва да се отчита обстоятелството, че тъй като текстовете на общностното право са съставени на няколко езика и текстовете на различните езици са еднакво автентични, при тълкуването на разпоредба от общностното право е необходимо сравнение между текстовете на различните езици (Решение на Съда от 6 октомври 1982 г. по дело Cilfit и др., 283/81, Recueil, стр. 3415, точка 18 и Решение по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, точка 66 по-горе, точка 42). Всъщност необходимостта от единно тълкуване на разпоредбите на общностното право изключва възможността текстът на някой от различните езици да се разглежда отделно, а изисква да се тълкува и прилага в светлината на редакциите на останалите официални езици (Решение на Съда от 5 декември 1967 г. по дело van der Vecht, 19/67, Recueil, стр. 445 и 456), дори в резултат на това разглежданата разпоредба да бъде тълкувана и да трябва да се приложи по начин, който се различава от присъщия или обичаен смисъл на думите, които се съдържат в един или повече текстове на различните езици на тази разпоредба, в противоречие с изискванията за правна сигурност (вж. в този смисъл Решение на Съда от 3 март 1977 г. по дело North Kerry Milk Products, 80/76, Recueil, стр. 425, точка 11).
68 В конкретния случай следва да се отбележи, че действително съществува разлика между текста на немски език и текстовете на другите езици на точка 6.2 от Насоките. Във всички версии първата алинея от тази точка посочва, че финансовото приключване на програмите трябва да се извърши въз основа на редакцията на финансовия план, която е в сила, и че той най-общо представлява план с разпределение на три нива. Всички версии споменават „програмата“ и „мерките“ като първо и трето ниво. За междинното ниво обаче текстът на немски език посочва само „подпрограмата“ (Unterprogramm), докато текстовете на другите езици посочват „подпрограма/приоритетна ос“ („delprogram/prioriteret“ на датски, „sub-programme/priority axis“ на английски, „subprograma/eje prioritario“ на испански, „alaohjelma/toimintalinja“ на финландски, „sous-programme/axe prioritaire“ на френски, „subprogramma/prioritaire doelstelling“ на нидерландски, „subprograma/eixo prioritário“ на португалски и „underprogram/prioriterat område“ на шведски). Що се отнася до другите разпоредби на точка 6.2 от Насоките, няма различие между текстовете на различните езици, тъй като втората, третата и четвъртата алинея от посочената точка 6.2 се позовават във всички езикови версии единствено на думата „подпрограма“.
69 Следователно възниква въпросът дали направеното позоваване на „подпрограма/приоритетна ос“ в първата алинея от точка 6.2 от Насоките в текстовете на другите езици, различни от немския, е необходимо, за да може тази разпоредба да бъде схваната, както това изглежда са направили държавите членки, които са прегледали другите езикови версии, в смисъл че позоваването в другите алинеи на тази точка единствено на „подпрограма“ трябва да се разбира като включващо и приоритетните оси. За да се отговори на този въпрос, следва, като се използва контекстуалното, историческото и телеологическото тълкуване, да се определи дали „подпрограмите“ и „приоритетните оси“ представляват по същество два различни термина, с които се обозначава междинното ниво на програмите, както поддържа Комисията, или става въпрос за два напълно различни елемента на програмирането, които не би трябвало да се приравняват за целите на прилагането на Насоките, както претендира Федерална република Германия.
70 На второ място, що се отнася до контекстуалното тълкуване, следва да се отбележи, че контекстът, в който се вписва точка 6.2 от Насоките, се състои не само от другите разпоредби на Насоките, които третират въпроси, различни от този за финансовото приключване на програмите, и следователно не съдържат елементи, които са полезни за тълкуването на посочената точка 6.2, а и от съвкупността от разпоредби, приложими към разглежданите финансови помощи, и по-конкретно решенията за тяхното отпускане. Докато обаче при прочит на програмите, които са били одобрени с тези решения, става ясно, че те имат структура, разделена на приоритетни оси или на приоритети, и че те не са разделени на подпрограми, три от петте решения за отпускане на помощи, по-специално Решение C (95) 1427 от 11 юли 1995 г., Решение C (95) 1738 от 27 юли 1995 г. и Решение C (95) 1739 от 27 юли 1995 г. (вж. точки 12—14 по-горе), посочват в своя член 2, че условията за отпускане на финансовата помощ, включително участието на фондовете в различните подпрограми (Teilprogramm) и в мерките, които са неразделна част от програмите, са повторно изложени в приложените към тези решения финансови планове.
71 Въпреки че използваният в Насоките немски термин (Unterprogramm) не е идентичен със съдържащия се в решенията за отпускане на помощи, споменати в точка 70 по-горе (Teilprogramm), от посочените решения ясно произтича, че Комисията е считала — от момента на одобряването на програмите, а не само към момента на тяхното приключване — че „подпрограмите“ и „приоритетните оси“ представляват едно и също ниво на планиране, а именно междинното ниво, намиращо се между програмите и мерките. Тъй като в конкретния случай става въпрос в крайна сметка да се определи дали изготвените от Комисията Насоки е можело по логичен начин да бъдат схванати от натоварените с изпълнението на тези програми национални власти в смисъл, че забраната на трансфери между „подпрограми“ е включвала също подобна забрана между „приоритетни оси“ и че следователно всеки трансфер между оси е трябвало да бъде предмет на формално заявление за изменение, следва да се приеме, че независимо от точното определение на термините „подпрограми“ и „приоритетни оси“ формулировката в решенията за отпускане на помощи е трябвало да позволи на националните власти да разберат, че терминът „подпрограми“, който Комисията използва във всички алинеи на текста на Насоките на немски език, е трябвало да се схваща като позоваване и на „приоритетните оси“ на програмите или най-малкото да имат съмнения относно тълкуването на точка 6.2 от Насоките.
72 Що се отнася до историческото и телеологическо тълкуване, следва да се посочи, че тъй като всяко изменение на финансовите планове, направено без одобрението на Комисията, може да доведе до намаление на помощта (вж. точка 64 по-горе), Насоките трябва да се схващат като имащи за цел да улеснят приключването на програмите в смисъл, че по силата на свободата на преценка, която член 24 от Регламент № 4253/88 ѝ предоставя, за да реши дали се налага или не да намали, или да спре помощта от Общността, Комисията би допуснала известна гъвкавост и че следователно измененията, отговарящи на предвидените условия, не биха довели до намаление, дори ако тези изменения не са ѝ били представени за одобрение. От това следва, че точка 6.2 от Насоките трябва да се тълкува стеснително, така че да бъде възможно най-ограничен броят на измененията, за които Комисията е обявила своето намерение да не намалява отпуснатите помощи и които следователно е можело да бъдат направени, без да се иска нейното одобрение. Всъщност следва да се напомни, че Регламент № 4253/88 предвижда формална процедура за изменението на финансовите планове, която е задължителна както за държавите членки, така и за Комисията, и че поради това броят на хипотезите, в които държавите членки биха могли да бъдат освободени от задължението да следват тази процедура, без да рискуват, че ще бъде намалена помощта, би трябвало да бъде възможно най-малък.
73 С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че осъществените от германските власти трансфери между приоритетните оси на програмите не са обхващат от Насоките.
74 Другите изтъкнати от Федерална република Германия доводи не могат да оборят този извод. Федерална република Германия изтъква, че забрана да се прехвърлят суми между осите не била оправдана, тъй като подобни трансфери не засягат съществено реализирането на програмите и на поставените цели. Налага се да се констатира обаче, че макар и тези съображения да са релевантни за определяне дали е било възможно посочените трансфери да бъдат одобрени от Комисията, ако ѝ бяха представени, то те са ирелавантни при разглеждане на съвместимостта на разглежданите трансфери с точка 6.2 от Насоките. Всъщност в конкретния случай не става въпрос да се определи дали трансфери между оси биха могли да бъдат приети от Комисията, ако ѝ бяха представени, а дали с оглед на Насоките е било възможно те да не бъдат съобщени на Комисията, без това да доведе до намаление на помощта.
75 На четвърто място, относно твърдението на Федерална република Германия, според което Комисията трябвало да упражни правото на преценка, което ѝ предоставя член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, за да реши дали отпуснатата помощ е била оправдана, следва да се посочи, първо, че въпреки твърдението на Комисията, съдържащо се в обжалваните решения, според което Насоките определят това, което тя счита за значително изменение, тези насоки могат да се тълкуват само като определящи случаите, в които Комисията счита, че наличието на изменение на финансовите планове не оправдава намалението на помощта. Всъщност следва да се напомни, че възможността за намаление в случай на изменение на финансовите планове произтича от самото приложимо законодателство, както и от решенията за отпускане на помощ от Общността на програмите, разглеждани по настоящите дела, и не зависи от свободата на преценка на Комисията. В замяна на това последната е можела да реши, че някои изменения не водят до намаление поради обстоятелства, свързани с края на периода за планиране, и да съобщи тази позиция на държавите членки, за да осигури прозрачност на своите решения за приключване и да гарантира равенството между различните държави членки. В съответствие със съдебната практика обаче, щом Комисията е посочила на държавите членки начина, по който е възнамерявала да упражнява своята свобода на преценка, тя не е можела да се отклони от него, без да наруши принципа за равно третиране (вж. в този смисъл Решение на Съда от 28 юни 2005 г. по дело Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, Recueil, стр. I‑5425, точка 211). Всъщност, ако разгледа — както иска Федерална република Германия — дали измененията са можели да бъдат одобрени, ако ѝ бяха съобщени своевременно, Комисията би поставила Федерална република Германия в по-благоприятно положение спрямо държавите членки, въздържали се да направят изменения, които не отговарят на предвидените в Насоките условия, без да поискат одобрението на Комисията.
76 Във всички случаи следва да се установи, че Федерална република Германия не е представила доказателство, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност с решението си да намали разглежданата финансова помощ.
77 Всъщност, що се отнася, първо, до твърдението, според което трансферите не са компрометирали общата цел на програмите, нито целта на приноса от Общността, следва да се напомни, че в съответствие със съдебната практика не е достатъчно да се докаже, че даден проект е бил осъществен, за да може да се иска изплащането на финансова помощ (вж. в този смисъл Решение от 19 януари 2006 г. по дело Comunità montana della Valnerina/Комисия, C‑240/03 P, Recueil, стр. I‑731, точки 77 и 78). Всъщност системата на субсидии, създадена от общностната правна уредба, почива по-специално върху изпълнението от бенефициера на поредица от задължения, на които е подчинено получаването на предвидената финансова помощ. Ако бенефициерът не изпълни всички или част от тези задължения, каквото е задължението за спазване на правната и финансова рамка, член 24 от този регламент позволява на Комисията да преразгледа обхвата на своите задължения, произтичащи от решението за отпускане на посочената помощ. От постоянната съдебна практика произтича също, че нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена общностна система, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от общностната правна уредба право, без това да води до нарушение на принципа на пропорционалност (Решение на Първоинстанционния съд от 12 октомври 1999 г. по дело Conserve Italia/Комисия, T‑216/96, Recueil, стр. II‑3139, точки 101 и 103 и Решение на Първоинстанционния съд от 26 септември 2002 г. по дело Sgaravatti Mediterranea/Комисия, T‑199/99, Recueil, стр. II‑3731, точки 134 и 135).
78 В конкретния случай трябва да се констатира, че да се приеме, както иска Федерална република Германия, че Комисията не е трябвало да намали разглежданите помощи поради обстоятелството, че целите на програмите и на посочените помощи са били засегнати, би било равнозначно да не се санкционира нарушението от Федерална република Германия на нейното задължение да изпълни посочените програми в съответствие с одобрените от Комисията финансови планове. Това разрешение би лишило посоченото задължение от неговото съдържание, тъй като за националните власти би било достатъчно да докажат доброто осъществяване на програмите, за да получат цялото отпуснато финансиране.
79 Освен това Федерална република Германия не би могла да се позове на принципа на партньорство, предвиден в член 4 от Регламент № 2052/88 (вж. точка 3 по-горе), за да поиска плащането на цялата финансова помощ. Всъщност, макар и несъмнено да е вярно, както напомня Федерална република Германия, че съфинансирането от Общността няма за цел да насърчава проектите на Комисията, а тези на държавите членки, това не променя факта, че член 274 ЕО възлага на Комисията отговорност за изпълнението на общностния бюджет и че регламентите, приложими за структурните фондове, предвиждат, че тя е длъжна да одобрява финансовите планове и да одобрява пряко или непряко всяко тяхно изменение. В този контекст е необходимо да се приеме за установено, че макар и да отчита правомощията на националните власти, исканото от Федерална република Германия разрешение на спора пренебрегва тези, предоставени на Комисията от приложимото законодателство. Член 4, параграф 1 от Регламент № 2052/88 обаче предвижда по-точно, че „[д]ейността на Общността […] се развива чрез тясно съгласуване между Комисията, съответната държава членка, определените от държавата членка компетентни органи и организации […]“ и че това съгласуване обхваща по-конкретно подготовката, финансирането, мониторинга и оценката на дейностите и трябва да бъде провеждана при спазване на съответните институционални, юридически и финансови правомощия на всеки от партньорите.
80 На второ място, що се отнася до довода, според който от средата на октомври 1999 г. Комисията не е била в състояние да разглежда новите заявления за изменения, достатъчно е да се установи, че Комисията оспорва това твърдение, като посочва, че е приела 418 решения за изменения през последните два месеца на 1999 г. и че е обработила също заявления за изменение, които са ѝ били предадени от държавите членки след средата на октомври 1999 г., включително тази на провинция Северен Рейн-Вестфалия. Тя добавя, че заявленията, които не са били обработени преди 31 декември 1999 г. поради късната дата на тяхното подаване, е можело да бъдат приети дори след тази дата, когато те са нямали отражение върху бюджета на Общността.
81 На трето място, що се отнася до твърденията, според които Комисията е насърчила националните власти да не подават нови заявления за изменение и че текстът на немски език на Насоките ясно посочва, че спорните трансфери не е трябвало да бъдат одобрени от Комисията, следва да се напомни, че при обстоятелствата в конкретния случай за националните власти би трябвало да бъде достатъчно ясно, че Комисията е считала приоритетните оси, споменати във финансовите планове на разглежданите програми, за подпрограми по смисъла на точка 6.2 от Насоките и че следователно въпреки евентуалната неяснота на текста на немски език на Насоките, тези власти са можели да разберат, че Комисията не би приела трансфери между приоритетните оси, без да е поискано нейното одобрение в съответствие с член 25, параграф 5 от Регламент № 4253/88. В това отношение относно довода на Федерална република Германия, според който Комисията трябвало да отчете обстоятелството, че броят на представените проекти се увеличава в края на програмния период и на свой ред води до увеличение на броя на измененията на необходимите финансови планове, следва да се посочи, че точно това обстоятелство е накарало Комисията да изпрати на държавите членки Насоките и да ги покани да използват точка 6.2 от тях, за да намалят броя на заявленията за изменения.
82 С оглед на всички гореизложени съображения следва да се приеме, че Федерална република Германия не е доказала, че Комисията е нарушила член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88. Следователно жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
83 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Федерална република Германия е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1) Съединява дело T‑332/07 с дела T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 и T‑15/07 за целите на съдебното решение.
2) Отхвърля жалбите.
3) Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 9 септември 2008 г.