ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟΥ (τέταρτο τμήμα)
της 9ης Σεπτεμβρίου 2008 (*)
«ΕΤΠΑ – Μείωση της χρηματοδοτικής συνδρομής – Τροποποιήσεις των σχεδίων χρηματοδότησης χωρίς την έγκριση της Επιτροπής – Έννοια του όρου σημαντική τροποποίηση – Άρθρο 24 του κανονισμού (ΕΟΚ) 4253/88 – Προσφυγή ακυρώσεως»
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 και στην υπόθεση T‑332/07,
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκπροσωπούμενη από τον M. Lumma, καθώς και, στις υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07, από τη C. Schulze-Bahr, επικουρούμενη από τον C. von Donat, δικηγόρο,
προσφεύγουσα,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από τους G. Wilms και L. Flynn,
καθής,
με αντικείμενο την ακύρωση των αποφάσεων C (2006) 4193 τελικό και (2006) 4194 τελικό, της 25ης Σεπτεμβρίου 2006, C (2006) 5163 τελικό και C (2006) 5164 τελικό, της 3ης Νοεμβρίου 2006, και C (2007) 2619 τελικό, της 25ης Ιουνίου 2007, περί μειώσεως της συνδρομής του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) στο πρόγραμμα-στόχος αριθ. 2 1997-1999 Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, στο λειτουργικό πρόγραμμα Resider – Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία 1994-1999, στα λειτουργικά προγράμματα του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας στο πλαίσιο των κοινών πρωτοβουλιών MME (μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις) και Rechar II, και στο λειτουργικό πρόγραμμα για τις διαρθρωτικές κοινοτικές παρεμβάσεις στις περιοχές του στόχου αριθ. 2 του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας για το διάστημα 1994-1996, αντιστοίχως,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ (τέταρτο τμήμα),
συγκείμενο από τους O. Czúcz (εισηγητή), πρόεδρο, J. D. Cooke και I. Labucka, δικαστές,
γραμματέας: K. Andová, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν των επ’ ακροατηρίου συζητήσεων της 26ης Φεβρουαρίου (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07) και της 10ης Ιουνίου 2008 (T‑332/07),
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Το νομικό πλαίσιο
1 Από το 1989 έως το 1999 τους κανόνες για την υλοποίηση της διαλαμβανόμενης στο άρθρο 158 ΕΚ οικονομικής και κοινωνικής συνοχής όριζε ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητά τους και τον συντονισμό των παρεμβάσεών τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 185, σ. 9). Ο κανονισμός αυτός αποτελούσε το κύριο σώμα κανόνων δικαίου για τη λειτουργία των διαρθρωτικών ταμείων, περιλαμβανομένου του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ). Ο κανονισμός 2052/88 τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2081/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 5).
2 Το άρθρο 1 του κανονισμού 2052/88 ορίζει τους κύριους σκοπούς στους οποίους κατατείνει η δράση της Κοινότητας μέσω των διαρθρωτικών ταμείων.
3 Το άρθρο 4 του κανονισμού 2052/88 αφορά τη συμπληρωματικότητα, την εταιρική σχέση και την τεχνική βοήθεια. Ορίζει:
«1. Η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα ή συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών μελών. Αυτό επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τις αρμόδιες αρχές και οργανισμούς [...] που ορίζονται από το κράτος μέλος σε εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο· όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους κατά την επιδίωξη ενός κοινού σκοπού. Η συνεργασία αυτή καλείται στο εξής “εταιρική σχέση”. Η εταιρική σχέση καλύπτει την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την εκ των προτέρων εκτίμηση, την παρακολούθηση και την εκ των υστέρων αξιολόγηση των ενεργειών.
Η εταιρική σχέση οργανώνεται με πλήρη τήρηση των αντίστοιχων θεσμικών, νομικών και δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων καθενός των εταίρων.
[…]»
4 Το άρθρο 5 του κανονισμού 2052/88, με τίτλο «Μορφές παρέμβασης», προβλέπει, στην παράγραφο 2, στοιχείο α΄, ότι, «[ό]σον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία […], η χρηματοδοτική παρέμβασή τους παρέχεται, [μεταξύ άλλων, υπό μορφή] συγχρηματοδότηση[ς] λειτουργικών προγραμμάτων». Στην παράγραφο 5 του άρθρου αυτού, το «λειτουργικό πρόγραμμα» ορίζεται ως «ένα συνεκτικό σύνολο πολυετών ενεργειών, για την υλοποίηση του οποίου είναι δυνατό να ζητηθεί [μεταξύ άλλων,] η συνδρομή ενός ή περισσοτέρων ταμείων […]».
5 Δυνάμει των άρθρων 8 έως 10 και 11α του κανονισμού 2052/88, τα προγράμματα που καταρτίζουν τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, περιγραφή της κατάλληλης στρατηγικής για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου 1 και των βασικών αξόνων που έχουν επιλεγεί προς τούτο, με ποσοτικό προσδιορισμό των προβλεπόμενων βελτιώσεων, καθώς και στοιχεία σχετικά με τον τρόπο χρησιμοποίησης των συνδρομών των ταμείων. Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, η Επιτροπή καταρτίζει, βάσει των προγραμμάτων αυτών, στο πλαίσιο της κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού εταιρικής σχέσης και σε συμφωνία με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, το κοινοτικό πλαίσιο στήριξης, το οποίο περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τους επιλεγόμενους άξονες προτεραιότητας της κοινοτικής παρέμβασης, καθώς και ενδεικτικό σχέδιο χρηματοδότησης, με το οποίο καθορίζεται το ύψος των χρηματοδοτήσεων και οι πηγές τους.
6 Στις 19 Δεκεμβρίου 1988, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 4253/88, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88, όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους, καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 374, σ. 1). Ο κανονισμός 4253/88 τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 20).
7 Το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 4253/88 επαναλαμβάνει ορισμένες διατάξεις των άρθρων 8 έως 10 και 11α του κανονισμού 2052/88 και ορίζει ότι «[κ]άθε κοινοτικό πλαίσιο στήριξης περιλαμβάνει», μεταξύ άλλων, «τους άξονες προτεραιότητας για την κοινή δράση της Κοινότητας και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους σε σχέση με τους στόχους που αναφέρονται στο άρθρο 1 [του κανονισμού 2052/88], τους ειδικούς στόχους τους, ποσοτικά προσδιορισμένους εφόσον το επιτρέπει η φύση τους», καθώς και «ενδεικτικό σχέδιο χρηματοδότησης, στο οποίο προσδιορίζεται το ύψος των συνολικών κονδυλίων που προβλέπονται για τις διάφορες μορφές παρέμβασης».
8 Το άρθρο 14 του κανονισμού 4253/88 ορίζει τα της εξετάσεως των αιτήσεων συνδρομής. Η διάταξη αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων:
«1. Οι αιτήσεις συνδρομής των διαρθρωτικών ταμείων […] συντάσσονται από τα κράτη μέλη ή από τις αρμόδιες αρχές που ορίζουν αυτά […] και υποβάλλονται στην Επιτροπή […]
2. Οι αιτήσεις περιέχουν τις απαραίτητες πληροφορίες […] και, ιδίως, περιγραφή της προτεινόμενης δράσης […] και των ειδικών στόχων της. Οι αιτήσεις περιλαμβάνουν επίσης […] το προτεινόμενο χρονοδιάγραμμα […] χρηματοδότησης […]
3. Η Επιτροπή εξετάζει τις αιτήσεις, ιδίως ώστε:
[…]
– να εκτιμήσει τη συμβολή της προτεινόμενης ενέργειας στην πραγματοποίηση των ειδικών της στόχων και, όταν πρόκειται για λειτουργικό πρόγραμμα, τη συνοχή των μέτρων που το συνιστούν,
– να επαληθεύσει ότι οι διοικητικοί και χρηματοοικονομικοί μηχανισμοί αρμόζουν για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εφαρμογή της δράσης,
– να καθορίσει τον ακριβή τρόπο παρέμβασης του ή των σχετικών ταμείων […].
Η Επιτροπή αποφασίζει σχετικά με τη χορήγηση της συνδρομής των ταμείων […] εφόσον οι προβλεπόμενοι στο παρόν άρθρο όροι πληρούνται […]»
9 Το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88, με τίτλο «Μείωση, αναστολή και ακύρωση της συνδρομής», ορίζει:
«1. Αν η υλοποίηση δράσης ή μέτρου δεν φαίνεται να δικαιολογεί ούτε τμήμα ούτε το σύνολο της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει χορηγηθεί, η Επιτροπή προβαίνει σε κατάλληλη εξέταση της περίπτωσης στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης, ζητώντας ιδίως από το κράτος μέλος ή τις λοιπές αρμόδιες αρχές που αυτό ορίζει για την υλοποίηση της δράσης να της υποβάλουν παρατηρήσεις εντός τακτής προθεσμίας.
2. Μετά την εξέταση αυτή, η Επιτροπή μπορεί να μειώσει ή αναστείλει τη συνδρομή για την εν λόγω δράση ή σχετικό μέτρο, αν από την εξέταση επιβεβαιωθεί ότι υπάρχει παρατυπία ή σημαντική [τροποποίηση] της φύσης ή των συνθηκών υλοποίησης της δράσης ή του μέτρου, για την οποία δεν ζητήθηκε η έγκριση της Επιτροπής.
3. Κάθε ποσό το οποίο αποτελεί αντικείμενο απαίτησης ως αχρεωστήτως καταβληθέν πρέπει να επιστρέφεται στην Επιτροπή. [...]»
10 Τέλος, η παράγραφος 5 του άρθρου 25 του κανονισμού 4253/88, σχετικά με την παρακολούθηση της εφαρμογής της συνδρομής των ταμείων, ορίζει:
«Η επιτροπή παρακολούθησης προσαρμόζει […], σύμφωνα με τους διαθέσιμους πόρους και τους δημοσιονομικούς κανόνες, […] το προβλεπόμενο σχέδιο χρηματοδότησης, περιλαμβανομένων των ενδεχόμενων μεταφορών μεταξύ κοινοτικών χρηματοδοτικών πηγών και των επακόλουθων τροποποιήσεων των ποσοστών παρέμβασης. […]
Οι τροποποιήσεις αυτές κοινοποιούνται αμέσως στην Επιτροπή και στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Εφαρμόζονται μόλις επιβεβαιωθούν από την Επιτροπή και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Η εν λόγω επιβεβαίωση δίδεται εντός είκοσι εργάσιμων ημερών από την παραλαβή της κοινοποίησης, η ημερομηνία της οποίας βεβαιώνεται από την Επιτροπή με απόδειξη παραλαβής.
Οι άλλες τροποποιήσεις αποφασίζονται από την Επιτροπή, σε συνεργασία με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, έπειτα από γνωμοδότηση της επιτροπής παρακολούθησης.»
Ιστορικό της διαφοράς
Οι αποφάσεις χορηγήσεως χρηματοδοτικής συνδρομής
11 Με την απόφαση C (94) 3379, της 14ης Δεκεμβρίου 1994, η Επιτροπή ενέκρινε, υπό μορφή ενιαίου εγγράφου προγραμματισμού, το κοινοτικό πλαίσιο στήριξης, καθώς και το λειτουργικό πρόγραμμα για κοινοτικές διαρθρωτικές παρεμβάσεις στις περιοχές του στόχου αριθ. 2 του γερμανικού ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας για το διάστημα 1994-1996. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε επανειλημμένως και, σύμφωνα με το τελικό κείμενό της, προβλέπει χρηματοδοτική συνδρομή του ΕΤΠΑ, συνολικού ύψους 241 292 000 ευρώ, και παράταση της προθεσμίας υλοποιήσεως των σχεδίων έως τις 31 Δεκεμβρίου 2000.
12 Με την απόφαση C (95) 1427, της 11ης Ιουλίου 1995, η Επιτροπή χορήγησε κοινοτική χρηματοδοτική συνδρομή σε λειτουργικό πρόγραμμα στο πλαίσιο της κοινοτικής πρωτοβουλίας ΜΜΕ (μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις), το οποίο διήρκεσε από το 1994 έως το 1999 και αφορούσε το ομόσπονδο κράτος της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε επανειλημμένως. Σύμφωνα με το τελικό κείμενό της, η συνολική χρηματοδοτική συνδρομή του ΕΤΠΑ ορίζεται στα 8 206 000 ευρώ.
13 Με την απόφαση C (95) 1738, της 27ης Ιουλίου 1995, η Επιτροπή χορήγησε κοινοτική χρηματοδοτική συνδρομή σε λειτουργικό πρόγραμμα στο πλαίσιο της κοινοτικής πρωτοβουλίας Resider II, με αντικείμενο την οικονομική μετατροπή των σιδηρουργικών περιοχών του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας για το διάστημα από 28 Νοεμβρίου 1994 έως 31 Δεκεμβρίου 1997. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε επανειλημμένως. Σύμφωνα με το τελικό κείμενό της, η διάρκεια του προγράμματος παρατείνεται έως τις 31 Δεκεμβρίου 1999 και το συνολικό ποσό της χρηματοδοτικής συνδρομής ορίζεται σε 152 184 777 ευρώ, εκ των οποίων τα 75 063 840 ευρώ προέρχονται από το ΕΤΠΑ.
14 Με την απόφαση C (95) 1739, της 27ης Ιουλίου 1995, η Επιτροπή ενέκρινε τη χορήγηση χρηματοδοτικής συνδρομής στο λειτουργικό πρόγραμμα της κοινής πρωτοβουλίας Rechar II, με αντικείμενο την οικονομική μετατροπή των λιθανθρακικών περιοχών του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας για το διάστημα από τις 28 Νοεμβρίου 1994 έως τις 31 Δεκεμβρίου 1997. Η απόφαση αυτή επίσης τροποποιήθηκε επανειλημμένως. Σύμφωνα με το τελικό κείμενό της, το διάστημα καταβολής της συνδρομής παρατείνεται έως τις 31 Δεκεμβρίου 1999 και το ύψος της συνδρομής του ΕΤΠΑ ορίζεται σε 52 237 708 ευρώ.
15 Με την απόφαση C (97) 1120, της 7ης Μαΐου 1997, η Επιτροπή ενέκρινε, υπό τη μορφή ενιαίου εγγράφου προγραμματισμού, το κοινοτικό πλαίσιο στήριξης, καθώς και το λειτουργικό πρόγραμμα για το διάστημα από την 1η Ιανουαρίου 1997 έως τις 31 Δεκεμβρίου 1999, με αντικείμενο κοινοτικές διαρθρωτικές παρεμβάσεις στις περιοχές του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας που εντάσσονται στον στόχο αριθ. 2. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε επανειλημμένως και, σύμφωνα με το τελικό κείμενό της, η χρηματοδοτική συνδρομή του ΕΤΠΑ ανέρχεται σε 324 534 806 ευρώ συνολικά και η προθεσμία υλοποιήσεως των σχεδίων παρατείνεται έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2002.
16 Το άρθρο 4 των αποφάσεων C (94) 3379, της 14ης Δεκεμβρίου 1994, και C (97) 1120, της 7ης Μαΐου 1997, προβλέπει ότι στο σχέδιο χρηματοδότησης του κάθε προγράμματος περιγράφεται ο τρόπος χορηγήσεως της χρηματοδοτικής συνδρομής, περιλαμβανομένης της συμμετοχής του ταμείου, σε άξονες προτεραιότητας και μέτρα. Το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, των τριών άλλων προαναφερθεισών αποφάσεων χορηγήσεως ορίζει ότι στο συνημμένο σε κάθε απόφαση σχέδιο χρηματοδότησης περιγράφεται ο τρόπος χορηγήσεως της χρηματοδοτικής συνδρομής, περιλαμβανομένης της συμμετοχής των ταμείων στα υποπρογράμματα και στα μέτρα που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των προγραμμάτων. Τα σχέδια χρηματοδότησης των διαφόρων προγραμμάτων αναλύονται σε άξονες προτεραιότητας και μέτρα.
Διοικητική διαδικασία
17 Ενόψει της περατώσεως, στις 31 Δεκεμβρίου 1999, των χρηματοδοτούμενων από τα διαρθρωτικά ταμεία προγραμμάτων για το διάστημα προγραμματισμού 1994-1999, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 9 Σεπτεμβρίου 1999, κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά το κλείσιμο των επιχειρησιακών παρεμβάσεων (1994-1999) των διαρθρωτικών ταμείων (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), τις οποίες γνωστοποίησε στα κράτη μέλη. Στο γερμανικό κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«6. Σχέδια χρηματοδότησης
6.1 Το σχέδιο χρηματοδότησης δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο τροποποιήσεων μετά την τελική ημερομηνία για τις δεσμεύσεις.
6.2 Το δημοσιονομικό κλείσιμο των προγραμμάτων πρέπει να πραγματοποιείται βάσει της ισχύουσας μορφής του σχεδίου χρηματοδότησης (πρόκειται, εν γένει, για το σχέδιο χρηματοδότησης με ανάλυση σε τρία επίπεδα, δηλαδή πρόγραμμα, υποπρόγραμμα, μέτρο). Οι λογαριασμοί που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν το ίδιο επίπεδο ανάλυσης με τα σχέδια χρηματοδότησης που επισυνάπτονται στις αποφάσεις για την έγκριση των επιχειρησιακών παρεμβάσεων και, κατά συνέπεια, πρέπει γενικά να παρουσιάζουν κατάσταση των πραγματικών δαπανών με ανάλυση σε επίπεδο μέτρου.
Υπέρβαση ποσοστού 20 % της συμμετοχής κάθε ταμείου ανά μέτρο μπορεί να γίνει δεκτή, αρκεί να μην αυξάνεται το συνολικό ποσό του υποπρογράμματος, όπως έχει οριστεί στο ισχύον σχέδιο χρηματοδότησης.
Εντούτοις, οι αυξήσεις των μέτρων στο εσωτερικό ενός υποπρογράμματος δεν μπορούν να υπερβαίνουν το 10 % της συμμετοχής κάθε ταμείου [στο συνολικό ποσό] του εν λόγω υποπρογράμματος, όπως έχει οριστεί στο ισχύον σχέδιο χρηματοδότησης.
Πρέπει να σημειωθεί ότι η ρήτρα ελαστικότητας εφαρμόζεται μόνο στο εσωτερικό του ίδιου ταμείου και ότι στην περίπτωση που δεν υπάρχει υποπρόγραμμα, η ελαστικότητα ποσοστού 10 % εφαρμόζεται στο επίπεδο του προγράμματος.»
18 Προκειμένου να μειωθεί ο αριθμός των αιτήσεων τροποποιήσεως των προγραμμάτων ή των σχεδίων χρηματοδότησης, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής στην επιτροπή παρακολούθησης του στόχου αριθ. 2 ζήτησε από τα κράτη μέλη, κατά τις συνεδριάσεις της εν λόγω επιτροπής στις 11 και 12 Νοεμβρίου 1999, να χρησιμοποιούν περισσότερο τη ρήτρα ελαστικότητας του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών.
19 Μετά την εξέταση των σχεδίων για τα οποία είχαν υποβληθεί αιτήσεις χρηματοδότησης κατά το τελευταίο τρίμηνο του 1999, οι αρμόδιες για τα προγράμματα γερμανικές αρχές διαπίστωσαν ότι, για ορισμένα μέτρα, ζητείται μεγαλύτερη χρηματοδότηση σε σχέση με τα κονδύλια που είχαν ήδη διατεθεί για τα μέτρα αυτά σύμφωνα με τα σχέδια χρηματοδότησης, ενώ για άλλα μέτρα ζητείται χαμηλότερη χρηματοδότηση από την προβλεφθείσα. Κατά συνέπεια, οι γερμανικές αρχές αποφάσισαν να προβούν σε μεταφορές κονδυλίων μεταξύ των μέτρων κάθε προγράμματος, ούτως ώστε τα κονδύλια που δεν χρησιμοποιήθηκαν για τα μέτρα για τα οποία είχαν προβλεφθεί να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση σχεδίων ενταγμένων σε άλλα μέτρα. Οι μεταφορές αυτές δεν είχαν ως συνέπεια την υπέρβαση του συνολικού ποσού της συνδρομής για κάθε πρόγραμμα, αλλά την αύξηση του ποσού για ορισμένους άξονες προτεραιότητας και τη μείωση του αντίστοιχου ποσού για ορισμένους άλλους άξονες.
20 Κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων, η χρηματοδοτική συμμετοχή του ΕΤΠΑ καταβλήθηκε σε δόσεις, σύμφωνα με τις αιτήσεις πληρωμής και τη συνημμένη στα προγράμματα περιγραφή του τρόπου εφαρμογής. Μετά την υλοποίηση των προγραμμάτων, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε από την Επιτροπή την καταβολή του οφειλόμενου υπολοίπου για κάθε πρόγραμμα.
21 Με επιστολή της 3ης Ιουνίου 2003, η Επιτροπή επισήμανε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι η ρήτρα ελαστικότητας του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών επιτρέπει μεταφορές κονδυλίων μόνο μεταξύ μέτρων που εντάσσονται στον ίδιο άξονα προτεραιότητας και απαγορεύει τις μεταφορές μεταξύ αξόνων.
22 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στην επιστολή της Επιτροπής της 3ης Ιουνίου 2003 με επιστολή της 25ης Φεβρουαρίου 2004, αμφισβητώντας την περιλαμβανόμενη στο έγγραφο της Επιτροπής ερμηνεία του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών.
23 Με επιστολή της 23ης Μαρτίου 2004, η οποία αφορούσε όλα τα προγράμματα για τα οποία είχε χορηγηθεί κοινοτική χρηματοδοτική συνδρομή, η Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) «Περιφερειακή Πολιτική» της Επιτροπής ενημέρωσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν δέχεται τις αντιρρήσεις της σχετικά με την εφαρμογή της ρήτρας ελαστικότητας. Η ΓΔ «Περιφερειακή Πολιτική» ανακοίνωσε, κατά συνέπεια, την αποδέσμευση του υπολοίπου των πιστώσεων από το ΕΤΠΑ. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στο έγγραφο αυτό με επιστολή της 26ης Απριλίου 2004, ζητώντας από την Επιτροπή να της κοινοποιήσει τις σχετικές με την εκκαθάριση του κάθε προγράμματος ανακοινώσεις.
Προσβαλλόμενες αποφάσεις
24 Με την απόφαση C (2006) 4193 τελικό, της 25ης Σεπτεμβρίου 2006, η Επιτροπή μείωσε τη συνδρομή του ΕΤΠΑ στο πρόγραμμα του στόχου αριθ. 2 1997-1999 Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία κατά 5 488 569,24 ευρώ.
25 Με την απόφαση C (2006) 4194 τελικό, της 25ης Σεπτεμβρίου 2006, η Επιτροπή μείωσε τη συνδρομή του ΕΤΠΑ στο λειτουργικό πρόγραμμα Resider – Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία 1994-1999 κατά 2 268 988,33 ευρώ.
26 Με την απόφαση C (2006) 5163 τελικό, της 3ης Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή μείωσε τη συνδρομή του ΕΤΠΑ στο λειτουργικό πρόγραμμα του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας στο πλαίσιο της κοινής πρωτοβουλίας ΜΜΕ κατά 981 529,62 ευρώ.
27 Με την απόφαση C (2006) 5164 τελικό, της 3ης Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή μείωσε τη συνδρομή του ΕΤΠΑ στο λειτουργικό πρόγραμμα του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας στο πλαίσιο της κοινής πρωτοβουλίας Rechar II κατά 2 322 116,26 ευρώ.
28 Με την απόφαση C (2007) 2619 τελικό, της 25ης Ιουνίου 2007, η Επιτροπή μείωσε τη συνδρομή του ΕΤΠΑ στο λειτουργικό πρόγραμμα του στόχου αριθ. 2 του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας κατά 5 958 401,64 ευρώ.
29 Με τις πέντε αυτές αποφάσεις (στο εξής: προσβαλλόμενες αποφάσεις), η Επιτροπή αιτιολόγησε τη μείωση της κοινοτικής συνδρομής με τον ίδιο τρόπο. Η Επιτροπή επισήμανε ότι, καταρχήν, τα επιδοτούμενα από τα κοινοτικά ταμεία προγράμματα πρέπει να υλοποιούνται σύμφωνα με τις αποφάσεις χορηγήσεως της συνδρομής και με τους εγκριθέντες από αυτή πίνακες χρηματοδότησης και ότι, μετά την τελική ημερομηνία για την ανάληψη δεσμεύσεων, δεν χωρεί τροποποίηση, καθώς έχει παρέλθει το διάστημα προγραμματισμού. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι, προς το τέλος του διαστήματος αυτού, οι εθνικές αρχές δεν μπορούσαν, κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων, να διασφαλίσουν την εκτέλεσή τους στο επίπεδο που προέβλεπαν οι συνημμένοι στις εγκριτικές αποφάσεις πίνακες χρηματοδότησης και, για τον λόγο αυτό, ενημέρωσε τόσο τις υπηρεσίες της όσο και τα κράτη μέλη ότι απαιτείται ορισμένη ελαστικότητα κατά τη δημοσιονομική εκκαθάριση, σύμφωνα με το σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών. Κατά την Επιτροπή, πάντως, η υπέρβαση των ορίων που θέτει το σημείο 6.2 των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών συνιστά σημαντική τροποποίηση, κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88, για την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλουν σχετική αίτηση το αργότερο την τελευταία ημέρα για την ανάληψη δεσμεύσεων. Όσον αφορά το εύρος της προβλεπόμενης στο σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών ελαστικότητας, η Επιτροπή επισήμανε ότι το σημείο 6.2 επιτρέπει δημοσιονομική ελαστικότητα μόνο μεταξύ μέτρων ενταγμένων στον ίδιο άξονα προτεραιότητας, διότι η εφαρμογή της ρήτρας ελαστικότητας μεταξύ αξόνων προτεραιότητας θα συνεπαγόταν τροποποίηση των ποσών που έχουν καθοριστεί με τα σχέδια χρηματοδότησης. Υποστήριξε ότι από το αγγλικό και το γαλλικό κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών προκύπτει ότι η ρήτρα ελαστικότητας εφαρμόζεται σε τρία επίπεδα (πρόγραμμα, υποπρόγραμμα/άξονας προτεραιότητας και μέτρο) και ότι, ακόμη και αν στο γερμανικό κείμενο γίνεται λόγος μόνο για υποπρογράμματα, η Επιτροπή δεν μπορεί, σύμφωνα με την αρχή της ίσης μεταχείρισης, να εφαρμόζει τις κατευθυντήριες γραμμές διαφορετικά, ανάλογα με το αν τα εξεταζόμενα προγράμματα αφορούν την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ή άλλα κράτη μέλη. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εν προκειμένω, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς των γερμανικών αρχών, τα επίμαχα προγράμματα ήταν διαρθρωμένα σε τρία επίπεδα, δηλαδή πρόγραμμα, υποπρογράμματα/άξονες προτεραιότητας και μέτρα, και ότι οι εν λόγω αρχές όντως θεωρούσαν ότι οι άξονες προτεραιότητας αποτελούν υποπρογράμματα, καθώς τα ποσά που είχαν εγγράψει στους πίνακες χρηματοδότησης αντιστοιχούσαν σε άξονες ή σε υποπρογράμματα και όχι σε μέτρα συγχρηματοδοτούμενα από το ΕΤΠΑ.
30 Η Επιτροπή κατέληξε ότι οι επίμαχες κοινοτικές συνδρομές έπρεπε να μειωθούν, με το αιτιολογικό ότι, καθώς οι εθνικές αρχές δεν τήρησαν τους πίνακες χρηματοδότησης και σημειώθηκε υπέρβαση των ορίων ελαστικότητας, επήλθαν σημαντικές τροποποιήσεις, για τις οποίες δεν είχε ζητηθεί η έγκρισή της.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
31 Με δικόγραφα που κατατέθηκαν στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 4 Δεκεμβρίου 2006 (υποθέσεις T‑349/06 και T‑371/06), στις 15 Ιανουαρίου 2007 (υποθέσεις T‑14/07 και T‑15/07) και στις 4 Σεπτεμβρίου 2007 (υπόθεση T‑332/07), η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε τις υπό κρίση προσφυγές.
32 Με διάταξη του προέδρου του τέταρτου τμήματος του Πρωτοδικείου της 16ης Ιανουαρίου 2008, οι υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07 συνενώθηκαν προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και έκδοση κοινής αποφάσεως σύμφωνα με το άρθρο 50 του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου.
33 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να ακυρώσει τις προσβαλλόμενες αποφάσεις·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
34 Η Επιτροπή ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να απορρίψει τις προσφυγές·
– να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
35 Λόγω της συνάφειας των υπό κρίση υποθέσεων και αφού άκουσε τους διαδίκους, το Πρωτοδικείο κρίνει σκόπιμη τη συνένωση της υποθέσεως T‑332/07 με τις υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 προς έκδοση κοινής αποφάσεως, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 50 του Κανονισμού Διαδικασίας.
36 Σε όλες τις υποθέσεις η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει, κατ’ ουσίαν, τον ίδιο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από παράβαση του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88. Προσάπτει, συναφώς, στην Επιτροπή, αφενός, ότι κακώς θεώρησε ότι οι πραγματοποιηθείσες από τις εθνικές αρχές μεταφορές κονδυλίων συνιστούν μη εγκριθείσες από αυτή «σημαντικές τροποποιήσεις» και, αφετέρου, ότι δεν άσκησε τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει βάσει της διατάξεως αυτής, προκειμένου να κρίνει αν η χρηματοδοτική συνδρομή ήταν δικαιολογημένη.
37 Στην υπόθεση T‑332/07, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει, επιπλέον, λόγο ακυρώσεως αντλούμενο από εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, ο οποίος πρέπει να εξεταστεί πρώτος.
Επί του προβαλλόμενου στο πλαίσιο της υποθέσεως T‑332/07 λόγου ακυρώσεως που αντλείται από εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών
Επιχειρήματα των διαδίκων
38 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι η Επιτροπή εκτίμησε εσφαλμένως τα πραγματικά περιστατικά, διότι, με την αιτιολογική σκέψη 17 της προσβαλλομένης στην υπόθεση T‑332/07 αποφάσεως, έκρινε ότι οι δαπάνες του ΕΤΠΑ για ορισμένα από τα προβλεπόμενα στο επίμαχο πρόγραμμα μέτρα, δηλαδή για τα μέτρα 3.1, 3.3 και 5.1, ήταν μικρότερες από τις αναγραφόμενες στο ισχύον σχέδιο χρηματοδότησης. Ισχυρίζεται ότι η αίτηση πληρωμής αφορούσε το σύνολο του οφειλομένου υπολοίπου και ότι, για τα μέτρα αυτά, δεν ζητήθηκε η καταβολή μέρους μόνον της συνδρομής του ΕΤΠΑ σε σχέση με τα καθορισμένα ποσοστά χρηματοδότησης. Ισχυρίζεται ότι οι τελικοί δικαιούχοι έλαβαν, από τις γερμανικές αρχές, πολύ υψηλότερα ποσά σε σχέση με αυτά που αποφάσισε να καταβάλει η Επιτροπή, διότι σε ορισμένες περιπτώσεις αυξήθηκε το ποσοστό της εθνικής συγχρηματοδότησης. Φρονεί, συνεπώς, ότι η Επιτροπή όφειλε να καταβάλει την προβλεπόμενη στο σχέδιο χρηματοδότησης συμμετοχή του ΕΤΠΑ, όπως της είχε ζητηθεί.
39 Η Επιτροπή αποκρούει τον ισχυρισμό ότι εκτίμησε εσφαλμένως τα πραγματικά περιστατικά.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
40 Διαπιστώνεται ότι το μόνο έγγραφο της δικογραφίας όπου καταγράφονται λεπτομερώς οι πραγματοποιηθείσες δαπάνες, κατανεμημένες στα μέτρα που συνθέτουν το πρόγραμμα, όπως προβλέπει το σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών, είναι ο πίνακας που έχει επισυναφθεί ως παράρτημα στην προσβαλλόμενη απόφαση. Το έγγραφο αυτό, πάντως, φαίνεται να έχει καταρτιστεί, τουλάχιστον εν μέρει, από την Επιτροπή, δεδομένου ότι σε αυτό αναγράφονται επίσης τα ποσά που αυτή αποφάσισε να καταβάλει μετά την εξέταση της αιτήσεως πληρωμής. Κατά συνέπεια, ελλείψει άλλων αποδεικτικών στοιχείων, το Πρωτοδικείο δεν είναι σε θέση να ελέγξει αν, με την εν λόγω αίτηση πληρωμής και, ιδίως, με τους λογαριασμούς των δαπανών, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε, όπως ισχυρίζεται, την καταβολή του συνόλου της συμμετοχής του ΕΤΠΑ, κατά τα προβλεπόμενα στο σχέδιο χρηματοδότησης για τα επίμαχα μέτρα, ή αν, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, τα αναγραφόμενα στην αίτηση ποσά είναι μικρότερα από τα προβλεπόμενα στο σχέδιο αυτό. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν ο συνημμένος στην προσβαλλόμενη απόφαση πίνακας πράγματι περιλαμβάνει αναλυτική παρουσίαση των πραγματοποιηθεισών δαπανών, την οποία η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπέβαλε, με την αίτησή της πληρωμής, στην Επιτροπή, από το έγγραφο αυτό προκύπτει σαφώς ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δήλωσε ότι οι δικαιούχοι έλαβαν από το ΕΤΠΑ μικρότερα ποσά από τα προβλεπόμενα στο σχέδιο χρηματοδότησης.
41 Επιπλέον, η διαβεβαίωση ότι οι δικαιούχοι εισέπραξαν από τις γερμανικές αρχές σαφώς υψηλότερα ποσά από αυτά που αποφάσισε να καταβάλει η Επιτροπή δεν αποδεικνύει ότι η Επιτροπή εκτίμησε εσφαλμένως τα πραγματικά περιστατικά. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί το γεγονός αυτό και δέχεται, με την αιτιολογική σκέψη 17 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι συνολικές δαπάνες για τα επίμαχα μέτρα ήταν υψηλότερες από τις προβλεπόμενες στο σχέδιο χρηματοδότησης. Ωστόσο, αν, παρά την αύξηση αυτή των δαπανών, οι γερμανικές αρχές δήλωσαν, με την αίτησή τους πληρωμής, ποσά μικρότερα από τα προβλεπόμενα στο σχέδιο χρηματοδότησης, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, διότι η Επιτροπή λαμβάνει την απόφασή της με βάση την εν λόγω αίτηση πληρωμής. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απέδειξε ότι τα αναγραφόμενα στην αίτησή της πληρωμής ποσά συνεισφοράς του ΕΤΠΑ είναι ίσα με τα προβλεπόμενα στο σχέδιο χρηματοδότησης, ο κρινόμενος λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
Επί του λόγου ακυρώσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88
Επιχειρήματα των διαδίκων
42 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88, διότι μείωσε τις επίμαχες χρηματοδοτικές συνδρομές χωρίς να πληρούνται οι προϋποθέσεις της διατάξεως αυτής.
43 Πρώτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι τα σχέδια χρηματοδότησης είναι ενδεικτικά και έχουν, εκ της φύσεώς τους, προσωρινό χαρακτήρα. Φρονεί ότι, κατά συνέπεια, δεν μπορεί κάθε τροποποίηση να θεωρείται σημαντική. Προβάλλει ότι οι τροποποιήσεις ενός λειτουργικού προγράμματος πρέπει να θεωρούνται σημαντικές μόνον αν επηρεάζουν συνολικά τη δομή του προγράμματος ή θέτουν εν αμφιβόλω την υλοποίηση των αναπτυξιακών στόχων που έχουν καθοριστεί με την απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως της κοινοτικής συνδρομής.
44 Όσον αφορά τις κρινόμενες εν προκειμένω περιπτώσεις, προβάλλει ότι οι μεταφορές κονδυλίων στις οποίες προέβησαν οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να θεωρηθούν σημαντικές τροποποιήσεις από ποιοτικής και ποσοτικής απόψεως. Υποστηρίζει, δηλαδή, ότι οι εν λόγω μεταφορές, οι οποίες αποτελούν ελάχιστο ποσοστό του συνόλου των κοινοτικών συνδρομών του ΕΤΠΑ, δεν έθεσαν εν αμφιβόλω την επίτευξη των στόχων των εγκεκριμένων από την Επιτροπή προγραμμάτων και δεν συνεπάγονται τροποποιήσεις της συνολικής χρηματοδοτικής συνδρομής του ΕΤΠΑ ή των ποσοστών συμμετοχής του ΕΤΠΑ στα διάφορα μέτρα. Φρονεί, συνεπώς, ότι δεν υπερβαίνουν το νομικό και χρηματοδοτικό πλαίσιο που έχει καθοριστεί με τις αποφάσεις χορηγήσεως.
45 Δεύτερον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβητεί τον ισχυρισμό που διατυπώνει η Επιτροπή με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις ότι, ελλείψει αιτήσεως τροποποιήσεως των αποφάσεων χορηγήσεως, η μη τήρηση των πινάκων χρηματοδότησης, καθ’ υπέρβαση των ορίων που επιτρέπει η ρήτρα ελαστικότητας, πρέπει να θεωρείται ως σημαντική τροποποίηση, διότι μεταβάλλεται η σημασία που αποδίδεται σε κάθε άξονα προτεραιότητας ή μέτρο. Προβάλλει, συναφώς, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να θεωρήσει τις πραγματοποιηθείσες μεταφορές κονδυλίων ως σημαντικές τροποποιήσεις απλώς επειδή δεν τηρήθηκαν οι κατευθυντήριες γραμμές. Υποστηρίζει ότι σκοπός των κατευθυντήριων γραμμών είναι αποκλειστικώς ο καθορισμός των τροποποιήσεων που μπορούν να πραγματοποιηθούν χωρίς την έγκριση της Επιτροπής και όχι ο καθορισμός εκείνων που πρέπει να θεωρούνται σημαντικές.
46 Ισχυρίζεται ότι, συνεπώς, δεν είναι δυνατόν να εξηγηθεί, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών, γιατί μεταφορά της τάξεως του 20 % της χρηματοδοτικής συμμετοχής ενός ταμείου από ένα μέτρο σε άλλο δεν συνιστά σημαντική τροποποίηση, κατά την έννοια του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88, ενώ μια ισόποση μεταφορά μεταξύ των αξόνων του προγράμματος συνιστά. Επιπλέον, δεν προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές γιατί ο σαφής καθορισμός των αξόνων είναι τόσο σημαντικός για την εφαρμογή των προγραμμάτων, ώστε δεν πρέπει να γίνεται μεταφορά κονδυλίων μεταξύ μέτρων που εμπίπτουν σε διαφορετικούς άξονες προς επίτευξη του καθορισμένου στόχου. Ομοίως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φρονεί ότι δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών, υπό ποιες συνθήκες παύει η συνδρομή του ΕΤΠΑ να είναι δικαιολογημένη και να προσδιοριστεί αν και για ποιους λόγους η υπέρβαση των προβλεπομένων ορίων πρέπει πάντοτε να θεωρείται ως σημαντική τροποποίηση.
47 Τρίτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε, εν πάση περιπτώσει, να αντιταχθεί στις πραγματοποιηθείσες μεταφορές κονδυλίων, διότι οι μεταφορές αυτές έγιναν σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές και η Επιτροπή είχε ενημερώσει τα κράτη μέλη ότι δέχεται τις τροποποιήσεις που δεν έχουν λάβει τυπική έγκριση, αλλά είναι σύμφωνες με τις κατευθυντήριες γραμμές. Προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι τα επίμαχα προγράμματα δεν υποδιαιρούνταν σε υποπρογράμματα και ότι, συνεπώς, η ρήτρα ελαστικότητας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το προβλεπόμενο στο σημείο 6.2, τρίτο εδάφιο, των κατευθυντήριων γραμμών όριο του 10 % του ποσού του υποπρογράμματος πρέπει να υπολογίζεται είτε επί των κονδυλίων ενός και του αυτού ταμείου είτε επί του συνόλου των κονδυλίων κάθε προγράμματος. Φρονεί ότι, ακόμη και με βάση τη στενότερη από τις ερμηνείες αυτές, θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι οι αυξήσεις δεν πρέπει να συνεπάγονται αύξηση της χρηματοδοτικής συνδρομής του ΕΤΠΑ. Ισχυρίζεται ότι τα όρια αυτά τηρήθηκαν κατά την υποβολή των αιτήσεων καταβολής του υπολοίπου.
48 Όσον αφορά το επιχείρημα που διατυπώνεται με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις ότι από τις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του κειμένου των κατευθυντήριων γραμμών προκύπτει ότι οι «άξονες του προγράμματος» εξομοιώνονται με τα κατά την ορολογία των κατευθυντήριων γραμμών «υποπρογράμματα», η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι η ρήτρα ελαστικότητας του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών πρέπει να εξεταστεί εντός του οικείου πλαισίου και να ερμηνευθεί υπό το φως της σημασίας και του σκοπού της ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί μέρος (απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Ιανουαρίου 2003, C‑257/00, Givane κ.λπ., Συλλογή 2003, σ. I‑345, σκέψη 37).
49 Ειδικότερα, παρατηρεί, μεταξύ άλλων, ότι, για να καθοριστεί αν η ρήτρα ελαστικότητας πρέπει, ελλείψει υποπρογραμμάτων, να εφαρμόζεται σε επίπεδο προγραμμάτων ή αξόνων προτεραιότητας, απαιτείται να εξεταστεί ο ρόλος των υποπρογραμμάτων και των αξόνων προγράμματος στο πλαίσιο του προγραμματισμού.
50 Συναφώς, ισχυρίζεται, πρώτον, ότι κατάρτιση υποπρογραμμάτων προβλέπεται μόνον εφόσον απαιτείται διαχωρισμός ενός μέρους του προγράμματος, π.χ. οσάκις το πρόγραμμα χρηματοδοτείται από περισσότερα διαρθρωτικά ταμεία, και φρονεί ότι, ως εκ τούτου, η προβλεπόμενη στο σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών απαγόρευση της μεταφοράς κονδυλίων μεταξύ υποπρογραμμάτων πρέπει να θεωρείται ως απαγόρευση μεταφοράς κονδυλίων που έχουν διατεθεί από διαφορετικά διαρθρωτικά ταμεία ή για διαφορετικές περιοχές. Υποστηρίζει ότι, εν προκειμένω, καθώς δεν μεταφέρθηκαν κονδύλια διαφορετικών ταμείων, δεν δικαιολογείται ο περιορισμός της μεταφοράς κονδυλίων μεταξύ αξόνων προτεραιότητας.
51 Ισχυρίζεται, δεύτερον, ότι, εφόσον το κοινοτικό δίκαιο δεν επιβάλλει ανώτατα όρια όσον αφορά τα ποσά που διατίθενται στους άξονες προτεραιότητας, δεν είναι απαραίτητο ούτε λογικό να περιοριστεί η εφαρμογή της ρήτρας ελαστικότητας του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών στους άξονες του προγράμματος.
52 Ισχυρίζεται, τρίτον, ότι οι άξονες του προγράμματος καταρτίστηκαν πολύ πριν η Επιτροπή εκδώσει τις κατευθυντήριες γραμμές και ότι, συνεπώς, αν η Επιτροπή σκόπευε να περιορίσει την εφαρμογή της ρήτρας ελαστικότητας στους άξονες προτεραιότητας, έπρεπε να λάβει υπόψη της τα κριτήρια καθορισμού τους.
53 Εν πάση περιπτώσει, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας χαρακτηρίζει εσφαλμένα τα επιχειρήματα που προβάλλει η Επιτροπή με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, προς θεμελίωση της διαπιστώσεώς της περί υπερβάσεως των ορίων του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών. Ειδικότερα, προβάλλει, αφενός, ότι από τα έντυπα για τα οποία γίνεται λόγος στις προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν προκύπτει κανένα στοιχείο από το οποίο να συνάγεται ότι είναι δυνατή η εξομοίωση «αξόνων» και «υποπρογραμμάτων» και ότι το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 4253/88, το οποίο επικαλείται η Επιτροπή με το υπόμνημά της αντικρούσεως, δεν επιβάλλει την κατάτμηση σε άξονες προτεραιότητας, ούτως ώστε οι επίμαχες μεταφορές κονδυλίων να συνιστούν σημαντική τροποποίηση. Υποστηρίζει, αφετέρου, ότι η αναφορά σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις του κειμένου των κατευθυντήριων γραμμών δεν αποτελεί επαρκή αιτιολογία, διότι το γερμανικό κείμενο είναι απολύτως σαφές και η ερμηνεία της Επιτροπής δεν μπορεί να στηριχθεί κατά τρόπο πειστικό στο αγγλικό και στο γαλλικό. Εξάλλου, ούτε η αναφορά στην περάτωση των προγραμμάτων σε άλλα κράτη μέλη αποτελεί επαρκή αιτιολογία, διότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν γνωρίζει τα προγράμματα αυτά και δεν είναι σε θέση να εκτιμήσει τη νομιμότητά τους.
54 Τέταρτον, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Επιτροπή, εφόσον υποστηρίζει ότι οι πραγματοποιηθείσες τροποποιήσεις δεν καλύπτονται από τις κατευθυντήριες γραμμές, όφειλε να εξετάσει αν οι τροποποιήσεις αυτές ήταν σημαντικές και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν δικαιολογούσαν μείωση της κοινοτικής συνδρομής. Προβάλλει ότι, εν πάση περιπτώσει, ο χαρακτηρισμός μιας τροποποιήσεως ως σημαντικής δεν δικαιολογεί μείωση της συνδρομής, διότι η μη υποβολή αιτήματος εγκρίσεως στην Επιτροπή αποτελεί απλώς διαδικαστική παράβαση. Στις υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07, προβάλλει, ειδικότερα, ότι η αρχή της αναλογικότητας δεν δικαιολογεί την εκ μέρους της Επιτροπής μείωση της χορηγηθείσας στα επίμαχα προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής για τυπικές ή διαδικαστικές παραβάσεις.
55 Θεωρεί, επομένως, ότι η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει αν έπρεπε να εγκρίνει τις πραγματοποιηθείσες μεταφορές κονδυλίων, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, ότι οι εν λόγω μεταφορές δεν έθεσαν εν αμφιβόλω την επίτευξη του κύριου στόχου των προγραμμάτων ούτε του σκοπού της κοινοτικής συμμετοχής, καθώς και ότι αφορούν ποσά μικρότερα από αυτά για τα οποία, σε άλλες περιπτώσεις, υποβλήθηκαν αιτήσεις τροποποιήσεως, τις οποίες ενέκρινε παλαιότερα η Επιτροπή. Στις υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή έπρεπε να λάβει επίσης υπόψη το γεγονός ότι, αφενός, από τα μέσα Οκτωβρίου 1999, δεν ήταν σε θέση να εξετάσει τις νέες αιτήσεις τροποποιήσεως και, αφετέρου, ότι, με την γνωστοποίηση των κατευθυντήριων γραμμών, δημιούργησε στις εθνικές αρχές την εύλογη βεβαιότητα ότι διαθέτουν τα απαιτούμενα περιθώρια ελαστικότητας όσον αφορά τα ενδεικτικά χρηματοδοτικά προγράμματα.
56 Όσον αφορά, πρώτον, το ότι οι μεταφορές κονδυλίων δεν έθεσαν εν αμφιβόλω την επίτευξη του κύριου στόχου των προγραμμάτων και του σκοπού της κοινοτικής συμμετοχής, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει, μεταξύ άλλων, ότι, αν οι καθορισμένοι στόχοι μπορούν να επιτευχθούν υπό ευνοϊκότερους ή υπό ισοδύναμους όρους μέσω της χρήσεως των κονδυλίων κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που προβλέπει η εγκριτική απόφαση, η Επιτροπή δεν πρέπει να έχει τη δυνατότητα να καθιστά δυσχερέστερη την επίτευξη του αναπτυξιακού στόχου, παρακρατώντας το ποσό της εγκριθείσας συγχρηματοδότησης. Επιπλέον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εκτιμά ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις παραβιάζουν την αρχή της εταιρικής σχέσης, διότι, λόγω της ανελαστικότητας των σχεδίων χρηματοδότησης, δεν επιτρέπουν στις εθνικές αρχές να αναλάβουν τις ευθύνες τους όσον αφορά τη συγκεκριμένη χρήση των κονδυλίων κατά το τελευταίο τρίμηνο ενός διαστήματος προγραμματισμού. Προβάλλει, συναφώς, ότι σκοπός των χρηματοδοτήσεων του ΕΤΠΑ δεν είναι η προώθηση των σχεδίων της Επιτροπής αλλά η υποστήριξη των σχεδίων των κρατών μελών, και ότι η υλοποίηση των προγραμμάτων απαιτεί κάποια ευελιξία, διότι τα υλοποιούμενα στο πλαίσιο του προγράμματος σχέδια δεν είναι εκ των προτέρων γνωστά.
57 Όσον αφορά, δεύτερον, το ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση, στο τέλος του 1999, να εξετάσει τις αιτήσεις τροποποιήσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι, λόγω του γεγονότος αυτού, οι εθνικές αρχές έπρεπε να συνεχίσουν την εξέταση των υποβληθέντων σχεδίων, χωρίς να μπορούν να συνεργαστούν με τις υπηρεσίες της Επιτροπής, τούτο δε συνέβη ακριβώς κατά το πέρας του προγραμματισμού, όταν τα περισσότερα σχέδια είχαν υποβληθεί. Εκτιμά ότι, ελλείψει δυνατότητας τροποποιήσεως των προγραμμάτων από τα μέσα Οκτωβρίου έως το τέλος Δεκεμβρίου του 1999, τα προγράμματα θα ολοκληρώνονταν κατά τρόπο μη ικανοποιητικό, πράγμα αντίθετο στο κοινοτικό συμφέρον.
58 Όσον αφορά, τρίτον, το γεγονός ότι, με τη γνωστοποίηση των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή προκάλεσε στις εθνικές αρχές την εύλογη βεβαιότητα ότι διαθέτουν τα απαιτούμενα περιθώρια ελαστικότητας, όσον αφορά τα ενδεικτικά χρηματοδοτικά προγράμματα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι η Επιτροπή έπρεπε να λάβει υπόψη της ότι η ίδια ζήτησε από τα κράτη μέλη να μην υποβάλλουν αιτήσεις τροποποιήσεως, ότι το γερμανικό κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών μπορούσε προδήλως να ερμηνευθεί μόνον υπό την έννοια ότι επιτρέπονται οι μεταφορές κονδυλίων μεταξύ αξόνων του προγράμματος και ότι, κατά την περάτωση των προγραμμάτων, η Επιτροπή απέδωσε στον όρο «άξονες» διαφορετική σημασία απ’ ό,τι κατά την έγκρισή τους.
59 Η Επιτροπή αμφισβητεί το σύνολο των επιχειρημάτων αυτών.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
60 Όσον αφορά, πρώτον, τον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι τα σχέδια χρηματοδότησης έχουν απλώς ενδεικτικό και προσωρινό χαρακτήρα, επισημαίνεται ότι από τις εφαρμοστέες διατάξεις, όπως αυτές ερμηνεύονται από τη νομολογία, προκύπτει ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οποιαδήποτε χρηματοδοτική συνδρομή χορηγείται από τα διαρθρωτικά ταμεία πρέπει να χρησιμοποιείται σύμφωνα με την οικεία εγκριτική απόφαση και, ιδίως, σύμφωνα με τον συνημμένο στην απόφαση αυτή πίνακα χρηματοδότησης, καθώς αυτός αποτελεί εργαλείο προγραμματισμού που απεικονίζει τη θέση που καθόρισαν η Επιτροπή και οι εθνικές αρχές με κοινή συμφωνία.
61 Ειδικότερα, πρώτον, διαπιστώνεται ότι, αντιθέτως προς τα άρθρα 8 έως 10 και 11α του κανονισμού 2052/88 και του άρθρου 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 4253/88, τα οποία αφορούν τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης, η διάταξη του κανονισμού 4253/88 σχετικά με τα λειτουργικά προγράμματα, δηλαδή το άρθρο 14, δεν προβλέπει ότι το σχέδιο χρηματοδότησης, το οποίο πρέπει να επισυνάπτεται στην αίτηση, έχει ενδεικτικό μόνον χαρακτήρα.
62 Δεύτερον, από το άρθρο 21, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, κατά το οποίο η πληρωμή της χρηματοδοτικής συνδρομής πραγματοποιείται σύμφωνα με τις αναλήψεις υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό, προκύπτει ότι η δημοσιονομική εκκαθάριση της συνδρομής πρέπει να γίνεται βάσει του ισχύοντος σχεδίου χρηματοδότησης (απόφαση του Πρωτοδικείου της 27ης Ιουνίου 2007, T‑65/04, Nuova Gela Sviluppo κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψεις 36 και 37). Η ίδια υποχρέωση προκύπτει από το άρθρο 4 των αποφάσεων C (94) 3379, της 14ης Δεκεμβρίου 1994, και C (97) 1120, της 7ης Μαΐου 1997, καθώς και από το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, των λοιπών αποφάσεων χορηγήσεως (βλ. σκέψη 16 ανωτέρω).
63 Τρίτον, επισημαίνεται ότι το άρθρο 25, παράγραφος 5, του κανονισμού 4253/88 ορίζει τα της διαδικασίας τροποποιήσεως των σχεδίων χρηματοδότησης. Κατά τη διάταξη αυτή, οι τροποποιήσεις των σχεδίων χρηματοδότησης αποφασίζονται είτε από την επιτροπή παρακολούθησης είτε από την Επιτροπή σε συνεργασία με το κράτος μέλος, μετά από γνώμη της επιτροπής παρακολούθησης. Οι τροποποιήσεις που αποφασίζονται από την επιτροπή παρακολούθησης κοινοποιούνται αμέσως στην Επιτροπή και στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και εφαρμόζονται μόνον αφού επιβεβαιωθούν από την Επιτροπή και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Η μη τήρηση της διατάξεως αυτής αρκεί, σύμφωνα με τη νομολογία, για να μειωθεί η χρηματοδοτική συνδρομή (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση του Πρωτοδικείου της 22ας Νοεμβρίου 2006, T‑282/04, Ιταλία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψεις 72 και 78).
64 Προκύπτει ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, οι τροποποιήσεις ενός εγκεκριμένου από την Επιτροπή σχεδίου χρηματοδότησης που πραγματοποιούνται χωρίς την έγκρισή της συνεπάγονται, κατ’ αρχήν, μείωση της χορηγηθείσας στο αντίστοιχο πρόγραμμα συνδρομής, ανεξαρτήτως του πόσο σημαντικές είναι από ποσοτικής ή ποιοτικής απόψεως.
65 Όσον αφορά, δεύτερον, τα επιχειρήματα που προβάλλει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αμφισβητώντας ότι η υπέρβαση των προβλεπομένων από τις κατευθυντήριες γραμμές ορίων αρκεί για να χαρακτηριστούν οι επίμαχες μεταφορές κονδυλίων ως σημαντικές τροποποιήσεις, από τα προεκτεθέντα στις σκέψεις 60 έως 64 ανωτέρω προκύπτει ότι τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να απορριφθούν, διότι η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88 στις εν λόγω μεταφορές προκύπτει, εν πάση περιπτώσει, από τις εφαρμοστέες διατάξεις και από τις αποφάσεις χορηγήσεως.
66 Όσον αφορά, τρίτον, τα επιχειρήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να αντιταχθεί στις πραγματοποιηθείσες τροποποιήσεις, διότι αυτές έγιναν σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές, υπενθυμίζεται, αφενός, ότι οι πραγματοποιηθείσες από τις γερμανικές αρχές μεταφορές κονδυλίων μεταξύ διαφόρων μέτρων δεν συνεπάγονται πλέον του 20 % αύξηση του ποσού που διατέθηκε από το κάθε σχέδιο χρηματοδότησης ανά μέτρο, αλλά υπέρβαση των ποσών που έχουν διατεθεί από τα χρηματοδοτικά προγράμματα για τους άξονες. Διαπιστώνεται, αφετέρου, ότι στη γερμανική απόδοση του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών, το οποίο παρατίθεται στη σκέψη 17 ανωτέρω, δεν γίνεται λόγος για άξονες προτεραιότητας και ότι, κατά μείζονα λόγο, το εν λόγω σημείο δεν απαγορεύει ρητώς τη μεταφορά κονδυλίων μεταξύ αξόνων. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εξέταση του βασίμου των προβληθέντων επιχειρημάτων προϋποθέτει, κατά τη νομολογία, γραμματική, ιστορική, συστηματική και τελολογική ερμηνεία του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών (βλ., σχετικά με τη μεθοδολογία, αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 20ής Νοεμβρίου 2002, T‑251/00, Lagardère και Canal+ κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II‑4825, σκέψεις 72 επ., και της 6ης Οκτωβρίου 2005, T‑22/02 και T‑23/02, Sumitomo Chemical και Sumika Fine Chemicals κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II‑4065, σκέψεις 41 και επ.
67 Όσον αφορά, πρώτον, τη γραμματική ερμηνεία, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου διατυπώνονται σε πολλές γλώσσες και ότι οι αποδόσεις τους στις διάφορες γλώσσες είναι εξίσου αυθεντικές, πράγμα που συνεπάγεται ότι η ερμηνεία μιας διατάξεως κοινοτικού δικαίου απαιτεί σύγκριση των αποδόσεών της στις διάφορες γλώσσες (απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Οκτωβρίου 1982, 283/81, CILFIT, Συλλογή 1982, σ. 3415, σκέψη 18, και απόφαση Sumitomo Chemical και Sumika Fine Chemicals κατά Επιτροπής, σκέψη 66 ανωτέρω, σκέψη 42). Συγκεκριμένα, η ανάγκη ομοιόμορφης ερμηνείας των κοινοτικών διατάξεων επιβάλλει να μην εξετάζεται μεμονωμένα το κείμενο μιας μόνο γλωσσικής αποδόσεως, αλλά να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται υπό το πρίσμα των αποδόσεών του στις άλλες επίσημες γλώσσες (απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Δεκεμβρίου 1967, 19/67, van der Vecht, Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 617), ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται ότι η επίμαχη διάταξη ερμηνεύεται και πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο αποκλίνοντα από την κυριολεκτική και συνήθη σημασία των λέξεων μιας ή περισσοτέρων γλωσσικών αποδόσεων, κατ’ αντίθεση προς τις επιταγές της ασφάλειας δικαίου (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Μαρτίου 1977, 80/76, North Kerry Milk Products, Συλλογή τόμος 1977, σ. 129, σκέψη 11).
68 Εν προκειμένω, παρατηρείται ότι η γερμανική γλωσσική απόδοση πράγματι διαφέρει από τις άλλες γλωσσικές αποδόσεις του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών. Σε όλες τις αποδόσεις, στο πρώτο εδάφιο του εν λόγω σημείου αναφέρεται ότι η δημοσιονομική εκκαθάριση των προγραμμάτων πρέπει να πραγματοποιείται βάσει της ισχύουσας μορφής του σχεδίου χρηματοδότησης, το οποίο αναλύεται, εν γένει, σε τρία επίπεδα. Σε όλες τις γλωσσικές αποδόσεις ως πρώτο και τρίτο επίπεδο ορίζονται το πρόγραμμα και τα μέτρα. Εντούτοις, όσον αφορά το ενδιάμεσο επίπεδο, η γερμανική απόδοση αναφέρει μόνον το «υποπρόγραμμα» (Unterprogramm), ενώ στις άλλες αποδόσεις αναφέρεται το «υποπρόγραμμα/άξονας προτεραιότητας» («delprogram/prioriteret» στη δανική, «sub-programme/priority axis» στην αγγλική, «subprograma/eje prioritario» στην ισπανική, «alaohjelma/toimintalinja» στη φινλανδική, «sous-programme/axe prioritaire» στη γαλλική, «subprogramma/prioritaire doelstelling» στην ολλανδική, «subprograma/eixo prioritário» στην πορτογαλική και «underprogram/prioriterat område» στη σουηδική [, «υποπρόγραμμα/άξονας προτεραιότητας» στην ελληνική]). Όσον αφορά τις λοιπές διατάξεις του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών, δεν υπάρχει διαφορά μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων, καθώς στο δεύτερο, στο τρίτο και στο τέταρτο εδάφιο του εν λόγω σημείου 6.2 χρησιμοποιείται σε όλες τις γλωσσικές αποδόσεις μόνον ο όρος «υποπρόγραμμα».
69 Τίθεται, συνεπώς, το ζήτημα αν η φράση «υποπρόγραμμα/άξονας προτεραιότητας» στις γλωσσικές αποδόσεις, εκτός της γερμανικής, του πρώτου εδαφίου του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών είναι απαραίτητη προκειμένου η διάταξη αυτή να ερμηνευθεί, όπως φαίνεται να την ερμήνευσαν τα κράτη μέλη βάσει των λοιπών γλωσσικών αποδόσεων, υπό την έννοια ότι η χρήση μόνον του όρου «υποπρόγραμμα», στα λοιπά εδάφια του εν λόγω σημείου, καλύπτει και τους άξονες προτεραιότητας. Για να δοθεί απάντηση στο ζήτημα αυτό, πρέπει να διαπιστωθεί, δια της συστηματικής, της ιστορικής και της τελολογικής ερμηνείας, αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, τα «υποπρογράμματα» και οι «άξονες προτεραιότητας» συνιστούν, κατ’ ουσίαν, δύο διαφορετικούς όρους προσδιορισμού του ενδιάμεσου επιπέδου των προγραμμάτων ή αν πρόκειται, όπως υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, για δύο απολύτως διαφορετικά στοιχεία του προγραμματισμού, τα οποία δεν πρέπει να εξομοιώνονται κατά την εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών.
70 Όσον αφορά, δεύτερον, τη συστηματική ερμηνεία, επισημαίνεται ότι το σύστημα στο οποίο εντάσσεται το σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών δεν απαρτίζεται μόνον από τις λοιπές διατάξεις των κατευθυντήριων γραμμών, οι οποίες αφορούν διαφορετικά ζητήματα από τη δημοσιονομική εκκαθάριση των προγραμμάτων και, συνεπώς, δεν περιέχουν στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία του εν λόγω σημείου 6.2, αλλ’ επίσης από το σύνολο των εφαρμοστέων στις επίμαχες χρηματοδοτικές συνδρομές διατάξεων και, ιδίως, από τις αποφάσεις χορηγήσεως. Πάντως, ενώ από το γράμμα των εγκριθέντων με τις εν λόγω αποφάσεις προγραμμάτων προκύπτει ότι αυτά διαρθρώνονται σε άξονες προτεραιότητας ή προτεραιότητες, χωρίς να υποδιαιρούνται σε υποπρογράμματα, από το άρθρο 2 τριών από τις αποφάσεις χορηγήσεως, ήτοι των C (95) 1427, της 11ης Ιουλίου 1995, C (95) 1738, της 27ης Ιουλίου 1995, και C (95) 1739, της 27ης Ιουλίου 1995 (βλ. σκέψεις 12 έως 14 ανωτέρω), προκύπτει ότι ο τρόπος χορηγήσεως της χρηματοδοτικής συνδρομής, περιλαμβανομένης της συμμετοχής των διαρθρωτικών ταμείων στα διάφορα υποπρογράμματα (Teilprogramm) και στα μέτρα που είναι ενσωματωμένα στα προγράμματα, περιγράφεται και στα συνημμένα στις εν λόγω αποφάσεις χρηματοδοτικά προγράμματα.
71 Μολονότι ο όρος που χρησιμοποιείται στο γερμανικό κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών (Unterprogramm) δεν είναι ταυτόσημος με αυτόν που χρησιμοποιείται στις προαναφερθείσες στη σκέψη 70 ανωτέρω αποφάσεις χορηγήσεως (Teilprogramm), από τις αποφάσεις αυτές προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή, ήδη κατά την έγκριση των προγραμμάτων και όχι μόνον κατά την περάτωσή τους, θεωρούσε ότι τα «υποπρογράμματα» και οι «άξονες προτεραιότητας» αποτελούν ένα και το αυτό επίπεδο προγραμματισμού, ήτοι το ενδιάμεσο μεταξύ προγραμμάτων και μέτρων. Δεδομένου ότι, εν προκειμένω, το ζήτημα είναι, τελικά, αν οι αρμόδιες για την υλοποίηση των προγραμμάτων αυτών εθνικές αρχές ήταν σε θέση να αντιληφθούν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές που κατάρτισε η Επιτροπή απαγορεύουν τη μεταφορά κονδυλίων μεταξύ «υποπρογραμμάτων», καθώς επίσης και μεταξύ «αξόνων προτεραιότητας», και ότι, συνεπώς, για οποιαδήποτε μεταφορά μεταξύ αξόνων έπρεπε τυπικώς να υποβληθεί αίτηση τροποποιήσεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, ανεξαρτήτως του ακριβούς ορισμού των όρων «υποπρογράμματα» και «άξονες προτεραιότητας», οι εθνικές αρχές έπρεπε να αντιληφθούν, από τη διατύπωση των αποφάσεων χορηγήσεως, ότι ο όρος «υποπρόγραμμα», τον οποίον η Επιτροπή χρησιμοποιεί σε όλα τα εδάφια της γερμανικής αποδόσεως των κατευθυντήριων γραμμών, καλύπτει επίσης τους «άξονες προτεραιότητας» των προγραμμάτων ή, τουλάχιστον, να έχουν αμφιβολίες σχετικά με την ερμηνεία του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών.
72 Όσον αφορά την ιστορική και την τελολογική ερμηνεία, επισημαίνεται ότι, εφόσον οποιαδήποτε τροποποίηση των σχεδίων χρηματοδότησης χωρίς την έγκριση της Επιτροπής μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνδρομής (βλ. σκέψη 64 ανωτέρω), οι κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να ερμηνεύονται ως σκοπούσες στη διευκόλυνση της εκκαθαρίσεως των προγραμμάτων, υπό την έννοια ότι η Επιτροπή, στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στο άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88 διακριτικής ευχέρειάς της να αποφασίζει μείωση ή αναστολή της κοινοτικής συνδρομής, μπορεί ενδεχομένως να δέχεται ορισμένα περιθώρια ελαστικότητας και, ως εκ τούτου, οι τροποποιήσεις που πληρούν τις οικείες προϋποθέσεις να μη συνεπάγονται μείωση, έστω και αν δεν υποβλήθηκαν στην έγκρισή της. Επομένως, το σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά, ούτως ώστε να είναι όσο το δυνατόν λιγότερες οι τροποποιήσεις για τις οποίες η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι δεν προτίθεται να μειώσει τις χρηματοδοτήσεις και οι οποίες, συνεπώς, μπορούσαν να πραγματοποιηθούν χωρίς να ζητηθεί η έγκρισή της. Υπενθυμίζεται, συγκεκριμένα, ότι ο κανονισμός 4253/88 προβλέπει τυπική διαδικασία για την τροποποίηση των χρηματοδοτικών προγραμμάτων, η οποία είναι υποχρεωτική τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για την Επιτροπή, και ότι, συνεπώς, οι περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη ενδέχεται να απαλλαγούν από τη διαδικασία αυτή, χωρίς κίνδυνο μειώσεως της συνδρομής, πρέπει να είναι όσο το δυνατόν περιορισμένες.
73 Κατόπιν των ανωτέρω, κρίνεται ότι οι πραγματοποιηθείσες από τις γερμανικές αρχές μεταφορές κονδυλίων μεταξύ αξόνων προτεραιότητας των προγραμμάτων δεν καλύπτονταν από τις κατευθυντήριες γραμμές.
74 Τα λοιπά επιχειρήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δεν αναιρούν την κρίση αυτή. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι η απαγόρευση της μεταφοράς ποσών μεταξύ αξόνων δεν δικαιολογείται, διότι οι μεταφορές αυτές δεν θίγουν ουσιαστικά την υλοποίηση των προγραμμάτων και την επίτευξη των οικείων στόχων. Πάντως, οι εκτιμήσεις αυτές, καίτοι λυσιτελείς όσον αφορά το ενδεχόμενο εγκρίσεως των εν λόγω μεταφορών από την Επιτροπή, κατόπιν σχετικού αιτήματος, δεν ασκούν επιρροή στο πλαίσιο της εξετάσεως της συμβατότητας των επίμαχων μεταφορών με το σημείο 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών. Συγκεκριμένα, το ζήτημα εν προκειμένω δεν είναι αν οι μεταφορές μεταξύ αξόνων θα μπορούσαν να γίνουν δεκτές από την Επιτροπή, εφόσον υποβάλλονταν προς έγκριση, αλλά το αν θα μπορούσαν, λόγω των κατευθυντήριων γραμμών, να μη γνωστοποιηθούν στην Επιτροπή, χωρίς τούτο να συνεπάγεται μείωση της συνδρομής.
75 Όσον αφορά, τέταρτον, τον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η Επιτροπή όφειλε, ασκώντας τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει δυνάμει του άρθρου 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88, να αποφασίσει αν η χορηγηθείσα συνδρομή ήταν δικαιολογημένη, επισημαίνεται, πρώτον, ότι, παρά τον ισχυρισμό που διατυπώνει η Επιτροπή με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις ότι το τι η ίδια θεωρεί ως σημαντική τροποποίηση καθορίζεται από τις κατευθυντήριες γραμμές, η μόνη ερμηνεία που μπορεί να γίνει δεκτή είναι ότι οι κατευθυντήριες γραμμές ορίζουν σε ποιες περιπτώσεις κρίνει η Επιτροπή ότι η τροποποίηση των σχεδίων χρηματοδότησης δεν δικαιολογεί μείωση της συνδρομής. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζεται ότι η δυνατότητα μειώσεως της συνδρομής, σε περίπτωση τροποποιήσεως των σχεδίων χρηματοδότησης, απορρέει από την εφαρμοστέα νομοθεσία, καθώς και από τις αποφάσεις χορηγήσεως της κοινοτικής συνδρομής στα επίμαχα στις κρινόμενες υποθέσεις προγράμματα και δεν εξαρτάται από τη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής. Αντιθέτως, η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει ότι ορισμένες τροποποιήσεις δεν συνεπάγονται μείωση της συνδρομής, λόγω περιστάσεων σχετικών με το πέρας του διαστήματος προγραμματισμού, και να ενημερώσει σχετικά τα κράτη μέλη, προς διασφάλιση της διαφάνειας των σχετικών με την εκκαθάριση αποφάσεών της και της ίσης μεταχειρίσεως των κρατών μελών. Σύμφωνα, πάντως, με τη νομολογία, η Επιτροπή, άπαξ και ενημέρωσε τα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο με τον οποίον προτίθεται να ασκήσει τη διακριτική ευχέρειά της, δεν μπορούσε να ενεργήσει διαφορετικά χωρίς να παραβιάσει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 28ης Ιουνίου 2005, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P έως C‑208/02 P και C‑213/02 P, Dansk Rørindustri κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I‑5425, σκέψη 211). Συγκεκριμένα, η Επιτροπή, εξετάζοντας, όπως ζητεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αν οι τροποποιήσεις θα μπορούσαν να εγκριθούν, εφόσον είχαν υποβληθεί προς τούτο εγκαίρως, θα ευνοούσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σε σχέση με τα κράτη μέλη τα οποία δεν προέβησαν σε τροποποιήσεις που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις των κατευθυντήριων γραμμών χωρίς να ζητήσουν έγκριση της Επιτροπής.
76 Εν πάση περιπτώσει, διαπιστώνεται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απέδειξε ότι η απόφαση της Επιτροπής να μειώσει τις επίμαχες χρηματοδοτικές συνδρομές παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.
77 Συγκεκριμένα, όσον αφορά, πρώτον, τον ισχυρισμό ότι οι μεταφορές κονδυλίων δεν έθεσαν εν αμφιβόλω την επίτευξη του κύριου σκοπού των προγραμμάτων ούτε τον σκοπό της κοινοτικής συμμετοχής, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη νομολογία, δεν αρκεί να αποδειχθεί ότι ένα σχέδιο υλοποιήθηκε, προκειμένου να υφίσταται αξίωση καταβολής της χρηματοδοτικής συνδρομής (βλ., συναφώς, απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 2006, C‑240/03 P, Comunità montana della Valnerina κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I‑731, σκέψεις 77 και 78). Συγκεκριμένα, το σύστημα επιδοτήσεων που έχει θεσπιστεί με την κοινοτική νομοθεσία στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στην εκπλήρωση ορισμένων υποχρεώσεων από τον δικαιούχο, πράγμα που αποτελεί προϋπόθεση λήψεως της προβλεπόμενης χρηματοδοτικής συνδρομής. Αν ο δικαιούχος δεν εκπληρώσει εν όλω ή εν μέρει τις υποχρεώσεις αυτές, όπως είναι η υποχρέωση τηρήσεως του νομικού και χρηματοδοτικού πλαισίου, το άρθρο 24 του κανονισμού αυτού επιτρέπει στην Επιτροπή να επανεξετάσει το περιεχόμενο των υποχρεώσεων που υπέχει η ίδια από την απόφαση χορηγήσεως της εν λόγω συνδρομής. Από πάγια νομολογία προκύπτει επίσης ότι, σε περίπτωση παραβιάσεως υποχρεώσεων θεμελιώδους σημασίας για την εύρυθμη λειτουργία του κοινοτικού συστήματος, μπορεί να επιβληθεί ως κύρωση η στέρηση δικαιώματος αντλούμενου από την κοινοτική νομοθεσία, χωρίς τούτο να συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 12ης Οκτωβρίου 1999, T‑216/96, Conserve Italia κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II‑3139, σκέψεις 101 και 103, και της 26ης Σεπτεμβρίου 2002, T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II‑3731, σκέψεις 134 και 135).
78 Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι το να γίνει δεκτό, όπως ζητεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι η Επιτροπή δεν έπρεπε να μειώσει τις επίμαχες συνδρομές, επειδή επιτεύχθηκαν οι στόχοι των προγραμμάτων και των εν λόγω συνδρομών, θα ισοδυναμούσε με μη επιβολή κυρώσεως για την παραβίαση, από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, της υποχρεώσεώς της εκτελέσεως των εν λόγω προγραμμάτων σύμφωνα με τα εγκεκριμένα από την Επιτροπή σχέδια χρηματοδότησης. Η λύση αυτή θα καθιστούσε την εν λόγω υποχρέωση άνευ περιεχομένου, διότι οι εθνικές αρχές θα μπορούσαν απλώς να προβούν στην ορθή υλοποίηση των προγραμμάτων και να λάβουν το σύνολο της εγκριθείσας χρηματοδότησης.
79 Εξάλλου, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της εταιρικής σχέσης του άρθρου 4 του κανονισμού 2052/88 (βλ. σκέψη 3 ανωτέρω), ώστε να ζητήσει την καταβολή του συνόλου των χρηματοδοτικών συνδρομών. Συγκεκριμένα, μολονότι, όπως υπενθυμίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, σκοπός της κοινοτικής συγχρηματοδότησης δεν είναι, βεβαίως, η προώθηση των σχεδίων της Επιτροπής, αλλά των σχεδίων των κρατών μελών, εντούτοις το άρθρο 274 ΕΚ αναθέτει στην Επιτροπή την ευθύνη εκτελέσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού, οι δε κανονισμοί που εφαρμόζονται στα διαρθρωτικά ταμεία την υποχρεώνουν να εγκρίνει τα σχέδια χρηματοδότησης με τις αποφάσεις χορηγήσεως, καθώς και, ευθέως ή εμμέσως, οποιαδήποτε τροποποίησή τους. Στο πλαίσιο αυτό, η λύση που ζητεί να γίνει δεκτή η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας λαμβάνει μεν υπόψη της τις αρμοδιότητες των εθνικών αρχών, αλλά όχι και αυτές που απονέμει η εφαρμοστέα νομοθεσία στην Επιτροπή. Πάντως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2052/88 προβλέπει ακριβώς ότι η «κοινοτική δράση […] επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τις αρμόδιες αρχές και οργανισμούς [...] που ορίζονται από το κράτος μέλος», συνεργασία η οποία καλύπτει, μεταξύ άλλων, την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την παρακολούθηση και την εκ των υστέρων αξιολόγηση των ενεργειών, τηρουμένων των θεσμικών, νομικών και οικονομικών αρμοδιοτήτων κάθε εταίρου.
80 Όσον αφορά, δεύτερον, το επιχείρημα ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση, από τα μέσα Οκτωβρίου του 1999, να εξετάσει τις νέες αιτήσεις τροποποιήσεως, αρκεί η διαπίστωση ότι η Επιτροπή αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτόν, προβάλλοντας ότι εξέδωσε 418 αποφάσεις τροποποιήσεως κατά τους δύο τελευταίους μήνες του 1999 και ότι εξέτασε επίσης τις αιτήσεις τροποποιήσεως που υπέβαλαν τα κράτη μέλη μετά τα μέσα Οκτωβρίου του 1999, περιλαμβανομένων αυτών που υπέβαλε το ομόσπονδο κράτος της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Προβάλλει, επιπλέον, ότι οι αιτήσεις που δεν εξετάστηκαν πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1999 λόγω εκπρόθεσμης υποβολής έγιναν δεκτές έστω και μετά την ημερομηνία αυτή, εφόσον δεν είχαν συνέπειες στον κοινοτικό προϋπολογισμό.
81 Όσον αφορά, τρίτον, τους ισχυρισμούς ότι η Επιτροπή ενθάρρυνε τις εθνικές αρχές να μην υποβάλουν νέες αιτήσεις τροποποιήσεως και ότι από το γερμανικό κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών προκύπτει ότι δεν απαιτούνταν έγκριση των επίμαχων μεταφορών κονδυλίων από την Επιτροπή, υπενθυμίζεται ότι, υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις, θα έπρεπε να είναι αρκούντως σαφές για τις εθνικές αρχές ότι, κατά την Επιτροπή, οι διαλαμβανόμενοι στα σχέδια χρηματοδότησης των επίμαχων προγραμμάτων άξονες προτεραιότητας αποτελούν υποπρογράμματα κατά την έννοια του σημείου 6.2 των κατευθυντήριων γραμμών και ότι, συνεπώς, παρά την ενδεχόμενη ασάφεια του γερμανικού κειμένου των κατευθυντήριων γραμμών, οι εν λόγω αρχές θα έπρεπε να αντιληφθούν ότι η Επιτροπή δεν θα δεχόταν μεταφορές μεταξύ αξόνων προτεραιότητας χωρίς να ζητηθεί η έγκρισή της σύμφωνα με το άρθρο 25, παράγραφος 5, του κανονισμού 4253/88. Επισημαίνεται, συναφώς, σχετικά με το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η Επιτροπή έπρεπε να συνεκτιμήσει το γεγονός ότι, κατά το πέρας του διαστήματος προγραμματισμού αυξήθηκε ο αριθμός των υποβληθέντων σχεδίων, με συνέπεια να αυξηθούν οι απαιτούμενες τροποποιήσεις των σχεδίων χρηματοδότησης, ότι αυτός ακριβώς είναι ο λόγος για τον οποίον η Επιτροπή κοινοποίησε στα κράτη μέλη τις κατευθυντήριες γραμμές, ζητώντας τους να κάνουν χρήση του σημείου 6.2, προκειμένου να μειωθεί ο αριθμός των αιτήσεων τροποποιήσεως.
82 Κατόπιν όλων των προηγουμένων σκέψεων, κρίνεται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88. Συνεπώς, οι προσφυγές πρέπει να απορριφθούν εξ ολοκλήρου.
Επί των δικαστικών εξόδων
83 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ (τέταρτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Συνεκδικάζει την υπόθεση T‑332/07 με τις υποθέσεις T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 και T‑15/07 προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
2) Απορρίπτει τις προσφυγές.
3) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 9 Σεπτεμβρίου 2008.