Language of document : ECLI:EU:T:2012:98

Sagerne T-29/10 og T-33/10

Kongeriget Nederlandene og ING Groep NV

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – finanssektor – støtte, der skal afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi – kapitalindskud med option, som støttemodtageren tildeles mellem tilbagebetalingen og konverteringen af værdipapirer – ændring af betingelserne for tilbagebetaling under den administrative procedure – beslutning, hvorved støtten erklæres forenelig med fællesmarkedet – begrebet statsstøtte – fordel – kriteriet om den private investor – nødvendig og proportional sammenhæng mellem støttebeløbet og omfanget af de foranstaltninger, der skal sikre støttens forenelighed«

Sammendrag af dom

1.      Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor

(Art. 87, stk. 1, EF)

2.      Statsstøtte – begreb – retlig karakter – fortolkning på grundlag af objektive elementer – domstolsprøvelse – rækkevidde

(Art. 87, stk. 1, EF)

3.      EU-ret – fortolkning – institutionernes retsakter – begrundelse – hensyntagen

1.      For at identificere en »fordel« ved kapitalindskud som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF skal det undersøges, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med en offentlig myndighed under tilsvarende omstændigheder, kunne tænkes at ville have indskudt kapital af samme størrelse, navnlig under hensyn til de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på datoen for kapitalindskuddet. Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig siden hen.

Ethvert sådant princip finder anvendelse i et tilfælde, hvor staten – som i denne sag – efter at have besluttet at tegne et kapitalindskud, der er udstedt af en virksomhed, der er underlagt bestemte betingelser for tilbagebetaling, accepterer at ændre disse betingelser. Under sådanne omstændigheder kan statsstøtte være blevet tildelt både i forbindelse med kapitalindskuddet og i forbindelse med ændringen af disse betingelser for tilbagebetaling.

Hvad angår Kommissionens undersøgelse af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, er det ikke muligt for Kommissionen at blive fritaget fra sin forpligtelse til at undersøge, om ændringen af betingelserne for tilbagebetaling er økonomisk rationel på grundlag af kriteriet om den private investor, blot fordi det kapitalindskud, der skal tilbagebetales, allerede i sig selv udgør statsstøtte. Først ved en sådan undersøgelse, der navnlig forudsætter, at de oprindelige betingelser for tilbagebetaling sammenlignes med de ændrede betingelser, er Kommissionen således i stand til at fastslå, at der er blevet tildelt en yderligere fordel i henhold til artikel 87, stk. 1, EF.

Kommissionen er i forbindelse med denne undersøgelse forpligtet til at tage hensyn til alle relevante forhold og navnlig dem, der fremgik af de oprindelige betingelser for tilbagebetaling og de ændrede betingelser. I denne forbindelse udgør en tilgang, der begrænser sig til at konstatere, at ændringen af betingelserne for tilbagebetaling af kapitalindskuddet udgjorde statsstøtte, uden forinden at foretage en undersøgelse af, hvorvidt den foretagne ændring tildelte en fordel, som en privat investor i samme situation som den staten ikke ville have indrømmet, ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at der foreligger støtte i forhold til artikel 87, stk. 1, EF. En sådan tilgang kan ikke fuldt ud se bort fra hverken statens mulighed, og ikke ret, til at blive tilbagebetalt på grundlag af de oprindelige betingelser eller fra det økonomiske rationale, der kan forklare den foretagne ændring.

Kommissionen har følgelig tilsidesat begrebet statsstøtte ved at undlade at foretage en vurdering af, om staten ved at acceptere ændringen af betingelserne for tilbagebetaling har handlet, som en privat investor ville have gjort i samme situation, navnlig fordi staten kunne blive tilbagebetalt før tiden og ved denne lejlighed opnåede en større sikkerhed for at blive tilbagebetalt på en tilfredsstillende måde, henset til de markedsvilkår, der var gældende på dette tidspunkt.

(jf. præmis 97-99, 110, 111, 118 og 125)

2.      Begrebet statsstøtte har en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til, at Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter, gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 87, stk. 1, EF. Domstolsprøvelsen er imidlertid begrænset med hensyn til, om en foranstaltning falder ind under artikel 87, stk. 1, EF i en sag, hvor Kommissionens bedømmelse er af teknisk eller kompleks karakter. Det tilkommer imidlertid Retten at afgøre, om det er tilfældet.

Spørgsmålet om, hvorvidt ændringen af betingelserne for tilbagebetaling af et kapitalindskud udgør statsstøtte, idet det giver en fordel til støttemodtageren, er således omfattet af en fuldstændig prøvelse fra Rettens side. Hvis Retten imidlertid er af den opfattelse, at identifikationen af støtten skaber tvivl om en kompliceret økonomisk bedømmelse, som Kommissionen har foretaget, navnlig med hensyn til, om staten ved at acceptere ændringen af betingelserne for tilbagebetaling ikke har handlet, som en fornuftig privat investor af sammenlignelig størrelse ville have gjort, er et sådant spørgsmål omfattet af en begrænset kontrol.

For at bedømme, om Kommissionens beslutning om statsstøtte er lovlig, bør der således tages hensyn til de oplysninger, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over på den dato, hvor den vedtog beslutningen. Hvis det i den forbindelse viser sig, at Kommissionens vurdering modsiges eller drages i tvivl af oplysninger, som Kommissionen ikke har fået kendskab til under den administrative procedure, skal det undersøges, om sådanne oplysninger kunne have været kendt og taget i betragtning af Kommissionen i rimelig tid, og hvis dette var tilfældet, om disse oplysninger normalt skulle tages i betragtning af Kommissionen, i det mindste som oplysninger, der er relevante for anvendelsen af princippet om den private investor.

(jf. præmis 100, 101, 105 og 106)

3.      En retsakts konklusion kan ikke udskilles fra dens betragtninger, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyntagen til de betragtninger, som har ført til dens vedtagelse. Selv om det ganske vist kun er beslutningens konklusion, der har retsvirkninger, kan de betragtninger, der fremsættes i en beslutnings begrundelse, ikke desto mindre undergives Unionens retsinstansers prøvelse, for så vidt som de som begrundelse for en bebyrdende retsakt er nødvendige til støtte for retsaktens konklusion, eller hvis denne begrundelse kan ændre væsensindholdet af det, der er bestemt i den pågældende retsakts dispositive del.

Hvis Kommissionen i en beslutning om statsstøtte ulovligt definerer en foranstaltning blandt dem, som den har fået forelagt til undersøgelse, som statsstøtte, overføres denne ulovlighed uundgåeligt til afgørelsen af en støttes forenelighed under forudsætning af et vist forpligtelsesniveau, der er fastsat med hensyn til det minimumsbeløb, der er beregnet til støtte.

(jf. præmis 146, 156 og 160)