DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
25. januar 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – strafferetlig forfølgning indledt in rem – afgørelse om henlæggelse vedtaget af en anklager – lovlighed af en efterfølgende strafferetlig forfølgning indledt in personam for de samme forhold – betingelser, der skal være opfyldt, for at en person kan anses for at være blevet endeligt domfældt – krav om en grundig efterforskning – manglende afhøring af et potentielt vidne – manglende afhøring af den berørte person som »mistænkt««
I sag C-58/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien) ved afgørelse af 13. januar 2022, indgået til Domstolen den 28. januar 2022, i straffesagen mod
NR,
procesdeltager:
Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne T. von Danwitz, P.G. Xuereb (refererende dommer), A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: fuldmægtig R. Șereș,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. marts 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den rumænske regering ved E. Gane, A. Rotăreanu og A. Wellman, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved I. Rogalski og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. juni 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne[…] retsreform og bekæmpelse af korruption (EUT 2006, L 354, s. 56).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en straffesag indledt mod NR for passiv bestikkelse.
Retsforskrifter
Folkeretten
3 Artikel 4 i protokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, har overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange« og er affattet på følgende måde:
»1. Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.
2. Bestemmelserne i foregående stykke forhindrer ikke genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald.
[...]«
EU-retten
Beslutning 2006/928
4 Beslutning 2006/928 blev vedtaget i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union den 1. januar 2007.
5 Afgørelsens artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til [Europa-]Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.«
6 Bilaget til beslutningen er sålydende:
»Benchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1:
1) sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed[; r]apportere om og overvåge konsekvenserne af den nye civile retsplejelov og den nye strafferetsplejelov
2) efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger på basis af hvilke, der kan træffes afskrækkende sanktioner
3) bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau
4) træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen.«
Rammeafgørelse 2003/568/RIA
7 Artikel 2 i Rådets rammeafgørelse 2003/568/RIA af 22. juli 2003 om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor (EUT 2003, L 192, s. 54) har overskriften »Aktiv og passiv bestikkelse i den private sektor« og fastsætter følgende i stk. 1, litra b):
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige adfærd er strafbar, når den udøves som led i forretningsmæssige aktiviteter:
[...]
b) direkte eller gennem tredjemand at love, tilbyde eller yde en person, der i en hvilken som helst egenskab leder eller arbejder for en virksomhed i den private sektor, en uberettiget fordel, uanset dennes art, for vedkommende selv eller for tredjemand, for at få denne person til at begå pligtforsømmelse ved at udføre eller undlade at udføre en handling.«
8 Rammeafgørelsens artikel 4 med overskriften »Sanktioner« har følgende ordlyd:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 2 og 3 omhandlede adfærd kan straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.
2. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at maksimumsstraffen for den i artikel 2 omhandlede adfærd er på mindst et og højst tre års fængsel.
3. Hver medlemsstat træffer i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige regler og principper de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en fysisk person, der i forbindelse med en bestemt forretningsmæssig aktivitet er dømt for adfærd som omhandlet i artikel 2, hvor det er relevant, midlertidigt kan forbydes at udøve denne specifikke eller en sammenlignelig forretningsmæssig aktivitet i en tilsvarende stilling eller funktion, i det mindste hvis vedkommende har haft en ledende stilling i en virksomhed inden for det pågældende forretningsområde, såfremt det udviste forhold begrunder en nærliggende fare for misbrug af stillingen eller hvervet gennem aktiv eller passiv bestikkelse.«
Rumænsk ret
Straffeloven
9 Artikel 207 i Cod penal (straffeloven), der har overskriften »Afpresning«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Den, der tvinger en person til at give, gøre, undlade eller tåle noget med henblik på at opnå en uretmæssig fordel [...] til sig selv eller andre, straffes med fængsel i mellem et og fem år.«
10 Lovens artikel 289 med overskriften »Passiv bestikkelse« fastsætter:
»1. En tjenestemand, der direkte eller indirekte, for sig selv eller for andre, kræver eller modtager penge eller andre fordele, som den pågældende ikke har krav på, eller som accepterer et løfte om en sådan fordel i forbindelse med gennemførelsen, den manglende gennemførelse, fremskyndelsen eller forsinkelsen i udførelsen af en handling, der henhører under vedkommendes funktioner, eller i forbindelse med udøvelsen af en handling, som er i strid med disse funktioner, straffes med fængsel i mellem tre og ti år og med et forbud mod at udøve et offentligt hverv eller mod at udøve det erhverv eller den aktivitet, i forbindelse med hvilket eller hvilken den pågældende tjenestemand har begået handlingen.
[...]«
11 Den nævnte lovs artikel 308, der har overskriften »Bestikkelses- og tjenesteforseelser begået af andre personer«, er affattet således:
»1. Bestemmelserne i artikel 289-292, 295, 297-300 og 304 vedrørende tjenestemænd finder ligeledes analog anvendelse på handlinger begået af eller i forbindelse med personer, der permanent eller midlertidigt, mod eller uden vederlag, udfører funktioner af en hvilken som helst art for en fysisk person som omhandlet i artikel 175, stk. 2, eller for en juridisk person.
[...]«
Strafferetsplejeloven
12 Artikel 6 i Cod de procedură penală (strafferetsplejeloven), der har overskriften »Ne bis in idem«, bestemmer:
»Ingen skal på ny kunne retsforfølges eller dømmes for at have begået en strafbar handling, såfremt den pågældende allerede har været genstand for en endelig dom for samme forhold, selv med en forskellig retlig kvalifikation.«
13 Lovens artikel 335 med overskriften »Fortsættelse i tilfælde af genoptagelse af efterforskning« har følgende ordlyd:
»1. Hvis den anklager, der hierarkisk er overordnet den anklager, som har truffet afgørelse om henlæggelse, på et senere tidspunkt konstaterer, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke foreligger, ophæver denne afgørelsen og beslutter, at efterforskningen skal genoptages. Bestemmelserne i artikel 317 finder tilsvarende anvendelse.
2. Hvis der fremkommer nye forhold eller omstændigheder, hvoraf det fremgår, at omstændigheden til grund for afgørelsen om henlæggelse ikke længere foreligger, ophæver anklageren afgørelsen og beslutter, at efterforskningen skal genoptages.
[...]
4. Genoptagelse af den strafferetlige forfølgning skal bekræftes af forundersøgelsesdommeren inden for en frist på højst tre dage, idet den ellers er ugyldig. Forundersøgelsesdommeren træffer ved begrundet afgørelse, efter at have indkaldt den mistænkte eller tiltalte og med deltagelse af anklageren, afgørelse i et lukket retsmøde om lovligheden af og grundlaget for afgørelsen om genoptagelse af den strafferetlige forfølgning. De lovligt indkaldte personers fravær er ikke til hinder for behandlingen af anmodningen om bekræftelse.
41. I forbindelse med behandlingen af anmodningen om bekræftelse efterprøver forundersøgelsesdommeren lovligheden af og grundlaget for afgørelsen om genoptagelse af den strafferetlige forfølgning i henhold til procesdokumenterne og sagsakterne i den strafferetlige efterforskning og alle nye fremlagte dokumenter. Forundersøgelsesdommerens afgørelse er endelig.
[...]«
Lov nr. 78/2000
14 Artikel 6 i Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (lov nr. 78/2000 om forebyggelse, efterforskning og sanktionering af korruption) af 8. maj 2000 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 219 af 18.5.2000) fastsætter følgende i den affattelse heraf, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:
»Lovovertrædelser i form af passiv bestikkelse (jf. straffelovens artikel 289), aktiv bestikkelse (jf. straffelovens artikel 290), handel med indflydelse (jf. straffelovens artikel 291) og aktiv handel med indflydelse (jf. straffelovens artikel 292) straffes i overensstemmelse med de relevante lovbestemmelser. Bestemmelserne i straffelovens artikel 308 finder tilsvarende anvendelse.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15 GL, HS, JK, MT og PB (herefter »anmelderne i hovedsagen«) er ansatte i andelsselskabet BX. Den 12. februar 2014 blev det nævnte selskabs formand, NR, afsat ved en beslutning truffet af selskabets generalforsamling af medlemmer.
16 Denne beslutning blev genstand for et annullationssøgsmål, der blev anlagt af NR, og i forbindelse med hvilket hun blev repræsenteret ved en advokat, over for hvem hun forpligtede sig til at betale et »resultatbaseret honorar« på 4 400 EUR. Da NR fik medhold i søgsmålet, blev hun genindsat som formand for det nævnte selskab.
17 Den 30. april 2015 afholdt andelsselskabet BX et møde med deltagelse af NR, anmelderne i hovedsagen samt andre bestyrelsesmedlemmer i dette selskab, nemlig AX, BD, CH, FX og LM. En af disse anmeldere foretog en lydoptagelse af de drøftelser, der fandt sted på dette møde.
18 Ifølge Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien), som er den forelæggende ret, anmodede NR i forbindelse med det nævnte møde anmelderne i hovedsagen – for så vidt som de stod bag beslutningen om at afsætte hende som formand for det nævnte selskab – om at betale det i nærværende doms præmis 16 omhandlede honorar, idet deres ansættelseskontrakter ellers ville blive opsagt, og »til gengæld for genoprettelsen af et godt arbejds- og samarbejdsmiljø på arbejdspladsen«. Eftersom NR’s krav ikke blev efterkommet, udstedte og underskrev hun beslutninger om opsigelse af disse kontrakter.
19 GL, HS, JK, MT og PB indgav herefter to strafferetlige anmeldelser mod NR, den første den 8. juni 2015 og den anden den 26. juni 2015, til henholdsvis Inspectoratul de Poliție al Județului Olt (distriktspolitiinspektoratet for Olt, Rumænien) og Direcția Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Craiova (det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – lokalkontoret i Craiova, Rumænien) for lovovertrædelserne afpresning, embedsmisbrug og passiv bestikkelse i henhold til henholdsvis artikel 207, 297 og 289 i straffeloven, sammenholdt med denne lovs artikel 308.
20 For det første blev den til distriktspolitiinspektoratet for Olt indgivne anmeldelse registreret hos Parchet de pe lângă Tribunalul Olt (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Olt, Rumænien) den 5. februar 2016 under sagsnummer 47/P/2016.
21 For det andet blev den anmeldelse, der var blevet indgivet til det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – lokalkontoret i Craiova, overført til Parchet de pe lângă Judecătoria Slatina (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Slatina, Rumænien) med den begrundelse, at anmeldelsen indeholdt indicier for en overtrædelse i form af afpresning henhørende under denne anklagemyndigheds materielle kompetence. Anmeldelsen blev den 11. februar 2016 registreret hos den nævnte anklagemyndighed under sagsnummer 673/P/2016.
Om udfaldet af sag 673/P/2016
22 Ved afgørelse af 14. marts 2016 indledte Parchet de pe lângă Judecătoria Slatina (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Slatina) en strafferetlig forfølgning in rem for lovovertrædelsen afpresning i henhold til straffelovens artikel 207.
23 Efter at have afhørt NR og anmelderne i hovedsagen udarbejdede det politiorgan, der havde ansvaret for efterforskningen, en rapport med forslag om henlæggelse af sag 673/P/2016. Organet var af den opfattelse, at for så vidt som NR ikke havde krævet det honorar, der er omhandlet i nærværende doms præmis 16, til sin egen fordel, men til sin advokats, skal det lægges til grund, at hun ikke har begået nogen lovovertrædelse i form af afpresning i henhold til straffelovens artikel 207.
24 Ved afgørelse af 27. september 2016 traf den anklager, der var ansvarlig for sag 673/P/2016, på grundlag af den rapport, som er nævnt i den foregående præmis, en afgørelse om henlæggelse af sagen (herefter »den omhandlede afgørelse om henlæggelse«).
25 Anmelderne i hovedsagen anfægtede ikke denne afgørelse.
26 Ved afgørelse af 21. oktober 2016 underkendte chefanklageren for Parchet de pe lângă Judecătoria Slatina (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Slatina) den omhandlede afgørelse om henlæggelse og anordnede genoptagelse af den strafferetlige forfølgning af NR for lovovertrædelsen afpresning. Chefanklageren var af den opfattelse, at eftersom det samme faktiske forhold var genstand for en strafferetlig efterforskning i sag 47/P/2016, og denne efterforskning befandt sig på et fremskredent trin, krævede hensynet til en forsvarlig retspleje, at sag 673/P/2016 blev overført til Parchet de pe lângă Tribunalul Olt (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Olt) med henblik på en forening med sag 47/P/2016.
27 Ved kendelse af 21. november 2016 gav forundersøgelsesafdelingen ved Judecătoria Slatina (retten i første instans i Slatina, Rumænien), for hvilken der var blevet indgivet en anmodning om bekræftelse af den nævnte genoptagelse, afslag på anmodningen med den begrundelse, at den begrundelse, som den nævnte chefanklager havde påberåbt sig, ikke opfyldte de kriterier vedrørende genoptagelse af en straffesag, der er fastsat i strafferetsplejelovens artikel 335. Ifølge den forelæggende ret er den omhandlede afgørelse om henlæggelse således blevet endelig.
Om udfaldet af sag 47/P/2016
28 Parchet de pe lângă Tribunalul Olt (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Olt) indledte en strafferetlig forfølgning af NR ved afgørelse af 9. februar 2016, som anklagemyndigheden ved begæring af 31. januar 2017 henviste til pådømmelse ved Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt, Rumænien) for lovovertrædelsen passiv bestikkelse i henhold til straffelovens artikel 289, sammenholdt med denne lovs artikel 308, stk. 1, og artikel 6 i lov nr. 78/2000.
29 Ved kendelse af 10. april 2017 fastslog forundersøgelsesafdelingen ved Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt), at henvisningen til denne retsinstans var forskriftsmæssig, og anordnede genoptagelse af retssagen mod NR. Hvad angår sidstnævntes argumentation om en påstået tilsidesættelse af princippet ne bis in idem – som følge af, at de samme faktiske omstændigheder allerede havde været genstand for en straffesag i sag 673/P/2016, og at der var blevet vedtaget en endelig afgørelse i denne sag – fandt den nævnte forundersøgelsesafdeling i det væsentlige, at anvendelsen af princippet ne bis in idem faldt uden for forundersøgelsesafdelingernes kompetence, og at klagepunkter vedrørende en påstået tilsidesættelse af dette princip derfor kun kunne behandles i forbindelse med en realitetsbehandling af den pågældende sag.
30 Ved straffedom af 19. november 2018 forkastede Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) NR’s argumentation om en påstået tilsidesættelse af princippet ne bis in idem som ugrundet med den begrundelse, at den omhandlede afgørelse om henlæggelse ikke kunne anses for at udgøre en endelig afgørelse, der medførte, at dette princip fandt anvendelse, for så vidt som sagens realitet ikke var blevet grundigt oplyst før vedtagelsen af denne afgørelse.
31 Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) fastslog i øvrigt, at NR’s strafferetlige ansvar ikke var blevet undersøgt i forbindelse med sag 673/P/2016, for så vidt som den strafferetlige forfølgning var blevet indledt in rem på grund af en hævdet mangel på beviser for, at en person havde begået den foreholdte lovovertrædelse i form af afpresning. Indledningen af strafferetlig forfølgning in personam mod NR i sag 47/P/2016 udgjorde derfor ikke en gentagelse af strafferetlig forfølgning, hvorfor princippet ne bis in idem ikke fandt anvendelse.
32 Henset til disse forhold, og idet Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) fastslog, at det af de beviser, der var blevet fremlagt i forbindelse med sidstnævnte sag, utvetydigt fremgik, at NR havde anmodet anmelderne i hovedsagen om at betale det i nærværende doms præmis 16 omhandlede honorar, idømte den nævnte ret hende en betinget frihedsstraf på et år og fire måneder og en tillægsstraf med forbud mod i samme periode at udøve et offentligt hverv og det erhverv eller den aktivitet, under udøvelse af hvilket eller hvilken hun havde begået de påtalte forhold.
33 Ved straffedom nr. 1207/2020 af 20. oktober 2020 gav Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) NR medhold i den appel, som hun havde iværksat til prøvelse af den dom, der er omhandlet i nærværende doms præmis 30. Den nævnte domstol fastslog, at princippet ne bis in idem var blevet tilsidesat, eftersom beslutningen om at indlede strafferetlig forfølgning i sag 47/P/2016 vedrørte den samme person og de samme forhold som dem, der var omhandlet i sag 673/P/2016. Desuden havde de anmeldelser, der lå til grund for disse to sager, samme indhold, og de indsamlede beviser var ens, og sag 673/P/2016 var blevet endeligt afsluttet som følge af, at den omhandlede afgørelse om henlæggelse var blevet endelig, idet forundersøgelsesafdelingen ved Judecătoria Slatina (retten i første instans i Slatina) havde forkastet anmodningen om stadfæstelse af genoptagelsen af den strafferetlige forfølgning. Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) ophævede derfor den nævnte dom og traf afgørelse om indstilling af den strafferetlige forfølgning, som var blevet indledt i sag 47/P/2016.
34 Parchet de pe lângă Curtea de Apel Craiova (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Craiova) iværksatte kassationsanke til prøvelse af nævnte dom nr. 1207/2020 ved Înalta Curte de Casație şi Justiție (kassationsdomstol, Rumænien).
35 Ved straffedom af 21. september 2021 tog sidstnævnte domstol appellen til følge, ophævede den nævnte dom og hjemviste sagen til Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) til fornyet prøvelse i det væsentlige med den begrundelse, at appeldomstolen med urette havde fastslået, at princippet ne bis in idem fandt anvendelse, og at den strafferetlige forfølgning i sag 47/P/2016 derfor skulle afsluttes. Efter at have konstateret, at sagen vedrørende den anmeldelse, som anmelderne i hovedsagen havde indgivet mod NR for lovovertrædelsen afpresning, var blevet henlagt ved den omhandlede afgørelse om henlæggelse, fastslog Înalta Curte de Casație şi Justiție (kassationsdomstol), at den nævnte afgørelse ikke kunne anses for at have medført ophør af strafforfølgning, eftersom der forud for afgørelsen ikke var blevet foretaget nogen bedømmelse af realiteten i sag 673/P/2016, og eftersom afgørelsen ikke var blevet behørigt begrundet.
36 Inden for rammerne af den nævnte fornyede prøvelse ønsker den forelæggende ret oplysninger om, hvorledes princippet ne bis in idem som omhandlet i chartrets artikel 50 skal fortolkes under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede. Den nævnte ret har præciseret, at det – ligesom det var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 18. maj 2021, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393) – i det foreliggende tilfælde forholder sig således, at chartrets artikel 50 finder anvendelse, fordi det med den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning tilsigtes at nå de benchmarks, som er fastsat i bilaget til beslutning 2006/928, nærmere bestemt det første af disse benchmarks.
37 På denne baggrund har Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal princippet ne bis in idem, som garanteret af [chartrets] artikel 50 [...], sammenholdt med Rumæniens forpligtelser til at opfylde de specifikke benchmarks i [bilaget til beslutning 2006/928], fortolkes således, at en beslutning om henlæggelse, som anklagemyndigheden træffer efter indhentning af de væsentlige beviser i den respektive sag, er til hinder for, at der indledes en anden straffesag vedrørende samme forhold, selv med en forskellig retlig kvalifikation, mod samme person, fordi beslutningen er endelig, medmindre det konstateres, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke foreligger, eller der fremkommer nye forhold eller omstændigheder, hvoraf det fremgår, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke længere foreligger?«
Om Domstolens kompetence
38 Den rumænske regering er af den opfattelse, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal afvises, for så vidt som chartrets artikel 50 ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, da der ikke foreligger nogen situation med gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. Ifølge den nævnte regering har den forelæggende ret nemlig med urette støttet sig på de benchmarks, der er indeholdt i bilaget til beslutning 2006/928, samt på præmis 158, 159 og 172 i dom af 18. maj 2021, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393), med henblik på at begrunde anvendelsen af chartret, skønt disse benchmarks var blevet defineret på grund af de mangler, som Kommissionen havde »konstateret« før Rumæniens tiltrædelse af Unionen, bl.a. med hensyn til retsvæsenet og korruptionsbekæmpelse. Under disse omstændigheder må det, henset til bl.a. den retspraksis, der følger af dom af 19. november 2019, TSN og AKT (C-609/17 og C-610/17, EU:C:2019:981, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis), fastslås, at det aspekt, som er knyttet til beskyttelsen af princippet ne bis in idem, ikke er omfattet af chartrets anvendelsesområde, således at den i hovedsagen omhandlede situation ikke kan bedømmes i lyset af chartrets bestemmelser og navnlig chartrets artikel 50.
39 Hvad angår den rumænske regerings argumentation, der er omhandlet i den foregående præmis i nærværende dom, og som i realiteten vedrører Domstolens kompetence til at træffe afgørelse, skal det bemærkes, at det af artikel 19, stk. 3, litra b), TEU og artikel 267, stk. 1, TEUF følger, at Domstolen har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner.
40 I denne henseende skal det ligeledes bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, udelukkende når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer. Når en retlig situation derimod ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence (dom af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft, C-27/22, EU:C:2023:663, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
41 I det foreliggende tilfælde fremgår det af oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret skal foretage en fornyet prøvelse af den appel, som er blevet iværksat til prøvelse af den i nærværende doms præmis 30 omhandlede dom, der blev afsagt af Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) den 19. november 2018, og hvorved NR blev dømt for passiv bestikkelse i henhold til straffelovens artikel 289, sammenholdt med denne lovs artikel 308, stk. 1, og artikel 6 i lov nr. 78/2000. Som den rumænske regering har bekræftet i retsmødet, sikrer disse nationale bestemmelser gennemførelsen af rammeafgørelse 2003/568 i den rumænske retsorden og nærmere bestemt rammeafgørelsens artikel 2 og 4.
42 Under disse omstændigheder, og uden at det er fornødent at tage stilling til den eventuelle relevans af de benchmarks, der er omhandlet i bilaget til beslutning 2006/928, er betingelsen for gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, opfyldt i det foreliggende tilfælde. Det følger heraf, at chartret finder anvendelse på proceduren i hovedsagen.
43 Følgelig har Domstolen kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål.
Om det præjudicielle spørgsmål
44 Indledningsvis skal det bemærkes, at det af Domstolens faste praksis fremgår, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (jf. i denne retning dom af 21.9.2023, Juan, C-164/22, EU:C:2023:684, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
45 Henset til de grunde, som fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, skal det med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar lægges til grund, at denne retsinstans med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at en person kan anses for at være blevet endeligt frikendt som omhandlet i nævnte artikel 50 som følge af en afgørelse om henlæggelse vedtaget af en anklagemyndighed, når der ikke herved er blevet foretaget en undersøgelse af denne persons retsstilling som strafferetligt ansvarlig for de forhold, der udgør den lovovertrædelse, som retsforfølges.
46 Chartrets artikel 50 fastsætter, at »[i]ngen [...] i en straffesag på ny [skal] kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen«. Princippet ne bis in idem er således til hinder for en kumulation af såvel retsforfølgelse som sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse for de samme forhold og mod samme person (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
47 Anvendelsen af det nævnte princip er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at de samme forhold skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 28).
Betingelsen »bis«
48 Hvad angår betingelsen »bis« forholder det sig således, at for at en person kan anses for at være »endeligt [...] domfældt« med hensyn til de strafbare handlinger, der foreholdes den pågældende, som omhandlet i chartrets artikel 50, skal adgangen til offentlig påtale for det første være bragt endeligt til ophør i overensstemmelse med national ret. En afgørelse, som ikke medfører, at adgangen til offentlig påtale endeligt er bragt til ophør på nationalt plan, kan nemlig principielt ikke udgøre en processuel hindring for, at strafforfølgning eventuelt indledes eller fortsættes mod denne person på grund af de samme handlinger (jf. i denne retning og analogt dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 34 og 35 samt den deri nævnte retspraksis).
49 Det skal endvidere bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at den omstændighed, at en afgørelse er blevet vedtaget af en anklagemyndighed, ikke er afgørende for bedømmelsen af, om denne afgørelse definitivt bringer adgangen til offentlig påtale til ophør. Chartrets artikel 50 finder nemlig ligeledes anvendelse på afgørelser, der hidrører fra en myndighed, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen, såsom en anklagemyndighed, og hvorved strafforfølgning endeligt indstilles, selv om sådanne afgørelser træffes uden medvirken af en retsinstans og ikke formelt har form af en dom (jf. i denne retning og analogt dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 38 og 39 samt den deri nævnte retspraksis).
50 Som det fremgår af nærværende doms præmis 25 og 27, forholder det sig i det foreliggende tilfælde således, at anmelderne i hovedsagen for det første ikke har gjort brug af de retsmidler, der er tilgængelige i rumænsk ret med henblik på at anfægte den omhandlede afgørelse om henlæggelse, og at anmodningen om bekræftelse af den genoptagelse af den strafferetlige forfølgning af NR, som chefanklageren ved Parchet de pe lângă Judecătoria Slatina (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Slatina) havde anordnet, for det andet var blevet forkastet ved kendelsen fra forundersøgelsesafdelingen ved Judecătoria Slatina (retten i første instans i Slatina) af 21. november 2016.
51 Med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, ser det derfor ud til, at strafforfølgningen er blevet endeligt indstillet, og at den omhandlede afgørelse om henlæggelse er blevet endelig.
52 For det andet skal den forelæggende ret med henblik på at afgøre, om NR kan anses for at være blevet endeligt frikendt ved den omhandlede afgørelse om henlæggelse, sikre sig, at den blev vedtaget efter en vurdering af sagens realitet og ikke af rent processuelle grunde. Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 100 i forslaget til afgørelse, kan betingelsen vedrørende en vurdering af realiteten i sag 673/P/2016 nemlig kun anses for at være opfyldt ved den nævnte afgørelse, såfremt afgørelsen indeholder en vurdering af de materielle elementer af den formodede lovovertrædelse såsom bl.a. en analyse af det strafferetlige ansvar for NR som formodet ophavsmand til denne lovovertrædelse.
53 I denne henseende skal det bemærkes, at det af Domstolens faste praksis fremgår, at for at en person kan anses for at være »endeligt [...] domfældt« med hensyn til de strafbare handlinger, der foreholdes den pågældende, som omhandlet i chartrets artikel 50, skal det sikres, at denne afgørelse er blevet afsagt efter en prøvelse af realiteten i den pågældende sag (jf. i denne retning dom af 14.9.2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C-55/22, EU:C:2023:670, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
54 Denne fortolkning bekræftes for det første af ordlyden af nævnte artikel 50, eftersom begreberne »domfældt« og »frikendt«, hvortil denne bestemmelse henviser, nødvendigvis indebærer, at den pågældende persons strafferetlige ansvar er blevet undersøgt, og at der er blevet vedtaget en afgørelse i denne henseende (dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 57).
55 For det andet er den nævnte fortolkning i overensstemmelse med det legitime formål om at undgå straffrihed for personer, der har begået en lovovertrædelse, hvilket formål skriver sig ind i sammenhængen med det i artikel 3, stk. 2, TEU fastsatte område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer (dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
56 Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis kan konstateringen af, at der er foretaget en vurdering af en sags realitet, navnlig af den berørte persons skyld eller uskyld, bestyrkes af, hvor fremskreden proceduren er i denne sag. Såfremt der er blevet indledt en strafferetlig efterforskning med tiltalerejsning mod den berørte person, ofret er blevet afhørt, beviser er blevet indsamlet og behandlet af den kompetente myndighed, og en begrundet afgørelse er blevet truffet på grundlag af disse beviser, vil der således foreligge forhold, som kan føre til en konstatering af, at en vurdering af sagens realitet har fundet sted (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2019, Mihalache mod Rumænien, CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 98).
57 For at en sådan undersøgelse af sagens realitet kan anses for at være blevet foretaget af den myndighed, der skal træffe afgørelse, skal denne myndighed have foretaget en undersøgelse eller vurdering af de beviser, som er tilført sagsakterne, og have foretaget en vurdering af den berørte persons deltagelse i en eller flere af de begivenheder, der førte til indbringelsen af sagen for efterforskningsorganerne, med henblik på at afgøre, om denne persons »strafferetlige« ansvar er blevet godtgjort (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2019, Mihalache mod Rumænien, CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 97 og den deri nævnte retspraksis).
58 Det fremgår af nævnte praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at når den kompetente myndighed har pålagt en sanktion som følge af den adfærd, som den berørte foreholdes, kan det med rimelighed antages, at den kompetente myndighed forinden har foretaget en vurdering af sagens omstændigheder og den ulovlige karakter af den pågældendes adfærd (jf. i denne retning dom af 23.3.2023, Dual Prod, C-412/21, EU:C:2023:234, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
59 Endvidere fremgår det af Domstolens praksis, at en afgørelse fra en medlemsstats retslige myndigheder, hvorved en tiltalt person er blevet endeligt frikendt på grund af manglende beviser, skal anses for at hvile på en vurdering af realiteten i den pågældende sag (jf. i denne retning dom af 28.9.2006, Van Straaten, C-150/05, EU:C:2006:614, præmis 60 og 61).
60 Domstolen har ligeledes kendt for ret, at en kendelse om, at der ikke er grundlag for at indlede sagen for en pådømmende ret på grund af et utilstrækkeligt grundlag, truffet efter en oplysning af sagen, hvor forskellige bevismidler blev indsamlet og undersøgt, skal anses for at have været genstand for en bedømmelse af realiteten i den pågældende sag, for så vidt som den indeholder en endelig stillingtagen til disse bevisers utilstrækkelige karakter og udelukker enhver mulighed for, at sagen kan genoptages på grundlag af det samme sæt indicier (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, M, C-398/12, EU:C:2014:1057, præmis 17 og 30 samt den deri nævnte retspraksis).
61 Det skal i denne henseende bemærkes, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, at Domstolen har præciseret, at når en afgørelse er baseret på manglende eller utilstrækkelige beviser, skal der, for at det kan fastslås, at denne afgørelse er baseret på en vurdering af realiteten i den pågældende sag, desuden være foretaget en grundig efterforskning forud for vedtagelsen af den nævnte afgørelse.
62 I mangel af en sådan grundig efterforskning, inden for rammerne af hvilken de forskellige eksisterende beviser indsamles og undersøges, kan en afgørelse, hvorved den strafferetlige forfølgning bliver opgivet, nemlig ikke anses for at være blevet truffet efter en vurdering af realiteten i den pågældende sag. Domstolen har bl.a. fastslået, at en manglende afhøring af ofret og et potentielt vidne udgør et indicium for, at der ikke er foretaget en sådan grundig efterforskning (jf. i denne retning dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 48, 53 og 54).
63 I det foreliggende tilfælde fremgår det af oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at anklageren med henblik på vedtagelsen af den omhandlede afgørelse om henlæggelse støttede sig på en rapport, der blev vedlagt som bilag til denne afgørelse, og som var blevet udarbejdet af det politiorgan, der havde afhørt NR og anmelderne i hovedsagen samt indsamlet bl.a. en CD, der indeholdt lydoptagelsen af det møde, som andelsselskabet BX afholdt den 30. april 2015. Disse oplysninger tyder på, at forskellige bevismidler, som har været genstand for en materiel vurdering, blev indsamlet og undersøgt i løbet af efterforskningen. Den manglende afhøring af AX, BD, CH, FX og LM, som også deltog i det nævnte møde, kan imidlertid udgøre en indikation af, at der ikke blev foretaget nogen undersøgelse af NR’s retsstilling som den person, der var strafferetligt ansvarlig for de forhold, der udgjorde den påtalte lovovertrædelse.
64 Under disse omstændigheder påhviler det den forelæggende ret at sikre sig, at der forud for den omhandlede afgørelse om henlæggelse blev foretaget en vurdering af realiteten i sag 673/P/2016, og at afgørelsen ikke blev vedtaget af rent processuelle grunde.
Betingelsen »idem«
65 Hvad angår betingelsen »idem« følger det af selve ordlyden af chartrets artikel 50, at bestemmelsen forbyder, at den samme person retsforfølges eller straffes mere end en gang for den samme lovovertrædelse (dom af 23.3.2023, Generalstaatsanwaltschaft Bamberg (Forbehold vedrørende princippet ne bis in idem), C-365/21, EU:C:2023:236, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
66 Afsigelsen af en dom, hvorved en person bliver »endeligt [...] domfældt« som omhandlet i chartrets artikel 50, forudsætter således en forudgående strafforfølgning indledt mod den pågældende person. I denne henseende har Domstolen allerede præciseret, at princippet ne bis in idem kun finder anvendelse på personer, der er blevet endeligt dømt i en medlemsstat (jf. i denne retning analogt dom af 25.7.2018, AY (Arrestordre – vidne), C-268/17, EU:C:2018:602, præmis 43 og 44 samt den deri nævnte retspraksis).
67 Det skal desuden bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse som omhandlet i chartrets artikel 50, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til endelig frikendelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske. Denne artikel forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå (dom af 12.10.2023, INTER CONSULTING, C-726/21, EU:C:2023:764, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
68 Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke er relevante for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden (dom af 12.10.2023, INTER CONSULTING, C-726/21, EU:C:2023:764, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
69 I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets forklaringer, at selv om der i sag 47/P/2016 blev indledt en strafferetlig forfølgning af NR in personam for lovovertrædelsen passiv bestikkelse, blev der i sag 673/P/2016 indledt en strafferetlig forfølgning in rem for lovovertrædelsen afpresning.
70 Det skal indledningsvis præciseres, at – henset til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 68, og for så vidt som det er godtgjort, at disse to sager vedrørte identiske faktiske omstændigheder – er den omstændighed, at den strafferetlige forfølgning, der blev indledt i de nævnte sager, vedrørte forskellige lovovertrædelser, uden relevans for vurderingen af, om der foreligger den samme »lovovertrædelse« som omhandlet i chartrets artikel 50.
71 Derimod kan den omstændighed, at den strafferetlige forfølgning i sag 673/P/2016, der gav anledning til vedtagelsen af den omhandlede afgørelse om henlæggelse, var blevet indledt in rem, ikke anses for at være irrelevant for denne vurdering, for så vidt som det fremgår af den rumænske regerings forklaringer i retsmødet, at NR ikke formelt havde status af mistænkt inden for rammerne af sag 673/P/2016 og kun blev afhørt som vidne.
72 Den nævnte regering synes således at henvise til betingelsen om personidentitet, som ifølge oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse hverken er blevet anfægtet af den forelæggende ret eller af Înalta Curte de Casație de Casație i Justiție (kassationsdomstol) i straffedommen af 21. september 2021.
73 Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 94 og 95 i forslaget til afgørelse, og således som det fremgår af den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 54, 56 og 57, kan en person i denne henseende kun anses for at være blevet »endeligt [...] domfældt«, hvis det af den vedtagne afgørelse klart fremgår, at den pågældendes retsstilling som strafferetligt ansvarlig for de forhold, der udgør de påtalte lovovertrædelser, er blevet undersøgt og, i tilfælde af en anklagemyndigheds afgørelse om henlæggelse, blevet forkastet under den efterforskning, som gik forud for denne afgørelse, uafhængigt af, om denne efterforskning blev indledt in rem eller in personam på grundlag af national ret.
74 Hvis dette ikke var tilfældet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, må den omhandlede afgørelse om henlæggelse ikke udgøre en hindring for, at der iværksættes en ny strafferetlig forfølgning af NR for de samme forhold.
75 Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at en person ikke kan anses for at være blevet endeligt frikendt som omhandlet i nævnte artikel 50 som følge af en afgørelse om henlæggelse vedtaget af en anklagemyndighed, når der ikke herved er blevet foretaget en undersøgelse af denne persons retsstilling som strafferetligt ansvarlig for de forhold, der udgør den lovovertrædelse, som retsforfølges.
Sagsomkostninger
76 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
en person ikke kan anses for at være blevet endeligt frikendt som omhandlet i nævnte artikel 50 som følge af en afgørelse om henlæggelse vedtaget af en anklagemyndighed, når der ikke herved er blevet foretaget en undersøgelse af denne persons retsstilling som strafferetligt ansvarlig for de forhold, der udgør den lovovertrædelse, som retsforfølges.
Underskrifter