Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
25 januari 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 50 – Ne-bis-in-idembeginsel – Strafvervolging in rem – Door een openbaar aanklager genomen sepotbesluit – Toelaatbaarheid van latere strafrechtelijke vervolgingen in personam voor dezelfde feiten – Voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om te kunnen aannemen dat een persoon onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld – Vereiste van een uitgebreid onderzoek – Geen verhoor van een mogelijke getuige – Geen verhoor van de betrokken persoon als ,verdachte’”
In zaak C‑58/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië) bij beslissing van 13 januari 2022, ingekomen bij het Hof op 28 januari 2022, in de strafrechtelijke procedure tegen
NR
in tegenwoordigheid van:
Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (rapporteur), A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: R. Șereș, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 maart 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door E. Gane, A. Rotăreanu en A. Wellman als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Rogalski en M. Wasmeier als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juni 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure tegen NR wegens passieve corruptie.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3 Artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met als opschrift „Recht om niet tweemaal te worden berecht of gestraft”, is als volgt geformuleerd:
„1. Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die staat.
2. De bepalingen van het voorgaande lid beletten niet de heropening van de zaak overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van de betrokken staat, indien er aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten, of indien er sprake was van een fundamenteel gebrek in het vorige proces, die de uitkomst van de zaak zouden of zou kunnen beïnvloeden.
[...]”
Unierecht
Beschikking 2006/928
4 Beschikking 2006/928 is vastgesteld in de context van de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie op 1 januari 2007.
5 Artikel 1, eerste alinea, van deze beschikking bepaalt:
„Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de [Europese] Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.”
6 De bijlage bij die beschikking luidt:
„De in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt, zijn:
1) Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering.
2) Opzetten (volgens de planning) van een ‚integriteitsagentschap’ dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.
3) Op basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau.
4) Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden.”
Kaderbesluit 2003/568
7 Artikel 2 („Actieve en passieve corruptie in de privésector”) van kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de bestrijding van corruptie in de privésector (PB 2003, L 192, blz. 54) bepaalt in lid 1, onder b):
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de volgende opzettelijke gedragingen strafbaar worden gesteld wanneer zij plaatsvinden in het kader van zakelijke activiteiten:
[...]
b) de gedraging waarbij een persoon die, in welke hoedanigheid dan ook, leidinggeeft aan of werkt voor een onderneming in de privésector, onmiddellijk of middellijk een niet-gerechtvaardigd voordeel, ongeacht de aard daarvan, voor zichzelf of voor een derde vraagt of aanneemt, dan wel ingaat op een desbetreffende toezegging, in ruil voor het verrichten of nalaten van een handeling, waarbij hij zijn plicht verzuimt.”
8 Artikel 4 („Sancties en andere strafmaatregelen”) van dit kaderbesluit luidt:
„1. Elke lidstaat treft de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 2 en 3 bedoelde gedragingen kunnen worden bestraft met een doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sanctie.
2. Elke lidstaat treft de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2 bedoelde gedragingen kunnen worden bestraft met een maximale gevangenisstraf van ten minste één tot drie jaar.
3. Elke lidstaat treft overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen en beginselen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat wanneer een natuurlijk persoon in verband met een bepaalde zakelijke activiteit is veroordeeld wegens de in artikel 2 bedoelde gedragingen, die persoon indien nodig en ten minste in gevallen waarin hij of zij een leidende positie heeft bekleed in een onderneming in de desbetreffende sector, tijdelijk een verbod wordt opgelegd om deze of een vergelijkbare zakelijke activiteit in een vergelijkbare positie of hoedanigheid uit te oefenen, indien uit de vastgestelde feiten blijkt dat er een kennelijk gevaar van misbruik van de positie of de activiteit door middel van actieve of passieve corruptie bestaat.”
Nationaal recht
Strafwetboek
9 Artikel 207 („Afpersing”) van de Cod penal (strafwetboek) bepaalt in lid 1:
„Hij die een persoon dwingt om iets te geven, te doen, niet te doen of te ondergaan teneinde ten onrechte een [...] voordeel te verkrijgen voor zichzelf of voor een ander, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een tot vijf jaar.”
10 Artikel 289 („Passieve corruptie”) van dit wetboek bepaalt:
„1. Hij die als ambtenaar direct of indirect voor zichzelf of voor een ander geld of andere voordelen vraagt of aanneemt die hem niet toekomen, of die ingaat op de belofte van dergelijke voordelen, in verband met het verrichten, niet verrichten, bespoedigen of vertragen van een handeling in het kader van zijn ambt, of in verband met de uitvoering van een handeling die in strijd is met dit ambt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van drie tot tien jaar en een verbod om een openbaar ambt te bekleden dan wel het beroep of de activiteit uit te oefenen in de uitoefening waarvan het feit is gepleegd.
[...]”
11 Artikel 308 („Door andere personen gepleegde corruptie en ambtsmisdrijven”) van dat wetboek is als volgt geformuleerd:
„1. De artikelen 289 tot en met 292, 295, 297 tot en met 300 en 304, die betrekking hebben op ambtenaren, zijn van overeenkomstige toepassing op feiten die worden gepleegd door of in verband met personen die permanent of tijdelijk al dan niet tegen betaling, een taak van welke aard dan ook vervullen in dienst van een natuurlijke persoon als bedoeld in artikel 175, lid 2, of van een rechtspersoon.
[...]”
Wetboek van strafvordering
12 Artikel 6 („Ne bis in idem”) van de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering) bepaalt:
„Niemand kan worden vervolgd of berecht voor strafbare feiten wanneer tegen hem reeds een onherroepelijk vonnis is uitgesproken ten aanzien van dezelfde feiten, zelfs als die juridisch anders worden gekwalificeerd.”
13 Artikel 335 („Hervatting van de strafvervolging”) van dit wetboek luidt:
„1. Indien de hiërarchisch hogere openbaar aanklager dan degene die het besluit heeft genomen, naderhand vaststelt dat de aan het sepotbesluit ten grondslag liggende omstandigheid niet heeft bestaan, maakt hij het sepotbesluit ongedaan en gelast hij de hervatting van de strafvervolging. Artikel 317 is van overeenkomstige toepassing.
2. Indien er nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht zijn gekomen waaruit blijkt dat de aan het sepotbesluit ten grondslag liggende omstandigheid niet langer bestaat, trekt de openbaar aanklager het sepotbesluit in en gelast hij de hervatting van de strafvervolging.
[...]
4. De hervatting van de strafvervolging moet op straffe van nietigheid binnen een termijn van ten hoogste drie dagen worden bevestigd door de rechter van de kamer van vooronderzoek. Deze rechter doet bij een met redenen omklede beslissing in raadkamer, na oproeping van de verdachte en met medewerking van de openbaar aanklager, uitspraak over de wettigheid en de gegrondheid van het besluit tot hervatting van de strafvervolging. De niet-verschijning van de wettig opgeroepen personen vormt geen beletsel voor de behandeling van het verzoek tot bevestiging.
41. Bij de behandeling van het verzoek tot bevestiging controleert de rechter van de kamer van vooronderzoek de wettigheid en de gegrondheid van het besluit tot hervatting van de strafvervolging op basis van de stukken en de gegevens in het strafdossier en eventuele nieuwe ingediende documenten. De beslissing van die rechter is onherroepelijk.
[...]”
Wet nr. 78/2000
14 Artikel 6 van Lege nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (wet nr. 78/2000 ter voorkoming, opsporing en bestrijding van corruptie) van 8 mei 2000 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 219 van 18 mei 2000), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„Feiten van passieve corruptie (als bedoeld in artikel 289 van het strafwetboek), actieve corruptie (als bedoeld in artikel 290 van het strafwetboek), ongeoorloofde beïnvloeding (als bedoeld in artikel 291 van het strafwetboek), en actieve ongeoorloofde beïnvloeding (als bedoeld in artikel 292 van het strafwetboek) worden bestraft overeenkomstig de desbetreffende wettelijke bepalingen. Artikel 308 van het strafwetboek is van overeenkomstige toepassing.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
15 GL, HS, JK, MT en PB (hierna: „klagers in het hoofdgeding”) zijn werknemers van de coöperatieve vennootschap BX. Bij besluit van 12 februari 2014 heeft de algemene vergadering van de leden van BX de voorzitter van deze vennootschap, NR, van haar functie ontheven.
16 NR heeft tegen dit besluit beroep tot nietigverklaring ingesteld. Zij is in deze procedure vertegenwoordigd door een advocaat, jegens wie zij zich had verplicht om een „resultaatafhankelijk honorarium” van 4 400 EUR te betalen. Nadat dit beroep gegrond was verklaard, is NR opnieuw aangesteld als voorzitter van voornoemde vennootschap.
17 Op 30 april 2015 heeft er een vergadering van de coöperatieve vennootschap BX plaatsgevonden, waaraan behalve NR en de klagers in het hoofdgeding ook andere leden van de raad van bestuur van deze vennootschap hebben deelgenomen, te weten AX, BD, CH, FX en LM. Een van die klagers heeft een geluidsopname gemaakt van de besprekingen die tijdens deze vergadering zijn gevoerd.
18 Volgens de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië), de verwijzende rechter, heeft NR tijdens die vergadering de klagers in het hoofdgeding verzocht om, voor zover het besluit om haar uit haar functie van voorzitter van coöperatieve vennootschap BX te ontheffen van hen uitging, het bedrag van het in punt 16 van dit arrest vermelde honorarium te betalen, bij gebreke waarvan hun arbeidsovereenkomsten zouden worden beëindigd, dit „als tegenprestatie voor het herstel van een klimaat van goede verstandhouding en samenwerking op de werkplek”. Aangezien haar verzoek niet is ingewilligd, heeft NR besluiten tot beëindiging van die arbeidsovereenkomsten opgesteld en ondertekend.
19 GL, HS, JK, MT en PB hebben daarop twee strafklachten tegen NR ingediend, de eerste op 8 juni 2015 bij de Inspectorat de Poliție al Județului Olt (politie-inspectoraat van het district Olt, Roemenië) en de tweede op 26 juni 2015 bij de Direcție Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Craiova (nationale directie voor corruptiebestrijding – regionale afdeling Craiova, Roemenië), wegens afpersing, ambtsmisbruik en passieve corruptie, op grond van respectievelijk de artikelen 207, 297 en 289 van het strafwetboek, gelezen in samenhang met artikel 308 van dit wetboek.
20 De klacht die is ingediend bij het politie-inspectoraat van het district Olt is op 5 februari 2016 bij het Parchet de pe lângă Tribunalul Olt (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Olt, Roemenië) geregistreerd onder referentienummer 47/P/2016.
21 De klacht die is ingediend bij de nationale directie voor corruptiebestrijding – regionale afdeling Craiova is doorgezonden naar het Parchet de pe lângă Judecătoria Slatina (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Slatina, Roemenië), op grond dat deze klacht aanwijzingen bevatte van afpersing, waarvoor dat openbaar ministerie materieel bevoegd is. Deze klacht is op 11 februari 2016 bij dat openbaar ministerie geregistreerd onder referentienummer 673/P/2016.
Gevolg dat is verleend aan zaak 673/P/2016
22 Bij besluit van 14 maart 2016 heeft het openbaar ministerie bij de Judecătorie Slatina (rechter in eerste aanleg Slatina, Roemenië) op grond van artikel 207 van het strafwetboek strafvervolging in rem ingesteld wegens afpersing.
23 Nadat de met het onderzoek belaste politie-eenheid NR en de klagers in het hoofdgeding had gehoord, heeft zij een rapport opgemaakt waarin werd voorgesteld om zaak 673/P/2016 te seponeren. Voor zover NR het bedrag van het in punt 16 van dit arrest bedoelde honorarium niet had gevraagd voor zichzelf maar wel voor haar advocaat, moest er volgens die politie-eenheid van worden uitgegaan dat zij zich niet schuldig had gemaakt aan afpersing in de zin van artikel 207 van strafwetboek.
24 Op basis van het in het vorige punt vermelde rapport heeft de met zaak 673/P/2016 belaste openbaar aanklager bij besluit van 27 september 2016 deze zaak geseponeerd (hierna: „sepotbesluit in kwestie”).
25 De klagers in het hoofdgeding hebben dit besluit niet bestreden.
26 Bij besluit van 21 oktober 2016 heeft de hoofdaanklager van het openbaar ministerie bij de Judecătorie Slatina het sepotbesluit ongedaan gemaakt en de hervatting van de strafvervolging tegen NR wegens afpersing gelast. Aangezien dezelfde feiten het voorwerp uitmaakten van een strafrechtelijk onderzoek in zaak 47/P/2016 en dat onderzoek in een ver gevorderd stadium verkeerde, had zaak 673/P/2016 volgens die openbaar aanklager voor een goede rechtsbedeling aan het openbaar ministerie bij de Tribunal Olt (rechter in eerste aanleg Olt, Roemenië) moeten worden doorgezonden om bij zaak 47/P/2016 te worden gevoegd.
27 Bij beslissing van 21 november 2016 heeft de kamer van vooronderzoek van de Judecătorie Slatina het verzoek tot bevestiging van deze hervatting afgewezen op grond dat de rechtvaardiging die voornoemde hoofdaanklager daarvoor had ingeroepen, niet voldeed aan de in artikel 335 van het wetboek van strafvordering neergelegde criteria voor hervatting van de strafvervolging. Volgens de verwijzende rechter is het sepotbesluit in kwestie daardoor definitief geworden.
Gevolg dat is verleend aan zaak 47/P/2016
28 Bij besluit van 9 februari 2016 heeft het openbaar ministerie bij de Tribunal Olt strafvervolging ingesteld tegen NR, die het wegens passieve corruptie in de zin van artikel 289 van het strafwetboek, gelezen in samenhang met artikel 308, lid 1, van dit wetboek en artikel 6 van wet nr. 78/2000, op 31 januari 2017 heeft gedagvaard voor de Tribunal Olt.
29 Bij beslissing van 10 april 2017 heeft de kamer van vooronderzoek van de Tribunal Olt vastgesteld dat de aanhangigmaking bij die rechter wettig was en heeft zij de opening van de strafrechtelijke hoofdprocedure tegen NR gelast. Wat betreft het argument van NR dat het ne-bis-in-idembeginsel was geschonden omdat dezelfde feiten reeds het voorwerp waren geweest van strafvervolging in zaak 673/P/2016 en dat er in die zaak een onherroepelijke beslissing was gegeven, heeft die kamer van vooronderzoek in wezen overwogen dat de kamers van vooronderzoek niet bevoegd waren om het ne-bis-in-idembeginsel toe te passen, zodat op vermeende schending van dit beginsel gebaseerde grieven enkel konden worden onderzocht in het kader van het onderzoek ten gronde van de betreffende zaak.
30 Bij strafvonnis van 19 november 2018 heeft de Tribunal Olt het betoog van NR over vermeende schending van het ne-bis-in-idembeginsel ongegrond verklaard op grond dat het sepotbesluit in kwestie niet kon worden beschouwd als een onherroepelijke beslissing waardoor dit beginsel van toepassing werd, aangezien de vaststelling van dit besluit niet was voorafgegaan door een uitgebreid onderzoek van de zaak ten gronde.
31 Voorts heeft de Tribunal Olt geoordeeld dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van NR in zaak 673/P/2016 niet was onderzocht omdat de strafvervolging in rem was ingesteld wegens een vermeend gebrek aan bewijs dat een welbepaalde persoon zich schuldig had gemaakt aan de verweten afpersing. Volgens die rechter heeft het instellen van strafvervolging in personam tegen NR in zaak 47/P/2016 dan ook niet geleid tot een herhaling van strafrechtelijke vervolgingen, zodat het ne-bis-in-idembeginsel niet van toepassing was.
32 In het licht van deze gegevens en op grond dat uit de in het kader van die zaak overgelegde bewijzen eenduidig bleek dat NR de klagers in het hoofdgeding had verzocht om betaling van het bedrag van het in punt 16 van dit arrest vermelde honorarium, heeft de Tribunal Olt haar veroordeeld tot een voorwaardelijke vrijheidsstraf van 1 jaar en vier maanden en haar als bijkomende straf een verbod van dezelfde duur opgelegd om een openbaar ambt te bekleden en om het beroep of de activiteit uit te oefenen in het kader waarvan zij de verweten feiten had gepleegd.
33 Bij strafarrest nr. 1207/2020 van 20 oktober 2020 heeft de Curte de Apel Craiova het hoger beroep dat NR tegen het in punt 30 van het onderhavige arrest vermelde vonnis had ingesteld, toegewezen. Die rechter heeft geoordeeld dat het ne-bis-in-idembeginsel was geschonden aangezien het besluit om strafvervolging in te stellen in zaak 47/P/2016 dezelfde persoon en dezelfde feiten betrof als in zaak 673/P/2016. Bovendien hadden de aan die twee zaken ten grondslag liggende klachten dezelfde inhoud, waren de verzamelde bewijzen soortgelijk en was zaak 673/P/2016 definitief afgesloten doordat het sepotbesluit in kwestie onherroepelijk was geworden ten gevolge van de afwijzing, door de kamer van vooronderzoek van de Judecătorie Slatina, van het verzoek tot bevestiging van de hervatting van de strafvervolging. De Curte de Apel Craiova heeft dat vonnis dan ook vernietigd en gelast dat de strafvervolging in zaak 47/P/2016 werd beëindigd.
34 Het Parchet de pe lângă Curtea de Apel Craiova (openbaar ministerie bij de Curte de Apel Craiova) heeft tegen voormeld arrest nr. 1207/2020 cassatieberoep ingesteld bij de Înaltă Curte de Casație şi Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië).
35 Bij strafarrest van 21 september 2021 heeft de Înaltă Curte de Casație şi Justiție dat beroep toegewezen, arrest nr. 1207/2020 vernietigd en de zaak terugverwezen naar de Curte de Apel Craiova om opnieuw te worden behandeld, in wezen op grond dat de Curte de Apel Craiova ten onrechte had geoordeeld dat het ne-bis-in-idembeginsel van toepassing was en dat de strafvervolging in zaak 47/P/2016 bijgevolg was beëindigd. De Înaltă Curte de Casație şi Justiție heeft eerst vastgesteld dat de zaak betreffende de klacht die de klagers in het hoofdgeding tegen NR hadden ingediend wegens afpersing, was geseponeerd bij het sepotbesluit in kwestie, en heeft vervolgens geoordeeld dat dit besluit niet kan worden geacht te hebben geleid tot verval van de strafvordering, aangezien het niet was voorafgegaan door een beoordeling ten gronde van zaak 673/P/2016 en niet naar behoren was gemotiveerd.
36 In het kader van deze nieuwe behandeling vraagt de verwijzende rechter zich af hoe het ne-bis-in-idembeginsel in de zin van artikel 50 van het Handvest moet worden uitgelegd in omstandigheden als die van het hoofdgeding. Hij verduidelijkt dat artikel 50 van het Handvest in casu – net zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 18 mei 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393) – van toepassing is, omdat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling ertoe strekt de in de bijlage bij beschikking 2006/928 vermelde ijkpunten te bereiken, meer bepaald het eerste van deze ijkpunten.
37 In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Craiova de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet het ne-bis-in-idembeginsel, zoals dat wordt gewaarborgd door artikel 50 van het [Handvest], gelezen in samenhang met de verplichtingen die op Roemenië rusten met het oog op het bereiken van de in [de bijlage bij beschikking 2006/928] bepaalde ijkpunten, aldus worden uitgelegd dat een sepotbesluit dat door het openbaar ministerie is genomen na vergaring van de belangrijkste bewijzen in de betreffende zaak, eraan in de weg staat dat tegen dezelfde persoon voor dezelfde feiten een andere strafvervolging wordt ingesteld, zelfs als die juridisch anders wordt gekwalificeerd, aangezien dat besluit onherroepelijk is tenzij de aan het sepotbesluit ten grondslag liggende omstandigheid niet heeft bestaan dan wel er nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht zijn gekomen waaruit blijkt dat die omstandigheid niet langer bestaat?”
Bevoegdheid van het Hof
38 De Roemeense regering is van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat artikel 50 van het Handvest volgens haar in casu niet van toepassing is aangezien er geen sprake is van een situatie waarin het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht als bedoeld in artikel 51, lid 1, van het Handvest. Zij stelt namelijk dat de verwijzende rechter de toepasselijkheid van het Handvest ten onrechte heeft gemotiveerd op basis van de ijkpunten in de bijlage bij beschikking 2006/928 en op basis van de punten 158, 159 en 172 van het arrest van 18 mei 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393), terwijl die ijkpunten zijn bepaald wegens de tekortkomingen die de Commissie vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie heeft „vastgesteld” ten aanzien van onder meer justitie en corruptiebestrijding. Met name gelet op de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 19 november 2019, TSN en AKT (C‑609/17 en C‑610/17, EU:C:2019:981, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak), dient dan ook te worden geoordeeld dat het aspect dat verband houdt met de bescherming van het ne-bis-in-idembeginsel, niet binnen de werkingssfeer van het Handvest valt, zodat de situatie in het hoofdgeding niet kan worden getoetst aan de bepalingen van het Handvest, meer bepaald artikel 50 ervan.
39 Wat betreft het in het vorige punt van het onderhavige arrest vermelde argument van de Roemeense regering, dat in feite ziet op de vraag of het Hof bevoegd is om uitspraak te doen, zij eraan herinnerd dat uit artikel 19, lid 3, onder b), VEU en artikel 267, eerste alinea, VWEU volgt dat het Hof bevoegd is om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van het Unierecht en over de geldigheid van de door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen.
40 In dit verband zij er tevens aan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest, voor zover het gaat om handelingen van de lidstaten, wordt omschreven in artikel 51, lid 1, van het Handvest, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest enkel tot de lidstaten gericht zijn wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Deze bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof waarin is geoordeeld dat de door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten van toepassing zijn in alle door het Unierecht beheerste situaties, maar niet daarbuiten. Wanneer daarentegen een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd om over deze situatie uitspraak te doen en kunnen eventueel ingeroepen bepalingen van het Handvest als zodanig niet de grondslag voor die bevoegdheid vormen (arrest van 14 september 2023, Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 In casu blijkt uit de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter opnieuw uitspraak moet doen over het beroep tegen het in punt 30 van het onderhavige geval vermelde vonnis van de Tribunal Olt van 19 november 2018, waarbij NR is veroordeeld wegens passieve corruptie in de zin van artikel 289 van het strafwetboek, gelezen in samenhang met artikel 308, lid 1, van dit wetboek en artikel 6 van wet nr. 78/2000. Zoals de Roemeense regering ter terechtzitting heeft bevestigd, zorgen deze nationale bepalingen voor de omzetting van kaderbesluit 2003/568 – meer bepaald de artikelen 2 en 4 ervan – in de Roemeense rechtsorde.
42 Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de eventuele relevantie van de in de bijlage bij beschikking 2006/928 genoemde ijkpunten, dient dan ook te worden geoordeeld dat in casu voldaan is aan de voorwaarde dat het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Hieruit volgt dat het Handvest van toepassing is op het hoofdgeding.
43 Derhalve is het Hof bevoegd om de prejudiciële vraag te beantwoorden.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
44 Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak van het Hof is om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof indien nodig de vragen te herformuleren die het voorgelegd heeft gekregen (zie in die zin arrest van 21 september 2023, Juan, C‑164/22, EU:C:2023:684, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Gelet op de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing en teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet worden aangenomen dat deze laatste met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of het in artikel 50 van het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel aldus moet worden uitgelegd dat een persoon kan worden geacht onherroepelijk te zijn vrijgesproken in de zin van dat artikel 50 ten gevolge van een sepotbesluit dat door een openbaar ministerie is vastgesteld zonder dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van die persoon voor het vervolgde strafbare feit is onderzocht.
46 Artikel 50 van het Handvest bepaalt dat „[n]iemand [...] opnieuw [mag worden] berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet”. Het ne-bis-in-idembeginsel staat dus zowel in de weg aan de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als aan de cumulatie van sancties die een strafrechtelijk karakter in de zin van dat artikel hebben voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon (arrest van 22 maart 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Voor de toepassing van dat beginsel moet zijn voldaan aan twee voorwaarden, te weten dat er sprake is van een eerdere onherroepelijke beslissing („bis”) en dat de eerdere beslissing en de latere vervolgingsmaatregelen of beslissingen betrekking hebben op dezelfde feiten („idem”) (arrest van 22 maart 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punt 28).
Voorwaarde „bis”
48 Met betrekking tot de voorwaarde „bis” moet in de eerste plaats de strafvordering overeenkomstig het nationale recht definitief vervallen zijn opdat een persoon kan worden geacht in verband met de hem ten laste gelegde feiten „onherroepelijk [te zijn] vrijgesproken of veroordeeld” in de zin van artikel 50 van het Handvest. Een beslissing die niet tot gevolg heeft dat de strafvordering op nationaal niveau definitief vervalt, kan immers in beginsel geen procedureel beletsel vormen om tegen die persoon voor dezelfde feiten een strafvervolging in te stellen of voort te zetten (zie in die zin en naar analogie arrest van 29 juni 2016, Kossowski, C‑486/14, EU:C:2016:483, punten 34 en 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Daarnaast zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat een beslissing is gegeven door een openbaar ministerie niet doorslaggevend is voor de beoordeling of deze beslissing de strafvordering definitief doet vervallen. Artikel 50 van het Handvest is namelijk eveneens van toepassing op beslissingen van een autoriteit die – zoals een openbaar ministerie – tot taak heeft in de betrokken nationale rechtsorde deel te nemen aan de rechtsbedeling in strafzaken, en die strafvervolgingen definitief beëindigen, ook al komen zij tot stand zonder rechterlijke tussenkomst en worden zij niet vastgesteld in de vorm van een vonnis (zie in die zin en naar analogie arrest van 29 juni 2016, Kossowski, C‑486/14, EU:C:2016:483, punten 38 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Uit de punten 25 en 27 van het onderhavige arrest blijkt dat de klagers in het hoofdgeding in casu geen gebruik hebben gemaakt van de rechtsmiddelen die in het Roemeense recht beschikbaar zijn om het sepotbesluit in kwestie aan te vechten, alsmede dat het verzoek tot bevestiging van de hervatting van de strafvervolging van NR wegens afpersing, die was gelast door de hoofdaanklager van het openbaar ministerie bij de Judecătorie Slatina, bij beslissing van 21 november 2016 is afgewezen door de kamer van vooronderzoek van de Judecătorie Slatina.
51 Derhalve lijkt de strafvordering definitief te zijn vervallen en lijkt het sepotbesluit in kwestie onherroepelijk te zijn geworden, onder voorbehoud van de verificaties die de verwijzende rechter dient te verrichten.
52 In de tweede plaats zal de verwijzende rechter, om na te gaan of NR kan worden geacht definitief te zijn vrijgesproken ten gevolge van het sepotbesluit in kwestie, zich ervan moeten vergewissen dat dit besluit is vastgesteld na een beoordeling ten gronde en niet louter op procedurele gronden. Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 100 van zijn conclusie, kan immers enkel worden aangenomen dat het sepotbesluit in kwestie voldoet aan de voorwaarde dat zaak 673/P/2016 ten gronde is beoordeeld indien dit besluit een beoordeling van de materiële elementen van het ten laste gelegde strafbare feit bevat, zoals met name een onderzoek naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van NR als verdachte.
53 In zoverre zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts kan worden aangenomen dat een persoon „onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld” in de zin van artikel 50 van het Handvest indien is vastgesteld dat de betreffende beslissing is gegeven nadat de zaak in kwestie ten gronde is beoordeeld (zie in die zin arrest van 14 september 2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C‑55/22, EU:C:2023:670, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Deze uitlegging wordt ten eerste bevestigd door de bewoordingen van dat artikel 50, aangezien de in deze bepaling gehanteerde begrippen „veroordeling” en „vrijspraak” noodzakelijkerwijs impliceren dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokkene is onderzocht en dat daarover een beslissing is genomen [arrest van 16 december 2021, AB e.a. (Intrekking van een amnestieregeling), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punt 57].
55 Ten tweede strookt die uitlegging met de legitieme doelstelling om straffeloosheid van personen die een strafbaar feit hebben gepleegd te voorkomen, welke doelstelling past in de context van de in artikel 3, lid 2, VEU bedoelde ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is [arrest van 16 december 2021, AB e.a. (Intrekking van een amnestieregeling), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
56 Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan de vaststelling dat een zaak ten gronde is beoordeeld, in het bijzonder wat de schuld of onschuld van de betrokkene betreft, worden bevestigd door de voortgang van de procedure in die zaak. Wanneer er een strafrechtelijk onderzoek is ingeleid nadat een beschuldiging tegen de betrokkene is geuit, het slachtoffer is gehoord, het bewijsmateriaal door de bevoegde autoriteit is verzameld en onderzocht, en op basis van dat bewijsmateriaal een gemotiveerde beslissing is gegeven, zal op grond daarvan dan ook waarschijnlijk worden vastgesteld dat de zaak ten gronde is beoordeeld (zie in die zin EHRM, 8 juli 2019, Mihalache tegen Roemenië, CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 98).
57 Om te kunnen aannemen dat een dergelijke beoordeling ten gronde is verricht door de autoriteit die uitspraak moet doen, moet deze autoriteit het bewijsmateriaal in het dossier hebben bestudeerd en moet zij hebben beoordeeld of de betrokken persoon betrokken was bij een gebeurtenis of bij alle gebeurtenissen die hebben geleid tot het optreden van de onderzoeksinstanties, om te bepalen of diens strafrechtelijke verantwoordelijkheid is vastgesteld (zie in die zin EHRM, 8 juli 2019, Mihalache tegen Roemenië, CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Uit deze rechtspraak van het EHRM volgt dat wanneer de bevoegde autoriteit een sanctie heeft uitgesproken wegens het aan de betrokken persoon toegerekende gedrag, redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die autoriteit voorafgaandelijk de omstandigheden van de zaak heeft beoordeeld en heeft onderzocht of het gedrag van de betrokkene onrechtmatig was (zie in die zin arrest van 23 maart 2023, Dual Prod, C‑412/21, EU:C:2023:234, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Daarnaast volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een beslissing van de justitiële autoriteiten van een lidstaat waarbij een verdachte onherroepelijk is vrijgesproken omdat het feit niet of niet toereikend is bewezen, moet worden geacht te berusten op een beoordeling ten gronde van de zaak (zie in die zin arrest van 28 september 2006, Van Straaten, C‑150/05, EU:C:2006:614, punten 60 en 61).
60 Tevens heeft het Hof voor recht verklaard dat een beslissing die behelst dat de betrokkene niet naar een vonnisgerecht wordt verwezen omdat er onvoldoende bezwaren tegen hem zijn, en die is gegeven na een onderzoek waarbij uiteenlopende bewijsmiddelen zijn vergaard en onderzocht, moet worden beschouwd als een beoordeling ten gronde van de betreffende zaak voor zover zij een onherroepelijke beslissing inhoudt over de ontoereikendheid van deze bewijzen en elke mogelijkheid uitsluit dat de zaak wordt heropend op basis van hetzelfde geheel van aanwijzingen (zie in die zin arrest van 5 juni 2014, M, C‑398/12, EU:C:2014:1057, punten 17 en 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 64 van zijn conclusie, moet in dit verband in herinnering worden gebracht dat het Hof heeft verduidelijkt dat een beslissing die gebaseerd is op het feit dat er geen of onvoldoende bewijs is, enkel kan worden aangemerkt als een beslissing die berust op een beoordeling ten gronde van de betreffende zaak indien zij is voorafgegaan door een uitgebreid onderzoek
62 Bij gebreke van een dergelijk uitgebreid onderzoek waarbij alle bestaande bewijzen zijn vergaard en onderzocht, kan een beslissing om een strafrechtelijke vervolging te beëindigen immers niet worden beschouwd als een beslissing die is voorafgegaan door een beoordeling ten gronde van de betreffende zaak. Het Hof heeft onder meer geoordeeld dat het feit dat het slachtoffer en een eventuele getuige niet zijn gehoord, een aanwijzing vormt dat een uitgebreid onderzoek in vorenbedoelde zin achterwege is gebleven (zie in die zin arrest van 29 juni 2016, Kossowski, C‑486/14, EU:C:2016:483, punten 48, 53 en 54).
63 In casu blijkt uit de in het verzoek om een prejudiciële beslissing verstrekte gegevens dat de openbaar aanklager het sepotbesluit in kwestie heeft gebaseerd op een bij dit besluit gevoegd rapport dat is opgesteld door de politie-eenheid die NR en de klagers in het hoofdgeding heeft verhoord en die onder meer een cd met een geluidsopname van de algemene vergadering van de coöperatieve vennootschap BX van 30 april 2015 heeft ontvangen. Deze elementen lijken erop te wijzen dat in de loop van het onderzoek verschillende bewijsmiddelen zijn vergaard en onderzocht, die ten gronde zijn beoordeeld. Niettemin zou het feit dat AX, BD, CH, FX en LM – die ook aan die vergadering hebben deelgenomen – niet zijn gehoord, een aanwijzing kunnen vormen voor het feit dat de juridische situatie van NR als persoon die strafrechtelijk aansprakelijk is voor het strafbare feit, niet is onderzocht.
64 Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het sepotbesluit in kwestie is voorafgegaan door een beoordeling ten gronde van zaak 673/P/2016 en niet louter is vastgesteld op procedurele gronden.
Voorwaarde „idem”
65 Wat de „idem”-voorwaarde betreft, volgt uit de bewoordingen zelf van artikel 50 van het Handvest dat dit artikel verbiedt dat een en dezelfde persoon voor hetzelfde strafbare feit meer dan één keer strafrechtelijk wordt vervolgd of bestraft [arrest van 23 maart 2023, Generalstaatsanwaltschaft Bamberg (Uitzondering op het beginsel ne bis in idem), C‑365/21, EU:C:2023:236, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
66 Een uitspraak waarbij een persoon „onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld” in de zin van artikel 50 van het Handvest onderstelt dat er eerder strafvervolging tegen de betrokken persoon is ingesteld. In zoverre heeft het Hof reeds gepreciseerd dat het ne-bis-in-idembeginsel enkel van toepassing is op personen die onherroepelijk door een lidstaat zijn berecht [zie in die zin naar analogie arrest van 25 juli 2018, AY (Aanhoudingsbevel – Getuige), C‑268/17, EU:C:2018:602, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
67 Voorts zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het relevante criterium om te beoordelen of er sprake is van een en hetzelfde strafbare feit in de zin van artikel 50 van het Handvest, is dat de materiële feiten dezelfde zijn, in die zin dat er sprake is van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en die hebben geleid tot de vrijspraak of onherroepelijke veroordeling van de betrokkene. Krachtens dat artikel is het dus verboden om voor dezelfde feiten meerdere sancties van strafrechtelijke aard op te leggen die voortvloeien uit verschillende met het oog daarop gevoerde procedures (arrest van 12 oktober 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Tevens volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de nationaalrechtelijke kwalificatie van de feiten en van het beschermde rechtsbelang irrelevant is voor de constatering dat er sprake is van een en hetzelfde strafbare feit, aangezien de omvang van de door artikel 50 van het Handvest geboden bescherming niet mag verschillen van lidstaat tot lidstaat (arrest van 12 oktober 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 In casu blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte inlichtingen dat de strafvervolging in zaak 47/P/2016 in personam tegen NR is ingesteld wegens passieve corruptie, terwijl de strafrechtelijke vervolging in zaak 673/P/2016 in rem is ingesteld wegens afpersing.
70 Gelet op de in punt 68 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak en voor zover komt vast te staan dat de twee zaken identieke feiten betreffen, dient vooraf te worden gepreciseerd dat de omstandigheid dat de strafvervolgingen in die zaken betrekking hadden op verschillende strafbare feiten, niet relevant is voor de beoordeling of er sprake is van hetzelfde „strafbare feit” in de zin van artikel 50 van het Handvest.
71 Daarentegen kan het feit dat de strafvervolging in rem was ingesteld in zaak 673/P/2016, die heeft geleid tot het sepotbesluit in kwestie, niet worden geacht irrelevant te zijn voor die beoordeling, omdat uit de ter terechtzitting door de Roemeense regering verstrekte inlichtingen blijkt dat NR in zaak 673/P/2016 formeel gesproken geen verdachte is geworden en slechts als getuige is gehoord.
72 De Roemeense regering lijkt daarmee te doelen op de voorwaarde dat het gaat om dezelfde persoon, wat volgens de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing niet ter discussie is gesteld door de verwijzende rechter, noch door de Înaltă Curte de Casație şi Justiție in het strafarrest van 21 september 2021.
73 Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 94 en 95 van zijn conclusie en zoals volgt uit de in de punten 54, 56 en 57 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, kan in dit verband slechts worden aangenomen dat een persoon „onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld” indien uit de gegeven beslissing duidelijk naar voren komt dat zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid voor het strafbare feit is beoordeeld in het kader van het aan die beslissing voorafgaande onderzoek – ongeacht of dit op grond van het nationale recht in rem dan wel in personam is ingeleid – en, in geval van seponering door een openbaar ministerie, is afgewezen.
74 Indien dat niet het geval was, wat de verwijzende rechter dient na te gaan, kan het sepotbesluit in kwestie er niet aan in de weg staan dat voor dezelfde feiten opnieuw strafvervolging tegen NR wordt ingesteld.
75 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat het in artikel 50 van het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel aldus moet worden uitgelegd dat een persoon niet kan worden geacht onherroepelijk te zijn vrijgesproken in de zin van dat artikel 50 ten gevolge van een sepotbesluit dat door een openbaar ministerie is vastgesteld zonder dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van die persoon voor het vervolgde strafbare feit is onderzocht.
Kosten
76 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Het in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde ne-bis-in-idembeginsel
moet aldus worden uitgelegd dat
een persoon niet kan worden geacht onherroepelijk te zijn vrijgesproken in de zin van dat artikel 50 ten gevolge van een sepotbesluit dat door een openbaar ministerie is vastgesteld zonder dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van die persoon voor het vervolgde strafbare feit is onderzocht.
ondertekeningen