Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
25 januari 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Vervoer – Verordening (EG) nr. 1370/2007 – Openbaar personenvervoer per spoor en over de weg – Openbaredienstcontracten – Openbaredienstverplichtingen – Compensatie voor openbaredienstverlening – Artikel 4, lid 1, onder b) – Verplichte inhoud van openbaredienstcontracten – Parameters voor de berekening van de compensatie voor de openbare dienst – Voorafgaande vaststelling van de parameters op objectieve en transparante wijze – Geen openbare aanbestedingsprocedure – Toepassing van de in de bijlage bij verordening (EG) nr. 1370/2007 neergelegde regels voor de berekening van de compensatie – Bij de nationale regeling gestelde voorwaarden voor de betaling van de compensatie – Vaststelling van het compensatiebedrag in de staatsbegrotingswet voor het betreffende jaar en betaling van dat bedrag aan de bevoegde nationale instantie – Vaststelling van de parameters voor de berekening van de compensatie door verwijzing naar algemene regels”
In zaak C‑390/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Okrazhen sad – Burgas (rechter in tweede aanleg Burgas, Bulgarije) bij beslissing van 7 juni 2022, ingekomen bij het Hof op 14 juni 2022, in de procedure
Obshtina Pomorie
tegen
„ANHIALO AVTO” OOD,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis en D. Gratsias, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 juni 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– de Obshtina Pomorie, vertegenwoordigd door Y. Boshnakov, advokat,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en L. Zaharieva als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Messina, E. Rousseva en F. Tomat als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 oktober 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (PB 2007, L 315, blz. 1), en met name van artikel 4, lid 1, onder b), i), ervan.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Obshtina Pomorie (gemeente Pomorie, Bulgarije) en „ANHIALO AVTO” OOD (hierna: „Anhialo”), een transportbedrijf met een openbaredienstcontract, over de door de gemeente verschuldigde compensatie voor de kosten die zijn gemaakt met het oog op de nakoming van openbaredienstverplichtingen die verband houden met het vervoer van personen per bus.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 9, 27 en 30 van verordening nr. 1370/2007 luiden:
„(9) [...] Teneinde te garanderen dat de beginselen inzake transparantie, gelijke behandeling van concurrerende exploitanten en evenredigheid worden nageleefd bij de verlening van compensaties of exclusieve rechten, dienen de aard van de openbaredienstverplichtingen en de daarvoor verleende beloning te worden vastgesteld in een openbaredienstcontract tussen de bevoegde instantie en de exploitant van openbare diensten. Naargelang het rechtssysteem van de lidstaten kunnen deze contracten een andere benaming of vorm hebben.
[...]
(27) De compensatie ter dekking van de kosten die aan de uitvoering van een openbaredienstverplichting zijn verbonden, dient zodanig te worden berekend dat overcompensatie wordt voorkomen. Wanneer een bevoegde instantie een contract zonder openbare aanbestedingsprocedure wenst te gunnen, dient ze gedetailleerde regels na te leven teneinde te waarborgen dat een passende vergoeding wordt vastgesteld en de diensten op een efficiënte manier en met een hoog kwaliteitsniveau worden verricht.
[...]
(30) Voor onderhands gegunde openbaredienstcontracten moet een hoger niveau van transparantie gelden.”
4 Artikel 1 van verordening nr. 1370/2007 heeft als opschrift „Doel en toepassingsgebied” en bepaalt in lid 1:
„Deze verordening heeft tot doel vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het Gemeenschapsrecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.
Daartoe worden in deze verordening de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.”
5 In artikel 2 van deze verordening, met als opschrift „Definities”, staat te lezen:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
h) ‚onderhandse gunning’: gunning van een openbaredienstcontract aan een bepaalde exploitant van openbare diensten zonder voorafgaande openbare aanbestedingsprocedure;
i) ‚openbaredienstcontract’: een of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten; naargelang de wetgeving van de lidstaten kan het contract ook bestaan in een door een bevoegde instantie genomen besluit:
– in de vorm van een specifiek wettelijk of bestuursrechtelijk besluit, of
– waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verzekeren of toevertrouwen aan een interne exploitant;
[...]
l) ‚algemene regel’: regel die zonder onderscheid van toepassing is op gelijksoortige openbare personenvervoersdiensten in een bepaald geografisch gebied dat onder de verantwoordelijkheid van een bevoegde instantie valt;
[...]”
6 Artikel 3 van verordening nr. 1370/2007, met als opschrift „Openbaredienstcontracten en algemene regels”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht en/of een compensatie, van welke aard ook, toe te kennen voor de naleving van openbaredienstverplichtingen, is zij verplicht een openbaredienstcontract te sluiten.”
7 Artikel 4 van deze verordening („Verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels”) bepaalt in lid 1:
„In openbaredienstcontracten en algemene regels wordt:
[...]
b) vooraf op objectieve en transparante wijze vastgesteld:
i) op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend, en
ii) wat de aard en omvang van eventuele exclusieve rechten is,
zodanig dat overcompensatie wordt voorkomen. Voor overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 en 6, gegunde openbaredienstcontracten worden deze parameters zodanig vastgesteld dat de compensatie in geen geval het bedrag overschrijdt dat nodig is om het netto financiële effect op kosten en inkomsten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, waarbij rekening moet worden gehouden met de door de exploitant van openbare diensten ingehouden ontvangsten ter zake en een redelijke winstmarge;
[...]”
8 Artikel 5 van die verordening heeft als opschrift „Gunning van openbaredienstcontracten” en bepaalt in lid 5:
„Een bevoegde instantie kan noodmaatregelen treffen wanneer de dienstverlening uitvalt of dreigt uit te vallen. Noodmaatregelen bestaan in de onderhandse gunning of een formeel akkoord tot verlenging van een openbaredienstcontract of in het opleggen van bepaalde openbaredienstverplichtingen. [...]”
9 Artikel 6 van die verordening, „Compensaties voor de openbare dienst”, bepaalt in lid 1:
„Ongeacht de gunningwijze van een contract voldoet elke compensatie uit hoofde van een algemene regel of een openbaredienstcontract aan de bepalingen van artikel 4. Ongeacht hun aard voldoen compensaties die worden verleend uit hoofde van een overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 of 6, of uit hoofde van een algemene bepaling onderhands gegund openbaredienstcontract, bovendien aan de bepalingen in de bijlage.”
10 De bijlage bij verordening nr. 1370/2007 heeft als opschrift „Regels van toepassing op de in artikel 6, lid 1, bedoelde compensaties” en bepaalt in punt 2:
„Een compensatie mag niet hoger zijn dan het netto financiële effect van de som van de positieve of negatieve effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten. De effecten worden beoordeeld door de situatie waarin de openbaredienstverplichting wordt vervuld, te vergelijken met de situatie die zich zou hebben voorgedaan, wanneer die verplichting niet zou zijn vervuld. De bevoegde instantie berekent het netto financiële effect aan de hand van de volgende formule:
Kosten gegenereerd in verband met een openbaredienstverplichting die of een pakket openbaredienstverplichtingen dat door een bevoegde instantie/bevoegde instanties is opgelegd en in een contract en/of een algemene regel is vastgelegd,
minus de positieve effecten die worden gegenereerd binnen het netwerk waarop de betrokken openbaredienstverplichting rust,
minus de ontvangsten uit de vervoertarieven of enige andere ontvangsten die bij de vervulling van de betrokken openbaredienstverplichting(en) worden gegenereerd,
plus een redelijke winst,
[zijn gelijk aan] het netto financiële effect.”
Bulgaars recht
Wet op het wegvervoer
11 Artikel 4 van de slotbepalingen van de Zakon za avtomobilnite prevozi (wet op het wegvervoer) (DV nr. 82 van 17 september 1999), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan, bepaalt in de leden 1 en 3:
„(1) De staatsbegroting van de Republiek Bulgarije voorziet jaarlijks in uitgaven voor:
1. subsidiëring, op voorstel van de minister van Vervoer, Informatietechnologie en Communicatie, van personenvervoer op niet-rendabele busroutes in stedelijke gebieden en van vervoer in berggebieden en andere gebieden;
2. compensatie voor inkomstenderving ten gevolge van de toepassing van vervoerstarieven die voor bepaalde categorieën passagiers in de regelgeving zijn vastgesteld.
[...]
(3) De voorwaarden en de procedure voor de toekenning van de in lid 1 bedoelde middelen alsook de voorwaarden en procedures voor de afgifte van vervoerbewijzen voor het vervoer van bepaalde in de regelgeving genoemde categorieën passagiers, worden vastgesteld bij een besluit dat door de raad van ministers wordt aangenomen op voorstel van de minister van Vervoer, Informatietechnologie en Communicatie.”
Besluit nr. 3 van 4 april 2005
12 De Naredba no 3 za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za subsidirane na prevoza na patnitsite po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni (besluit nr. 3 betreffende de voorwaarden en de procedure voor de toekenning van middelen ter subsidiëring van personenvervoer op niet-rendabele busroutes in stedelijke gebieden en van vervoer in berggebieden en andere gebieden) (DV nr. 33 van 15 april 2005) van 4 april 2005, bepaalde in artikel 1, lid 1:
„Bij dit besluit worden de voorwaarden en procedures vastgesteld voor de toekenning van subsidies uit de centrale begroting voor stedelijk en interstedelijk personenvervoer in de dunbevolkte berg- en grensgebieden van het land.”
Besluit van 2015
13 De Naredba za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za kompensirane na namalenite prihodi ot prilaganeto na tseni za obshtestveni patnicheski prevozi po avtomobilnia transport, predvideni v normativnite aktove za opredeleni kategorii patnitsi, za subsidirane na obshtestveni patnicheski prevozi po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni i za izdavane na prevozni dokumenti za izvarshvane na prevozite (besluit betreffende de voorwaarden en de procedure voor de toekenning van middelen ter compensatie van de inkomstenderving ten gevolge van de toepassing van de voor bepaalde categorieën passagiers in de regelgeving vastgestelde tarieven voor openbaar personenvervoer over de weg, voor de subsidiëring van openbaar personenvervoer op niet-rendabele busroutes in het kader van zowel stedelijk vervoer als vervoer in berggebieden en andere gebieden en voor de afgifte van vervoerbewijzen voor het verrichten van vervoersdiensten) (DV nr. 51 van 7 juli 2015) van 29 maart 2015, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „besluit van 2015”), bepaalt in artikel 1, leden 1 en 2:
„(1) Bij dit besluit worden de voorwaarden en procedures vastgesteld voor de toekenning van middelen uit de centrale begroting voor de compensatie en subsidiëring van vervoerbedrijven die openbaredienstverplichtingen nakomen ten behoeve van gratis en tegen verlaagde tarieven aangeboden personenvervoer en ten behoeve van stedelijk en interstedelijk personenvervoer in dunbevolkte berggebieden en andere gebieden van het land.
(2) De in lid 1 bedoelde middelen vormen compensatie voor openbaredienstverlening ten behoeve van openbaar personenvervoer in de zin van [verordening nr. 1370/2007] en worden toegekend onder de voorwaarden en volgens de procedure die in die verordening en in de geldende nationale wetgeving zijn vastgesteld.”
14 Artikel 2, lid 1, van het besluit van 2015 luidt:
„De in dit besluit bedoelde middelen worden toegekend ten belope van het bedrag dat bij de wet op de staatsbegroting is vastgesteld voor het betreffende jaar.”
15 Artikel 3 van dit besluit bepaalt in de leden 1 en 4:
„(1) De in dit besluit bedoelde middelen worden toegekend in de vorm van gerichte overmakingen uit de centrale begroting met behulp van het elektronische betalingssysteem voor de begroting (SEBRA-systeem). Daarbij worden maxima vastgesteld voor de gemeenten die hebben voldaan aan de wettelijke procedure voor de gunning van openbare personenvervoersdiensten krachtens verordening nr. 1370/2007 en aan de bepalingen van de wet inzake overheidsopdrachten of de concessiewet met inachtneming van de beginselen van openbaarheid en transparantie, vrije en eerlijke mededinging en gelijke behandeling en non-discriminatie.
[...]
(4) De burgemeesters van de gemeenten betalen de vervoerbedrijven op basis van de daadwerkelijk verstrekte vervoersdiensten.”
16 Artikel 55 van het besluit van 2015 bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Subsidies voor personenvervoer worden uit gemeentelijke begrotingen aan vervoerbedrijven toegekend ten belope van een bedrag dat niet hoger is dan het netto financiële effect van de nakoming van de openbaredienstverplichting.
2. Het netto financiële effect wordt verkregen door de kosten die voortvloeien uit de door de bevoegde instantie opgelegde en in een openbaredienstcontract en/of algemene regel vastgelegde openbaredienstverplichting op te tellen, daarop alle positieve financiële effecten die worden gegenereerd binnen het onder de openbaredienstverplichting in kwestie geëxploiteerde net, en de tariefinkomsten of alle andere bij de uitvoering van de openbaredienstverplichting in kwestie gegenereerde inkomsten in mindering te brengen, en daaraan een redelijke winstmarge toe te voegen.”
17 Artikel 56 van dat besluit luidt:
„(1) Subsidies worden alleen toegekend aan vervoerbedrijven waarmee de betrokken gemeente contracten heeft afgesloten die voldoen aan de vereisten van verordening nr. 1370/2007.
(2) In de contracten worden noodzakelijkerwijs de volgende voorwaarden geregeld:
1. de parameters voor de berekening van de subsidie;
2. de aard, de omvang en de reikwijdte van eventuele exclusieve rechten en de duur van het contract;
3. de wijze van berekening van de rechtstreekse kosten van de dienstverlening, zoals personeelsuitgaven, energiekosten, rechten voor het gebruik van infrastructuur, onderhouds- en reparatiekosten van voertuigen gebruikt voor openbaar vervoer, rollend materieel en installaties die noodzakelijk zijn voor de exploitatie van personenvervoersdiensten, alsook het aandeel van de indirecte kosten van de dienstverlening;
4. de wijze van verdeling van de uit de verkoop van vervoerbewijzen gehaalde opbrengsten die de exploitant van openbare diensten mag houden, die aan de bevoegde instantie kunnen worden doorgestort of die kunnen worden verdeeld tussen beide partijen;
5. de hoogte van de redelijke winstmarge;
6. de verplichting voor de burgemeesters van de gemeenten en voor de vervoerbedrijven om effectieve controles uit te voeren op de regelmatigheid van passagiers op gesubsidieerde stedelijke en interstedelijke vervoersroutes.
[...]
(4) Wanneer vervoerbedrijven de voorwaarden van de contracten niet naleven, kunnen de burgemeesters van de gemeenten het subsidiebedrag verlagen en tevens de toekenning ervan opschorten.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
18 Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de gouverneur van de oblast Burgas (regio Burgas, Bulgarije) ermee ingestemd dat de burgemeester van de gemeente Pomorie onderhands een openbaredienstcontract in de zin van artikel 5, lid 5, van verordening nr. 1370/2007 gunde voor personenvervoer per bus op bepaalde routes, en dit voor een periode van hoogstens zes maanden. Het openbaredienstcontract was bedoeld als noodmaatregel om een einde te maken aan de onderbreking van het openbaar personenvervoer op de routes in kwestie ten gevolge van het aflopen van de eerder gesloten contracten en de gelijktijdige voltooiing van de aanbestedingsprocedure voor een nieuw openbaredienstcontract.
19 Op 1 november 2013 hebben de gemeente Pomorie, in haar hoedanigheid van lokale bevoegde instantie, en Anhialo, in haar hoedanigheid van exploitant van openbare diensten, op grond van dat besluit een contract gesloten waarbij Anhialo is belast met de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten op de routes in kwestie (hierna: „litigieus contract”). In artikel 2 van dat contract was bepaald dat het zou lopen totdat de in de overheidsopdrachtenwet bedoelde aanbestedingsprocedure was voltooid. Voorts verbond de lokale bevoegde instantie zich er volgens artikel 5 van dat contract toe om binnen de door de Ministerstvo na finansite (ministerie van Financiën, Bulgarije) vastgestelde termijnen aan de exploitant middelen ter beschikking te stellen indien de geldende nationale wetgeving zou voorzien in subsidiëring en in compensatie voor gratis ritten en verlaagde tarieven voor bepaalde categorieën burgers die daarvoor op grond van die wetgeving in aanmerking kwamen.
20 Op 15 januari 2019 is het litigieuze contract beëindigd na voltooiing van de overeenkomstig de overheidsopdrachtenwet uitgevoerde procedure. Aangezien Anhialo de in dit contract vastgestelde vervoersdiensten heeft verricht, heeft zij van de gemeente Pomorie betaling gevorderd van de krachtens dit contract verschuldigde compensatie voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018. De gemeente Pomorie heeft haar een bedrag uitbetaald van 3 690 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 1 886 EUR), dat correspondeert met het totale bedrag van de middelen die uit de centrale begroting van de Republiek Bulgarije aan de gemeente Pomorie waren toegewezen en overgemaakt om subsidies voor stedelijk en interstedelijk vervoer uit te keren.
21 Anhialo heeft de hoogte van dat bedrag betwist en heeft beroep ingesteld bij de Rayonen sad Pomorie (rechter in eerste aanleg Pomorie, Bulgarije). Een gerechtelijk aangewezen boekhoudkundige deskundige heeft voor Anhialo het netto financiële effect in de zin van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 en artikel 55 van het besluit van 2015 vastgesteld voor de betreffende periode. Uit het deskundigenverslag bleek dat het netto financiële effect van de openbaredienstverplichting die op die onderneming rustte, ongeveer 86 000 BGN (ongeveer 43 800 EUR) bedroeg. Anhialo heeft bij die rechter betaling gevorderd van een deel van het nog uitstaande bedrag, te weten 24 931,60 BGN (ongeveer 12 700 EUR).
22 Bij beslissing van 8 november 2021 heeft de Rayonen sad Pomorie dat beroep toegewezen. Die rechter was met name van oordeel dat de compensatie voor openbaredienstverlening in de zin van verordening nr. 1370/2007 tot doel heeft het negatieve netto financiële effect dat de openbaredienstverlening heeft voor de exploitant, te compenseren, alsmede dat het feit dat het litigieuze contract was gesloten op 1 november 2013 – dat wil zeggen vóór de vaststelling van het besluit van 2015 – met zich meebracht dat de gemeente Pomorie niet op goede gronden kon aanvoeren dat Anhialo geen recht op compensatie voor openbaredienstverlening had omdat in dat contract de in artikel 56, lid 2, van dat besluit genoemde dwingende voorwaarden niet waren opgenomen.
23 De gemeente Pomorie heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de Okrazhen sad Burgas (rechter in tweede aanleg Burgas, Bulgarije), de verwijzende rechter, met als argument dat verordening nr. 1370/2007 rechtstreekse werking heeft sinds de vaststelling ervan – te weten op 23 oktober 2007 – zodat de vereisten van artikel 4, lid 1, ervan sinds die datum van kracht zijn en het feit dat zij niet in het litigieuze contract waren opgenomen, dus tot gevolg had dat er geen grond was om een subsidie uit te keren. Tevens leidt de gemeente Pomorie uit artikel 5 van dit contract af dat haar verplichting om subsidies uit te keren niet onvoorwaardelijk is, maar enkel bestaat wanneer de in de nationale regeling opgenomen voorwaarden zijn vervuld. Aangezien aan haar begroting geen subsidies uit de centrale begroting van de staat zijn overgemaakt, kan haar dus niet worden verweten dat zij de vervoerbedrijven geen compensatie voor openbaredienstverlening heeft betaald. De gemeente betoogt tot slot dat zij de hoogte van de compensatie en subsidies niet zelf kan vaststellen, maar enkel de haar voor een bepaald doel toegewezen middelen kan verdelen.
24 Anhialo voert bij de verwijzende rechter aan dat zij, zoals uit het deskundigenverslag blijkt, heeft voldaan aan alle in verordening nr. 1370/2007 en het besluit van 2015 neergelegde vereisten. Zij stelt dat het bezwaar dat de staat verantwoordelijk is voor de betaling van de subsidies aan de gemeente, ongegrond is. Volgens haar bepaalt artikel 3, lid 1, van dat besluit dat de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat openbaarvervoercontracten voldoen aan verordening nr. 1370/2007, volledig bij de gemeenten ligt. Derhalve hangt de toekenning van subsidies uit de centrale begroting van de staat uitsluitend af van de betrokken gemeente en van het antwoord op de vraag of die gemeente heeft voldaan aan de wettelijke vereisten inzake de gunning van openbaredienstcontracten. De gemeente Pomorie, die het openbaar vervoer op haar grondgebied dient te waarborgen, is aan de betrokken exploitant van openbare diensten dan ook steeds de volledige compensatie verschuldigd, ongeacht of aan die exploitant een subsidie is toegekend.
25 De verwijzende rechter merkt op dat het besluit van 2015 is vastgesteld op basis van de wet op het wegvervoer, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, en met name op basis van artikel 4, lid 1, van de slotbepalingen ervan, en dat artikel 2, lid 1, van dat besluit bepaalt dat middelen worden toegekend ten belope van het bedrag dat bij de begrotingswet is vastgesteld voor het betreffende jaar. Die rechter voegt eraan toe dat artikel 56, lid 1, van dat besluit bepaalt dat subsidies alleen worden verstrekt aan openbaredienstexploitanten waarmee de betrokken gemeente contracten heeft gesloten die voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 1370/2007. De nationale regeling, zoals deze wordt uitgelegd door de nationale bevoegde instanties, vereist voor de betaling van compensatie voor openbaredienstverlening dat deze bij de begrotingswet voor het betrokken jaar is vastgesteld en dat deze aan de bevoegde instantie is overgemaakt. Verordening nr. 1370/2007 – met name artikel 6, lid 1, ervan – voorziet voor de betaling van compensatie voor openbaredienstverlening evenwel niet in een dergelijke vereiste.
26 De verwijzende rechter wenst dan ook te vernemen of deze verordening een lidstaat toestaat om extra eisen en beperkingen in te voeren voor de betaling van compensatie aan een vervoersbedrijf voor de nakoming van een openbaredienstverplichting.
27 Voorts zijn de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening niet in het litigieuze contract vastgesteld, maar wordt ter zake verwezen naar de nationale regeling. De verwijzende rechter is van oordeel dat het gebruik van het voegwoord „en” aldus kan worden uitgelegd dat het volstaat dat de parameters voor de berekening van de compensatie worden vastgesteld bij algemene regels, te weten de voorschriften van het besluit van 2015 en voorheen die van besluit nr. 3 van 4 april 2005, aangezien die parameters volgens artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 worden bepaald door „openbaredienstcontracten en algemene regels”. Een andere mogelijke uitlegging is dat die parameters niet alleen moeten worden vastgesteld bij algemene regels, maar ook in het openbaredienstcontract in de zin van die verordening.
28 In deze omstandigheden heeft de Okrazhen sad – Burgas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan de voorschriften van [verordening nr. 1370/2007] toe dat een lidstaat bij nationale wetgeving of interne regelingen extra eisen en beperkingen met betrekking tot de betaling van compensatie aan een vervoerbedrijf voor de nakoming van een openbaredienstverplichting invoert waarin deze verordening niet voorziet?
2) Staat artikel 4, lid 1, onder b), i), van [verordening nr. 1370/2007] toe dat compensatie aan het vervoerbedrijf wordt betaald voor de nakoming van een openbaredienstverplichting wanneer de parameters voor de berekening van de compensatie voordien niet in een openbaredienstcontract zijn vastgesteld, maar bij algemene regels, en wanneer het netto financiële effect of de hoogte van de verschuldigde compensatie is bepaald in overeenstemming met de procedure van [die verordening]?”
Eerste prejudiciële vraag
29 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de compensatie die de bevoegde instantie aan een openbaredienstexploitant dient te betalen ter uitvoering van een openbaredienstcontract, slechts aan die exploitant kan worden uitbetaald indien de met de compensatie corresponderende middelen zijn uitgetrokken in de begrotingswet van die lidstaat voor het betreffende jaar, en aan die instantie zijn overgemaakt.
30 In herinnering dient te worden gebracht dat verordening nr. 1370/2007 volgens artikel 1, lid 1, eerste alinea, ervan tot doel heeft vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het Unierecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.
31 Daartoe worden in die verordening volgens artikel 1, lid 1, tweede alinea, ervan de voorwaarden vastgesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor de nakoming van openbaredienstverplichtingen.
32 Aldus bevat verordening nr. 1370/2007 bijzondere regels die beogen te voorzien in manieren om in te grijpen in de algemene regelingen voor overheidsopdrachten, die tot doel hebben een juridisch kader te scheppen voor de toekenning van compensatie en/of exclusieve rechten wegens de kosten voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen (arrest van 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Een van de bepalingen die dit juridische kader vormen, is artikel 3, lid 1, van die verordening, waarin is bepaald dat wanneer een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant enig exclusief recht en/of enige compensatie toe te kennen voor de nakoming van openbaredienstverplichtingen, deze instantie verplicht is om een openbaredienstcontract te sluiten. In deze bepaling is aldus het beginsel neergelegd dat openbaredienstverplichtingen en de bijbehorende compensaties moeten worden vastgelegd in het kader van een dergelijk contract (arrest van 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Uit de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1370/2007 volgt dat een compensatie voor een dergelijk openbaredienstcontract, ongeacht de nadere regels ervan, moet voldoen aan de vereisten van artikel 4 van deze verordening, dat de verplichte inhoud ervan bepaalt.
35 Bovendien moet de compensatie, wanneer zij zonder enige aanbestedingsprocedure wordt toegekend, volgens de tweede volzin van artikel 6, lid 1, ook voldoen aan de gedetailleerde regels van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 over de berekening van de compensatie, welke regels er blijkens overweging 27 van deze verordening toe strekken te waarborgen dat een passende vergoeding wordt vastgesteld en dat de diensten op een efficiënte manier en met een hoog kwaliteitsniveau worden verricht. Dat geldt met name voor een openbaredienstcontract dat, zoals in het hoofdgeding, door de bevoegde plaatselijke overheid als noodmaatregel krachtens artikel 5, lid 5, van verordening nr. 1370/2007 onderhands aan een openbaredienstexploitant wordt gegund in de zin van artikel 2, onder h), van die verordening.
36 Om te beginnen wordt in artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 gepreciseerd dat in openbaredienstcontracten, ongeacht de wijze waarop zij worden gesloten, vooraf op objectieve en transparante wijze moet worden vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend.
37 Daarnaast bepaalt de tweede volzin van artikel 4, lid 1, onder b), van die verordening juncto punt 2 van de bijlage bij deze verordening dat wanneer het openbaredienstcontract zonder enige aanbestedingsprocedure is gesloten, voormelde parameters zodanig moeten worden vastgesteld dat de compensatie in geen geval het bedrag mag overschrijden dat nodig is om voor de openbaredienstexploitant het netto financiële effect van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken. Dit bedrag wordt verkregen door de kosten voor de nakoming van die verplichtingen te verminderen met de positieve financiële gevolgen daarvan en de tariefinkomsten uit de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, en door het behaalde resultaat te verhogen met een bedrag dat overeenkomt met de „redelijke winst” die elke exploitant mag verwachten.
38 Zoals uit de overwegingen 9 en 30 van verordening nr. 1370/2007 blijkt, hebben dergelijke verplichtingen in verband met de in een openbaredienstcontract overeengekomen compensatie tot doel de naleving van het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het transparantiebeginsel te waarborgen. Laatstgenoemd beginsel is des te belangrijker wanneer het openbaredienstcontract een compensatie verleent zonder dat er een aanbestedingsprocedure is gevoerd.
39 Het is juist dat uit artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 blijkt dat de bevoegde autoriteiten, die moeten vaststellen op basis van welke parameters de aan een openbaredienstexploitant verschuldigde compensatie wordt berekend, bij de uitwerking van een compensatieregeling noodzakelijkerwijs over een zekere beoordelingsmarge beschikken (zie in die zin arrest van 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punt 42). Die marge wordt echter strikt afgebakend door de tweede volzin van artikel 4, lid 1, onder b), van deze verordening en door de gedetailleerde regels in de bijlage bij die verordening wanneer, zoals in het hoofdgeding, compensatie wordt toegekend in een openbaredienstcontract waarvoor er geen aanbestedingsprocedure is georganiseerd.
40 Wanneer lidstaten de beoordelingsmarge gebruiken die hun wordt toegekend bij een verordening – die krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat – moeten zij dit niettemin doen binnen de grenzen die in de bepalingen van deze verordening zijn gesteld, willen zij geen afbreuk doen aan de inhoud en de doelstellingen van die verordening (zie in die zin arrest van 28 april 2022, Meta Platforms Ireland, C‑319/20, EU:C:2022:322, punten 58 en 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Zoals de advocaat-generaal in de punten 43 en 44 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, berust een compensatie waarvan het bedrag dat in het kader van een openbaredienstcontract aan een openbaredienstexploitant wordt betaald, zelf afhangt van het bedrag van de middelen dat jaarlijks bij de begrotingswet van de betrokken lidstaat wordt vastgesteld en van de latere overmaking van die middelen aan de bevoegde plaatselijke overheid, op berekeningsparameters die in strijd zijn met de vereisten van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 juncto punt 2 van de bijlage bij deze verordening. Anders dan wordt voorgeschreven door deze bepalingen, zijn dergelijke parameters immers niet vooraf op objectieve en transparante wijze vastgesteld en houden zij geen verband met het netto financiële effect, voor de openbaredienstexploitant, van de nakoming van de openbaredienstverplichting.
42 Derhalve moet worden geconstateerd dat een dergelijke compensatieregeling de betrokken openbaredienstexploitant niet in staat stelt om met de vereiste nauwkeurigheid bij het sluiten van het openbaredienstcontract te bepalen welke compensatie hij van de bevoegde instantie mag ontvangen voor de uitvoering van de op hem rustende openbaredienstverplichtingen.
43 In zoverre kan die regeling, wegens de onzekerheid die het gevolg is van het gebrek aan transparantie met betrekking tot het bedrag van de te betalen compensatie, afbreuk doen aan het doel van verordening nr. 1370/2007, dat er blijkens punt 30 van dit arrest in bestaat de voorwaarden voor de verlening van compensatie vast te stellen teneinde de aanbieding van efficiënte en financieel rendabele openbaarvervoersdiensten onder billijke mededingingsvoorwaarden te waarborgen met het oog op een dienstverlening van hoge kwaliteit (arrest van 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
44 Derhalve overschrijdt die regeling de beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 beschikken bij het vaststellen van compensatieregelingen voor openbare diensten.
45 Op de eerste prejudiciële vraag dient dan ook te worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de compensatie die de bevoegde instantie aan een openbaredienstexploitant dient te betalen ter uitvoering van een openbaredienstcontract, slechts aan die exploitant kan worden uitbetaald indien de met de compensatie corresponderende middelen zijn uitgetrokken in de begrotingswet van die lidstaat voor het betreffende jaar, en aan die instantie zijn overgemaakt.
Tweede prejudiciële vraag
46 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die toestaat dat de bevoegde instantie bij de uitvoering van een openbaredienstcontract een compensatie betaalt aan een openbaredienstexploitant, wanneer de parameters op basis waarvan die compensatie wordt berekend niet in dat contract worden vastgelegd, maar vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld bij algemene regels die het bedrag van die compensatie bepalen.
47 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [zie in die zin arrest van 24 oktober 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor vervoer), C‑515/18, EU:C:2019:893, punt 23].
48 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 betreft, zij erop gewezen dat volgens punt i) van deze bepaling in openbaredienstcontracten „en” algemene regels vooraf op objectieve en transparante wijze moet worden vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele openbaredienstcompensatie wordt berekend.
49 Uit deze bewoordingen komt duidelijk naar voren dat niet alleen openbaredienstcontracten maar ook algemene regels – die in artikel 2, onder l), van verordening nr. 1370/2007 worden gedefinieerd als regels die zonder onderscheid van toepassing zijn op gelijksoortige openbare personenvervoersdiensten in een bepaald geografisch gebied dat onder de verantwoordelijkheid van een bevoegde instantie valt – behoren tot de handelingen waarmee het bedrag van de compensatie kan worden vastgesteld.
50 Derhalve vereist artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 niet dat alle parameters voor de berekening van de in een openbaredienstcontract bepaalde compensatie worden vastgelegd in een dergelijk contract, maar enkel dat deze parameters vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld, ofwel in een openbaredienstcontract ofwel bij algemene regels.
51 In de tweede plaats wordt deze uitlegging bevestigd door de context van die bepaling. Artikel 2, onder i), van verordening nr. 1370/2007 bepaalt namelijk dat het begrip „openbaredienstcontract” ziet op juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten, en dat voormeld begrip naargelang van de wetgeving van de lidstaten ook betrekking kan hebben op een door een bevoegde instantie genomen besluit dat de vorm van een specifiek wettelijk of bestuursrechtelijk besluit aanneemt of waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verrichten of deze mag toevertrouwen aan een interne exploitant.
52 Hieruit volgt dat – zoals ook overweging 9 van verordening nr. 1370/2007 bevestigt – het begrip „openbaredienstcontract” in de zin van deze verordening, gelet op de verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten, ruim moet worden opgevat en zich niet alleen uitstrekt tot handelingen van contractuele aard, maar ook tot handelingen van andere aard, te weten van wettelijke of bestuursrechtelijke aard. Derhalve kan een dergelijk contract een combinatie zijn van een algemene rechtshandeling waarbij het beheer van een openbare dienst aan een marktdeelnemer wordt gegund, en een bestuurshandeling waarbij de vereisten voor die dienst nader worden omschreven, wat bevestigt dat – zoals de advocaat-generaal in punt 54 van zijn conclusie heeft opgemerkt – de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening kunnen worden vastgesteld onder verwijzing naar algemene regels van wettelijke of bestuursrechtelijke aard.
53 Wat in de derde plaats de doelstellingen van verordening nr. 1370/2007 betreft, zij eraan herinnerd dat – zoals in de punten 36 en 38 van het dit arrest reeds is opgemerkt – de doelstelling van transparantie van wezenlijk belang is bij de parameters voor de berekening van een compensatie voor openbaredienstverlening, vooral wanneer deze compensatie niet wordt toegekend in het kader van een openbare aanbestedingsprocedure.
54 Voor het bereiken van deze doelstelling hoeven evenwel niet alle parameters voor de berekening van de compensatie te worden opgenomen in het tussen de bevoegde nationale instantie en de openbaredienstexploitant gesloten openbaredienstcontract. Zolang de algemene regels voor deze parameters overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld en, wanneer er geen openbare aanbestedingsprocedure is, bovendien in overeenstemming zijn met de in de bijlage bij die verordening opgenomen gedetailleerde regels, is een openbaredienstexploitant immers in staat om met de nodige nauwkeurigheid het bedrag te bepalen van de compensatie die hem verschuldigd is voor de nakoming van de op hem rustende openbaredienstverplichtingen.
55 Op de tweede prejudiciële vraag dient dan ook te worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die toestaat dat de bevoegde instantie bij de uitvoering van een openbaredienstcontract een compensatie betaalt aan een openbaredienstexploitant wanneer de parameters op basis waarvan die compensatie wordt berekend niet in dat contract worden vastgelegd, maar vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld bij algemene regels die het bedrag van die compensatie bepalen.
Kosten
56 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de compensatie die de bevoegde instantie aan een openbaredienstexploitant dient te betalen ter uitvoering van een openbaredienstcontract, slechts aan die exploitant kan worden uitbetaald indien de met de compensatie corresponderende middelen zijn uitgetrokken in de begrotingswet van die lidstaat voor het betreffende jaar, en aan die instantie zijn overgemaakt.
2) Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die toestaat dat de bevoegde instantie bij de uitvoering van een openbaredienstcontract een compensatie betaalt aan een openbaredienstexploitant wanneer de parameters op basis waarvan die compensatie wordt berekend niet in dat contract worden vastgelegd, maar vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld bij algemene regels die het bedrag van die compensatie bepalen.
ondertekeningen