DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 25 januari 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Transport – Förordning (EG) nr 1370/2007 – Kollektivtrafik på järnväg och väg – Avtal om allmän trafik – Allmän trafikplikt – Ersättning för allmän trafik – Artikel 4.1 b – Obligatoriskt innehåll i avtal om allmän trafik – Parametrar för att beräkna ersättningen för allmän trafik – Fastställande i förväg och på ett objektivt och öppet sätt av parametrar – Konkurrensutsatt anbudsförfarande har inte genomförts – Tillämpning av regler för beviljande av ersättning i bilagan till förordning nr 1370/2007 – Villkor som föreskrivs i nationell rätt för att betala ut ersättning – Fastställande av ersättningsbeloppet i lagen om statsbudget för det berörda året och utbetalning av detta belopp till behörig nationell myndighet – Hänvisning till allmänna bestämmelser för fastställande av de parametrar som ska användas för att beräkna ersättningen”
I mål C‑390/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Okrazhen sad – Burgas (Regiondomstolen i Burgas, Bulgarien) genom beslut av den 7 juni 2022, som inkom till domstolen den 14 juni 2022, i målet
Obshtina Pomorie
mot
”Anhialo Avto” OOD,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan (referent) samt domarna Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis och D. Gratsias,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 juni 2023,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Obshtina Pomorie, genom Y. Boshnakov, advokat,
– Bulgariens regering, av T. Mitova och L. Zaharieva, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom P. Messina, E. Rousseva och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 5 oktober 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 2007, s. 1), särskilt artikel 4.1 b.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Obshtina Pomorie (Pomorie kommun, Bulgarien) och ”Anhialo Avto” OOD (nedan kallat Anhialo), ett transportföretag som har ett avtal om allmän trafik. Målet rör den ersättning som kommunen ska betala för de kostnader som uppkommit i samband med fullgörandet av den allmänna trafikplikten avseende kollektivtrafik med buss.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I skälen 9, 27 och 30 i förordning nr 1370/2007 anges följande:
”(9) När ersättning eller ensamrätt beviljas är det viktigt att i ett avtal om allmän trafik mellan den behöriga myndigheten och det utvalda kollektivtrafikföretaget fastställa arten av allmän trafikplikt och vilken ersättning som ska utgå, för att på så sätt sörja för tillämpning av principen om insyn, principen om lika behandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen. Avtalets form och benämning kan variera beroende på medlemsstaternas rättsordningar.
…
(27) Den ersättning som de behöriga myndigheterna beviljar för att täcka kostnaderna för uppfyllandet av den allmänna trafikplikten bör beräknas på ett sådant sätt att alltför höga ersättningar undviks. En behörig myndighet som avser att tilldela ett avtal om allmän trafik utan konkurrensutsatt anbudsförfarande bör dessutom vara skyldig att följa detaljerade bestämmelser som säkerställer att ersättningsbeloppet är skäligt och i vilka tjänsternas effektivitet och kvalitet betonas.
…
(30) Direkttilldelade avtal om allmän trafik bör omfattas av principen om ökad insyn.”
4 I artikel 1.1 i förordning nr 1370/2007, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är att fastställa hur de behöriga myndigheterna, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.
I denna förordning fastställs därför på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.”
5 I artikel 2 i förordningen, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
h) direkttilldelning: tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag utan konkurrensutsatt anbudsförfarande.
i) avtal om allmän trafik: ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta kollektivtrafikföretag sköta och tillhandahålla kollektivtrafik som omfattas av allmän trafikplikt. Beroende på medlemsstatens lagstiftning kan avtalet också bestå i ett beslut som har fattats av den behöriga myndigheten och som utgörs av en lag eller någon annan författning, eller
– som utgörs av en lag eller någon annan författning, eller
– som innehåller de villkor på vilka den behöriga myndigheten själv tillhandahåller tjänsterna eller låter något internt företag tillhandahålla tjänsterna.
…
l) allmän bestämmelse: åtgärd som utan diskriminering tillämpas på alla kollektivtrafiktjänster av samma slag inom ett givet geografiskt område som en behörig myndighet ansvarar för.
…”
6 I artikel 3, som har rubriken ”Avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser”, i denna förordning föreskrivs följande i punkt 1:
”När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik.”
7 Artikel 4 i förordning nr 1370/2007 har rubriken ”Obligatoriskt innehåll i avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska
…
b) i förväg och på ett objektivt och öppet sätt fastställas
i) de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och
ii) den eventuella ensamrättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar alltför höga ersättningar. Om avtal om allmän trafik har tilldelats enligt artikel 5.2, 5.4, 5.5 och 5.6, ska dessa parametrar vara av sådan art att en ersättning aldrig kan överstiga det belopp som krävs för att täcka den ekonomiska nettoeffekten på de kostnader och intäkter som följer av fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn till kollektivtrafikföretagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst.
…”
8 Artikel 5 i förordningen har rubriken ”Tilldelning av avtal om allmän trafik”. I punkt 5 i den artikeln föreskrivs följande:
”Vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana störningar får den behöriga myndigheten vidta nödåtgärder. Nödåtgärden ska bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. …”
9 I artikel 6 i nämnda förordning, med rubriken ”Ersättning för allmän trafik” föreskrivs följande i punkt 1:
”Oberoende av hur avtalet har tilldelats ska all ersättning enligt en allmän bestämmelse eller enligt ett avtal om allmän trafik vara förenlig med bestämmelserna i artikel 4. Dessutom ska all slags ersättning knuten till en allmän bestämmelse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats i enlighet med artikel 5.2, 5.4, 5.5 eller 5.6 stämma överens med bestämmelserna i bilagan.”
10 Punkt 2 i bilagan till förordning nr 1370/2007, med rubriken ”Regler för beviljande av ersättning i de fall som avses i artikel 6.1”, har följande lydelse:
”Ersättningen får inte överstiga ett belopp som motsvarar den ekonomiska nettoeffekten som motsvarar summan av de verkningar, positiva som negativa, som fullgörandet av den allmänna trafikplikten får för kollektivtrafikföretagets kostnader och inkomster. Verkningarna ska bedömas genom att man jämför situationen med uppfylld trafikplikt med den situation som skulle ha förelegat om trafikplikten inte hade varit uppfylld. För att beräkna den ekonomiska nettoeffekten ska den behöriga myndigheten låta sig vägledas av nedanstående uppställning:
Kostnader som uppstått i samband med en eller flera förpliktelser som gäller allmän trafik och som ålagts av den eller de behöriga myndigheterna och som omfattas av ett avtal om allmän trafik och/eller av en allmän bestämmelse,
minus eventuella positiva ekonomiska effekter som uppstår inom det nät som används enligt den berörda allmänna trafikplikten,
minus taxeintäkter eller annan inkomst som uppstår vid fullgörandet av den allmänna trafikplikten,
plus en rimlig vinst motsvarande en ekonomisk nettoeffekt.”
Bulgarisk rätt
Vägtrafiklagen
11 I slutbestämmelserna i Zakon za avtomobilnite prevozi (vägtrafiklagen) (DV no 82 av den 17 september 1999), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, stadgas följande i artikel 4.1 och 4.3:
”1) Republiken Bulgariens statsbudget ska varje år innefatta utgifter för
1. att subventionera persontransporter på olönsamma busslinjer i områden mellan städer och transporter i bergsområden och andra områden, på förslag av ministern för transport, informationsteknik och kommunikation,
2. att kompensera för de minskade intäkter som följer av tillämpningen av de priser på resor som föreskrivs i lagstiftningen för vissa grupper av resande.
…
3) Villkoren och förfarandet för beviljande av de medel som avses i punkt 1 samt villkoren och förfarandet för utfärdande av biljetter för transport av vissa grupper av passagerare som föreskrivs i rättsakter ska fastställas i ett beslut som antas av ministerrådet på förslag av ministern för transport, informationsteknik och kommunikation.”
Beslut nr 3 av den 4 april 2005
12 I Naredba no 3 za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za subsidirane na prevoza na patnitsite po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni (förordning nr 3 om villkoren och förfarandet för beviljande av medel för att subventionera busstransporter på olönsamma sträckor mellan städer samt i bergsområden och andra områden) (DV nr 33 av den 15 april 2005) av den 4 april 2005 föreskrivs följande i artikel 1.1:
”I denna förordning fastställs villkoren och förfarandet för beviljande av stöd från den centrala budgeten för persontransporter inom städer och för persontransporter mellan städer i bergsområden och glesbefolkade gränsområden i landet.”
2015 års förordning
13 I Naredba za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za kompensirane na namalenite prihodi ot prilaganeto na tseni za obshtestveni patnicheski prevozi po avtomobilnia transport, predvideni v normativnite aktove za opredeleni kategorii patnitsi, za subsidirane na obshtestveni patnicheski prevozi po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni i za izdavane na prevozni dokumenti za izvarshvane na prevozite (förordning om villkoren och förfarandet för beviljande av medel för att kompensera för inkomstbortfall på grund av tillämpningen av taxor för kollektivtrafik på väg som föreskrivs i rättsakter för vissa grupper av passagerare, för att subventionera kollektivtrafik på olönsamma busslinjer inom ramen för transporter mellan städer och i transporter i bergsområden och andra områden och för utfärdande av biljetter för tillhandahållande av trafiktjänsterna) (DV no 51 av den 7 juli 2015) av den 29 mars 2015 (nedan kallad 2015 års förordning) föreskrivs följande i artikel 1.1 och 1.2:
”1) I denna förordning fastställs villkoren och förfarandet för beviljande av medel som anslagits i den centrala budgeten för att kompensera och subventionera transportföretag som fullgör allmän trafikplikt för persontransporter utan kostnad och till rabatterat pris samt för persontransporter inom och mellan städer i bergsområden och i andra glesbefolkade områden i landet.
2) De medel som avses i punkt 1 utgör ersättning för kollektivtrafik i den mening som avses i förordning [nr 1370/2007] och beviljas enligt de villkor och förfaranden som föreskrivs i den förordningen och i gällande nationell lagstiftning.”
14 Artikel 2.1 i den förordningen har följande lydelse:
”De medel som avses i förevarande förordning ska beviljas upp till det belopp som har fastställts i statens budgetlag för det aktuella året.”
15 Artikel 3.1 och 3.4 i nämnda förordning har följande lydelse:
”1. De medel som avses i förevarande förordning ska beviljas i form av riktade överföringar från den centrala budgeten via systemet för elektroniska budgetbetalningar (systemet Sebra). I detta syfte ska begränsningar fastställas för de kommuner som har iakttagit det lagstadgade förfarandet för tilldelning av kollektivtrafiktjänster enligt förordning nr 1370/2007 och bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling eller lagen om koncessioner, med förbehåll för principerna om offentlighet och öppenhet, fri och rättvis konkurrens samt likabehandling och icke-diskriminering.
…
4) Borgmästarna i kommunerna ska betala ersättning till transportföretagen på grundval av de transporttjänster som faktiskt har tillhandahållits.”
16 I artikel 55.1 och 55.2 i samma förordning anges följande:
”1. Transportföretag ska beviljas stöd för persontransporter via kommunernas budgetar, upp till ett belopp som inte överstiger summan motsvarande den ekonomiska nettoeffekten av fullgörandet av den allmänna trafikplikten.
2. Den ekonomiska nettoeffekten erhålls genom tillägg av de kostnader som uppstått i samband med den allmänna trafikplikt som ålagts av den behöriga myndigheten och som omfattas av ett avtal om allmän trafik och/eller av en allmän bestämmelse, minus eventuella positiva ekonomiska effekter som uppstår inom det nät som används enligt den berörda allmänna trafikplikten, minus taxeintäkter eller annan inkomst som uppstår vid fullgörandet av den allmänna trafikplikten, plus en skälig vinst.”
17 I artikel 56 i 2015 års förordning föreskrivs följande:
”1) Stöd ska endast beviljas till transportföretag med vilka den berörda kommunen har ingått avtal som uppfyller kraven i förordning nr 1370/2007.
2) I avtalen måste följande villkor regleras:
1. De parametrar som ska användas för att beräkna stödet.
2. Den eventuella ensamrättens art, omfattning och räckvidd samt avtalets löptid.
3. Förfarandena för att fastställa de kostnader som är direkt kopplade till tillhandahållandet av tjänsterna, såsom kostnader för personal, energi, infrastrukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anläggningar som behövs för tillhandahållandet av persontrafiken samt den del av kostnaderna som är indirekt kopplade till tillhandahållandet av tjänsterna.
4. Förfarandena för fördelning av intäkterna från biljettförsäljningen, vilka kan behållas av kollektivtrafikföretaget, återlämnas till den behöriga myndigheten eller delas mellan dessa.
5. Rimlig vinst.
6. Skyldigheten för kommunernas borgmästare och transportföretagen att genomföra effektiva kontroller av hur ofta de resande utnyttjar de subventionerade transportlinjerna inom och mellan städer.
…
4) Om transportföretagen inte följer avtalsvillkoren kan kommunernas borgmästare sänka subventionsbeloppet och även stoppa utbetalningen av det.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18 Genom beslut av den 14 augusti 2013 bemyndigade guvernören i Burgas oblast (Bulgarien) borgmästaren i kommunen Pomorie att under en period om högst sex månader direkt tilldela ett avtal om allmän trafik, i den mening som avses i artikel 5.5 i förordning nr 1370/2007, avseende persontransporter med buss på bestämda sträckor. Syftet med att ingå ett sådant avtal var att avhjälpa avbrottet i kollektivtrafiken på de berörda linjerna till följd av att tidigare ingångna avtal löpte ut och på grund av att förfarandet för tilldelning av ett nytt avtal om allmän trafik samtidigt avslutades.
19 Den 1 november 2013 ingick kommunen Pomorie, i egenskap av behörig lokal myndighet, och Anhialo, i egenskap av kollektivtrafikföretag, på grundval av detta beslut ett avtal enligt vilket detta bolag fick i uppdrag att bedriva kollektivtrafik på de berörda linjerna (nedan kallat det aktuella avtalet). I enlighet med artikel 2 i detta avtal löpte avtalet till dess att det upphandlingsförfarande som föreskrivs i lagen om offentlig upphandling hade avslutats. Enligt artikel 5 i nämnda avtal förband sig den behöriga myndigheten dessutom att överföra medel till företaget, inom de tidsfrister som fastställts av finansministeriet, om sådana medel tillhandahålls för subventionering enligt gällande nationell lagstiftning och som kompensation för kostnadsfria och rabatterade resor för vissa grupper av medborgare enligt den lagstiftningen.
20 Den 15 januari 2019 sades det aktuella avtalet upp efter ett förfarande som föreskrivs i lagen om offentlig upphandling. Eftersom Anhialo tillhandahöll de transporttjänster som föreskrevs i avtalet, krävde bolaget att kommunen Pomorie skulle betala ersättning i enlighet med avtalet för perioden 1 januari 2016–31 december 2018. Kommunen Pomorie betalade ut ett belopp på 3 690 bulgariska leva (BGN) (cirka 1 886 euro), vilket motsvarar det totala belopp som fastställts och betalats ut från Republiken Bulgariens statsbudget till kommunen i form av bidrag för transporter inom och mellan städer.
21 Anhialo bestred detta belopp och väckte talan vid Rayonen sad Pomorie (Distriktsdomstolen i Pomorie, Bulgarien). I ett sakkunnigutlåtande fastställdes den ekonomiska nettoeffekten, i den mening som avses i bestämmelserna i bilagan till förordning nr 1370/2007 och artikel 55 i 2015 års förordning, för detta bolag under den aktuella perioden. I utlåtandet fastställdes att den ekonomiska nettoeffekten av bolagets skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster uppgick till cirka 86 000 BGN (cirka 43 800 euro). Anhialo yrkade vid den domstolen att en del av det utestående beloppet skulle betalas, nämligen 24 931,60 BGN (cirka 12 700 euro).
22 Rayonen sad Pomorie (Distriktsdomstolen i Pomorie) biföll det yrkandet genom dom av den 8 november 2021. Den domstolen fann bland annat att syftet med ersättningen för allmän trafik, i den mening som avses i förordning nr 1370/2007, är att korrigera den negativa ekonomiska nettoeffekt som operatören drabbas av på grund av tillhandahållandet av allmän trafik. Den ansåg att kommunen Pomorie inte med framgång kunde göra gällande att Anhialo inte hade rätt till ersättning för allmän trafik med motiveringen att det aktuella avtalet inte innehöll de obligatoriska villkor som avses i artikel 56.2 i 2015 års förordning, eftersom detta avtal hade ingåtts den 1 november 2013, det vill säga innan förordningen antogs.
23 Kommunen Pomorie överklagade domen till Okrazhen sad – Burgas (Regiondomstolen i Burgas, Bulgarien), vilket är den hänskjutande domstolen. Kommunen Pomorie har gjort gällande att eftersom förordning nr 1370/2007 har direkt effekt från och med den dag då den antogs, det vill säga den 23 oktober 2007 är de krav som avses i artikel 4.1 i förordningen i kraft från och med detta datum och att avsaknaden av dessa krav i avtalet i fråga medför att utbetalningen av ett stöd helt saknar grund. Kommunen Pomorie har även av artikel 5 i det aktuella avtalet dragit slutsatsen att dess skyldighet att utge ersättning inte är ovillkorlig utan beroende av att de villkor som föreskrivs i den nationella lagstiftningen uppfylls. Kommunen kan således inte klandras för att någon ersättning för allmän trafik inte har utbetalats till transportörerna, eftersom det inte har utbetalats något bidrag från statsbudgeten till den kommunala budgeten. Kommunen har slutligen hävdat att den inte själv kan fastställa storleken på ersättningen och subventioner och att den endast kan fördela de belopp som den erhåller på detta sätt för ett specifikt ändamål.
24 Anhialo har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att bolaget, såsom framgår av sakkunnigutlåtandet, har iakttagit samtliga krav som föreskrivs i förordning nr 1370/2007 och i 2015 års förordning. Anhialo har hävdat att invändningen att staten är ansvarig för utbetalningen av bidragen till kommunen saknar grund. Enligt Anhialo föreskrivs i artikel 3.1 i denna förordning att ansvaret för att avtal om kollektivtrafik överensstämmer med förordning nr 1370/2007 helt och hållet åligger kommunerna. Beviljandet av subventioner från statsbudgeten är därför endast beroende av den berörda kommunen och av att kommunen iakttar de rättsliga kraven för tilldelning av avtal om allmän trafik. Kommunen Pomorie, som är skyldig att tillhandahålla kollektivtrafik på sitt territorium, är således fortfarande skyldig att utbetala full ersättning för allmän trafik till det berörda kollektivtrafikföretaget, oberoende av huruvida en subvention har beviljats eller inte.
25 Den hänskjutande domstolen har påpekat att 2015 års förordning antogs med stöd av vägtrafiklagen i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, särskilt artikel 4.1 i dess slutbestämmelser, och att det i artikel 2.1 i den förordningen föreskrivs att medel ska beviljas upp till det belopp som fastställts i lagen om statsbudgeten för det aktuella året. Den hänskjutande domstolen har även anfört att det i artikel 56.1 i nämnda förordning föreskrivs att subventioner endast ska beviljas kollektivtrafikföretag med vilka den berörda kommunen har ingått avtal som uppfyller kraven i förordning nr 1370/2007. De behöriga myndigheterna tolkar den nationella lagstiftningen så, att det för betalning av ersättning för allmän trafik krävs att ersättningen föreskrivs i denna lag och utbetalas till den behöriga myndigheten. Förordning nr 1370/2007, särskilt artikel 6.1 i denna, innehåller emellertid inte några sådana krav vad gäller utbetalning av ersättning för allmän trafik.
26 Den hänskjutande domstolen önskar följaktligen få klarhet i huruvida det enligt denna förordning är tillåtet för en medlemsstat att föreskriva ytterligare krav och begränsningar för utbetalning av ersättning för allmän trafik till ett transportföretag som motprestation för att det fullgör en allmän trafikplikt.
27 Det aktuella avtalet definierar inte heller de kriterier på grundval av vilka ersättningen för allmän trafik ska beräknas, utan hänvisar i detta avseende till den nationella lagstiftningen. Den hänskjutande domstolen har anfört att eftersom det i artikel 4.1 b i) i förordning nr 1370/2007 föreskrivs att dessa parametrar ska fastställas i ”avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser”, kan användningen av konjunktionen ”och” tolkas så, att det är tillräckligt att de parametrar som ligger till grund för beräkningen av ersättningen fastställs i allmänna bestämmelser, nämligen de som antagits enligt 2015 års förordning och, dessförinnan, förordning nr 3 av den 4 april 2005. En annan möjlig tolkning är att dessa parametrar med nödvändighet måste vara fastställda inte bara i allmänna bestämmelser utan även i avtal om allmän trafik, i den mening som avses i den förordningen.
28 Mot denna bakgrund har Okrazhen sad Burgas (Regiondomstolen i Burgas) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Utgör bestämmelserna i förordning [nr 1370/2007] hinder för att en medlemsstat, genom nationell lagstiftning eller andra interna bestämmelser, inför ytterligare krav och begränsningar gällande betalning av ersättning till ett transportföretag för fullgörande av en allmän trafikplikt som inte föreskrivs i den förordningen?
2) Är en betalning av ersättning till ett transportföretag för fullgörande av en allmän trafikplikt tillåten enligt artikel 4.1 b i) i förordning [nr 1370/2007] om de parametrar som ska användas för att beräkna ersättningen inte tidigare har fastställts i ett avtal om allmän trafik, men emellertid i förväg har fastställts i allmänna bestämmelser och den ekonomiska nettoeffekten eller storleken på den ersättning som ska betalas har fastställts i överensstämmelse med det förfarande som föreskrivits i [den förordningen]?”
Prövning av den första frågan
29 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den ersättning som den behöriga myndigheten betalar ut till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik endast får beviljas detta företag om de medel som motsvarar denna ersättning har föreskrivits i lagen om statsbudgeten i den medlemsstaten för det aktuella året och har betalats ut till den behöriga myndigheten.
30 Det ska erinras om att enligt artikel 1.1 första stycket i förordning nr 1370/2007 är syftet med förordningen att fastställa hur de behöriga myndigheterna, i enlighet med unionslagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.
31 I denna förordning fastställs, i enlighet med artikel 1.1 andra stycket, därför på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.
32 Förordning nr 1370/2007 innehåller således särskilda regler om ingripande i allmänna system för offentlig upphandling, vilka syftar till att skapa en rättslig ram för beviljande av ersättning och/eller ensamrätt för de kostnader som uppkommer vid fullgörande av allmän trafikplikt (dom av den 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS m.fl., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
33 Bland de bestämmelser som utgör denna rättsliga ram föreskrivs i artikel 3.1 i denna förordning att om en behörig myndighet i en medlemsstat beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller ersättning av vilket slag som helst för allmän trafik som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Denna bestämmelse anger således principen att allmän trafikplikt och därmed sammanhängande ersättning ska fastställas inom ramen för ett sådant avtal (dom av den 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU Parks m.fl., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
34 Det följer uttryckligen av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1370/2007 att den ersättning som är knuten till ett sådant avtal om allmän trafik, oavsett villkor, ska uppfylla de krav som föreskrivs i artikel 4 i denna förordning, i vilken det anges vad som är obligatoriskt.
35 Enligt den andra meningen i artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007 ska dessutom ersättningen, när den beviljas utan ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, även överensstämma med de detaljerade bestämmelser om beräkning av ersättningen som anges i bilagan till förordning nr 1370/2007. Dessa bestämmelser är, såsom framgår av skäl 27 i förordningen, avsedda att säkerställa att ersättningsbeloppet är lämpligt och att de allmännyttiga tjänsterna utförs effektivt och med hög kvalitet. Så är bland annat fallet med ett avtal om allmän trafik som, såsom i det nationella målet, tilldelats direkt, i den mening som avses i artikel 2 h i denna förordning, av den behöriga lokala myndigheten till ett kollektivtrafikföretag, såsom en nödåtgärd enligt artikel 5.5 i nämnda förordning.
36 I artikel 4.1 b i) i förordning nr 1370/2007 preciseras att oavsett hur avtalen om allmän trafik ingås ska det i förväg, på ett objektivt och öppet sätt, fastställas vilka parametrar som ska ligga till grund för beräkningen av ersättningen, om sådan föreskrivs.
37 När avtalet om allmän trafik har ingåtts utan något konkurrensutsatt anbudsförfarande föreskrivs vidare i den andra meningen i artikel 4.1 b i denna förordning, jämförd med punkt 2 i bilagan till samma förordning, att dessa parametrar ska fastställas så att ersättningen inte överstiger ett belopp som motsvarar den ekonomiska nettoeffekten för kollektivtrafikföretaget av fullgörandet av den allmänna trafikplikten. Detta belopp erhålls genom att man från de kostnader som uppkommit till följd av fullgörandet av skyldigheterna drar av de positiva ekonomiska effekterna och de avgiftsintäkter som uppkommit till följd av fullgörandet av den allmänna trafikplikten, och genom att man till det erhållna resultatet lägger ett belopp som utgör den ”rimliga vinst” som varje operatör har rätt att förvänta sig.
38 Såsom framgår av skälen 9 och 30 i förordning nr 1370/2007 syftar sådana skyldigheter avseende de ersättningar som överenskommits i ett avtal om allmän trafik till att säkerställa att principerna om likabehandling, proportionalitet och insyn iakttas. Sistnämnda princip är av än större betydelse när ersättning beviljas i ett avtal om allmän trafik utan ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
39 Det följer visserligen av bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 att de behöriga myndigheterna, i den mån det ankommer på dem att fastställa parametrarna för beräkning av ersättning till ett kollektivtrafikföretag, med nödvändighet har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av ett ersättningssystem (dom av den 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS m.fl., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punkt 42), men detta utrymme för skönsmässig bedömning är strikt begränsat av artikel 4.1 b andra meningen och av de närmare bestämmelser som anges i bilagan till denna förordning när, såsom i det nationella målet, ersättningen beviljas enligt ett avtal om allmän trafik utan ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
40 Det följer emellertid av domstolens praxis att medlemsstaterna, när de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de tillerkänns genom en förordning, vilken enligt artikel 288 andra stycket FEUF är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat, ska använda detta utrymme för skönsmässig bedömning inom gränserna för bestämmelserna i denna förordning, för att inte undergräva förordningens innehåll och syften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Meta Platforms Ireland, C‑319/20, EU:C:2022:322, punkterna 58 och 60 och där angiven rättspraxis).
41 Såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 43 och 44 i sitt förslag till avgörande grundar sig en ersättning, vars belopp utbetalas till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för ett avtal om allmän trafik och som i sig är beroende av storleken på de medel som fastställs varje år i lagen om statsbudgeten i den berörda medlemsstaten och på den senare utbetalningen av dessa medel till den behöriga lokala myndigheten, på beräkningsparametrar som strider mot de krav som följer av artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007, jämförd med punkt 2 i bilagan till samma förordning. I motsats till vad som föreskrivs i dessa bestämmelser är nämligen sådana parametrar inte fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt och de saknar samband med den ekonomiska nettoeffekten för kollektivtrafikföretaget av fullgörandet av den allmänna trafikplikten.
42 Domstolen konstaterar således att ett sådant ersättningssystem inte gör det möjligt för det berörda kollektivtrafikföretaget att, när avtalet om allmän trafik ingås, med all erforderlig precision fastställa vilken ersättning som det har rätt att erhålla från den behöriga myndigheten som motprestation för fullgörandet av den allmänna trafikplikt som åligger det.
43 I detta hänseende kan denna ordning, på grund av den osäkerhet som orsakas av bristen på insyn i fråga om det ersättningsbelopp som kan komma att utbetalas, undergräva det mål som eftersträvas med förordning nr 1370/2007, nämligen att, såsom framgår av punkt 30 i denna dom, fastställa villkoren för beviljande av ersättning för att säkerställa att det under rättvisa konkurrensförhållanden tillhandahålls kollektivtrafik som är både effektiv och ekonomiskt bärkraftig, i syfte att uppnå en hög kvalitetsnivå på dessa tjänster (dom av den 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS m.fl., C‑421/22, EU:C:2023:1028, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
44 Härav följer att en sådan ordning överskrider det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 vid fastställandet av systemen för ersättning för allmän trafik.
45 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den ersättning som den behöriga myndigheten betalar till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik endast får beviljas detta företag om de medel som motsvarar denna ersättning har föreskrivits i lagen om statsbudgeten i den medlemsstaten för det aktuella året och har betalats till den behöriga myndigheten.
Prövning av den andra frågan
46 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den behöriga myndigheten får betala ut ersättning till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik när de parametrar som ligger till grund för beräkningen av ersättningen inte har fastställts i avtalet, utan har fastställts på förhand på ett objektivt och öppet sätt i allmänna bestämmelser som fastställer storleken på ersättningen.
47 Av fast rättspraxis framgår att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 oktober 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Direkttilldelning av ett avtal om allmän trafik), C‑515/18, EU:C:2019:893, punkt 23).
48 För det första, vad gäller ordalydelsen i artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007, ska det påpekas att enligt denna bestämmelse ska avtal om allmän trafik ”och” de allmänna bestämmelserna, i enlighet med led i i denna bestämmelse, på förhand på ett objektivt och öppet sätt fastställa de parametrar enligt vilka ersättningen för allmän trafik, om sådan föreskrivs, ska beräknas.
49 Det framgår tydligt av denna formulering att bland de handlingar som gör det möjligt att fastställa ersättningsbeloppet ingår inte bara avtal om allmän trafik, utan även allmänna bestämmelser, vilka i artikel 2.l i förordning nr 1370/2007 definieras som åtgärder som tillämpas utan diskriminering på all kollektivtrafik av samma typ inom ett visst geografiskt område där en behörig myndighet är ansvarig.
50 Av detta följer att artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 inte kräver att samtliga parametrar för beräkning av den ersättning som föreskrivs i ett avtal om allmän trafik ska definieras i ett sådant avtal, utan endast att dessa parametrar ska fastställas på förhand på ett objektivt och öppet sätt, oavsett om det är i ett avtal om allmän trafik eller i allmänna bestämmelser.
51 För det andra stöds denna tolkning av det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår. I artikel 2 i) i förordning nr 1370/2007 föreskrivs nämligen att begreppet ”avtal om allmän trafik” omfattar ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta kollektivtrafikföretag sköta och tillhandahålla kollektivtrafik som omfattas av allmän trafikplikt. I denna bestämmelse preciseras även att enligt medlemsstaternas lagstiftning kan ett avtal om allmän trafik även bestå i ett beslut som fattats av den behöriga myndigheten i form av en individuell rättsakt, en lag eller en annan författning eller som innehåller de villkor på vilka den behöriga myndigheten själv tillhandahåller tjänsterna eller låter något internt företag tillhandahålla tjänsterna.
52 Av detta följer, såsom även bekräftas i skäl 9 i förordning nr 1370/2007, att begreppet ”avtal om allmän trafik” i den mening som avses i denna förordning, med hänsyn till skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsordningar, ska ges en vid tolkning och inte endast omfatta avtalshandlingar, utan även rättsakter av annan art, bland annat lagstiftning och förordningar. Av detta följer att ett sådant avtal kan bestå i en kombination av en allmän rättsakt genom vilken ett företag tilldelas uppdraget att tillhandahålla en allmännyttig tjänst och en administrativ rättsakt i vilken kraven avseende denna tjänst anges. Detta bekräftar således, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, att parametrarna för att beräkna ersättningen för allmän trafik kan fastställas med hänvisning till allmänna bestämmelser i lag eller annan författning.
53 För det tredje, vad gäller de mål som eftersträvas med förordning nr 1370/2007, erinrar domstolen om att målet avseende öppenhet, såsom redan har påpekats i punkterna 36 och 38 i denna dom, är av väsentlig betydelse när det gäller parametrarna för att beräkna en ersättning för allmän trafik, särskilt när ersättningen inte beviljas inom ramen för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
54 För att uppnå detta mål är det emellertid inte nödvändigt att alla parametrar för beräkning av ersättningen anges i det avtal om allmän trafik som slutits mellan den behöriga nationella myndigheten och kollektivtrafikföretaget. Eftersom allmänna regler för sådana parametrar, i enlighet med artikel 4.1 b i) i förordning nr 1370/2007, har fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt och dessutom, i avsaknad av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, iakttar de detaljerade regler som anges i bilagan till denna förordning, kan ett kollektivtrafikföretag nämligen med all erforderlig precision fastställa storleken på den ersättning som företaget har rätt till för fullgörandet av den allmänna trafikplikten.
55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den behöriga myndigheten får betala ersättning till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik när de parametrar som ligger till grund för beräkningen av ersättningen inte har fastställts i avtalet, men har fastställts på förhand på ett objektivt och öppet sätt i allmänna bestämmelser som fastställer storleken på ersättningen.
Rättegångskostnader
56 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1) Artikel 4.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den ersättning som den behöriga myndigheten betalar till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik endast får beviljas detta företag om de medel som motsvarar denna ersättning har föreskrivits i lagen om statsbudgeten i den medlemsstaten för det aktuella året och har betalats till den behöriga myndigheten.
2) Artikel 4.1 b i förordning nr 1370/2007
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den behöriga myndigheten får betala ersättning till ett kollektivtrafikföretag inom ramen för fullgörandet av ett avtal om allmän trafik när de parametrar som ligger till grund för beräkningen av ersättningen inte har fastställts i avtalet, men har fastställts på förhand på ett objektivt och öppet sätt i allmänna bestämmelser som fastställer storleken på ersättningen.
Underskrifter