null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 25. ledna 2024(1)
Spojené věci C‑112/22 a C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Trestní řízení
za účasti
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale di Napoli (soud v Neapoli, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2003/109/ES – Právní postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty – Článek 11 odst. 1 písm. d) – Rovné zacházení – Sociální podpora – Podmínka bydliště po minimální dobu deseti let, z toho v posledních dvou letech nepřetržitě“
1. Je všeobecně známo, že hospodářské krize, které poznamenaly začátek 20. století, značně prohloubily ekonomické a sociální nerovnosti. Za účelem nápravy se několik evropských vlád rozhodlo zavést politiky přerozdělování zdrojů, které měly v Itálii především podobu „všeobecného základního příjmu“. Otázka všeobecného základního příjmu má tedy silný politický rozměr, který tvoří nepopiratelné pozadí projednávaných věcí.
2. V čistě právním rozměru, poskytují projednávané věci, které mají původ ve dvou žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce podaných Tribunale di Napoli (soud v Neapoli, Itálie), Soudnímu dvoru příležitost rozhodnout o výkladu čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty(2), a přesněji o otázce, zda je podmínka bydliště po minimální dobu deseti let, z toho po dobu dvou let před podáním žádosti nepřetržitě, na italském území, kterou je podmíněno přiznání všeobecného základního příjmu, v souladu s tímto ustanovením.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
3. V projednávaných věcech jsou relevantní články 4 až 7 a 9 až 11 směrnice 2003/109, jakož i článek 34 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
B. Italské právo
4. Článek 2 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (vládní nařízení s mocí zákona č. 4 o naléhavých ustanoveních o všeobecném základním příjmu a důchodech) ze dne 28. ledna 2019 (GURI č. 23, ze dne 28. ledna 2019), přeměněné na zákon legge č. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (zákon č. 26, kterým se přeměňuje nazákon, se změnami, vládní nařízení s mocí zákona č. 4 ze dne 28. ledna 2019 o naléhavých ustanoveních o všeobecném základním příjmu a důchodech) ze dne 28. března 2019 (GURI č. 75 ze dne 29. března 2019) (dále jen „vládní nařízení s mocí zákona č. 4/2019“), nadepsaný „Příjemci“, stanoví v odstavci 1:
„[Všeobecný základní příjem] se přiznává domácnostem, které v době podání žádosti a po celou dobu vyplácení dávky kumulativně splňují následující podmínky:
a) pokud jde o podmínky státní příslušnosti, bydliště a pobytu, musí být osoba z domácnosti žádající o dávku kumulativně:
1) italským státním příslušníkem nebo státním příslušníkem členského státu Evropské unie, nebo jeho rodinným příslušníkem, jak je definován v čl. 2 odst. 1 písm. b) decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (legislativního nařízení č. 30 ze dne 6. února 2007), který je držitelem práva pobytu nebo práva trvalého pobytu, nebo státní příslušník třetího státu, který je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu v EU;
2) rezidentem v Itálii po dobu nejméně 10 let, z toho poslední dva roky, posuzované v okamžiku podání žádosti a po celou dobu vyplácení dávky, nepřetržitě.
[...]“
5. Článek 7 tohoto vládního nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Sankce“, v odstavci 1 stanoví:
„Nejedná-li se o závažnější trestný čin, bude každý, kdo s cílem získat neoprávněně výhodu uvedenou v článku 3 učiní nebo použije nepravdivá prohlášení nebo doklady nebo potvrdí nepravdivé skutečnosti nebo zamlčí požadované informace, potrestán odnětím svobody na dva až šest let.“
II. Spory v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
6. Z odpovědí předkládajícího soudu na žádost Soudního dvora o vysvětlení vyplývá, že CU a ND jsou státními příslušníky třetích zemí, kteří získali postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Itálii. Tyto osoby jsou obviněny Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (státní zástupce při soudu v Neapoli, Itálie), že se každá z nich dopustila trestného činu uvedeného v čl. 7 odst. 1 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019. Dne 27. srpna 2020 a 9. října 2020 podepsaly žádosti o všeobecný základní příjem, přičemž v těchto žádostech nepravdivě osvědčily, že splňují podmínky pro udělení této dávky, a zejména podmínku nejméně desetiletého pobytu v Itálii stanovenou uvedeným vládním nařízením s mocí zákona. CU a ND údajně obdržely z tohoto titulu bezdůvodně částku 3 414,40 eura, a 3 186,66 eura.
7. Tribunale di Napoli (soud v Neapoli) vyjadřuje pochybnosti ohledně souladu vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019 s unijním právem v rozsahu, v němž stanoví podmínku minimálního pobytu v Itálii v délce deseti let, z toho v posledních dvou letech nepřetržitě, pro přiznání nároku na všeobecný základní příjem, který je kvalifikován jako dávka sociální pomoci určená k zajištění životního minima. Předkládající soud se domnívá, že toto vládní nařízení s mocí zákona podrobuje státní příslušníky třetích zemí, včetně těch, kteří jsou držiteli povolení k dlouhodobému pobytu, odlišnému zacházení ve srovnání s italskými státními příslušníky.
8. Podle tohoto soudu spadá dávka nazvaná jako „všeobecný základní příjem“ do jedné ze tří oblastí uvedených v čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109, a to do oblasti sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany, tak jak jsou vymezeny vnitrostátními právními předpisy. Kromě toho čl. 11 odst. 4 této směrnice není v projednávané věci použitelný, neboť italský stát zřejmě při přijímání dotčené vnitrostátní právní úpravy nevyjádřil úmysl omezit rovné zacházení v oblasti sociální podpory a sociální ochrany stanovené článkem 11 na základní dávky. V každém případě, i kdyby takové omezení bylo přijato, nebylo by v souladu s uvedeným článkem 11 z toho důvodu, že podle poslední věty čl. 1 odst. 1 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019 všeobecný základní příjem zajišťuje základní úroveň dávek v mezích dostupných zdrojů.
9. Výklad unijního práva je nezbytný pro vydání rozsudku ve věcech v původním řízení, neboť pokud by podmínka uvedená v čl. 2 odst. 1 písm. a) bodě 2 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019 nebyla v souladu s unijním právem, zanikla by skutková podstata dotčených trestných činů.
10. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že má za to, že požadavek desetiletého pobytu v Itálii, z toho nepřetržitě v posledních dvou letech, je nepříznivý pro státní příslušníky třetích zemí, kteří požívají zvláštní ochrany podle unijní právní úpravy, jako jsou dlouhodobí rezidenti, kteří získali právo trvalého pobytu v členském státě Unie po pěti letech pobytu ve smyslu článku 4 směrnice 2003/109. Totéž platí pro italské státní příslušníky, kteří se vracejí do Itálie po pobytu v jiném členském státě. Vnitrostátní ustanovení, o které se jedná v původním řízení, rovněž diskriminuje osoby s postavením uprchlíka, které by měly podle článku 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95 ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9), mít nárok na nezbytnou sociální pomoc za stejných podmínek, jaké platí pro státní příslušníky členských států.
11. Za těchto podmínek se Tribunale di Napoli (soud v Neapoli) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) [B]rání unijní právo, zejména článek 18 [SFEU], článek 45 [SFEU], čl. 7 odst. 2 [nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie (Úř. věst. 2011, L 141, s. 1)], čl. 11 odst. 1 písm. d) [směrnice 2003/109], článek 29 [směrnice 2011/95], článek 34 [Listiny], jakož i články 30 a 31 [Evropské sociální charty] takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je obsažena v čl. 7 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. a) [vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019], v rozsahu, v němž podmiňuje přístup k všeobecnému základnímu příjmu požadavkem pobytu v Itálii po dobu nejméně deseti let (z nichž poslední dva roky, posuzované v době podání žádosti a po celou dobu vyplácení dávky, nepřetržitě), čímž stanoví horší zacházení s italskými státními příslušníky, […] státními příslušníky [Unie] s právem pobytu nebo trvalého pobytu nebo [státními příslušníky třetích zemí], kteří jsou dlouhodobými rezidenty, kteří mají pobyt [v Itálii] kratší než deset let nebo deset let, z nichž poslední dva roky nejsou nepřetržité, ve srovnání se stejnými kategoriemi rezidentů, kteří zde mají pobyt deset let, z nichž poslední dva roky jsou nepřetržité?
V případě kladné odpovědi na první otázku:
2) [B]rání unijní právo, zejména článek 18 [SFEU], článek 45 [SFEU], čl. 7 odst. 2 [nařízení č. 492/2011], čl. 11 odst. 1 písm. d) [směrnice 2003/109], článek 29 [směrnice 2011/95], článek 34 [Listiny], jakož i články 30 a 31 [Evropské sociální charty] takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je obsažena v čl. 7 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. a) [vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019], v rozsahu, v němž vyhrazuje odlišné zacházení pro dlouhodobě pobývající rezidenty, kteří mohou získat právo trvalého pobytu v členském státě EU po pěti letech pobytu v hostitelském členském státě, a dlouhodobě pobývající rezidenty, kteří […] mají pobyt [v Itálii] po dobu deseti let, z toho poslední dva roky nepřetržitě?
3) [B]rání unijní právo, zejména článek 18 [SFEU], článek 45 [SFEU], čl. 7 odst. 2 [nařízení č. 492/2011], čl. 11 odst. 1 písm. d) [směrnice 2003/109] a článek 29 [směrnice 2011/95] takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je obsažena v čl. 7 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. a) [vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019], která italským státním příslušníkům, státním příslušníkům [Unie] a [státním příslušníkům třetích zemí] ukládá povinnost desetiletého pobytu (a nepřetržitosti posledních dvou let) pro přístup k všeobecnému základnímu příjmu?
4) [B]rání unijní právo, zejména článek 18 [SFEU], článek 45 [SFEU], čl. 7 odst. 2 [nařízení č. 492/2011], čl. 11 odst. 1 písm. d) [směrnice 2003/109], článek 29 [směrnice 2011/95], článek 34 [Listiny], jakož i články 30 a 31 [Evropské sociální charty] takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je obsažena v čl. 7 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. a) [vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019], v rozsahu, v němž pro získání nároku na všeobecný základní příjem ukládá italským státním příslušníkům, […] státním příslušníkům [Unie] a [státním příslušníkům ze třetích zemí] povinnost prohlásit, že po dobu deseti let, z toho nepřetržitě po dobu posledních dvou let, pobývali v Itálii, což v případě nepravdivého prohlášení vede k závažným trestněprávním důsledkům?“
12. Italská vláda a Evropská komise předložily písemná vyjádření. Tytéž zúčastněné strany, jakož i CU a ND, přednesli své řeči na jednání ze dne 3. října 2023.
III. Analýza
A. Právní rámec analýzy
13. Soudní dvůr se na své všeobecné schůzi konané dne 2. května 2023 rozhodl v souladu s článkem 101 jednacího řádu požádat předkládající soud o vysvětlení a požádal jej, aby uvedl právní postavení osob dotčených trestními řízeními v původním řízení a upřesnil akt unijního práva, který považuje za použitelný na tyto osoby, a jeho konkrétní ustanovení, jejichž výklad považuje za nezbytný pro účely řešení sporů, v nichž rozhoduje.
14. Ve svých odpovědích na tuto žádost, předaných Soudnímu dvoru dne 9. června 2023 ve věci C‑223/22 a dne 13. června 2023 ve věci C‑112/22, předkládající soud uvedl, že obě dotčené osoby jsou státními příslušníky třetích zemí s postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Itálii. Ve své odpovědi ve věci C‑112/22 tento soud upřesnil, že ustanovení, jehož výklad je užitečný pro řešení sporu, který mu byl předložen, je čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109. Naproti tomu ve své odpovědi ve věci C‑223/22 předkládající soud znovu zdůraznil nutnost vyložit všechna ustanovení uvedená v předběžných otázkách položených Soudnímu dvoru.
15. Vzhledem k těmto vysvětlením bude právní analýza strukturována následovně. Nejprve zaujmu stanovisko k námitkám vzneseným zúčastněnými stranami ohledně pravomoci Soudního dvora a přípustnosti tohoto řízení o předběžné otázce (pododdíly B a C). Poté se budu zabývat zejména otázkou, která se týká souladu podmínky bydliště stanovené v příslušné italské právní úpravě se směrnicí 2003/109 (pododdíl D).
B. K pravomoci Soudního dvora
16. Jak vyplývá ze spisu, všeobecný základní příjem, tak jak je stanoven ve vládním nařízení s mocí zákona č. 4/2019, se skládá z příplatku k příjmu rodiny až do výše 6 000 eur, k němuž lze připočítat příplatek k příjmu pro domácnosti, které jsou nájemníky, a to až do výše 3 360 eur ročně. Tato dávka se poskytuje nepřetržitě po dobu nejvýše osmnácti měsíců a lze ji prodloužit.
17. Přiznání všeobecného základního příjmu je podmíněno prohlášením zletilých členů dotyčné domácnosti osvědčujícím jejich okamžitou pracovní dostupnost a jejich účast na individualizované cestě podpory směrem k zaměstnání a sociální integraci, která zahrnuje činnosti ve službách společnosti, odbornou rekvalifikaci, dokončení studia a další závazky stanovené příslušnými službami, jejichž cílem je integrace do trhu práce a sociální integrace. Tato cesta je formalizována uzavřením dohody o zaměstnání, jejímž hlavním účelem je aktivní hledání zaměstnání a přijetí vhodných nabídek, nebo dohody o sociální integraci, podepsané v městských službách odpovědných za boj proti chudobě.
18. Italská vláda ve svém písemném vyjádření zpochybnila pravomoc Soudního dvora odpovědět na položené otázky z toho důvodu, že vnitrostátní právní úprava o všeobecném základním příjmu spadá do výlučné pravomoci členských států. Podle jejího názoru nepředstavuje všeobecný základní příjem opatření sociální podpory nebo sociální ochrany, jehož cílem je zaručit dotčeným osobám určitou úroveň příjmu. Jedná se naopak o komplexní opatření, které sleduje obecnější cíl boje proti sociálnímu vyloučení. Vzhledem k tomu, že se unijní právo na spory v původním řízení nepoužije, měl by Soudní dvůr rozhodnout, že v projednávané věci není příslušný.
19. V tomto ohledu italská vláda zpochybnila kvalifikaci všeobecného základního příjmu, kterou provedl předkládající soud. Takové zpochybnění se v podstatě opírá o rozsudek Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) č. 19/2022 ze dne 10. ledna 2022.
20. Ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, měl Corte costituzionale (Ústavní soud) rozhodnout o ústavnosti čl. 2 odst. 1 písm. a) bodu 1 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019, který mezi jednotlivými podmínkami, jež musí být splněny, aby vznikl nárok na všeobecný základní příjem, vyžaduje, aby státní příslušníci třetích zemí měli povolení k dlouhodobému pobytu v EU. Tomuto soudu byla přesněji položena otázka, zda vzhledem k tomu, že účelem všeobecného základního příjmu je uspokojení primárních lidských potřeb, je takové omezení okruhu příjemců této dávky v souladu se zásadou rovného zacházení zakotvenou v článku 3 italské ústavy.
21. Corte costituzionale (Ústavní soud) ve svém rozsudku připomněl, že již dříve konstatoval, že „pravidla upravující všeobecný základní příjem vymezují cestu k opětovné integraci do pracovního trhu, která přesahuje rámec čistě hospodářské pomoci“, a že tato dávka „není čistě sociální pomocí právě proto, že je doprovázena cestou vzdělávání a integrace, která zahrnuje konkrétní povinnosti, jejichž nedodržení vede v různých formách k vyloučení z této cesty“.
22. Dále rozhodl, že „ačkoli všeobecný základní příjem má rovněž znaky opatření boje proti chudobě, nemá podobu dávky sociální pomoci určené k uspokojení primární potřeby jednotlivce, ale sleduje jiné a strukturovanější cíle aktivní politiky zaměstnanosti a sociální integrace“, a proto shledal, že jemu předložená otázka ústavnosti je neopodstatněná.
23. Toto posouzení Corte costituzionale (Ústavní soud) týkající se kvalifikace všeobecného základního příjmu není podle mého názoru způsobilé k odůvodnění nepoužitelnosti čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109, a tudíž nedostatku pravomoci Soudního dvora k rozhodnutí o projednávaných předběžných otázkách.
24. Toto ustanovení totiž odkazuje na vnitrostátní právo, pokud jde o definici pojmů „sociální zabezpečení“, „sociální podpora“ a „sociální ochrana“. Soudní dvůr přitom již rozhodl, že je věcí předkládajícího soudu, aby posoudil, zda určité vnitrostátní opatření představuje dávku, která spadá mezi některou z uvedených kategorií(3). Toto posledně uvedené zjištění je pouze zvláštním vyjádřením obecného pravidla, které nachází svůj původ v požadavku na jasnou dělbu funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem v rámci řízení o předběžné otázce, podle kterého Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo, jelikož je pouze na vnitrostátním soudu, který podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, aby určil přesnou působnost vnitrostátních právních a správních předpisů(4). V projednávané věci předkládající soud jasně uvedl, že všeobecný základní příjem spadá do jedné ze tří kategorií stanovených v čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109, takže možnost, aby se tento článek použil, nelze zpochybnit.
25. Je sice pravda, že Soudní dvůr, který má vnitrostátnímu soudu dát užitečnou odpověď, mu může v souladu s ustálenou judikaturou poskytnout na základě spisu vztahujícího se k věci v původním řízení, jakož i na základě písemných a ústních vyjádření, jež mu byla předložena, zejména vodítka, která uvedenému soudu umožní rozhodnout v této věci(5). Tato judikatura však Soudní dvůr pouze opravňuje, aby do své odpovědi zahrnul prvky vnitrostátního práva, které mohou sloužit výše uvedenému účelu, aniž přistoupí k výkladu tohoto práva.
26. Soudní dvůr je oprávněn rozhodnout pouze o výkladu unijního práva s ohledem na skutkový a právní rámec, tak jak jej popsal předkládající soud, aniž jej může zpochybnit nebo ověřit jeho správnost s ohledem na rozsudek vnitrostátního soudu, byť nejvyššího.
27. Vzhledem k výše uvedenému je třeba se držet kvalifikace dotčeného opatření, kterou provedl předkládající soud, a tedy považovat všeobecný základní příjem za dávku spadající pod pojem „sociální podpora“, tak jak je stanoven v čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109. Vzhledem k tomu, že je tedy tato směrnice použitelná na projednávanou věc, musí Soudní dvůr podle mého názoru rozhodnout, že je příslušný k rozhodnutí o projednávaných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce.
C. K přípustnosti
28. Italská vláda a Komise ve svých písemných vyjádřeních tvrdily, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou nepřípustné ve smyslu článku 94 jednacího řádu Soudního dvora.
29. Tyto dvě zúčastněné strany zejména tvrdily, že předkládací rozhodnutí jsou neúplná, pokud jde o postavení osob v původních trestních řízeních před předkládajícím soudem. Tento soud totiž v odůvodnění odpovědí, které navrhuje na předběžné otázky, vysvětluje, že podmínka pobytu dotčená, o kterou se jedná v původním řízení, diskriminuje státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, vůči tuzemským státním příslušníkům a občanům Unie, jakož i státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou osobami požívajícími mezinárodní ochrany, zatímco položené otázky se týkají aktů, které se vztahují ke všem těmto kategoriím osob. Jedná se však o vzájemně neslučitelná právní postavení, která dotčené osoby v projednávaných věcech nemohou kumulovat.
30. V tomto ohledu je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že na základě článku 94 jednacího řádu je předkládající soud povinen podat minimální vysvětlení k důvodům volby ustanovení unijního práva, o jejichž výklad žádá, jakož i ke vztahu, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátní právní úpravou použitelnou na spor, který mu byl předložen(6).
31. V projednávané věci je třeba s přihlédnutím k odpovědím předkládajícího soudu na žádost o vysvětlení, kterou mu Soudní dvůr předložil, dospět k závěru, že tyto předběžné otázky jsou přípustné, jelikož se týkají výkladu směrnice 2003/109(7).
D. K věci samé
32. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda má být čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje přístup státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, k opatření sociální podpory podmínkou pobytu v dotyčném členském státě po dobu nejméně deseti let, z toho nepřetržitě v posledních dvou letech, a která stanoví trestní sankci v případě nepravdivého prohlášení týkajícího se této podmínky.
33. Úvodem je třeba objasnit několik bodů, aby bylo možné vymezit právní režim, jímž se řídí ustanovení sekundárního práva, která má Soudní dvůr vyložit.
34. Klíčový předpis právního rámce Unie v oblasti legální migrace, směrnice 2003/109 má za cíl, jak vyplývá z bodů 2, 4, 6 a 12 odůvodnění této směrnice, zajistit integraci státních příslušníků třetích zemí, kteří trvale a oprávněně pobývají v členských státech, a za tímto účelem přiblížit právní postavení těchto státních příslušníků právnímu postavení občanů Unie, zejména tím, že se v široké řadě hospodářských a sociálních oblastí zavede stejné zacházení jako s občany Unie(8).
35. Směrnice 2003/109 stanoví podmínky pro přiznání a odnětí postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a práva s ním spojená, jakož i podmínky pobytu státních příslušníků třetích zemí v tomto postavení v jiných členských státech. Toto postavení odpovídá nejvyšší úrovni integrace státního příslušníka třetí země s výjimkou případu, kdy získá státní příslušnost hostitelského členského státu.
36. Je třeba uvést ustanovení této směrnice, která jsou relevantní pro projednávanou věc.
37. Článek 4 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let. Článek 5 stanoví podmínky pro získání tohoto postavení. Na základě odst. 1 písm. a) a b) tohoto článku státní příslušníci třetích zemí musí prokázat, že mají dostatečné příjmy a zdravotní pojištění, aby pro daný členský stát nepředstavovali zatížení(9). Článek 6 odst. 1 první pododstavec stanoví, že přiznání dotčeného postavení lze zamítnout z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Článek 7 stanoví procesní pravidla upravující přezkum žádosti o získání uvedeného postavení a článek 9 upravuje podmínky pro jeho odnětí nebo ztrátu.
38. Jak jsem již uvedl výše, po získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta se na státní příslušníky třetích zemí vztahuje stejné zacházení jako na státní příslušníky hostitelského členského státu a navíc požívají posílené ochrany před vyhoštěním.
39. V souladu s čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109 se toto rovné zacházení týká oblastí uvedených v tomto článku, zejména sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany [písm. d)], tak jak jsou vymezeny vnitrostátními právními předpisy, s výhradou výjimek, které mohou členské státy stanovit podle odstavců 2, 3 a 4 téhož článku.
40. Vzhledem k tomu, že opatření, o které se jedná v projednávané věci, spadá podle názoru předkládajícího soudu do jedné z těchto oblastí ve smyslu vnitrostátních právních předpisů, vztahuje se čl. 11 písm. d) směrnice 2003/109.
41. V projednávané věci se tak uplatní požadavek na rovné zacházení.
42. Předtím, než posoudím dodržení zásady rovného zacházení, bych rád upřesnil, že judikatura Soudního dvora týkající se výkladu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie není v projednávané věci obdobně použitelná z důvodu odlišné povahy práv na volný pohyb a práv státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty.
43. Prvně uvedená práva přiznává státním příslušníkům členských států Smlouva. Myšlenka, z níž vychází výše citovaná judikatura, spočívá ve skutečnosti v tom, že čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 „je ve specifické oblasti poskytování sociálních výhod zvláštním výrazem zásady rovného zacházení zakotvené v čl. 45 odst. 2 SFEU a musí být vykládán stejně jako toto posledně uvedené ustanovení“(10). V důsledku toho je třeba v případě otázky rovného zacházení s pracovníky, kteří jsou státními příslušníky členského státu, a tuzemskými pracovníky, pokud jde o sociální a daňové výhody, určit, zda rozdílné zacházení vyplývající z vnitrostátního opatření sleduje legitimní cíl a je v souladu se zásadou proporcionality.
44. Druhá práva vyplývají z předpisu sekundárního práva, kterým je směrnice 2003/109. V rozsudcích, v nichž rozhodoval o výkladu čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice, totiž Soudní dvůr neshledal, že by toto ustanovení bylo „zvláštním vyjádřením“ článku Smlouvy(11).
45. Vzhledem k tomu, že ve směrnici 2003/109 již unijní normotvůrce taxativně stanovil situace, ve kterých se členské státy mohou odchýlit od rovného zacházení se státními příslušníky třetích zemí v postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a tuzemskými státními příslušníky(12), představuje rozdílné zacházení s těmito dvěma kategoriemi státních příslušníků, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci, samo o sobě porušení čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice.
46. Proto se domnívám, že judikaturu týkající se volného pohybu pracovníků lze použít pouze k ověření existence rozdílného zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, a státními příslušníky hostitelského členského státu, a srovnatelnosti jejich situací.
47. V projednávané věci je třeba s ohledem na srovnatelnost situací obou těchto kategorií státních příslušníků poznamenat, že italská vláda uvedla, že všeobecný základní příjem je z administrativního hlediska obzvláště složitým opatřením, neboť při jeho provádění je třeba dodržovat zvláštní dohody pro každou dotčenou domácnost a neustále kontrolovat jejich provádění, jakož i provádět platby značných částek z veřejných prostředků. Z tohoto důvodu podle názoru této vlády vnitrostátní zákonodárce správně vyhradil tuto dávku pouze státním příslušníkům, kteří mají pevné a trvalé kořeny jak na italském trhu práce, tak obecně v italské společnosti.
48. Za předpokladu, že italská vláda hodlá tímto způsobem poukázat na administrativní a ekonomické obtíže, je třeba se domnívat, že tyto obtíže v žádném případě nevysvětlují, proč státní příslušníci třetích zemí nemají být považováni za osoby ve srovnatelné situaci se státními příslušníky hostitelského členského státu se stejnou ekonomickou potřebou, když po ukončení řízení a splnění podmínek stanovených směrnicí 2003/109 získali postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů přiznané touto směrnicí(13). Dodávám, že v rozsudku z nedávné doby Soudní dvůr rozhodl, že tyto dvě kategorie státních příslušníků nelze považovat za osoby v odlišném postavení ani z důvodu jejich vazeb k hostitelskému členskému státu, jelikož takové zjištění by bylo v rozporu s posouzením unijního normotvůrce, podle kterého postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta zakládá nárok na rovné zacházení s tuzemskými státními příslušníky ve smyslu čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109(14).
49. Pokud jde o otázku, zda podmínka, o kterou se jedná v původním řízení, vytváří rozdílné zacházení mezi stejnými kategoriemi státních příslušníků, musí být podle mého názoru odpověď nutně kladná.
50. Tato podmínka je zajisté vyžadována od všech osob, které žádají o všeobecný základní příjem, bez ohledu na to, zda se jedná o státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, nebo o tuzemské státní příslušníky. Je však třeba poznamenat, že čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109 neobsahuje nic, co by naznačovalo, že rovné zacházení v něm uvedené zakazuje pouze zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti dotyčného státního příslušníka (přímou diskriminaci). Vztahuje se totiž na všechny skryté formy diskriminace, které při použití jiných rozlišovacích kritérií ve skutečnosti vedou ke stejnému výsledku (nepřímá diskriminace).
51. V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že jakékoli rozlišování na základě bydliště, jako je rozlišování stanovené v projednávané věci podmínkou, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, může působit více ve prospěch tuzemských státních příslušníků, neboť osobami, které v příslušném členském státě nemají bydliště, jsou nejčastěji osoby, které nejsou jeho státními příslušníky(15). Totéž platí pro rozlišování založené na délce pobytu, kdy se zacházení s tuzemskými státními příslušníky srovnává se zacházením se státními příslušníky třetích zemí, kteří získali postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta po pěti letech oprávněného pobytu na území dotyčného členského státu.
52. Italská vláda na jednání tvrdila, že státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, jsou dobře integrováni do italské společnosti, pokud požívají stejných práv jako italští státní příslušníci (s výjimkou politických práv), mají minimální příjem a bydlení a dostatečně dobře ovládají italský jazyk. Schopnost těchto státních příslušníků splnit podmínku, o kterou se jedná v původním řízení, je tedy podle této vlády v podstatě podobná schopnosti italských státních příslušníků. Nevidím však, v čem by tento argument mohl vyvrátit zjištění provedené v předchozím bodě tohoto stanoviska.
53. Předkládající soud uvádí, že podmínka pobytu, o kterou se jedná v původním řízení, může dopadat i na italské státní příslušníky, kteří se vracejí do Itálie po pobytu v jiném členském státě. Ani tato okolnost podle mého názoru neumožňuje zpochybnit závěr, k němuž jsem dospěl. V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr již rozhodl, že proto, aby opatření mohlo být kvalifikováno jako nepřímo diskriminační, není nutné, aby mělo za účinek upřednostňování všech tuzemských státních příslušníků, nebo aby znevýhodňovalo pouze státní příslušníky jiných členských států s vyloučením tuzemských státních příslušníků(16).
54. Konečně Soudní dvůr se bude muset zabývat otázkou, zda je se směrnicí 2003/109 slučitelné takové vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 7 odst. 1 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019, které stanoví trest odnětí svobody v rozmezí od dvou do šesti let v případě nepravdivého prohlášení týkajícího se podmínky dotčené v původním řízení, tak jak je stanovena v čl. 2 odst. 1 písm. a) bodě 2 téhož nařízení.
55. Právní režim takové sankce není ve směrnici 2003/109 stanoven, a je proto věcí vnitrostátního práva. To však neznamená, že by tento systém byl v souladu s dotčenou směrnicí.
56. Je totiž třeba připomenout, že podmínka, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, představuje materiální stránku trestného činu, jehož kvalifikace vede k uložení předmětného trestu.
57. Z toho vyplývá, že pokud by Soudní dvůr rozhodl, jak navrhuji, že tato podmínka je v rozporu s unijním právem, zejména s čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109, musel by vnitrostátní soud upustit od použití jak čl. 2 odst. 1 písm. a) bod 2 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019, tak čl. 7 odst. 1 tohoto nařízení.
58. Jak totiž v podstatě uvádí předkládající soud, nepoužitelnost vnitrostátního ustanovení, které stanoví tuto podmínku, má totiž za následek, že z prohlášení osoby postavené před trestněprávní soud je odstraněna tato materiální stránka trestného činu, a tudíž i trestný čin jako celek. Konkrétně nepoužitelnost ustanovení, které stanoví tuto podmínku, způsobuje neúčinnost obsahu nepravdivého prohlášení ve smyslu čl. 7 odst. 1 vládního nařízení s mocí zákona č. 4/2019.
59. V důsledku toho je trestní postih za nepravdivé prohlášení týkající se podmínky dotčené v původním řízení rovněž v rozporu s unijním právem(17).
60. S ohledem na tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené předkládajícím soudem odpověděl tak, že čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje přístup státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, k opatření sociální podpory podmínkou pobytu v dotyčném členském státě po dobu nejméně deseti let, z toho v posledních dvou letech nepřetržitě, a která stanoví trestní sankci v případě nepravdivého prohlášení týkajícího se této podmínky.
IV. Závěry
61. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tribunale di Napoli (soud v Neapoli, Itálie) takto:
„Článek 11 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2003/109/EHS ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
musí být vykládán v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje přístup, k opatření sociální podpory podmínkou pobytu v dotyčném členském státě po dobu nejméně deseti let, z toho v posledních dvou letech nepřetržitě, a která stanoví trestní sankci v případě nepravdivého prohlášení týkajícího se této podmínky.“