Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 25. januar 2024 (1)
Forenede sager C-112/22 og C-223/22
CU (C-112/22)
ND (C-223/22)
Strafferetlig procedure
procesdeltagere
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale delle previdenza sociale (INPS)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Napoli (retten i Napoli, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/109/EF – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – artikel 11, stk. 1, litra d) – ligebehandling – social bistand – krav om bopæl i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år«
1. Det er almindeligt anerkendt, at de økonomiske kriser, der har præget starten af det 20. århundrede, har forøget de økonomiske og sociale uligheder betragteligt. Med henblik på at afbøde disse uligheder har flere europæiske regeringer valgt at gennemføre politikker til omfordeling af ressourcerne, der i Italien hovedsageligt har udmøntet sig i »borgerlønnen«. Spørgsmålet om borgerløn er således en vigtig politisk dimension, der ubestrideligt danner baggrunden for de foreliggende sager.
2. Begrænset til deres rent retlige dimension giver disse sager, der udspringer af to anmodninger om præjudiciel afgørelse fra Tribunale di Napoli (retten i Napoli, Italien), Domstolen lejlighed til at tage stilling til fortolkningen af artikel 11, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (2), og nærmere bestemt til spørgsmålet om, hvorvidt det krav om ti års bopæl i Italien, herunder uafbrudt i de sidste to år inden indgivelsen af ansøgningen, der gælder for tildeling af borgerlønnen, er i overensstemmelse med denne bestemmelse.
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
3. Artikel 4-7 og 9-11 i direktiv 2003/109 samt artikel 34 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) er relevante i den foreliggende sag.
B. Italiensk ret
4. Artikel 2 i decreto-legge n. 4 »Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni« (lovdekret nr. 4 om hasteforanstaltninger angående borgerløn og pensioner) af 28. januar 2019 (GURI nr. 23, af 28.1.2019), som blev ophøjet til lov ved legge n. 26 »Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni« (lov nr. 26 om ophøjelse til lov, efter ændringer, af lovdekret nr. 4 af 28.1.2019 om hasteforanstaltninger angående borgerløn og pensioner) af 28. marts 2019 (GURI nr. 75, af 29.3.2019) (herefter »lovdekret nr. 4/2019«) med overskriften »Modtagere« bestemmer i stk. 1:
»Borgerløn kan ydes husstande, som på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og i hele den periode, hvor støtten ydes, kumulativt opfylder følgende krav:
a) Med hensyn til kravet om statsborgerskab, bopæl og ophold skal det husstandsmedlem, som ansøger om støtte, kumulativt:
1) være italiensk statsborger eller unionsborger eller dennes familiemedlem som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra b), i decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 [(lovdekret nr. 30 af 6.2.2007)], som er indehaver af opholdsret eller ret til tidsubegrænset ophold, eller tredjelandsstatsborger med EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding
2) have haft bopæl i Italien i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år, på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og herefter have bopæl i landet i hele den periode, hvor støtten ydes.
[...]«
5. Nævnte lovdekrets artikel 7 med overskriften »Sanktioner« fastsætter i stk. 1:
»Medmindre forholdet udgør en alvorligere lovovertrædelse, straffes enhver, der med henblik på uberettiget at modtage støtten i artikel 3 afgiver eller anvender erklæringer eller dokumenter, som er falske eller attesterer urigtige omstændigheder, eller udelader at give krævede oplysninger, med fængsel i to til seks år.«
II. Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
6. Det fremgår af den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger, at CU og ND er tredjelandsstatsborgere, der har opnået status som fastboende udlænding i Italien. De nævnte personer er af Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (anklageren ved anklagemyndigheden ved retten i Napoli) tiltalt for hver især at have overtrådt artikel 7, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019. De underskrev henholdsvis den 27. august 2020 og den 9. oktober 2020 ansøgninger om borgerløn, hvorved de i disse ansøgninger urigtigt erklærede, at de opfyldte betingelserne for tildeling af denne ydelse, og navnlig kravet om bopæl i Italien i mindst ti år, som er fastsat i nævnte lovdekret. CU og ND modtog på dette grundlag uberettiget henholdsvis 3 414,40 EUR og 3 186,66 EUR.
7. Tribunale di Napoli (retten i Napoli) har udtrykt tvivl om, hvorvidt lovdekret nr. 4/2019 er i overensstemmelse med EU-retten, for så vidt som det fastsætter et krav om mindst ti års bopæl i Italien, herunder uafbrudt i de sidste to år, for at kunne modtage borgerløn, der kvalificeres som en social ydelse, der skal sikre et eksistensminimum. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette lovdekret behandler tredjelandsstatsborgere, herunder dem, der er indehavere af en tilladelse til længerevarende ophold, anderledes end italienske statsborgere.
8. Ifølge denne ret henhører ydelsen, der betegnes som »borgerløn«, under et af de tre områder, der er anført i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, nemlig social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning. Desuden finder nævnte direktivs artikel 11, stk. 4, ikke anvendelse i de foreliggende sager, eftersom den italienske stat ved vedtagelsen af den omhandlede nationale lovgivning åbenbart ikke har tilkendegivet en hensigt om at begrænse ligebehandlingen med hensyn til social bistand og social beskyttelse, som er fastsat i denne artikel 11, til centrale ydelser. Selv hvis en sådan begrænsning var blevet anvendt, havde den ikke været i overensstemmelse med nævnte artikel 11 som følge af, at borgerlønnen i henhold til sidste punktum i artikel 1, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019 sikrer det serviceniveau vedrørende ydelser, som skal sikres inden for rammerne af de tilgængelige ressourcer.
9. Fortolkningen af EU-retten er nødvendig med henblik på at træffe afgørelse i hovedsagerne, eftersom den faktiske forudsætning for at straffe de tiltalte ikke foreligger, hvis kravet i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2, i lovdekret nr. 4/2019 ikke er i overensstemmelse med EU-retten.
10. I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at kravet om ti års bopæl, herunder uafbrudt i de sidste to år, efter denne rets opfattelse indebærer en ringere behandling af tredjelandsstatsborgere, som nyder en specifik beskyttelse i henhold til EU-retten, herunder fastboende udlændinge, der har opnået ret til tidsubegrænset ophold i en EU-medlemsstat efter at have haft fem års bopæl i den pågældende stat, som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2003/109. Det samme gør sig gældende med hensyn til italienske statsborgere, som vender tilbage til Italien efter en bopælsperiode i en anden EU-medlemsstat. Den i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelse forskelsbehandler også personer med flygtningestatus, med hensyn til hvilke medlemsstaterne i henhold til artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9) skal sikre den nødvendige sociale bistand efter samme kriterier som for medlemsstaternes statsborgere.
11. På denne baggrund har Tribunale di Napoli (retten i Napoli) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er EU-retten, og navnlig artikel 18 [TEUF], artikel 45 [TEUF], artikel 7, stk. 2, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT 2011, L 141, s. 1)], artikel 11, stk. 1, litra d), i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], [chartrets] artikel 34 [...] samt artikel 30 og 31 i den europæiske socialpagt, til hinder for en national lovgivning som omhandlet i artikel 7, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. [4/2019], for så vidt som den fastsætter et krav om ti års bopæl i Italien (herunder uafbrudt i de sidste to år på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og herefter bopæl i landet i hele den periode, hvor støtten ydes) for at få adgang til borgerløn, således at italienske statsborgere, unionsborgere, der er indehavere af opholdsret eller ret til tidsubegrænset ophold, eller fastboende tredjelandsstatsborgere, som har haft mindre end ti års bopæl [i Italien], eller ti års bopæl, men ikke uafbrudt i de sidste to år, stilles ringere end personer i samme kategori, som har haft ti års bopæl, herunder uafbrudt i de sidste to år?
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
2) Er EU-retten, og navnlig artikel 18 [TEUF], artikel 45 [TEUF], artikel 7, stk. 2, i [forordning nr. 492/2011], artikel 11, stk. 1, litra d), i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], [chartrets] artikel 34 [...] samt artikel 30 og 31 i den europæiske socialpagt, til hinder for en national lovgivning som omhandlet i artikel 7, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. [4/2019], for så vidt som den forskelsbehandler fastboende udlændinge, som kan opnå ret til tidsubegrænset ophold i en EU-medlemsstat efter at have haft fem års bopæl i værtsmedlemsstaten, i forhold til fastboende udlændinge, som har haft ti års bopæl i landet, herunder uafbrudt i de sidste to år?
3) Er EU-retten, og navnlig artikel 18 [TEUF], artikel 45 [TEUF], artikel 7, stk. 2, i [forordning nr. 492/2011], artikel 11, stk. 1, litra d), i [direktiv 2003/109] samt artikel 29 i [direktiv 2011/95], til hinder for en national lovgivning som omhandlet i artikel 7, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. [4/2019], der med hensyn til italienske statsborgere, unionsborgere og tredjelandsstatsborgere fastsætter et krav om ti års bopæl, herunder uafbrudt i de sidste to år, for at få adgang til borgerløn?
4) Er EU-retten, og navnlig artikel 18 [TEUF], artikel 45 [TEUF], artikel 7, stk. 2, i [forordning nr. 492/2011], artikel 11, stk. 1, litra d), i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], [chartrets] artikel 34 [...] samt artikel 30 og 31 i den europæiske socialpagt, til hinder for en national lovgivning som omhandlet i artikel 7, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. [4/2019], for så vidt som den pålægger italienske statsborgere, unionsborgere og tredjelandsstatsborgere, der ansøger om borgerløn, at erklære at have haft ti års bopæl i Italien, herunder uafbrudt i de sidste to år, og fastsætter alvorlige konsekvenser af strafferetlig karakter i tilfælde af falsk erklæring?«
12. Den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme procesdeltagere samt CU og ND har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 3. oktober 2023.
III. Bedømmelse
A. Relevante retsforskrifter
13. I sit almindelige møde den 2. maj 2023 har Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 101 besluttet at rette en anmodning om uddybende oplysninger til den forelæggende ret, hvorved Domstolen har opfordret denne ret til at oplyse den retlige status for de personer, der er tiltalt i de strafferetlige hovedsager, samt om at præcisere, hvilken EU-retsakt der efter nævnte rets opfattelse finder anvendelse på disse personer, og hvilke specifikke bestemmelser i denne retsakt der efter den forelæggende rets opfattelse kræver en fortolkning med henblik på at træffe afgørelse i de sager, der er indbragt for denne.
14. I sine svar på denne anmodning, der er fremsendt til Domstolen den 9. juni 2023 i sag C-223/22 og den 13. juni 2023 i sag C-112/22, har den forelæggende ret oplyst, at de berørte personer begge er tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding i Italien. I besvarelsen vedrørende sag C-112/22 har nævnte ret præciseret, at den bestemmelse, hvis fortolkning er relevant for afgørelsen af tvisten, der er indbragt for denne, er artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. I besvarelsen vedrørende sag C-223/22 har den forelæggende ret til gengæld bekræftet, at der er behov for en fortolkning af alle de bestemmelser, der er anført i de præjudicielle spørgsmål, som er forelagt Domstolen.
15. Henset til disse uddybende oplysninger vil den retlige analyse være opbygget som følger. Først vil jeg tage stilling til de indsigelser, som de berørte parter har rejst med hensyn til Domstolens kompetence og formaliteten vedrørende de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse (afsnit B og C). Dernæst vil jeg navnlig undersøge spørgsmålet om, hvorvidt bopælskravet i den relevante italienske lovgivning er i overensstemmelse med direktiv 2003/109 (afsnit D).
B. Domstolens kompetence
16. Som det fremgår af sagsakterne, består borgerlønnen, som fastsat i lovdekret nr. 4/2019, i et supplement til familiens indkomst op til et loft på 6 000 EUR, hvortil kan lægges en indkomststøtte til husstande i lejeboliger op til et maksimalt beløb på 3 360 pr. år. Denne ydelse tildeles for en sammenhængende periode på højst 18 måneder og kan forlænges.
17. Tildelingen af borgerløn er betinget af, at de myndige medlemmer af den berørte husholdning afgiver en erklæring om, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel, og at de deltager i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelse og social integration, der omfatter almennyttige aktiviteter, omskoling, gennemførelse af studier og andre forpligtelser, der er fastlagt af de kompetente tjenester, med henblik på integration på arbejdsmarkedet og social integration. Dette forløb er formaliseret ved indgåelse af en beskæftigelsesaftale, der i det væsentlige tager sigte på aktiv jobsøgning og accept af passende tilbud, eller en aftale om social integration, som underskrives ved de kommunale tjenester, der er ansvarlige for bekæmpelse af fattigdom.
18. I sit skriftlige indlæg har den italienske regering rejst tvivl om Domstolens kompetence med hensyn til besvarelse af de forelagte spørgsmål med den begrundelse, at den nationale lovgivning vedrørende borgerløn henhører under medlemsstaternes enekompetence. Ifølge den italienske regering udgør borgerlønnen ikke en social bistands- eller beskyttelsesforanstaltning, der har til formål at sikre de berørte personer et vist indkomstniveau. Der er derimod tale om en kompleks foranstaltning, der forfølger et mere omfattende formål om at bekæmpe social udstødelse. Eftersom EU-retten ikke finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, bør Domstolen erklære sig inkompetent i de foreliggende sager.
19. I denne forbindelse har den italienske regering anfægtet den forelæggende rets kvalificering af borgerlønnen. Denne anfægtelse er hovedsageligt baseret på dom nr. 19/2022 af 10. januar 2022 afsagt af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien).
20. I den sag, der gav anledning til denne dom, skulle Corte costituzionale (forfatningsdomstol) tage stilling til, hvorvidt artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 1, i lovdekret nr. 4/2019, der som en af betingelserne for at modtage borgerløn foreskriver, at tredjelandsstatsborgere er i besiddelse af en EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding, er i overensstemmelse med forfatningen. Nærmere bestemt skulle nævnte ret navnlig tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en sådan begrænsning af kredsen af modtagere af denne ydelse er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet i den italienske forfatnings artikel 3, eftersom borgerlønnen har til formål at opfylde det enkelte menneskes primære behov.
21. I sin dom anførte Corte costituzionale (forfatningsdomstol), at den allerede havde fastslået, at »reglerne om borgerløn fastlægger et forløb med henblik på fornyet integration på arbejdsmarkedet, der går videre end den rent økonomiske bistand«, og at denne ydelse »ikke blot har karakter af social bistand, netop fordi den ledsages af et uddannelses- og integrationsforløb, der omfatter forpligtelser, hvis manglende overholdelse under forskellige former fører til udelukkelse fra dette forløb«.
22. Dernæst påpegede nævnte ret, at »borgerlønnen, selv om den også har visse kendetegn til fælles med en foranstaltning til bekæmpelse af fattigdom, ikke udgør en social ydelse, der har til formål at opfylde et primært behov hos den enkelte, men forfølger flere og mere strukturerede mål inden for aktiv beskæftigelsespolitik og social integrationspolitik«, og konkluderede derfor, at det spørgsmål om forfatningsmæssighed, som den var blevet forelagt, var ugrundet.
23. Denne vurdering fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol) af kvalificeringen af borgerlønnen kan efter min opfattelse ikke begrunde, at artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 ikke skal finde anvendelse, og at Domstolen følgelig mangler kompetence til at træffe afgørelse om de præjudicielle spørgsmål.
24. Denne bestemmelse indeholder nemlig en henvisning til national ret for så vidt angår definitionen af begreberne »social sikring« og »centrale ydelser, der tildeles som social bistand«. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at en sådan henvisning indebærer, at det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om en given national foranstaltning udgør en ydelse, der henhører under de deri omhandlede kategorier (3). Sidstnævnte konstatering er blot et specifikt udtryk for den generelle regel, der er baseret på kravet om en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner inden for rammerne af den præjudicielle forelæggelse, hvorefter Domstolen ikke har kompetence til at fortolke national ret, eftersom det alene tilkommer den nationale ret at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter (4). I de foreliggende tilfælde har den forelæggende ret klart tilkendegivet, at borgerlønnen henhører under en af de [to] kategorier i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, hvorfor der ikke kan rejses tvivl om hensigten om, at denne artikel skal anvendes.
25. Det er ganske vist korrekt, at Domstolen ifølge fast praksis med henblik på at give den nationale ret et fyldestgørende svar på grundlag af det i hovedsagerne oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg kan vejlede den nævnte ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (5). Denne retspraksis tillader imidlertid kun Domstolen at inddrage elementer, der kan tjene ovennævnte formål, i sit svar, uden at den foretager en fortolkning af denne ret.
26. Domstolen har alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen af EU-retten med hensyn til de faktiske og retlige omstændigheder som beskrevet af den forelæggende ret og kan ikke drage dem i tvivl eller efterprøve, om de er korrekte, henset til en dom fra en national ret, selv hvis det er den øverste instans.
27. På baggrund af det ovenstående skal den forelæggende rets kvalificering af den omhandlede foranstaltning lægges til grund, og borgerlønnen skal således behandles som en ydelse, der henhører under begrebet »social bistand« som omhandlet i artikel, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. Eftersom dette direktiv dermed finder anvendelse i de foreliggende sager, bør Domstolen efter min opfattelse erklære sig kompetent til at træffe afgørelse i de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse.
C. Formaliteten
28. Den italienske regering og Kommissionen har i deres skriftlige indlæg gjort gældende, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling i medfør af artikel 94 i Domstolens procesreglement.
29. Disse to parter har navnlig gjort gældende, at forelæggelsesafgørelserne er mangelfulde for så vidt angår statussen for de personer, der er stillet for den forelæggende ret i straffesagerne i hovedsagerne. Nævnte ret har nemlig i den begrundelse, der beskriver dens forslag til besvarelse af de præjudicielle spørgsmål, forklaret, at det i hovedsagerne omhandlede bopælskrav medfører en forskelsbehandling til skade for tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding, indenlandske statsborgere og unionsstatsborgere samt tredjelandsstatsborgere med ret til international beskyttelse, hvorfor de forelagte spørgsmål tager sigte på retsakter, der vedrører alle disse kategorier af personer. Der er imidlertid tale om former for retlig status, der er indbyrdes uforenelige, og som de berørte personer i de foreliggende sager ikke kan være indehavere af kumulativt.
30. I denne henseende skal det erindres, at det fremgår af fast retspraksis, at den forelæggende ret i henhold til procesreglementets artikel 94 i det mindste i et vist omfang er forpligtet til at angive begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og til at angive den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen (6).
31. Henset til den forelæggende rets besvarelser af den anmodning om uddybende oplysninger, som Domstolen rettede til denne, kan det i de foreliggende tilfælde konkluderes, at de foreliggende præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de tager sigte på fortolkningen af direktiv 2003/109 (7).
D. Realiteten
32. Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, der for tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding fastsætter et krav om mindst ti års bopæl i den berørte medlemsstat, herunder uafbrudt i de sidste to år, for at få adgang til en social bistandsforanstaltning, og som fastsætter en strafferetlig sanktion, såfremt der afgives en falsk erklæring vedrørende dette krav.
33. Indledningsvis skal der foretages visse præciseringer med henblik på at fastlægge den retlige ordning, hvori den bestemmelse i den afledte ret, som Domstolen skal fortolke, indgår.
34. Direktiv 2003/109 er et centralt redskab inden for de EU-retlige forskrifter om lovlig migration og har, som det fremgår af anden, fjerde, sjette og tolvte betragtning hertil, til formål at sikre integrationen af tredjelandsstatsborgere, der lovligt er fastboende i medlemsstaterne, og med henblik herpå tilnærme disse statsborgeres rettigheder til unionsborgernes rettigheder, bl.a. ved at sikre, at de behandles på lige fod med sidstnævnte på en lang række økonomiske og sociale områder (8).
35. Direktiv 2003/109 fastlægger betingelserne for meddelelse og inddragelse af status som fastboende udlænding og de dertil knyttede rettigheder samt betingelserne for ophold i andre medlemsstater for tredjelandsstatsborgere med denne status. En sådan status svarer til det højeste integrationsniveau for en tredjelandsstatsborger bortset fra opnåelse af statsborgerskab i værtsmedlemsstaten.
36. Det skal præciseres, hvilke af dette direktivs bestemmelser, der er relevante i den foreliggende sag.
37. Nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, fastsætter, at medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding. Artikel 5 fastsætter betingelser for opnåelse af denne status. I henhold til denne artikels stk. 1, litra a) og b), skal tredjelandsstatsborgeren bevise, at han råder over de nødvendige midler og en sygeforsikring, så han ikke falder den berørte medlemsstat til byrde (9). Artikel 6, stk. 1, første afsnit, bestemmer, at en person kan nægtes den omhandlede status, hvis det er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. I artikel 7 fastsættes procedureregler for undersøgelsen af anmodningen om opnåelse af nævnte status og i artikel 9 betingelserne for inddragelse og fortabelse af disse.
38. Som anført ovenfor indebærer statussen som fastboende udlænding, når den er opnået, bl.a., at tredjelandsstatsborgerne skal have ret til ligebehandling med statsborgerne i værtsmedlemsstaten ud over en forstærket beskyttelse mod udvisning.
39. I henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109 vedrører denne ret til ligebehandling de heri nævnte områder, herunder social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand [litra d)] i henhold til national lovgivning, med forbehold af de undtagelser, som medlemsstaterne kan fastsætte i henhold til denne artikels stk. 2, 3 og 4.
40. Eftersom den i sagerne omhandlede foranstaltning efter den forelæggende rets opfattelse henhører under et af disse områder som omhandlet i den nationale lovgivning, er borgerlønnen omfattet af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109.
41. Kravet om ligebehandling finder således anvendelse i de foreliggende sager.
42. Inden jeg undersøger, om kravet om ligebehandling er overholdt, skal jeg præcisere, at Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 ikke finder analog anvendelse i de foreliggende sager, idet rettighederne med hensyn til fri bevægelighed og rettighederne for tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding er af forskellig karakter.
43. Førstnævnte rettigheder er tildelt medlemsstaternes statsborgere ved traktaten. Tanken bag den ovennævnte retspraksis er nemlig, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 er »et særligt udtryk for den regel om ligebehandling, der er fastsat i artikel 45, stk. 2, TEUF, på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og bestemmelsen skal fortolkes på samme måde som den sidstnævnte bestemmelse« (10). Når der opstår spørgsmål om ligebehandling af arbejdstagere fra andre medlemsstater og indenlandske arbejdstagere med hensyn til sociale og skattemæssige fordele, skal det derfor fastslås, om den forskelsbehandling, der følger af en national foranstaltning, forfølger et legitimt mål og er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
44. De sidstnævnte rettigheder udspringer af direktiv 2003/109, som er et instrument i den afledte ret. I de domme, hvor Domstolen har taget stilling til fortolkningen af dette direktivs artikel 11, stk. 1, litra d), har den nemlig ikke anført, at denne bestemmelse er et »særligt udtryk« for en artikel i traktaten (11).
45. Eftersom EU-lovgiver i direktiv 2003/109 allerede udtømmende har opregnet de situationer, hvor medlemsstaterne kan fravige ligebehandlingen af tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding og indenlandske statsborgere (12), udgør en forskelsbehandling af disse to kategorier af statsborgere, der befinder sig i en sammenlignelig situation, i sig selv en tilsidesættelse af dette direktivs artikel 11, stk. 1, litra d).
46. Retspraksissen vedrørende arbejdstagernes frie bevægelighed kan imidlertid efter min opfattelse alene tjene til at efterprøve, om der foreligger en forskelsbehandling af tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding i forhold til statsborgere i værtsmedlemsstaten, og om deres situationer er sammenlignelige.
47. I de foreliggende sager skal det med hensyn til sammenligneligheden af situationen for disse to kategorier af statsborgere påpeges, at den italienske regering har anført, at borgerlønnen ud fra et administrativt synspunkt er en særdeles kompleks foranstaltning, for så vidt som det, når den iværksættes, er nødvendigt, at aftaler, der er specifikke for den enkelte husholdning, overholdes, at der løbende følges op på gennemførelsen af disse aftaler, og at der udbetales betydelige beløb hidrørende fra offentlige midler. Dette er grunden til, at den nationale lovgiver efter den italienske regerings opfattelse med rette har fastsat, at denne ydelse alene er forbeholdt statsborgere, der har en stærk og vedvarende tilknytning både til det italienske arbejdsmarked og til det italienske samfund i al almindelighed.
48. Hvis det antages, at den italienske regering dermed tager sigte på at påberåbe sig administrative og økonomiske vanskeligheder, må det fastslås, at sådanne vanskeligheder på ingen måde kan forklare, hvorfor tredjelandsstatsborgeres situation, når de efter at have opfyldt den procedure og de krav, der er fastsat i direktiv 2003/109, har opnået den status, som gives ved dette direktiv, ikke bør anses for at være sammenlignelig med situationen for statsborgere i værtsmedlemsstaten, der har det samme økonomiske behov (13). Dertil kommer, at Domstolen i en nyere dom har fastslået, at disse to kategorier af statsborgere ikke kan anses for at befinde sig i en forskellig situation på grund af deres respektive tilknytning til værtsmedlemsstaten, idet en sådan begrundelse er i strid med EU-lovgivers vurdering, hvorefter statussen som fastboende udlænding giver ret til ligebehandling med de indenlandske statsborgere som omhandlet i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 (14).
49. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt det i hovedsagerne omhandlede krav medfører en forskellig behandling af de nævnte kategorier af statsborgere, bør det efter min opfattelse nødvendigvis besvares bekræftende.
50. Dette krav gælder ganske vist for alle, der ønsker at få adgang til borgerlønnen, uanset om der er tale om tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding eller indenlandske statsborgere. Det skal imidlertid fastslås, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109 ikke indeholder noget element, der lader formode, at den deri omhandlede ligebehandling alene forbyder åbenlys forskelsbehandling, begrundet i nationaliteten hos de berørte statsborgere (direkte forskelsbehandling). Ligebehandlingen omfatter nemlig enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier fører til det samme resultat (indirekte forskelsbehandling).
51. I denne forbindelse fremgår det af Domstolens praksis, at enhver sondring på grundlag af bopæl, såsom den, der i de foreliggende tilfælde følger af det i hovedsagerne omhandlede krav, risikerer i større grad at være til skade for nationale statsborgere, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater (15). Det samme gør sig gældende med hensyn til en sondring på grundlag af varigheden af opholdet, eftersom behandlingen af indenlandske statsborgere sammenlignes med behandlingen af tredjelandsstatsborgere, der har opnået status som fastboende udlænding efter fem års lovligt ophold på den pågældende medlemsstats område.
52. I retsmødet har den italienske regering gjorde gældende, at tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding er velintegrerede i det italienske samfund, når de har de samme rettigheder som italienske statsborgere (med undtagelse af politiske rettigheder), råder over en mindsteindkomst og en bolig og behersker det italienske sprog tilstrækkeligt. Disse statsborgeres mulighed for at opfylde det i hovedsagerne omhandlede krav svarer således, ifølge den italienske regering, i det væsentlige til de italienske statsborgeres. Jeg kan imidlertid ikke se, hvordan dette argument skulle kunne rejse tvivl om konstateringen i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse.
53. Den forelæggende ret har anført, at det i hovedsagerne omhandlede bopælskrav ligeledes kan påvirke italienske statsborgere, der vender tilbage til Italien efter en bopælsperiode i en anden medlemsstat. Efter min opfattelse kan denne omstændighed heller ikke rejse tvivl om den konklusion, som jeg er nået frem til. I denne forbindelse skal det påpeges, at Domstolen allerede har fastslået, at for at en foranstaltning kan betragtes som udtryk for indirekte forskelsbehandling, er det ikke nødvendigt, at den fører til en begunstigelse af alle indenlandske statsborgere eller til en ringere stilling alene for statsborgere i andre medlemsstater med udelukkelse af indenlandske statsborgere (16).
54. Endelig skal Domstolen tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en national bestemmelse som artikel 7, stk. 1, lovdekret nr. 4/2019, der fastsætter en frihedsstraf på to til seks år, bl.a. såfremt der afgives en falsk erklæring vedrørende det i hovedsagerne omhandlede krav, som fastsat i dette dekrets artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2, er i overensstemmelse med direktiv 2003/109.
55. Den retlige ordning med en sådan sanktion er ikke hjemlet i direktiv 2003/109 og henhører følgelig under national ret. Dette betyder dog ikke, at ordningen er i overensstemmelse med det pågældende direktiv.
56. Det skal nemlig erindres, at det i hovedsagerne omhandlede krav udgør et materielt element i den lovovertrædelse, der fører til pålæggelse af den omhandlede sanktion.
57. Det følger heraf, at hvis Domstolen, som jeg foreslår, fastslår, at dette krav er i strid med EU-retten, navnlig med artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, vil den nationale ret være forpligtet til at undlade at anvende både artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2, i lovdekret nr. 4/2019 og samme lovdekrets artikel 7, stk. 1.
58. Som den forelæggende ret nemlig nærmere bestemt har anført, vil den manglende anvendelse af den nationale bestemmelse, hvori dette krav er fastsat, bevirke, at dette materielle element i lovovertrædelsen bortfalder i forhold til den erklæring, som den i straffesagen tiltalte person har afgivet, og dermed lovovertrædelsen i sin helhed. Hvis bestemmelsen om det nævnte krav ikke finder anvendelse, vil indholdet af den falske erklæring som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019, nærmere bestemt miste sin relevans.
59. Den strafferetlige sanktion i tilfælde af afgivelse af en falsk erklæring om det i hovedsagerne omhandlede krav er derfor ligeledes i strid med EU-retten (17).
60. På baggrund af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de forelagte spørgsmål med, at artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et krav om mindst ti års bopæl i den berørte medlemsstat, herunder uafbrudt i de sidste to år, for at få adgang til en national social bistandsforanstaltning, og som fastsætter en strafferetlig sanktion, såfremt der afgives en falsk erklæring vedrørende dette krav.
IV. Forslag til afgørelse
61. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Tribunale di Napoli (retten i Napoli, Italien) har forelagt, som følger:
»Artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding
skal fortolkes således, at
bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et krav om mindst ti års bopæl i den berørte medlemsstat, herunder uafbrudt i de sidste to år, for at få adgang til en national social bistandsforanstaltning, og som fastsætter en strafferetlig sanktion, såfremt der afgives en falsk erklæring vedrørende dette krav.«