Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PRIIT PIKAMÄE
presentadas el 25 de enero de 2024 (1)
Asuntos acumulados C‑112/22 y C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Procedimiento penal
con intervención de
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Napoli, Italia (Tribunal Ordinario de Nápoles (Italia)]
«Procedimiento prejudicial –– Directiva 2003/109/CE –– Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración –– Artículo 11, apartado 1, letra d) –– Igualdad de trato –– Asistencia social –– Requisito de residencia durante un mínimo de diez años sin interrupción en los dos últimos años»
1. Es un hecho ampliamente reconocido que las crisis económicas que han marcado el inicio del siglo XX han aumentado considerablemente las desigualdades económicas y sociales. Para remediar esta situación, varios gobiernos europeos han optado por aplicar políticas de redistribución de recursos, que en Italia han adoptado principalmente la forma de una «renta de ciudadanía». La cuestión de la renta de ciudadanía tiene, pues, una fuerte dimensión política, que constituye el trasfondo innegable de los casos que nos ocupan.
2. Reducidos a su dimensión puramente jurídica, los presentes asuntos, que tienen su origen en dos peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Tribunale di Napoli (Tribunal Ordinario de Nápoles, Italia), ofrecen al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre la interpretación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (2) y, más concretamente, acerca de si es conforme con dicha disposición el requisito de diez años de residencia en territorio italiano, sin interrupción en los dos años anteriores a la presentación de la solicitud, al que está supeditada la concesión de la renta de ciudadanía.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. En los presentes asuntos son pertinentes los artículos 4 a 7 y 9 a 11 de la Directiva 2003/109 y el artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
B. Derecho italiano
4. El artículo 2 del decreto-legge n.º 4 «Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Decreto-ley n.º 4, sobre ddisposiciones urgentes en materia de renta de ciudadanía y pensiones), de 28 de enero de 2019 (GURI n.º 23, de 28 de enero de 2019), convalidado mediante la Legge n.º 26, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n.º 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Ley n.º 26, de convalidación, con modificaciones, del Decreto-ley n.º 4/2019, de 28 de enero de 2019, sobre disposiciones urgentes en materia de rentas de ciudadanía y pensiones), de 28 de marzo de 2019 (GURI n.º 75, de 29 de marzo de 2019) (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.º 4/2019»), titulado «Beneficiarios», dispone, en su apartado 1:
«Tendrán derecho a la renta de ciudadanía los núcleos familiares que, en el momento de la presentación de la solicitud y mientras perciban la prestación, cumplan de forma acumulativa los siguientes requisitos:
a) en lo que respecta a los requisitos de nacionalidad, residencia y estancia, la persona del núcleo familiar que solicita la renta de ciudadanía debe cumplir, de forma acumulativa, los siguientes requisitos:
1) tener la nacionalidad italiana o de un país de la Unión Europea, o ser miembro de la familia de un nacional italiano o de un nacional, ciudadano de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, letra b), del Decreto Legislativo 6 febbraio 2007, n.º 30 (Decreto Legislativo n.º 30, de 6 de febrero de 2007), que tenga derecho de residencia o un derecho de residencia permanente, o ser nacional de un tercer Estado y titular de un permiso de residencia de larga duración‑UE;
2) haber residido al menos diez años en Italia, los dos inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud y mientras se esté percibiendo la prestación, de forma ininterrumpida.
[…]»
5. El artículo 7, apartado 1, del Decreto-ley, titulado «Sanciones», establece:
«A menos que el hecho sea constitutivo de un delito más grave, quien preste o utilice declaraciones o documentos falsos o que acrediten circunstancias que no son ciertas o quien omita información para obtener de forma indebida la prestación prevista en el artículo 3 será castigado con una pena de prisión de dos a seis años.»
II. Litigios principales, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
6. De las respuestas del órgano jurisdiccional remitente a la solicitud de aclaración del Tribunal de Justicia se desprende que CU y ND son nacionales de terceros países que han adquirido el estatuto de residentes de larga duración en Italia. Cada uno de ellos está acusado por el Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Ministerio Fiscal del Tribunal Ordinario de Nápoles, Italia) de haber cometido el delito tipificado en el artículo 7, apartado 1, del Decreto-ley n.º 4/2019. El 27 de agosto de 2020 y el 9 de octubre de 2020, respectivamente, firmaron sendas solicitudes de renta de ciudadanía, declarando falsamente en ellas que cumplían los requisitos para la concesión de esta prestación y, en particular, el requisito de residencia de al menos diez años en Italia establecido en el Decreto-ley. CU y ND percibieron indebidamente 3 414,40 y 3 186,66 euros, respectivamente.
7. El Tribunale di Napoli (Tribunal Ordinario de Nápoles) alberga dudas acerca de si el Decreto-ley n.º 4/2019 es conforme con el Derecho de la Unión, en la medida en que establece un requisito de residencia mínima de diez años en Italia, sin interrupción en los dos últimos años, para tener derecho a la renta de ciudadanía, que se describe como una prestación de asistencia social destinada a garantizar un nivel mínimo de subsistencia. El órgano jurisdiccional remitente considera que el Decreto-ley somete a los nacionales de terceros países, incluidos los titulares de permisos de residencia de larga duración, a un trato diferente del dispensado a los nacionales italianos.
8. Según dicho órgano jurisdiccional, la prestación denominada «renta de ciudadanía» está comprendida en uno de los tres ámbitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109, esto es, prestaciones de la seguridad social, de la asistencia social y de la protección social tal como se definen en la legislación nacional. Además, prosigue, el artículo 11, apartado 4, de dicha Directiva no es aplicable al caso de autos, pues no consta que el Estado italiano, al adoptar la normativa sobre la renta de ciudadanía, manifestara expresamente su voluntad de limitar a las prestaciones básicas la igualdad de trato, en lo que concierne a la asistencia social y la protección social. En cualquier caso, tal exclusión no habría surtido efecto, toda vez que el artículo 1 del Decreto-ley n.º 4/2019 dispone en la última frase del apartado 1 que la renta garantizada de ciudadanía constituye el nivel esencial de las prestaciones dentro del límite de los recursos disponibles.
9. La interpretación del Derecho de la Unión es necesaria, según dicho tribunal, para dictar sentencia en los litigios principales, ya que, si el requisito establecido en el artículo 2, apartado 1, letra a), número 2, del Decreto-ley n.º 4/2019 no fuera conforme con el Derecho de la Unión, desaparecería el hecho constitutivo de las infracciones penales de que se trata.
10. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que el requisito de diez años de residencia en Italia, sin interrupción en los dos últimos años, resulta desfavorable para los nacionales de terceros países que disfrutan de una protección específica sobre la base de la legislación de la Unión, como los residentes de larga duración, que pueden obtener un derecho de residencia permanente en un Estado miembro de la Unión tras haber residido en él durante cinco años, conforme al artículo 4 de la Directiva 2003/109. Lo mismo cabe afirmar en lo que respecta a los nacionales que regresan a Italia tras un período de residencia en otro Estado miembro. La disposición nacional controvertida en los litigios principales también discrimina a las personas que tienen reconocido el estatuto de refugiado, y que, según el artículo 29 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO L 2011, 337, p. 9), deben recibir una asistencia social adecuada en las mismas condiciones que los nacionales de los Estados miembros.
11. En tales circunstancias, el Tribunale di Napoli (Tribunal Ordinario de Nápoles) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«(1) ¿Se opone el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 18 y 45 del Tratado [de Funcionamiento] de la Unión Europea, el artículo 7, apartado 2, del [Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO 2011, L141, p. 1)], el artículo 11, apartado 1, letra d), de la [Directiva 2003/109], el artículo 29 de la [Directiva 2011/95], el artículo 34 de la [Carta] y los artículos 30 y 31 de la [Carta Social Europea], a una normativa nacional como el artículo 7, apartado 1, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra a), del [Decreto-ley n.º 4/2019], en la medida en que esta supedita el acceso a la renta garantizada de ciudadanía al requisito de haber residido en Italia al menos durante diez años (los dos últimos inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud y mientras se esté percibiendo la prestación, de forma ininterrumpida) dispensando así a los nacionales italianos, a los nacionales de la Unión titulares de un permiso de residencia o de un permiso de residencia permanente o a los nacionales de terceros países residentes de larga duración que lleven residiendo en Italia menos de diez años o diez años, pero los dos últimos no de forma ininterrumpida, un trato menos favorable que el que dispensa a esas mismas categorías de personas que lleven residiendo diez años en su territorio, los dos últimos de forma ininterrumpida?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial:
2) ¿Se opone el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 18 y 45 del Tratado [de Funcionamiento] de la Unión Europea, el artículo 7, apartado 2, del [Reglamento n.º 492/11], el artículo 11, apartado 1, letra d), de la [Directiva 2003/109], el artículo 29 de la [Directiva 2011/95], el artículo 34 de la [Carta] y los artículos 30 y 31 de la [Carta Social Europea], a una normativa nacional como el artículo 7, apartado 1, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra a), del [Decreto-ley n.º 4/2019], en la medida en que esta dispensa un trato distinto a los residentes de larga duración, que pueden adquirir un derecho de residencia permanente en un Estado miembro de la Unión tras haber residido durante cinco años en el Estado miembro de acogida, y a los residentes de larga duración que llevan residiendo diez años [en Italia], los dos últimos, de forma ininterrumpida?
3) ¿Se opone el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 18 y 45 del Tratado [de Funcionamiento] de la Unión Europea, el artículo 7, apartado 2, del [Reglamento n.º 492/11], el artículo 11, apartado 1, letra d), de la [Directiva 2003/109] y el artículo 29 de la Directiva [2011/95], a una normativa nacional como la recogida en el artículo 7, apartado 1, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra a), del [Decreto-ley n.º 4/2019], que impone a los nacionales italianos, de la Unión y de terceros países la obligación de haber residido durante diez años (los dos últimos de forma ininterrumpida) para poder beneficiarse de la renta garantizada de ciudadanía?
4) ¿Se opone el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 18 y 45 del Tratado [de Funcionamiento] de la Unión Europea, el artículo 7, apartado 2, del [Reglamento n.º 492/11], el artículo 11, apartado 1, letra d), de la [Directiva 2003/109] el artículo 29 de la [Directiva 2011/95], el artículo 34 de la [Carta] y los artículos 30 y 31 de la [Carta Social Europea], a una normativa nacional como el artículo 7, apartado 1, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra a), del [Decreto-ley n.º 4/2019], en la medida en que, para que puedan beneficiarse de la renta garantizada de ciudadanía, obliga a los nacionales italianos, de la Unión y de terceros países a declarar que han residido en Italia durante diez años, los dos últimos de forma ininterrumpida, estableciendo graves consecuencias penales en caso de falsedad?»
12. El Gobierno italiano y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. En la vista de 3 de octubre de 2023 se oyeron las alegaciones de dichos interesados y de CU y ND.
III. Análisis
A. Marco jurídico del análisis
13. En su reunión general de 2 de mayo de 2023, el Tribunal de Justicia decidió, con arreglo al artículo 101 del Reglamento de Procedimiento, dirigir una solicitud de aclaración al órgano jurisdiccional remitente, pidiéndole que precisara el estatuto jurídico de las personas afectadas por el proceso penal en el asunto principal, así como el acto del Derecho de la Unión que consideraba aplicable a dichas personas y las disposiciones específicas de este cuya interpretación consideraba necesaria a efectos de la resolución de los litigios de los que conocía.
14. En sus respuestas a dicha solicitud, enviadas al Tribunal de Justicia el 9 de junio de 2023 en el asunto C‑223/22 y el 13 de junio de 2023 en el asunto C‑112/22, el órgano jurisdiccional remitente precisó que ambos interesados son nacionales de terceros países con el estatuto de residentes de larga duración en Italia. En su respuesta en el asunto C‑112/22, el órgano jurisdiccional remitente precisó que la disposición cuya interpretación es pertinente para la resolución del litigio del que conoce es el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109. Por otra parte, en su respuesta en el asunto C‑223/22, tal órgano jurisdiccional reafirmó la necesidad de interpretar todas las disposiciones mencionadas en las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia.
15. A la luz de estas precisiones, el análisis jurídico se estructurará del siguiente modo. En primer lugar, me pronunciaré sobre las objeciones formuladas por los interesados en cuanto a la competencia del Tribunal de Justicia y a la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial (secciones B y C). A continuación, examinaré, en particular, la cuestión de si el requisito de residencia establecido en la normativa italiana pertinente es conforme con la Directiva 2003/109 (sección D).
B. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
16. Según consta en autos, la renta de ciudadanía, establecida en el Decreto-ley n.º 4/2019, es un complemento a la renta familiar hasta un máximo de 6 000 euros, al que se puede añadir un complemento de renta para las familias que sean arrendatarias, con un importe máximo de 3 360 euros anuales. Esta prestación se concede por un período ininterrumpido no superior a dieciocho meses y puede renovarse.
17. La concesión de la renta de ciudadanía está supeditada a una declaración de los miembros mayores de edad de la unidad familiar en cuestión que afirme su disponibilidad inmediata para trabajar y su participación en un itinerario personalizado de acompañamiento con vistas al empleo y la inclusión social que incluye actividades en beneficio de la comunidad, reconversión profesional, finalización de estudios y otros compromisos, definidos por los servicios competentes, destinados a la integración en el mercado laboral y la inclusión social. Este itinerario se formaliza mediante la celebración del acuerdo de empleo, cuyo objetivo principal es la búsqueda activa de empleo y la aceptación de las ofertas adecuadas, o del acuerdo de inclusión social, firmado en los servicios municipales competentes en materia de lucha contra la pobreza.
18. En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano impugna la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones planteadas por considerar que la legislación nacional relativa a la renta de ciudadanía es competencia exclusiva de los Estados miembros. A su juicio, la renta de ciudadanía no es una medida de asistencia ni de protección social, puesto que su finalidad no es garantizar a los interesados un determinado nivel de ingresos. Por el contrario, se trata de una medida compleja que persigue un objetivo más general de lucha contra la exclusión social. Dado que el Derecho de la Unión no es aplicable a los litigios principales, el Tribunal de Justicia debería, según el Gobierno italiano, declararse incompetente en estos asuntos.
19. A este respecto, el Gobierno italiano se opuso a la calificación de la renta de ciudadanía dada por el órgano jurisdiccional remitente. Se basaba fundamentalmente en la sentencia de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) n.º 19/2022, de 10 de enero de 2022.
20. En el asunto que dio lugar a la dicha sentencia, la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) debía pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 2, apartado 1, letra a), número 1, del Decreto-ley n.º 4/2019, que exige, entre los diversos requisitos que deben cumplirse para percibir la renta de ciudadanía, que los nacionales de terceros países sean titulares de un permiso de residencia de larga duración‑UE. Más concretamente, la cuestión prejudicial consistía en determinar si, dado que la renta de ciudadanía tiene por objeto satisfacer necesidades primarias de las personas, tal limitación del círculo de beneficiarios de dicha prestación era conforme con el principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 3 de la Constitución italiana.
21. En su sentencia, la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) recordó que ya había declarado que «las normas que regulan la renta de ciudadanía definen un itinerario de reinserción en el mundo laboral que va más allá de la mera asistencia económica» y que dicha prestación «no es meramente asistencial, precisamente porque va acompañada de un itinerario de formación e inserción que incluye obligaciones específicas, cuyo incumplimiento lleva consigo, en diversas formas, la exclusión de dicho itinerario».
22. A continuación, consideró que «si bien la renta de ciudadanía presenta también las características de una medida de lucha contra la pobreza, no adopta la forma de una prestación de asistencia social destinada a satisfacer una necesidad primaria del individuo, sino que persigue objetivos diferentes y más estructurados de política activa de empleo y de integración social», por lo que estimó que la cuestión de constitucionalidad que se le había planteado carecía de fundamento.
23. No me parece que esta apreciación de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) en cuanto a la calificación de la renta de ciudadanía pueda justificar la inaplicabilidad del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 y, en consecuencia, la incompetencia del Tribunal de Justicia para conocer de las presentes cuestiones prejudiciales.
24. En efecto, esta disposición remite al Derecho nacional en lo que respecta a la definición de los conceptos de «seguridad social», «asistencia social» y «protección social». El Tribunal de Justicia ya ha declarado que tal remisión implica que corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si una determinada medida del Derecho interno constituye una prestación comprendida en las categorías mencionadas. (3) Esta última afirmación no es más que una expresión concreta de la regla general, que se basa en la exigencia de una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia en el procedimiento prejudicial, según la cual este no es competente para interpretar el Derecho nacional, ya que corresponde en exclusiva al juez nacional que ha planteado las cuestiones prejudiciales determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas del Derecho interno. (4) En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente ha indicado claramente que la renta de ciudadanía está comprendida en una de las tres categorías enumeradas en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109, de modo que no puede cuestionarse la aplicabilidad de dicho artículo.
25. Es cierto que, para dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil, el Tribunal de Justicia puede, con arreglo a una jurisprudencia reiterada, proporcionar orientaciones extraídas de los autos de los litigios principales y de las observaciones escritas y orales que le han sido presentadas, en particular, sobre los elementos que dicho órgano jurisdiccional debe tener en cuenta a efectos de su resolución en esos asuntos. (5) No obstante, la jurisprudencia solo autoriza al Tribunal de Justicia a integrar en su respuesta los elementos del Derecho nacional que puedan servir al mencionado objetivo, sin proceder a una interpretación de dicho Derecho.
26. El Tribunal de Justicia solo está facultado para pronunciarse sobre la interpretación del Derecho de la Unión en el contexto fáctico y jurídico descrito por el órgano jurisdiccional remitente, sin poder cuestionarlo ni verificar su exactitud a la luz de la sentencia de un órgano jurisdiccional nacional, aunque se trate de un órgano jurisdiccional supremo.
27. Habida cuenta de lo anterior, procede atenerse a la calificación de la medida controvertida dada por el órgano jurisdiccional remitente y, por tanto, asimilar la renta de ciudadanía a una prestación comprendida en el concepto de «asistencia social», tal como figura en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109. Dado que, por tanto, dicha Directiva es aplicable a los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia debe, en mi opinión, declararse competente para conocer de las presentes peticiones de decisión prejudicial.
C. Sobre la admisibilidad
28. El Gobierno italiano y la Comisión alegan en sus observaciones escritas que las peticiones de decisión prejudicial son inadmisibles conforme al artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
29. En particular, ambos han alegado que las resoluciones de remisión adolecen de lagunas en lo que atañe al estatuto de las personas que comparecen ante el órgano jurisdiccional remitente en los procesos penales de los litigios principales. En efecto, dicho órgano jurisdiccional explica, en los fundamentos en los que expone las respuestas que propone a las cuestiones prejudiciales, que el requisito de residencia controvertido en los litigios principales discrimina a los nacionales de terceros países residentes de larga duración, a los nacionales y a los ciudadanos de la Unión, así como a los nacionales de terceros países beneficiarios de protección internacional, pese a que las cuestiones prejudiciales planteadas se refieren a actos que se aplican a todas estas categorías de personas. Ahora bien, se trata de estatutos jurídicos incompatibles entre sí, que los interesados en los presentes asuntos no pueden acumular.
30. A este respecto, es importante recordar que es jurisprudencia reiterada que, en virtud del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento, el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar un mínimo de explicaciones sobre los motivos de la elección de las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita y sobre la relación que, a su juicio, existe entre dichas disposiciones y la normativa nacional aplicable a los litigios de los que conoce. (6)
31. En el presente caso, a la vista de las respuestas dadas por el órgano jurisdiccional remitente a la solicitud de aclaración que le dirigió el Tribunal de Justicia, procede concluir que las presentes cuestiones prejudiciales son admisibles en la medida en que se refieren a la interpretación de la Directiva 2003/109. (7)
D. Sobre el fondo
32. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supedita el acceso de los nacionales de terceros países residentes de larga duración a una medida de asistencia social al requisito de residencia en el Estado miembro de que se trate durante un mínimo de diez años, sin interrupción en los dos últimos años, y que establece una sanción penal en caso de declaración falsa sobre dicho requisito.
33. Para definir el régimen jurídico de las disposiciones de Derecho derivado cuya interpretación se solicita al Tribunal de Justicia, es necesario precisar, de entrada, una serie de puntos.
34. Instrumento clave del marco jurídico de la Unión en materia de migración legal, la Directiva 2003/109 tiene por objeto, como se establece en los considerandos 2, 4, 6 y 12, garantizar la integración de los nacionales de terceros países que se han instalado permanentemente y de modo legal en los Estados miembros y, a tal efecto, aproximar sus derechos a aquellos de los que gozan los ciudadanos de la Unión, en particular, estableciendo la igualdad de trato con estos en un amplio abanico de sectores económicos y sociales. (8)
35. La Directiva 2003/109 determina las condiciones de concesión y retirada del estatuto de residente de larga duración y los derechos asociados al mismo, así como las condiciones de residencia en los demás Estados miembros de los nacionales de terceros países beneficiarios de este estatuto, que corresponde al nivel más avanzado de integración de un nacional de un tercer país salvo que adquiera la nacionalidad del Estado miembro de acogida.
36. Procede exponer las disposiciones de dicha Directiva que resultan pertinentes aquí.
37. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva establece que los Estados miembros concederán el estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que hayan residido legal e ininterrumpidamente en su territorio durante los cinco años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente. El artículo 5 establece los requisitos para la obtención de dicho estatuto. En virtud de las letras a) y b) del apartado 1 de este artículo, los nacionales de terceros países deben demostrar que disponen de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad, con el fin de evitar que se conviertan en una carga para el Estado miembro de que se trate. (9) El artículo 6, apartado 1, párrafo primero, establece que los Estados miembros podrán denegar el estatuto de residente de larga duración por motivos de orden público o de seguridad pública. El artículo 7 establece las normas de procedimiento que rigen el examen de las solicitudes de dicho estatuto y el artículo 9 regula las condiciones de su retirada y pérdida.
38. Como ya he indicado, una vez adquirido el estatuto de residente de larga duración, los nacionales de terceros países disfrutan de igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida, además de una mayor protección contra la expulsión.
39. De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/109, esta igualdad de trato se refiere a los ámbitos que en él se enumeran, en particular la seguridad social, la asistencia social y la protección social [letra d)], tal como se definen en la legislación nacional, sin perjuicio de las excepciones que los Estados miembros pueden establecer en virtud de los apartados 2, 3 y 4 de dicho artículo.
40. Dado que, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, la medida controvertida en el presente asunto está comprendida en uno de esos ámbitos en el sentido de la normativa nacional, la renta de ciudadanía está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109.
41. Por lo tanto, en este caso se aplica el principio de igualdad de trato.
42. Antes de analizar el respeto de la igualdad de trato, debo señalar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 no es aplicable por analogía en el presente caso, debido a la distinta naturaleza de los derechos de libre circulación y de los derechos de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
43. El Tratado confiere los primeros a los nacionales de los Estados miembros. La idea subyacente en la jurisprudencia antes citada es que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 92/2011 «es la expresión particular, en el ámbito específico de la concesión de ventajas sociales, del principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 45 TFUE, apartado 2, y ha de ser interpretado del mismo modo que este último precepto». (10) Por consiguiente, cuando se plantea la cuestión de la igualdad de trato entre los trabajadores de un Estado miembro y los trabajadores nacionales de ese Estado miembro en materia de ventajas sociales y fiscales, es preciso determinar si la diferencia de trato derivada de una medida nacional tiene un objetivo legítimo y respeta el principio de proporcionalidad.
44. Los segundos se desprenden del Derecho derivado, en concreto de la Directiva 2003/109. En las sentencias en las que se ha pronunciado sobre la interpretación del artículo 11, apartado 1, letra d), de dicha Directiva, el Tribunal de Justicia no ha declarado que esta disposición sea una «expresión particular» de un artículo del Tratado. (11)
45. Dado que el legislador de la Unión ya ha previsto taxativamente, en la Directiva 2003/109, las situaciones en las que los Estados miembros pueden establecer excepciones a la igualdad de trato entre los nacionales de terceros países titulares del estatuto de residente de larga duración y los propios nacionales, (12) una diferencia de trato entre estas dos categorías de nacionales que se encuentran en una situación comparable constituye, en sí misma, una infracción del artículo 11, apartado 1, letra d), de esta Directiva.
46. Por lo tanto, en mi opinión, la jurisprudencia sobre la libre circulación de los trabajadores solo puede servir para verificar la existencia de una diferencia de trato entre los nacionales de terceros países residentes de larga duración y los nacionales del Estado miembro de acogida y para comprobar si ambas situaciones son comparables.
47. En el caso de autos, por lo que respecta a la comparabilidad de las situaciones de estas dos categorías de nacionales, debe señalarse que el Gobierno italiano ha indicado que la renta de ciudadanía es una medida especialmente compleja desde el punto de vista administrativo, ya que, cuando se aplica, es necesario cumplir convenios específicos para cada familia afectada y controlar constantemente su ejecución, así como efectuar pagos de sumas considerables con cargo a fondos públicos. Por este motivo, en opinión de dicho Gobierno, el legislador nacional ha reservado debidamente la prestación a los nacionales que tienen un arraigo firme y permanente tanto en el mercado laboral italiano como, más en general, en la sociedad italiana.
48. Suponiendo que el Gobierno italiano pretenda referirse de este modo a dificultades administrativas y económicas, procede declarar que estas no explican en modo alguno por qué no debe considerarse que los nacionales de terceros países se encuentran en una situación comparable a la de los nacionales del Estado miembro de acogida con la misma necesidad económica, cuando, tras haber completado el procedimiento y cumplido los requisitos establecidos por la Directiva 2003/109, han adquirido el estatuto de residentes de larga duración que esta les concede. (13) Debo añadir que, en una sentencia más reciente, el Tribunal de Justicia ha resuelto que tampoco puede considerarse que estas dos categorías de nacionales se encuentren en una situación diferente con base en sus respectivos vínculos con el Estado miembro de acogida, ya que tal apreciación es contraria a la disposición del legislador de la Unión según la cual el estatuto de residente de larga duración confiere el derecho a la igualdad de trato con los nacionales conforme al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/109. (14)
49. En cuanto a la cuestión de si el requisito controvertido en los litigios principales da lugar a una diferencia de trato entre esas mismas categorías de nacionales, la respuesta me parece necesariamente afirmativa.
50. Es cierto que este requisito se exige a todos los solicitantes de la renta de ciudadanía, independientemente de que sean nacionales de terceros países residentes de larga duración o nacionales propios. Sin embargo, es importante señalar que ningún elemento del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/109 sugiere que la igualdad de trato a que se refiere prohíba únicamente la discriminación manifiesta por razón de la nacionalidad del nacional de que se trate (discriminación directa). De hecho, se extiende a todas las formas encubiertas de discriminación que, aplicando otros criterios distintivos, conduzcan de hecho al mismo resultado (discriminación indirecta).
51. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que toda distinción basada en la residencia, como la establecida por dicho requisito en los litigios principales, puede redundar en perjuicio principalmente de los nacionales de otros Estados miembros, en la medida en que los no residentes son mayoritariamente no nacionales. (15) Lo mismo cabe decir de una distinción basada en la duración de la residencia cuando el trato que se da los nacionales se compara con el reciben los nacionales de terceros países que han adquirido el estatuto de residente de larga duración tras una estancia legal de cinco años en el territorio del Estado miembro en cuestión.
52. En la vista, el Gobierno italiano ha alegado que los nacionales de terceros países residentes de larga duración están efectivamente integrados en la sociedad italiana desde el momento que gozan de los mismos derechos que los nacionales italianos (a excepción de los derechos políticos), disponen de unos ingresos mínimos y de una vivienda y dominan suficientemente la lengua italiana. Así pues, según dicho Gobierno, la capacidad de estos nacionales para cumplir el requisito controvertido en los litigios principales es sustancialmente similar a la de los nacionales italianos. No veo cómo esta alegación puede invalidar la constatación expuesta en el apartado anterior de las presentes conclusiones.
53. El órgano jurisdiccional remitente señala que el requisito de residencia controvertido en los litigios principales también puede afectar a los nacionales italianos que regresan a Italia tras haber residido en otro Estado miembro. No me parece que esta circunstancia obste la conclusión a la que he llegado. A este respecto, es importante señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, para que una medida pueda calificarse de indirectamente discriminatoria no es necesario que tenga como efecto favorecer a todos los nacionales o desfavorecer solo a los nacionales de los otros Estados miembros, con exclusión de los primeros. (16)
54. Por último, el Tribunal de Justicia deberá abordar la cuestión de si es compatible con la Directiva 2003/109 una disposición nacional como el artículo 7, apartado 1, del Decreto-ley n.º 4/2019, que castiga con pena privativa de libertad de entre dos y seis años la declaración falsa sobre el requisito controvertido en los litigios principales, tal como establece el artículo 2, apartado 1, letra a), número 2, de dicho Decreto-ley.
55. El régimen jurídico de dicha sanción no está establecido en la Directiva 2003/109 y, por tanto, es competencia del Derecho nacional. Esto no significa, sin embargo, que tal sistema sea conforme con la Directiva.
56. Ha de recordarse que el requisito controvertido en los litigios principales constituye un elemento sustantivo de la infracción penal, cuya materialización conduce a la imposición de la pena en cuestión.
57. De ello se desprende que, si el Tribunal de Justicia decidiera, como propongo, que este requisito es contrario al Derecho de la Unión, en particular al artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109, el órgano jurisdiccional remitente estaría obligado a inaplicar tanto el artículo 2, apartado 1, letra a), número 2, del Decreto-ley n.º 4/2019 como el artículo 7, apartado 1, de este.
58. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, la inaplicabilidad de la disposición nacional que establece dicho requisito tiene como efecto eliminar ese elemento material de la infracción de la declaración de la persona encausada ante el órgano jurisdiccional penal y, en consecuencia, la infracción penal en su totalidad. En particular, la inaplicabilidad de la disposición que establece dicho requisito deja sin efecto el contenido de la declaración falsa a los efectos del artículo 7, apartado 1, del Decreto-ley n.º 4/2019.
59. Por consiguiente, la sanción penal establecida para la declaración falsa relativa al requisito controvertido en los litigios principales también es contraria al Derecho de la Unión. (17)
60. A la luz de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supedita el acceso a una medida nacional de asistencia social al requisito de residencia en el Estado miembro de que se trate durante un mínimo de diez años, sin interrupción en los dos últimos años, y que establece una sanción penal en caso de declaración falsa relativa a dicho requisito.
IV. Conclusión
61. A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Tribunale di Napoli (Tribunal Ordinario de Nápoles, Italia) del siguiente modo:
«El artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional que supedita el acceso a una medida nacional de asistencia social al requisito de residencia en el Estado miembro de que se trate durante al menos diez años, sin interrupción en los dos últimos años, y que establece una sanción penal en caso de declaración falsa relativa a dicho requisito.»