Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PRIIT PIKAMÄE
25 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Yhdistetyt asiat C‑112/22 ja C‑223/22
CU (C‑112/22) ja
ND (C‑223/22)
Rikosoikeudenkäynti,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze ja
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Napoli (Napolin alioikeus, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2003/109/EY – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – 11 artiklan 1 kohdan d alakohta – Yhdenvertainen kohtelu – Sosiaaliapu – Edellytys vähintään kymmenen vuoden asumisesta, joista kahtena viimeisimpänä asumisen on pitänyt olla keskeytyksetöntä
1. Kuten yleisesti tiedetään, 1900-luvun alun talouskriisit lisäsivät merkittävästi taloudellista ja sosiaalista eriarvoisuutta. Tämän eriarvoisuuden purkamiseksi monien Euroopan maiden hallitukset päättivät alkaa noudattaa tulonjakopolitiikkaa, joka Italiassa johti etenkin ”perustulon” käyttöön ottamiseen. Kysymyksellä perustulosta on siten vahva poliittinen ulottuvuus, joka kiistatta vaikuttaa käsiteltävien asioiden taustalla.
2. Pelkästään oikeudellisesti tarkasteltuina käsiteltävät asiat, joihin Tribunale di Napolin (Napolin alioikeus, Italia) esittämät kaksi ennakkoratkaisupyyntöä perustuvat, tarjoavat unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY(2) 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan tulkinnasta ja tarkemmin sanottuna siitä, onko perustulon myöntämiselle asetettu edellytys, jonka mukaan Italiassa on pitänyt asua vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi hakemuksen tekemistä edeltänyttä vuotta keskeytyksettä, kyseisen säännöksen mukainen.
I Asioita koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Käsiteltävien asioiden kannalta merkitykselliset säännökset ovat direktiivin 2003/109 4–7 ja 9–11 artikla ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 34 artikla.
B Italian oikeus
4. Perustuloon ja eläkkeisiin liittyvistä kiireellisistä säännöksistä 28.1.2019 annetun asetuksen nro 4 (decreto-legge n. 4, Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni) (GURI nro 23, 28.1.2019), joka on muutettu laiksi perustuloon ja eläkkeisiin liittyvistä kiireellisistä säännöksistä 28.1.2019 annetun asetuksen nro 4 laiksi muuttamisesta ja siihen tehtävistä muutoksista 28.3.2019 annetulla lailla nro 26 (legge n. 26, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni) (GURI nro 75, 29.3.2019) (jäljempänä asetus nro 4/2019), 2 §:n, jonka otsikko on ”Etuudensaajat”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Perustuloa myönnetään kotitalouksille, jotka hakemuksen jättämispäivänä ja koko etuuden myöntämisen ajan täyttävät samanaikaisesti kaikki seuraavat edellytykset:
a) kansalaisuutta, kotipaikkaa ja oleskelua koskevien vaatimusten osalta etuutta hakevan kotitalouden jäsenen tulee täyttää samanaikaisesti kaikki seuraavat edellytykset:
1) hänen on oltava Italian tai muun Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen tai tällaisen kansalaisen 6.2.2007 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 30 2 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettu perheenjäsen, jolla on oleskeluoikeus tai pysyvä oleskeluoikeus, tai kolmannen maan kansalainen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa
2) hänen on pitänyt asua Italiassa vähintään kymmenen vuotta, joista kahden viimeisimmän vuoden ajan hakemuksen jättämispäivästä lukien ja koko etuuden myöntämisen ajan keskeytyksettä.
– –”
5. Asetuksen 7 §:n, jonka otsikko on ”Seuraamukset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ellei teko täytä minkään törkeämmän rikoksen tunnusmerkistöä, on se, joka saadakseen perusteettomasti edellä 3 §:ssä tarkoitetun etuuden antaa tai käyttää vilpillisiä tietoja tai laatii tai käyttää väärennettyjä tai paikkansapitämättömiä tietoja sisältäviä asiakirjoja tai jättää antamatta asiaan kuuluvia tietoja, tuomittava vankeuteen vähintään kahdeksi ja enintään kuudeksi vuodeksi.”
II Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa
6. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön antamasta vastauksesta ilmenee, että CU ja ND ovat kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat saaneet pitkään oleskelleen henkilön aseman Italiassa. Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (virallinen syyttäjä, Napolin alioikeus, Italia) on nostanut kyseisiä henkilöitä vastaan syytteen asetuksen nro 4/2019 7 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rikoksesta. He olivat nimittäin jättäneet 27.8.2020 ja 9.10.2020 perustulohakemukset, joissa he olivat vilpillisesti ilmoittaneet täyttävänsä perustulon myöntämiselle asetetut edellytykset ja erityisesti asetuksessa nro 4/2019 säädetyn edellytyksen vähintään kymmenen vuoden asumisesta Italiassa. CU oli saanut näin perusteettomasti 3 414,40 euroa ja ND 3 186,66 euroa.
7. Tribunale di Napoli on epävarma siitä, onko asetus nro 4/2019 unionin oikeuden mukainen siltä osin kuin siinä asetetaan perustulon, jota pidetään vähimmäistoimeentulon turvaamiseen tarkoitettuna sosiaaliapuna, saamisen edellytykseksi se, että Italiassa on asuttu vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseisessä asetuksessa kolmansien maiden kansalaisia, mukaan lukien niitä, joilla on pitkäaikainen oleskelulupa, kohdellaan eri tavalla kuin Italian kansalaisia.
8. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan perustulo kuuluu yhteen direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa mainituista kolmesta ryhmästä, jotka ovat sosiaaliturva, sosiaaliapu ja sosiaalinen suojelu sellaisina kuin ne on määritelty kansallisessa lainsäädännössä. Lisäksi se toteaa, ettei käsiteltäviin asioihin sovelleta direktiivin 11 artiklan 4 kohtaa, koska Italian valtio ei kyseistä kansallista säännöstöä antaessaan ilmaissut tahtovansa rajata 11 artiklassa tarkoitetun sosiaaliavun ja sosiaaliturvan osalta annettavan yhdenvertaisen kohtelun perusetuuksiin. Joka tapauksessa on niin, että vaikka tällainen rajaus olisikin tehty, se ei olisi ollut 11 artiklan mukainen, koska asetuksen nro 4/2019 1 §:n 1 momentin viimeisessä virkkeessä säädetään, että perustulolla turvataan välttämättömät etuudet käytettävissä olevien resurssien rajoissa.
9. Unionin oikeuden tulkinta on tarpeen, jotta pääasioissa voidaan antaa ratkaisu, sillä jos asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohdassa säädetty edellytys on unionin oikeuden vastainen, rikoksen tunnusmerkistö ei täyty käsiteltävissä asioissa.
10. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että edellytys, jonka mukaan Italiassa on pitänyt asua kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, asettaa epäedulliseen asemaan sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, joilla unionin säännöstön mukaan on oikeus erityiseen suojaan, kuten pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden unionin jäsenvaltiossa asuttuaan siellä viiden vuoden ajan direktiivin 2003/109 4 artiklan mukaisesti. Sama koskee Italian kansalaisia, jotka palaavat Italiaan oleskeltuaan tietyn ajanjakson toisessa jäsenvaltiossa. Pääasioissa kyseessä olevalla kansallisella säännöksellä syrjitään myös henkilöitä, joilla on pakolaisasema, koska vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 29 artiklan mukaan heille olisi varmistettava tarvittava sosiaalihuolto samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omille kansalaisille.
11. Tässä tilanteessa Tribunale di Napoli on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko unionin oikeus ja erityisesti SEUT 18 artikla, SEUT 45 artikla, [työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella 5.4.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 492/2011 (EUVL 2011, L 141, s. 1)] 7 artiklan 2 kohta, [direktiivin 2003/109] 11 artiklan 1 kohdan d alakohta, [direktiivin 2011/95] 29 artikla, [perusoikeuskirjan] 34 artikla sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 30 ja 31 artikla esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle kuin [asetuksen nro 4/2019] 7 §:n 1 momentti luettuna yhdessä saman asetuksen 2 §:n 1 momentin a kohdan kanssa siltä osin kuin siinä säädetään, että perustulon saaminen edellyttää vähintään kymmenen vuoden asumista Italiassa (joista kahden viimeisimmän vuoden ajan hakemuksen jättämispäivästä lukien ja koko etuuden myöntämisen ajan asumisen on pitänyt olla keskeytyksetöntä), kun tämän seurauksena sellaisia Italian kansalaisia, oleskeluoikeuden tai pysyvän oleskeluoikeuden saaneita [unionin kansalaisia] tai pitkään oleskelleita [kolmansien maiden kansalaisia], jotka ovat asuneet Italiassa vähemmän kuin kymmenen vuotta tai kymmenen vuotta siten, että kahtena viimeisenä vuonna asuminen ei ole ollut keskeytyksetöntä, kohdellaan huonommin kuin samoja ihmisryhmiä, jotka ovat asuneet Italiassa kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä keskeytyksettä?
Jos edeltävään kysymykseen vastataan myöntävästi:
2) Onko unionin oikeus ja erityisesti SEUT 18 artikla, SEUT 45 artikla, [asetuksen N:o 492/2011] 7 artiklan 2 kohta, [direktiivin 2003/109] 11 artiklan 1 kohdan d alakohta, [direktiivin 2011/95] 29 artikla, [perusoikeuskirjan] 34 artikla sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 30 ja 31 artikla esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle kuin [asetuksen nro 4/2019] 7 §:n 1 momentti luettuna yhdessä saman asetuksen 2 §:n 1 momentin a kohdan kanssa siltä osin kuin siinä säädetään, että sellaisia pitkään oleskelleita henkilöitä, jotka voivat saada pysyvän oleskeluoikeuden Euroopan unionin jäsenvaltiossa asuttuaan viisi vuotta heidät vastaanottaneessa jäsenvaltiossa, ja sellaisia pitkään oleskelleita henkilöitä, jotka ovat asuneet [Italiassa] vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä keskeytyksettä, kohdellaan eri tavoin?
3) Onko unionin oikeus ja erityisesti SEUT 18 artikla, SEUT 45 artikla, [asetuksen N:o 492/2011] 7 artiklan 2 kohta, [direktiivin 2003/109] 11 artiklan 1 kohdan d alakohta ja [direktiivin 2011/95] 29 artikla esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle kuin [asetuksen nro 4/2019] 7 §:n 1 momentti luettuna yhdessä saman asetuksen 2 §:n 1 momentin a kohdan kanssa, kun siinä Italian, [unionin] ja kolmansien maiden kansalaisille asetetaan perustulon saamiseksi kymmenen vuoden asumista (joista kaksi viimeisintä keskeytyksettä) koskeva edellytys?
4) Onko unionin oikeus ja erityisesti SEUT 18 artikla, SEUT 45 artikla, [asetuksen N:o 492/2011] 7 artiklan 2 kohta, [direktiivin 2003/109] 11 artiklan 1 kohdan d alakohta, [direktiivin 2011/95] 29 artikla, [perusoikeuskirjan] 34 artikla sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 30 ja 31 artikla esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle kuin [asetuksen nro 4/2019] 7 §:n 1 momentti luettuna yhdessä saman asetuksen 2 §:n 1 momentin a kohdan kanssa siltä osin kuin siinä säädetään, että perustulon saamiseksi Italian, [unionin] ja kolmansien maiden kansalaisten on ilmoitettava asuneensa Italiassa kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä keskeytyksettä, ja vilpillisten tietojen antamisella on vakavia rikosoikeudellisia seuraamuksia?”
12. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Italian hallitus ja Euroopan komissio. Samat osapuolet sekä CU ja ND esittivät suulliset lausumansa 3.10.2023 pidetyssä istunnossa.
III Asioiden tarkastelu
A Tarkastelussa sovellettavat oikeussäännöt
13. Unionin tuomioistuin päätti 2.5.2023 pitämässään yleiskokouksessa pyytää työjärjestyksensä 101 artiklan mukaisesti ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta selvennyksiä ja kehotti sitä määrittämään pääasioissa kyseessä olevissa rikosoikeudellisissa menettelyissä syytettyinä olevien henkilöiden oikeudellisen aseman sekä täsmentämään, mitä unionin oikeuden toimea näihin henkilöihin on sen mielestä sovellettava ja mitkä ovat ne kyseisen toimen erityiset säännökset tai määräykset, joiden tulkinta on tarpeen sen käsiteltävänä olevien asioiden ratkaisemiseksi.
14. Tähän pyyntöön antamissaan vastauksissa, jotka toimitettiin unionin tuomioistuimeen 9.6.2023 (asia C‑223/22) ja 13.6.2023 (asia C‑112/22), ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoitti, että asianomaiset henkilöt ovat kumpikin kolmansien maiden kansalaisia, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema Italiassa. Asiassa C‑112/22 antamassaan vastauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmensi, että säännös, jonka tulkinta on tarpeen sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi, on direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohta. Asiassa C‑223/22 antamassaan vastauksessa se sitä vastoin toisti tarvitsevansa tulkintaa kaikista unionin tuomioistuimelle esitetyssä ennakkoratkaisupyynnössä mainituista säännöksistä ja määräyksistä.
15. Nämä selvennykset huomioon ottaen olen jäsennellyt oikeudellisen arviointini seuraavasti. Otan aluksi kantaa väitteisiin, joita asianosaiset ovat esittänet unionin tuomioistuimen toimivallasta ja käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisesta (B ja C jakso). Sen jälkeen tutkin erityisesti kysymyksen siitä, onko käsiteltävien asioiden kannalta merkityksellisessä Italian lainsäädännössä säädetty asumisedellytys direktiivin 2003/109 mukainen (D jakso).
B Unionin tuomioistuimen toimivalta
16. Kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, perustulo, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa nro 4/2019, on perheen tulonlisä, jota myönnetään enintään 6 000 euroon asti ja jota voidaan täydentää vuokralla asuvien kotitalouksien tulonlisällä, jonka enimmäismäärä on 3 360 euroa vuodessa. Tämä etuus myönnetään enintään 18 kuukaudeksi kerrallaan, ja se voidaan uusia.
17. Perustulon myöntäminen edellyttää kotitalouden täysi-ikäisten jäsenten esittämää vakuutusta siitä, että he ovat välittömästi työmarkkinoiden käytettävissä ja osallistuvat heille laadittuun, työllistymiseen ja sosiaaliseen osallisuuteen tähtäävään henkilökohtaiseen ohjelmaan, johon voi sisältyä yhteisöä palvelevaa toimintaa, ammatillinen uudelleenkouluttautuminen, opintojen loppuun saattaminen ja muita toimivaltaisten viranomaisten määrittämiä sitoumuksia, joiden tarkoituksena on edistää työmarkkinoille sijoittumista ja sosiaalista osallisuutta. Ohjelma vahvistetaan työllistämisen järjestämisestä tehtävällä sopimuksella, jonka keskeisenä tavoitteena on varmistaa aktiivinen työnhaku ja sopiviin työtarjouksiin vastaaminen, tai sosiaalisen osallistamisen järjestämisestä tehtävällä sopimuksella, joka tehdään köyhyyden ehkäisemisestä vastaavien kunnan viranomaisten kanssa.
18. Kirjallisissa huomautuksissaan Italian hallitus kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen toimivallan vastata esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön, koska perustuloa koskeva kansallinen lainsäädäntö kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Sen mukaan perustulo ei ole sosiaaliapua eikä sosiaaliturvaa, jonka tavoitteena olisi taata asianomaisille henkilöille tietty vähimmäistulotaso. Kyseessä on päinvastoin monitahoinen toimenpide, jolla pyritään kokonaisvaltaisempaan sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemistä koskevaan tavoitteeseen. Koska pääasioihin ei sovelleta unionin oikeutta, unionin tuomioistuimen olisi todettava, ettei se ole toimivaltainen.
19. Tässä yhteydessä Italian hallitus kiistää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen perustulosta esittämän luonnehdinnan. Tämä kiistäminen perustuu lähinnä Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) 10.1.2022 antamaan tuomioon nro 19/2022.
20. Asiassa, jossa kyseinen tuomio annettiin, Corte costituzionalea pyydettiin lausumaan, onko asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 1 alakohta, jossa perustulon saamisen edellytykseksi asetetaan muun muassa se, että kolmannen maan kansalaisella on oltava pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, perustuslain mukainen. Tarkemmin sanottuna Corte costituzionalelta tiedusteltiin muun muassa, onko etuudensaajien joukon tällainen rajoittaminen Italian perustuslain 3 §:ssä vahvistetun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaista, kun perustulon tarkoituksena on turvata ihmisen perustarpeet.
21. Tuomiossaan Corte costituzionale muistutti, että se on jo todennut, että ”perustuloa koskevissa säännöissä määrätään työelämään sijoittautumiseen tähtäävästä ohjelmasta, joka menee pelkkää taloudellista apua pidemmälle”, ja että tämä etuus ”ei ole pelkkää sosiaaliapua, mihin on syynä nimenomaan se, että siihen liittyy kouluttautumis- ja työllistymisohjelma, jossa asetetaan täsmällisiä velvoitteita, joiden noudattamatta jättäminen johtaa etuudensaajan sulkemisen eri tavoin kyseisen ohjelman ulkopuolelle”.
22. Tämän jälkeen Corte costituzionale totesi, että ”vaikka perustulolla on myös köyhyyttä ehkäisevän toimenpiteen ominaispiirteitä, se ei ole sosiaaliapua, jolla pyritään vastaamaan yksilön perustarpeisiin, vaan sillä on toisenlaiset, jäsentyneemmät tavoitteet, jotka liittyvät aktiivista työllistymistä ja yhteiskuntaan integroitumista koskevaan politiikkaan”, ja totesi näin ollen, ettei sille esitetty perustuslaillisuutta koskeva kysymys ollut perusteltu.
23. Tämä Corte costituzionalen perustulosta tekemä arviointi ei mielestäni voi oikeuttaa jättämään soveltamatta direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohtaa eikä näin ollen myöskään toteamaan, että unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen tutkimaan käsiteltäviä ennakkoratkaisupyyntöjä.
24. Kyseisessä säännöksessä nimittäin viitataan sosiaaliturvan, sosiaaliavun ja sosiaalisen suojelun käsitteiden määrittelemisen osalta kansalliseen oikeuteen. Unionin tuomioistuin on jo todennut tällaisen viittauksen tarkoittavan sitä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on arvioida, kuuluuko tietty kansallinen etuus johonkin kyseisessä säännöksessä tarkoitetuista ryhmistä.(3) Tämä toteamus on vain erityinen ilmaus yleisestä säännöstä, jonka mukaan ennakkoratkaisumenettelyssä, joka perustuu vaatimukseen kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeästä jaosta, unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta, koska yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten täsmällinen ulottuvuus.(4) Käsiteltävissä asioissa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on maininnut selvästi, että perustulo kuuluu yhteen direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa mainituista kolmesta ryhmästä, joten kyseisen artiklan sovellettavuutta ei voida kyseenalaistaa.
25. Pitää toki paikkansa, että antaakseen kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan antaa sille pääasian asiakirja-aineiston ja sille esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella ohjeita muun muassa siitä, mitä seikkoja sen on otettava huomioon ratkaistessaan käsiteltävänään olevaa asiaa.(5) Kyseisen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin voi kuitenkin ainoastaan viitata vastauksessaan sellaisiin kansallisen oikeuden näkökohtiin, joista voi olla apua edellä mainitussa tarkoituksessa, ryhtymättä tulkitsemaan kyseistä oikeutta.
26. Unionin tuomioistuimella on ainoastaan toimivalta lausua unionin oikeuden tulkinnasta sellaisiin tosiseikkoihin ja oikeudellisiin seikkoihin nähden, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sille esittänyt, eikä se voi kyseenalaistaa näitä seikkoja eikä tarkastaa niiden paikkansapitävyyttä ylimmänkään kansallisen tuomioistuimen antaman tuomion valossa.
27. Edellä esitetyn perusteella on pitäydyttävä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kyseisestä toimenpiteestä tekemässä luonnehdinnassa ja käsiteltävä perustuloa direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa mainittuun sosiaaliavun käsitteeseen kuuluvana etuutena. Koska siis käsiteltäviin asioihin sovelletaan kyseistä direktiiviä, unionin tuomioistuimen on mielestäni todettava olevansa toimivaltainen tutkimaan nämä ennakkoratkaisupyynnöt.
C Tutkittavaksi ottaminen
28. Italian hallitus ja komissio väittivät kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyynnöt on jätettävä tutkimatta unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan perusteella.
29. Kyseiset osapuolet väittivät erityisesti, että ennakkoratkaisupyynnöt ovat puutteellisia siltä osin kuin kyse on ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käytävissä pääasioiden rikosoikeudellisissa menettelyissä syytettyinä olevien henkilöiden asemasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimittäin selittää ennakkoratkaisukysymyksiin ehdottamiensa vastausten perusteluissa, että pääasioissa kyseessä olevalla asumisedellytyksellä syrjitään pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, jäsenvaltion omia kansalaisia ja unionin kansalaisia sekä kansainvälistä suojelua saavia kolmansien maiden kansalaisia, kun taas ennakkoratkaisukysymyksissä mainitut toimet koskevat kaikkia näitä henkilöryhmiä. Kyse on kuitenkin oikeudellisista asemista, jotka ovat oikeudellisesti yhteensopimattomia keskenään, eikä käsiteltävissä asioissa kyseessä olevilla henkilöillä voi olla kaikkia näitä asemia samanaikaisesti.
30. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että työjärjestyksen 94 artiklan mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on velvollinen antamaan edes vähäisen selostuksen niistä syistä, joiden perusteella se on valinnut ne unionin oikeuden määräykset ja säännökset, joiden tulkintaa se pyytää, ja siitä, miten nämä määräykset ja säännökset ja sen käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö liittyvät toisiinsa.(6)
31. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen sille osoittamaan selvennyspyyntöön antamat vastaukset huomioon ottaen käsiteltävissä asioissa on todettava, että ennakkoratkaisukysymykset on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin ne koskevat direktiivin 2003/109 tulkintaa.(7)
D Asiakysymys
32. Kysymyksillään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset voivat saada sosiaaliapua sillä edellytyksellä, että he ovat asuneet kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, ja jossa tämän edellytyksen täyttymistä koskevasta vilpillisestä ilmoituksesta määrätään rikosoikeudellinen seuraamus.
33. Aluksi on syytä esittää joitakin täsmennyksiä sen määrittämiseksi, mihin oikeudelliseen järjestelmään se johdetun oikeuden säännös, jota unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan, kuuluu.
34. Direktiivi 2003/109 on laillista maahanmuuttoa koskevan unionin säännöstön keskeinen väline, jolla pyritään, kuten sen johdanto-osan 2, 4, 6 ja 12 perustelukappaleesta ilmenee, takaamaan jäsenvaltioihin pysyvästi ja laillisesti asettautuneiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen ja tässä tarkoituksessa lähentämään näiden kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia unionin kansalaisille kuuluvien oikeuksien kanssa muun muassa ottamalla käyttöön yhdenvertainen kohtelu unionin kansalaisten kanssa monilla talous- ja yhteiskuntaelämän aloilla.(8)
35. Direktiivissä 2003/109 määritetään edellytykset, joilla pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema voidaan myöntää tai peruuttaa, ja tähän asemaan liittyvät oikeudet sekä edellytykset, joilla pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen voi oleskella muissa jäsenvaltioissa. Tämä asema vastaa kolmannen maan kansalaisen pisimmälle edistynyttä kotoutumisen astetta lukuun ottamatta tilannetta, jossa hän on saanut vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden.
36. Seuraavaksi on paikallaan esittää käsiteltävien asioiden kannalta merkitykselliset kyseisen direktiivin säännökset.
37. Direktiivin 2003/109 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot myöntävät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä. Direktiivin 5 artiklassa määritetään tämän aseman saamisen edellytykset. Kyseisen artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaan kolmannen maan kansalaisen on osoitettava, että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus, jotta voidaan välttää se, että kyseisestä henkilöstä muodostuisi rasite jäsenvaltiolle(9) Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat kieltäytyä myöntämästä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Sen 7 artiklassa vahvistetaan kyseistä asemaa koskevan hakemuksen käsittelyssä noudatettavat menettelysäännöt ja 9 artiklassa kyseisen aseman peruuttamisen tai menettämisen edellytykset.
38. Kuten edellä jo mainitsin, pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema tarkoittaa erityisesti sitä, että sen saaneita kolmansien maiden kansalaisia on kohdeltava yhdenvertaisesti vastaanottavan maan omien kansalaisten kanssa ja että heillä on vahvistettu suoja karkottamista vastaan.
39. Direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan mukaan tämä yhdenvertaisen kohtelun vaatimus koskee siinä mainittuja ryhmiä ja erityisesti sen d alakohdassa mainittua sosiaaliturvaa, sosiaaliapua ja sosiaalista suojelua, sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa lainsäädännössä, jollei jäsenvaltioiden 11 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan nojalla säätämistä poikkeuksista muuta johdu.
40. Koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan käsiteltävissä asioissa kyseessä oleva toimenpide luokitellaan yhteen edellä mainituista ryhmistä, sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa lainsäädännössä, perustulo kuuluu direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan soveltamisalaan.
41. Näin ollen yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta sovelletaan käsiteltäviin asioihin.
42. Ennen kuin arvioin yhdenvertaisen kohtelun noudattamista haluan täsmentää, että asetuksen N:o 492/2011 7 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei sovelleta analogisesti käsiteltäviin asioihin, koska vapaata liikkuvuutta koskevat oikeudet ovat eriluonteisia kuin pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten oikeudet.
43. Ensin mainitut oikeudet myönnetään jäsenvaltioiden kansalaisille perussopimuksessa. Edellä mainitun oikeuskäytännön pääajatuksena nimittäin on, että asetuksen N:o 492/2011 7 artiklan 2 kohta on ”erityinen ilmaisu SEUT 45 artiklan 2 kohdassa vahvistetusta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta sosiaalisten etujen myöntämisen erityisalalla, ja sitä on tulkittava samalla tavalla kuin viimeksi mainittua määräystä”.(10) Tämä tarkoittaa, että silloin, kun kyse on työntekijöiden, jotka ovat toisen jäsenvaltion kansalaisia, ja työntekijöiden, jotka ovat jäsenvaltion omia kansalaisia, yhdenvertaisesta kohtelusta sosiaali- ja veroetuuksien alalla, on määritettävä, pyritäänkö kansallisesta toimenpiteestä johtuvalla erilaisella kohtelulla hyväksyttävään tavoitteeseen ja onko tämä kohtelu suhteellisuusperiaatteen mukaista.
44. Jälkimmäisten oikeuksien perustana on direktiivi 2003/109, joka on johdetun oikeuden säädös. Tuomioissa, joissa unionin tuomioistuin on lausunut 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan tulkinnasta, ei ole katsottu, että kyseinen säännös olisi jonkin perussopimuksen artiklan ”erityinen ilmaisu”.(11)
45. Koska unionin lainsäätäjä on jo säätänyt direktiivissä 2003/109 tyhjentävästi tilanteista, joissa jäsenvaltiot voivat poiketa pitkään oleskelleen henkilön aseman saaneiden kolmansien maiden kansalaisten ja omien kansalaistensa yhdenvertaisesta kohtelusta,(12) näiden kahden henkilöryhmän erilainen kohtelu silloin, kun ne ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, merkitsee jo itsessään direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan rikkomista.
46. Näin ollen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevaan oikeuskäytäntöön voidaan mielestäni tukeutua vain tutkittaessa, onko pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia kohdeltu eri tavalla kuin vastaanottavan jäsenvaltion omia kansalaisia ja ovatko heidän tilanteensa rinnastettavissa toisiinsa.
47. Käsiteltävissä asioissa näiden kahden henkilöryhmän tilanteiden rinnastettavuudesta on todettava, että Italian hallituksen mukaan perustulo on hallinnolliselta kannalta erityisen monitahoinen toimenpide, koska sitä täytäntöön pantaessa on noudatettava kunkin kotitalouden kanssa erikseen tehtyjä sopimuksia, seurattava jatkuvasti kyseisten sopimusten täyttämistä ja suoritettava merkittäviä maksuja valtion varoista. Tästä syystä Italian hallitus katsoo, että kansallinen lainsäätäjä on perustellusti varannut tämän etuuden ainoastaan henkilöille, jotka ovat vankasti ja pysyvästi sijoittuneet Italian työmarkkinoille ja yleensäkin italialaiseen yhteiskuntaan.
48. Jos oletetaan, että Italian hallitus pyrkii tällä tavoin vetoamaan hallinnollisiin ja taloudellisiin vaikeuksiin, on todettava, etteivät tällaiset vaikeudet mitenkään selitä sitä, minkä vuoksi niiden kolmansien maiden kansalaisten tilanne, jotka ovat noudattaneet direktiivissä 2003/109 säädettyä menettelyä, täyttäneet siinä asetetut edellytykset ja saaneet siinä säädetyn pitkään oleskelleen kansalaisen aseman, ei ole rinnastettavissa sellaisen vastaanottavan jäsenvaltion oman kansalaiseen tilanteeseen, jonka taloudelliset tarpeet ovat samat.(13) Täsmennän, että uudemmassa tuomiossaan unionin tuomioistuin on todennut, ettei näiden kahden henkilöryhmän voida katsoa olevan erilaisessa tilanteessa myöskään sen perusteella, että niiden siteet vastaanottavaan jäsenvaltioon ovat erilaiset, koska tällainen perustelu on ristiriidassa sen unionin lainsäätäjän näkemyksen kanssa, jonka mukaan pitkään oleskelleen henkilön asema oikeuttaa yhdenvertaiseen kohteluun jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti.(14)
49. Siihen kysymykseen, johtaako pääasioissa kyseessä oleva edellytys erilaiseen kohteluun näiden henkilöryhmien välillä, on mielestäni väistämättä vastattava myöntävästi.
50. Kyseisen edellytyksen täyttämistä tosin edellytetään kaikilta perustuloa hakevilta riippumatta siitä, onko kyse pitkään oleskelleista kolmansien maiden kansalaisista vai jäsenvaltion omista kansalaisista. On kuitenkin todettava, ettei direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdassa ole mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että siinä vahvistetulla yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksella kielletään ainoastaan kansalaisuuteen perustuva ilmeinen syrjintä (suora syrjintä). Kyseinen vaatimus nimittäin koskee myös kaikkia sellaisia peitellyn syrjinnän muotoja, joissa tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen muita erotteluperusteita soveltamalla (välillinen syrjintä).
51. Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että pääasioissa kyseessä olevan edellytyksen kaltainen asuinpaikkaan perustuva erottelu saattaa koitua pikemminkin valtion omien kansalaisten eduksi, koska ulkomailla asuvat henkilöt ovat useimmiten muiden valtioiden kansalaisia.(15) Sama pätee asumisen kestoa koskevaan erotteluperusteeseen silloin, kun jäsenvaltion omien kansalaisten kohtelua verrataan sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kohteluun, jotka ovat saaneet pitkään oleskelleen henkilön aseman oleskeltuaan laillisesti viisi vuotta kyseisen jäsenvaltion alueella.
52. Istunnossa Italian hallitus väitti, että pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten voidaan katsoa kotoutuneen hyvin italialaiseen yhteiskuntaan silloin, kun heillä on samat oikeudet kuin Italian kansalaisilla (poliittisia oikeuksia lukuun ottamatta), kun heillä on asunto ja perustoimeentulo ja kun he osaavat riittävästi italian kieltä. Italian hallituksen mukaan näillä henkilöillä on olennaisin osin samat mahdollisuudet pääasioissa kyseessä olevan edellytyksen täyttämiseen kuin Italian omilla kansalaisilla. En kuitenkaan näe, miten tämä argumentti voisi kyseenalaistaa tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa esittämäni toteamuksen.
53. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että pääasioissa kyseessä oleva asumisedellytys on omiaan vaikuttamaan myös sellaisiin Italian kansalaisiin, jotka palaavat Italiaan asuttuaan toisessa jäsenvaltiossa. Myöskään tämä seikka ei mielestäni voi kyseenalaistaa edellä tekemääni päätelmää. Tältä osin on todettava, että unionin tuomioistuin on jo lausunut, että jotta voitaisiin katsoa, että toimenpide on välillisesti syrjivä, ei ole välttämätöntä, että sen vaikutuksena on kaikkien kyseisen jäsenvaltion kansalaisten suosiminen tai ainoastaan muiden jäsenvaltioiden mutta ei kyseisen jäsenvaltion kansalaisten asettaminen epäedulliseen asemaan.(16)
54. Unionin tuomioistuimen on vielä ratkaistava kysymys siitä, onko asetuksen nro 4/2019 7 §:n 1 momentin kaltainen kansallinen säännös, jonka mukaan pääasioissa kyseessä olevan edellytyksen täyttymistä koskevan vilpillisen ilmoituksen tekemisestä tuomitaan vähintään kahdeksi ja enintään kuudeksi vuodeksi vankeuteen kyseisen asetuksen 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohdan mukaisesti, direktiivin 2003/109 mukainen.
55. Direktiivissä 2003/109 ei säädetä tällaisesta oikeudellisesta seuraamusjärjestelmästä, joten se kuuluu kansallisen oikeuden alaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kyseinen järjestelmä olisi direktiivin mukainen.
56. On nimittäin muistutettava, että pääasioissa kyseessä oleva edellytys kuuluu rikoksen objektiiviseen tunnusmerkistöön, jonka täyttyminen johtaa kyseisen seuraamuksen määräämiseen.
57. Tästä seuraa, että jos unionin tuomioistuin katsoisi, kuten tässä ehdotan, että kyseessä oleva edellytys on unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan vastainen, kansallisen tuomioistuimen olisi jätettävä soveltamatta sekä asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohtaa että 7 §:n 1 momenttia.
58. Kuten nimittäin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, tämän edellytyksen vahvistavan kansallisen säännöksen soveltamatta jättäminen tarkoittaa sitä, että rikostuomioistuimessa syytettynä olevan henkilön ilmoituksen osalta ei enää täyty rikoksen tunnusmerkistö eikä kyseessä siis enää ole rikos. Kyseisen edellytyksen asettavan säännöksen soveltamatta jättäminen aiheuttaa sen, ettei asetuksen nro 4/2019 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun vilpillisen ilmoituksen sisällöllä ole vaikutuksia.
59. Näin ollen on todettava, että myös pääasioissa kyseessä olevan edellytyksen täyttymistä koskevasta vilpillisestä ilmoituksesta säädetty rikosoikeudellinen seuraamus on unionin oikeuden vastainen.(17)
60. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, että direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa sosiaaliavun saamisen edellytykseksi asetetaan se, että kyseisessä jäsenvaltiossa on asuttu vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, ja jossa tämän edellytyksen täyttymistä koskevasta vilpillisestä ilmoituksesta säädetään rikosoikeudellinen seuraamus.
IV Ratkaisuehdotus
61. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale di Napolin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY 11 artiklan 1 kohdan d alakohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa sosiaaliavun saamisen edellytykseksi asetetaan se, että kyseisessä jäsenvaltiossa on asuttu vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, ja jossa tämän edellytyksen täyttymistä koskevasta vilpillisestä ilmoituksesta säädetään rikosoikeudellinen seuraamus.