Ideiglenes változat
PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. január 25.(1)
C‑112/22. és C‑223/22. sz. egyesített ügyek
CU (C-112/22),
ND (C-223/22)
elleni büntetőeljárás;
a Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
a Ministero dell’Economia e delle Finanze,
az Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
részvételével
(a Tribunale di Napoli [nápolyi bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 2003/109/EK irányelv – Harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállása – A 11. cikk (1) bekezdésének d) pontja – Egyenlő bánásmód – Szociális ellátás – Tíz éves, az utolsó két évben megszakítás nélküli minimális tartózkodási időtartamra vonatkozó feltétel”
1. Széles körben elismert tény, hogy a XX. század elejét jellemző gazdasági válságok jelentősen növelték a gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségeket. E helyzet orvoslása érdekében több európai kormány a források újraelosztására irányuló politikák végrehajtása mellett döntött, amelyek Olaszországban főként „minimumjövedelem” formájában valósultak meg. A minimumjövedelem kérdésének így erős politikai dimenziója van, ami kétségtelenül a jelen ügyek hátterét képezi.
2. A jelen ügyek, amelyek a Tribunale di Napoli (nápolyi bíróság, Olaszország) két előzetes döntéshozatal iránti kérelméből erednek, tisztán jogi dimenzióra redukálva lehetőséget adnak a Bíróságnak arra, hogy döntsön a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv(2) 11. cikke (1) bekezdése d) pontjának értelmezéséről, és konkrétan arról, hogy a minimumjövedelem megadásának a tíz éves, a kérelem benyújtását megelőző két évben megszakítás nélküli minimális tartózkodási időtartamra vonatkozó feltétele összhangban áll‑e e rendelkezéssel.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
3. A jelen ügyekben a 2003/109 irányelv 4–7. és 9–11. cikke, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 34. cikke az irányadó.
B. Az olasz jog
4. A 2019. március 28‑i legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni”‑val (a minimumjövedelemre és a nyugdíjakra vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 2019. január 28‑i 4. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet módosításokkal történő törvénnyé átalakításáról szóló 26. sz. törvény) (a GURI 2019. március 29-i 75. száma) által törvénnyé átalakított 2019. január 28‑i decreto‑legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (a minimumjövedelemre és a nyugdíjakra vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 4. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet) (a GURI 2019. január 28-i 23. száma, a továbbiakban 4/2019. sz. törvényerejű rendelet) „Jogosultak” című 2. cikke az 1. bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„a [minimumjövedelem] azokat a háztartásokat illeti meg, amelyek esetében a kérelem benyújtásának időpontjában és a támogatás teljes időtartama alatt teljesülnek a következő együttes feltételek:
a) az állampolgársággal, a lakóhellyel és tartózkodással kapcsolatos követelményeket illetően a háztartás támogatást igénylő tagja
1) olasz állampolgár vagy uniós tagállam állampolgára, vagy olasz állampolgárnak, illetve uniós tagállam állampolgárának a decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (2007. február 6‑i 30. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) 2. cikke 1. bekezdésének b) pontjában meghatározott olyan családtagja, aki tartózkodási vagy állandó tartózkodási joggal rendelkezik, vagy olyan harmadik országbeli állampolgár, aki huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy EU tartózkodási engedélyével rendelkezik,
2) legalább 10 éve – ezen belül pedig a kérelem benyújtásának időpontját megelőző utolsó két évben, valamint a támogatás folyósításának teljes időtartama alatt is megszakítás nélkül – Olaszországban tartózkodik.
[...]”
5. E törvényerejű rendelet „Szankciók” című 7. cikke az 1. bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Aki a 3. cikkben meghatározott előny jogtalan megszerzése céljából hamis vagy valótlan dolgokat tanúsító nyilatkozatokat vagy dokumentumokat hoz létre vagy használ fel, illetve szükséges információkat mellőz, kettőtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, kivéve ha cselekménye súlyosabb bűncselekményt valósít meg.”
II. Az alapeljárások, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
6. A kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság pontosítás iránti kérelmére adott válaszokból kitűnik, hogy CU és ND olyan harmadik országbeli állampolgárok, akik Olaszországban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást szereztek. Ezeket a személyeket a Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (a nápolyi bíróság mellett működő ügyészség ügyésze, Olaszország) a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkének 1. bekezdésében meghatározott bűncselekmény elkövetésével vádolja. Az említett személyek 2020. augusztus 27‑én, illetve 2020. október 9‑én minimumjövedelem iránti kérelmeket írtak alá, és e kérelmekben valótlanul igazolták, hogy megfelelnek az e jövedelem megadására vonatkozóan – és különösen az említett törvényerejű rendeletben előírt, legalább tízéves olaszországi tartózkodás tekintetében – előírt feltételnek. E címen CU 3 414,40 euró, ND pedig 3 186,66 euró összeget vett fel jogosulatlanul.
7. A Tribunale di Napoli (nápolyi bíróság) kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet megfelel‑e az uniós jognak, amennyiben a minimumjövedelemre való jogosultsághoz – amelyet a létminimum biztosítását célzó szociális ellátásnak minősítettek –- legalább tízéves, az utolsó két évben megszakítás nélküli olaszországi tartózkodást ír elő. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy ez a törvényerejű rendelet a harmadik országok állampolgárait, beleértve a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezőket is, az olasz állampolgároktól eltérő bánásmódban részesíti.
8. E bíróság szerint a minimumjövedelemként ismert ellátás a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjában megjelölt, a nemzeti jogban meghatározott három terület – nevezetesen a szociális biztonság, a szociális ellátás és a szociális védelem – egyikébe tartozik. Ezenfelül a jelen ügyekben nem alkalmazandó ezen irányelv 11. cikkének (4) bekezdése, mivel úgy tűnik, az olasz állam a minimumjövedelemre vonatkozó szabályozás elfogadásakor nem fejezte ki azt a szándékát, hogy az alapellátásokra kívánná korlátozni az ezen 11. cikkben előírt, a szociális biztonsággal, a szociális ellátással és a szociális védelemmel kapcsolatos egyenlő bánásmódot. Mindenesetre, még ha ilyen korlátozás elfogadására került volna is sor, az nem állt volna összhangban az említett 11. cikkel, mivel a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 1. cikke 1. bekezdésének utolsó mondata szerint a minimumjövedelem a rendelkezésre álló erőforrások keretei között biztosítja az ellátások alapvető szintjét.
9. Az alapeljárásokban való ítélethozatalhoz szükséges az uniós jog értelmezése, mivel amennyiben a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 2. cikke 1. bekezdése a) pontjának 2. alpontjában foglalt feltétel nem felel meg az uniós jognak, az érintett bűncselekményeket megalapozó tényállás megszűnik.
10. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy úgy véli, hogy az Olaszországban való tízéves, az utolsó két évben megszakítás nélküli tartózkodás előírása hátrányos az uniós jogi szabályozás alapján sajátos védelmet élvező, olyan harmadik országbeli állampolgárokra nézve, mint a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek, akik valamely uniós államban a 2003/109/EK irányelv 4. cikke értelmében 5 év tartózkodást követően huzamos tartózkodási jogot szereztek. Ugyanez vonatkozik azokra az olasz állampolgárokra is, akik egy másik uniós államban történő tartózkodást követően visszatérnek Olaszországba. Az alapeljárások tárgyát képező nemzeti rendelkezés hátrányosan megkülönbözteti a menekültstátusszal rendelkezőket is, akikre tekintettel a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítések: HL 2017. L 167., 58. o.; HL 2019. L 19., 20. o.) 29. cikke előírja a szociális ellátásoknak az uniós állam saját állampolgárai számára meghatározottakkal azonos feltételek mellett történő biztosítását.
11. E körülményekre tekintettel a Tribunale di Napoli (nápolyi bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Ellentétes-e az uniós joggal, különösen az [EUMSZ] 18. cikkével és 45. cikkével, [a munkavállalók Unión belüli szabad mozgásáról szóló, 2011. április 5‑i 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2011. L 141., 1. o.)] 7. cikkének (2) bekezdésével, a [2003/109 irányelv] 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjával, [a 2011/95 irányelv] 29. cikkével, a [Charta] 34. cikkével, az Európai Szociális Charta 30. és 31. cikkével a [4/2019. sz. törvényerejű rendelet] 7. cikkének – e rendelet 2. cikke 1. bekezdésének a) pontjával együttesen értelmezett – 1. bekezdéséhez hasonló nemzeti szabályozás, amennyiben a minimumjövedelemhez való hozzáférést legalább 10 év (ezen belül a kérelem benyújtásának időpontját megelőző utolsó két évben és a támogatás folyósításának időszaka alatt megszakítás nélküli) olaszországi tartózkodás követelményéhez köti, és ezáltal kedvezőtlenebb bánásmódot biztosít a 10 évnél rövidebb ideje vagy 10 éve, de abból az utolsó két évben nem megszakítás nélkül Olaszországban tartózkodó olasz állampolgárok, tartózkodási joggal vagy állandó tartózkodási joggal rendelkező [uniós] polgárok, illetve huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező, [harmadik országbeli állampolgárok] számára a 10 éve, abból pedig az utolsó két évben megszakítás nélkül [Olaszországban] tartózkodó olasz állampolgárokhoz, tartózkodási joggal vagy állandó tartózkodási joggal rendelkező uniós polgárokhoz, illetve harmadik országbeli állampolgárokhoz képest?
Az előző kérdésre adandó igenlő válasz esetén:
2) [E]llentétes‑e az uniós joggal, különösen az [EUMSZ] 18. cikkel és az [EUMSZ] 45. cikkel, a [492/2011] rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével, a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjával, a 2011/95 irányelv 29. cikkével, a [Charta] 34. cikkével, az Európai Szociális Charta 30. és 31. cikkével a [4/2019. sz. törvényerejű rendelet] 7. cikkének – az e rendelet 2. cikke 1. bekezdésének a) pontjával együttesen értelmezett – 1. bekezdéséhez hasonló nemzeti szabályozás, amennyiben eltérő bánásmódot alkalmaz a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyekkel szemben, akik a fogadó tagállamban történő 5 éves tartózkodást követően valamely uniós államban állandó tartózkodásra való jogosultságot szerezhetnek, valamint a tíz éve, abból pedig az utolsó két évben megszakítás nélkül [Olaszországban] tartózkodó, huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyekkel szemben?
3) [E]llentétes‑e az uniós joggal, különösen az [EUMSZ] 18. cikkével és 45. cikkével, a 492/[20]11 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével, a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjával és a 2011/95 irányelv 29. cikkével a [4/2019. sz. törvényerejű rendelet] 7. cikkének – e rendelet 2. cikke 1. bekezdésének a) pontjával együttesen értelmezett – 1. bekezdéséhez hasonló nemzeti szabályozás, amely az olasz állampolgárok, az uniós polgárok és a harmadik országbeli állampolgárok esetében 10 éves (ezen belül az utolsó két évben megszakítás nélküli) tartózkodási kötelezettséghez köti a minimumjövedelemre való jogosultságot?
4) [E]llentétes‑e az uniós joggal, különösen az [EUMSZ] 18. cikkével és 45. cikkével, a 492/[20]11 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével, a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjával, a 2011/95 irányelv 29. cikkével, a[Charta] 34. cikkével, az Európai Szociális Charta 30. és 31. cikkével a [4/2019. sz. törvényerejű rendelet] 7. cikkének – e rendelet 2. cikke 1. bekezdésének a) pontjával együttesen értelmezett – 1. bekezdéséhez hasonló nemzeti szabályozás, amennyiben a minimumjövedelemre való jogosultsághoz arra kötelezi az olasz állampolgárokat, az [uniós] polgárokat és a [harmadik országbeli] állampolgárokat, hogy úgy nyilatkozzanak, miszerint 10 éve, ezen belül az utolsó két évben megszakítás nélkül Olaszországban tartózkodtak, és hamis nyilatkozat esetén súlyos büntetőjogi következményeket ír elő?”
12. Az olasz kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő. Ugyanezek a felek, valamint CU és ND a 2023. október 3‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztettek elő.
III. Elemzés
A. Az elemzés jogi háttere
13. 2023. május 2‑i általános értekezletén a Bíróság az eljárási szabályzat 101. cikke alapján úgy határozott, hogy felvilágosítást kér a kérdést előterjesztő bíróságtól, amelyben ez utóbbit felhívja az alap‑büntetőeljárásokban érintett személyek jogállásának megjelölésére és az uniós jog e személyekre alkalmazandónak tekintett jogi aktusának, valamint e jogi aktus azon konkrét rendelkezéseinek pontosítására, amelyek értelmezését szükségesnek tartja az előtte folyamatban lévő jogviták eldöntéséhez.
14. A kérdést előterjesztő bíróság a C‑223/22. sz. ügyben 2023. június 9‑én, a C‑112/22. sz. ügyben pedig 2023. június 13‑án a Bíróság részére megküldött, e kérelemre adott válaszaiban rámutatott, hogy az érintett személyek mindketten harmadik országbeli állampolgárok, akik Olaszországban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkeznek. A C‑112/22. sz. ügyben adott válaszában e bíróság megállapította, hogy az előtte folyamatban lévő ügy megoldása szempontjából a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontja releváns. Ezzel szemben a C‑223/22. sz. ügyre vonatkozó válaszában a kérdést előterjesztő bíróság megerősítette, hogy a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben említett valamennyi rendelkezést értelmezni szükséges.
15. E pontosítások fényében a jogi elemzés a következőképpen épül fel. Először is állást foglalok a Bíróság hatáskörével és a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatban az érdekeltek által felhozott kifogásokról (B. és C. alszakasz). Ezt követően különösen azt a kérdést vizsgálom meg, hogy a vonatkozó olasz szabályozásban előírt tartózkodási időtartamra vonatkozó követelmény összhangban áll‑e a 2003/109 irányelvvel (D. alszakasz).
B. A Bíróság hatásköréről
16. Amint az az ügyiratból kiderül, a 4/2019. sz. törvényerejű rendeletben szabályozott minimumjövedelem legfeljebb 6 000 euróig terjedő családi jövedelemkiegészítést jelent, amely a bérlő háztartások esetében további legfeljebb évi 3 360 euró összegű jövedelemkiegészítéssel növelhető. Ez a juttatás legfeljebb tizennyolc hónapos folyamatos időtartamra jár, és megújítható.
17. A minimumjövedelem megadásának feltétele az érintett háztartás felnőtt tagjainak nyilatkozata, amelyben tanúsítják, hogy bármikor képesek munkába állni, és részt vesznek a foglalkoztatás és a társadalmi befogadás érdekében végzett, személyre szabott segítségnyújtási folyamatban, amely a közösség szolgálatában végzett tevékenységeket, szakképzést, a tanulmányok befejezését és egyéb, az illetékes szolgálatok által meghatározott, a munkaerő-piaci integrációt és a társadalmi befogadást célzó kötelezettségeket foglal magában. Ezt a folyamatot az álláskeresési megállapodás – amely alapvetően az aktív álláskeresésre és a megfelelő ajánlatok elfogadására irányul –, vagy a szegénység elleni küzdelem feladatával megbízott önkormányzati szolgálatoknál aláírt társadalmi integrációs megállapodás megkötése teszi hivatalossá.
18. Írásbeli észrevételeiben az olasz kormány – azon az alapon, hogy a minimumjövedelemre vonatkozó nemzeti szabályozás a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik – vitatta a Bíróság hatáskörét az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolására. Véleménye szerint a minimumjövedelem nem minősül olyan szociális ellátási vagy szociális védelmi intézkedésnek, amelynek célja bizonyos szintű jövedelem biztosítása az érintett személyek számára. Ezzel szemben olyan összetett intézkedésről van szó, amely a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem általánosabb célját szolgálja. Mivel az alapeljárásokban felmerült jogvitákra nem alkalmazható az uniós jog, a Bíróságnak ki kell mondania, hogy a jelen ügyekben nem rendelkezik hatáskörrel.
19. E tekintetben az olasz kormány vitatta a kérdést előterjesztő bíróság által a minimumjövedelem vonatkozásában meghatározott minősítést. Ez a megállapítás alapvetően a Corte costituzionale (alkotmánybíróság, Olaszország) 2022. január 10-i 19. sz. ítéletén alapul.
20. Az említett ítélet alapjául szolgáló ügyben a Corte costituzionale‑nak (alkotmánybíróság) a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 2. cikke 1. bekezdése a) pontja 1. alpontjának – amely a minimumjövedelemhez szükséges különböző feltételek részeként előírja, hogy a harmadik országbeli állampolgároknak huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy EU tartózkodási engedélyével kell rendelkezniük – az alkotmánnyal való összeegyeztethetőségéről kellet ítéletet hoznia. Konkrétabban, e bíróságnak arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy mivel a minimumjövedelem elsődleges emberi szükségletek kielégítését szolgálja, az e juttatásban részesülők körének ilyen korlátozása összhangban van‑e az egyenlő bánásmódnak az olasz alkotmány 3. cikkében foglalt elvével.
21. Ítéletében a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) emlékeztetett arra, hogy korábban már megállapította, hogy „a minimáljövedelemre vonatkozó szabályok a munka világába való visszailleszkedés olyan útját határozzák meg, amely túlmutat a pusztán gazdasági támogatáson”, és hogy ez az ellátás „nem csupán szociális ellátás, éppen azért, mert olyan képzési és integrációs folyamat kíséri, amely konkrét kötelezettségekkel jár, amelyek be nem tartása az említett folyamatból való, különböző módokon történő kizáráshoz vezet”.
22. Ezt követően megállapította, hogy „a minimumjövedelem, bár a szegénység elleni küzdelmet szolgáló intézkedés jellemzőivel is rendelkezik, nem az egyén elsődleges szükségleteinek kielégítésére szolgáló szociális ellátás formájában valósul meg, hanem az aktív foglalkoztatáspolitika és a társadalmi integráció ettől eltérő és strukturáltabb céljait követi”, és így megállapította, hogy a hozzá intézett alkotmányossági kérdés megalapozatlan.
23. A Corte costituzionale‑nak (alkotmánybíróság) a minimumjövedelem minősítésére vonatkozó ezen értékelését nem találom alkalmasnak arra, hogy igazolja a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdése d) pontjának alkalmazhatatlanságát, és következésképpen azt, hogy a Bíróságnak nincs hatásköre a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elbírálására.
24. E rendelkezés a nemzeti jogra hivatkozik a „szociális biztonság”, a „szociális ellátás” és a „szociális védelem” fogalmának meghatározása tekintetében. Márpedig a Bíróság már megállapította, hogy az ilyen hivatkozás azt jelenti, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy egy adott nemzeti intézkedés az említett kategóriákba tartozó ellátásnak minősül‑e(3). Ez utóbbi megállapítás csupán annak az általános szabálynak a konkrét kifejezése, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak az előzetes döntéshozatalra utalás keretében való világos szétválasztásán alapul, amely szerint a Bíróságnak nincs hatásköre a nemzeti jog értelmezésére, mivel kizárólag a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság feladata a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések konkrét hatályának meghatározása(4). A jelen ügyekben a kérdést előterjesztő bíróság egyértelműen rámutatott, hogy a minimumjövedelem a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjában meghatározott három kategória egyikébe tartozik, így e cikk alkalmazása nem kérdőjelezhető meg.
25. Kétségtelenül igaz, hogy a Bíróság feladata, hogy – a nemzeti bíróság részére adandó hasznos válasz céljából – az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az alapeljárás iratai, valamint az elé terjesztett írásbeli és szóbeli észrevételek alapján útmutatást adjon e bíróságnak a döntéshez, különösen azokra a tényezőkre vonatkozóan, amelyeket a bíróságnak az adott ügyben való határozathozatal során figyelembe kell vennie(5). Ez az ítélkezési gyakorlat azonban csak arra hatalmazza fel a Bíróságot, hogy válaszában – anélkül, hogy a nemzeti jogot értelmezné – figyelembe vegye e jog azon elemeit, amelyek alkalmasak arra, hogy a fent említett célt szolgálják.
26. A Bíróság kizárólag az uniós jognak a kérdést előterjesztő bíróság által leírt ténybeli és jogi keret alapján történő értelmezéséről jogosult dönteni, anélkül, hogy azt megkérdőjelezhetné vagy ellenőrizhetné valamely nemzeti bíróság, akár legfelsőbb bíróság ítéletének fényében.
27. A fentiekre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság által a szóban forgó intézkedésre vonatkozóan meghatározott minősítést kell figyelembe venni, és így a minimumjövedelmet a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontja szerinti „szociális ellátás” fogalmába tartozó ellátásként kell kezelni. Mivel tehát ez az irányelv alkalmazandó a jelen ügyekre, a Bíróságnak véleményem szerint meg kell állapítania, hogy hatáskörrel rendelkezik a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elbírálására.
C. Az elfogadhatóságról
28. Az olasz kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiben azt állította, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a Bíróság eljárási szabályzata 94. cikke értelmében elfogadhatatlanok.
29. E két fél különösen arra hivatkozott, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok hiányosak voltak azon személyek jogállását illetően, akikkel szemben az alap‑büntetőeljárásokat a kérdést előterjesztő bíróság előtt megindították. Ez a bíróság ugyanis az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre általa javasolt válaszokra vonatkozó indokolásában kifejti, hogy az alapeljárások tárgyát képező tartózkodási időtartamra vonatkozó feltétel hátrányosan megkülönbözteti a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárait és az uniós polgárokat, valamint a nemzetközi védelemben részesülő harmadik országbeli állampolgárokat, jóllehet az előterjesztett kérdések olyan jogi aktusokra irányulnak, amelyek mindezen személy‑kategóriákra vonatkoznak. Ezek azonban olyan egymással összeegyeztethetetlen jogállások, amelyek a jelen ügyekben érintett személyek által nem halmozhatóak.
30. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az eljárási szabályzat 94. cikke alapján a kérdést előterjesztő bíróságnak minimális magyarázatot kell adnia az értelmezni kért uniós rendelkezések kiválasztásának okaira, valamint az e rendelkezések és az elé terjesztett ügyben alkalmazandó nemzeti szabályozás közötti kapcsolatra(6).
31. A jelen ügyekben a kérdést előterjesztő bíróságnak a Bíróság által hozzá intézett felvilágosítás iránti kérelemre adott válaszai fényében arra kell következtetni, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóak, amennyiben azok a 2003/109 irányelv értelmezésére vonatkoznak(7).
D. Az ügy érdeméről
32. Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai számára a szociális ellátási intézkedéshez való hozzáférést az érintett tagállamban való legalább tízéves, az utolsó két évben megszakítás nélküli tartózkodástól teszi függővé, és amely az e feltételre vonatkozó hamis nyilatkozat esetén büntetőjogi szankciót ír elő.
33. A Bíróság által értelmezendő másodlagos jogszabályi rendelkezésre irányadó jogi szabályozás meghatározása érdekében elöljáróban tisztázni kell néhány kérdést.
34. A 2003/109/EK irányelvnek mint a jogszerű migrációra vonatkozó uniós jogi keret kulcsfontosságú elemének a célja – amint az a (2), (4), (6) és (12) preambulumbekezdéséből kitűnik –, a tagállamokban huzamos jelleggel, jogszerűen letelepedett, harmadik országbeli állampolgárok integrációjának biztosítása, és e célból e harmadik országbeli állampolgárok jogainak az uniós polgárok által élvezett jogokhoz való közelítése, többek között az előbbiekkel szembeni egyenlő bánásmód megteremtése révén, a gazdasági és társadalmi területre tartozó ügyek széles skáláján(8).
35. A 2003/109 irányelv meghatározza a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megadásának és visszavonásának feltételeit, az ahhoz kapcsolódó jogokat, valamint az e jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgárok más tagállamokban való tartózkodásának feltételeit. Ez a jogállás a fogadó tagállam állampolgárságának megszerzésétől eltekintve a legmagasabb integrációs szintnek felel meg.
36. Ismertetni kell ezen irányelvnek a jelen ügyek szempontjából releváns rendelkezéseit.
37. Az említett irányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok harmadik országok olyan állampolgárainak adják meg a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást, akik közvetlenül a jogállásra irányuló kérelem benyújtását megelőzően jogszerűen és folyamatosan öt éven át a tagállam területén tartózkodtak. Az 5. cikk meghatározza e jogállás megszerzésének feltételeit. E cikk (1) bekezdésének a) és b) pontja értelmében a harmadik országbeli állampolgárainak bizonyítaniuk kell, hogy rendelkeznek megfelelő anyagi forrásokkal és betegségbiztosítással, ahhoz, hogy elkerüljék, hogy a tagállam számára teherré váljanak(9). A 6. cikk (1) bekezdésének első albekezdése szerint a tagállamok közrendi vagy a közbiztonsági okokra hivatkozva megtagadhatják a szóban forgó jogállás megadását. A 7. cikk az ilyen jogállás iránti kérelem elbírálására vonatkozó eljárási szabályokat állapítja meg, a 9. cikk pedig e jogállás visszavonásának és elvesztésének feltételeit szabályozza.
38. Amint fentebb már rámutattam, a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás a megszerzését követően a kiutasítással szembeni fokozott védelem mellett különösen azt foglalja magában, hogy a harmadik országbeli állampolgárok a fogadó tagállam állampolgáraival egyenlő bánásmódban részesülnek.
39. A 2003/109 irányelv 11. cikkének (1) bekezdésével összhangban az ilyen egyenlő bánásmód az e bekezdésben felsorolt területekre, különösen a szociális biztonságra, a szociális ellátásra és a szociális védelemre (d) pont) vonatkozik, a nemzeti jogszabályok által meghatározottak szerint, a tagállamok által az e cikk (2), (3) és (4) bekezdése alapján megállapítható eltérésekre is figyelemmel.
40. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint a jelen ügyek tárgyát képező intézkedés a nemzeti szabályozás értelmében e területek egyikébe tartozik, a minimumjövedelem a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdése d) pontjának hatálya alá tartozik.
41. A jelen ügyekben tehát az egyenlő bánásmód követelményét alkalmazni kell.
42. Mielőtt az egyenlő bánásmód követelményének tiszteletben tartását elemezném, rá kell mutatnom, hogy a 492/2011 rendelet 7. cikke (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlat a jelen ügyben analógia útján nem alkalmazható, mivel a szabad mozgáshoz való jog és a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok jogai eltérő jellegűek.
43. Ez előbbi jogokat a Szerződés ruházta a tagállamok állampolgáraira. A fenti ítélkezési gyakorlat alapgondolata ugyanis az, hogy a 492/2011 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése „az EUMSZ 45. cikk (2) bekezdésében foglalt egyenlő bánásmód elvének különös kifejeződése a szociális kedvezmények nyújtásának sajátos területén, és azt ugyanúgy kell értelmezni, mint ez utóbbi rendelkezést(10). Következésképpen, ha a szociális és adókedvezmények tekintetében felmerül tagállam állampolgársággal rendelkező és a belföldi munkavállalók közötti egyenlő bánásmód kérdése, meg kell vizsgálni, hogy a nemzeti intézkedésből eredő eltérő bánásmód jogszerű célt szolgál‑e, és megfelel-e az arányosság elvének.
44. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok jogai egy másodlagos jogszabályból, vagyis a 2003/109 irányelvből erednek. A Bíróság ugyanis azokban az ítéletekben, amelyekben ezen irányelv 11. cikke (1) bekezdése d) pontjának értelmezéséről határozott, nem állapította meg, hogy e rendelkezés a Szerződés valamely cikkének „különös kifejeződése”(11).
45. Mivel az uniós jogalkotó a 2003/109 irányelvben már kimerítően rendelkezett azokról a helyzetekről, amelyekben a tagállamok eltérhetnek a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok és a belföldi állampolgárok közötti egyenlő bánásmód elvétől(12), a hasonló helyzetben lévő állampolgárok e két kategóriája közötti eltérő bánásmód önmagában is ezen irányelv 11. cikke (1) bekezdése d) pontjának megsértését jelenti.
46. Ennek megfelelően a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó ítélkezési gyakorlat véleményem szerint csak a harmadik ország huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai és a fogadó tagállam állampolgárai közötti eltérő bánásmód fennállásának és helyzetük összehasonlíthatóságának ellenőrzésére használható.
47. A jelen ügyben az állampolgárok e két kategóriája helyzetének összehasonlíthatósága tekintetében meg kell jegyezni, hogy az olasz kormány rámutatott, hogy a minimumjövedelem adminisztratív szempontból különösen összetett intézkedés, mivel végrehajtása során minden egyes érintett háztartás esetében egyedi megállapodások betartására és azok végrehajtásának folyamatos ellenőrzésére, valamint jelentős összegek közpénzekből történő kifizetésére van szükség. Ezért a kormány álláspontja szerint a nemzeti jogalkotó helyesen tartotta fenn az említett ellátásra való jogosultságot kizárólag azon állampolgárok számára, akik mind az olasz munkaerőpiacon, mind általánosabban az olasz társadalomban erős és tartós gyökerekkel rendelkeznek.
48. Ha az olasz kormány ily módon adminisztratív és gazdasági nehézségekre kívánna hivatkozni, meg kell állapítani, hogy ezek semmiképpen sem magyarázzák, hogy a harmadik ország állampolgárai miért nem tekinthetőek a fogadó tagállam azonos gazdasági szükségletű állampolgáraihoz hasonló helyzetben lévőnek, amikor a 2003/109 irányelvben előírt eljárás lefolytatását és a feltételek teljesítését követően megszerezték az ezen irányelv által biztosított huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek jogállását(13). Hozzáteszem, hogy a Bíróság a közelmúltban egy ítéletében megállapította, hogy az állampolgárok e két kategóriája a fogadó tagállamhoz fűződő kötelékeik alapján sem tekinthető eltérő helyzetben lévőnek, mivel ez a megállapítás ellentétes lenne az uniós jogalkotó azon értékelésével, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás a 2003/109 irányelv 11. cikkének (1) bekezdése értelmében az állampolgárokhoz képest egyenlő bánásmódhoz való jogot biztosít(14).
49. Arra a kérdésre, hogy az alapeljárások tárgyát képező feltétel az állampolgárok ugyanezen kategóriái közötti eltérő bánásmódot eredményez‑e, úgy látom, szükségszerűen igenlő választ kell adni.
50. Ezt a feltételt kétségkívül mindenkitől megkövetelik, aki minimumjövedelemre tart igényt, függetlenül attól, hogy harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgáráról vagy belföldi állampolgárról van‑e szó. Fontos azonban megjegyezni, hogy a 2003/109 irányelv 11. cikkének (1) bekezdése semmi olyat nem tartalmaz, ami arra utalna, hogy az abban említett egyenlő bánásmód kizárólag az érintett állampolgár állampolgárságán alapuló nyílt hátrányos megkülönböztetést (közvetlen hátrányos megkülönböztetés) tiltja. A hátrányos megkülönböztetés minden olyan rejtett formájára is kiterjed ugyanis, amely más megkülönböztető kritériumok alkalmazásával valójában ugyanahhoz az eredményhez vezet (közvetett hátrányos megkülönböztetés).
51. E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a lakóhely alapján való minden olyan hátrányos megkülönböztetés, mint amilyet a jelen ügyben az alapeljárások tárgyát képező feltétel meghatároz, inkább a belföldi állampolgárokat részesítheti előnyben, mivel a belföldi lakóhellyel nem rendelkező személyek a legtöbb esetben külföldi állampolgárok(15). Ugyanez vonatkozik a tartózkodási időtartamon alapuló hátrányos megkülönböztetésre is, amikor a belföldi állampolgárokkal szembeni bánásmódot hasonlítják össze azon harmadik országbeli állampolgárokkal szemben alkalmazott bánásmóddal, akik az érintett tagállam területén való ötéves jogszerű tartózkodás után szerezték meg a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást.
52. A tárgyaláson az olasz kormány arra hivatkozott, hogy a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai jól integrálódnak az olasz társadalomba, ha – a politikai jogok kivételével – ugyanazok a jogok illetik meg őket, rendelkeznek minimális jövedelemmel és lakhatással, és kellően jól beszélik az olasz nyelvet. E kormány szerint tehát ezen állampolgárok az olasz állampolgárokhoz hasonlóan képesek az alapeljárásokban vitatott feltétel teljesítésére. Márpedig nem látom, hogy ez az érvelés mennyiben lenne alkalmas arra, hogy az előző bekezdésben tett megállapítást érvénytelenítse.
53. A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy az alapeljárások tárgyát képező tartózkodási feltétel azokat az olasz állampolgárokat is érintheti, akik egy másik tagállamban való tartózkodás után térnek vissza Olaszországba. Véleményem szerint ez a körülmény sem kérdőjelezheti meg az általam levont következtetést. E tekintetben meg kell említeni, hogy a Bíróság már kimondta, hogy ahhoz, hogy valamely intézkedést közvetetten hátrányosan megkülönböztetőnek lehessen minősíteni, nem szükséges, hogy az összes belföldi állampolgárt előnyben részesítse, vagy kizárólag más tagállamok állampolgárait érintse hátrányosan, a belföldi állampolgárokat kivéve(16).
54. Végül a Bíróságnak foglalkoznia kell azzal a kérdéssel, hogy a 2003/109 irányelvvel összhangban áll‑e egy olyan nemzeti rendelkezés, mint a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkének 1. bekezdése, amely többek között az alapeljárásokban szereplő feltételre vonatkozó hamis nyilatkozat esetén e törvényerejű rendelet 2. cikke 1. bekezdése a) pontjának 2. alpontja szerint kettőtől hat évig terjedő szabadságvesztés büntetést ír elő.
55. A 2003/109/EK irányelv nem rendelkezik az ilyen szankciókra vonatkozó jogi szabályozásról, ezért az a nemzeti jog hatáskörébe tartozik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ez a rendszer megfelel a szóban forgó irányelvnek.
56. Emlékeztetni kell arra, hogy az alapeljárások tárgyát képező feltétel a bűncselekmény lényeges elemét képezi, amely minősítés a szóban forgó szankció kiszabását vonja maga után.
57. Ebből következik, hogy amennyiben a Bíróság – a javaslatomnak megfelelően – úgy döntene, hogy e feltétel ellentétes az uniós joggal, különösen a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontjával, a nemzeti bíróságnak mind a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 2. cikke 1. bekezdése a) pontjának 2. alpontját, mind pedig 7. cikkének 1. bekezdését figyelmen kívül kellene hagynia.
58. Amint arra ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság lényegében rámutat, az e feltételt előíró nemzeti rendelkezés alkalmazásának elmulasztása azt eredményezi, hogy a vádlott nyilatkozatából kikerül a bűncselekménynek ez a lényeges eleme, és következésképpen a bűncselekmény teljes egészében megszűnik. Közelebbről, az e feltételt előíró rendelkezés alkalmazhatatlansága a 4/2019. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkének 1. bekezdése értelmében vett hamis nyilatkozat tartalmát hatástalanná teszi.
59. Következésképpen az e feltételre vonatkozó hamis nyilatkozat esetén előírt büntetőjogi szankció is ellentétes az uniós joggal(17).
60. E megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekre azt a választ adja, hogy a 2003/109 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a nemzeti szociális ellátási intézkedéshez való hozzáférést az érintett tagállamban való legalább tíz éves, az utolsó két évben megszakítás nélküli minimális tartózkodási időtartamra vonatkozó feltételhez köti, és amely büntetőjogi szankciót ír elő az e feltételre vonatkozó hamis nyilatkozat megtétele esetére.
IV. Végkövetkeztetés
61. A fentiekre tekintettel javaslom, hogy a Bíróság a Tribunale di Napoli (nápolyi bíróság, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontját
a következőképpen kell értelmezni:
azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a nemzeti szociális ellátási intézkedéshez való hozzáférést az érintett tagállamban való legalább tíz éves, az utolsó két évben megszakítás nélküli minimális tartózkodási időtartamra vonatkozó feltételhez köti, és amely büntetőjogi szankciót ír elő az e feltételre vonatkozó hamis nyilatkozat megtétele esetére.