Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 25 januari 2024 (1)
Gevoegde zaken C‑112/22 en C‑223/22
CU (C‑112/22),
ND (C‑223/22),
in tegenwoordigheid van:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[verzoek van de Tribunale di Napoli (rechter in eerste aanleg Napels, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/109/EG – Status van langdurig ingezeten derdelanders – Artikel 11, lid 1, onder d) – Gelijke behandeling – Sociale bijstand – Voorwaarde van verblijf gedurende ten minste tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken”
1. Het is algemeen bekend dat de economische crises aan het begin van de twintigste eeuw de economische en sociale ongelijkheid aanzienlijk hebben vergroot. Om daar iets aan te doen, hebben verschillende Europese regeringen gekozen voor een beleid van herverdeling van de middelen, dat in Italië voornamelijk de vorm aannam van een „basisinkomen”. Het basisinkomen is dus sterk politiek geladen, wat ongetwijfeld meespeelt in de onderhavige zaken.
2. Teruggebracht tot hun zuiver juridische dimensie bieden deze zaken, die hun oorsprong vinden in twee prejudiciële verwijzingen van de Tribunale di Napoli (rechter in eerste aanleg Napels, Italië), het Hof de gelegenheid zich uit te spreken over de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen(2), en meer in het bijzonder over de vraag of de voorwaarde waaraan voor de toekenning van het basisinkomen moet zijn voldaan, namelijk een verblijf in Italië van ten minste tien jaar, waarvan de twee jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van de aanvraag ononderbroken, in overeenstemming is met deze bepaling.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. In het kader van de onderhavige zaak zijn de artikelen 4 tot en met 7 en 9 tot en met 11 van richtlijn 2003/109 alsmede artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) van belang.
B. Italiaans recht
4. Artikel 2 van decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (wetsbesluit nr. 4/2019 houdende spoedeisende bepalingen inzake basisinkomen en pensioenen) van 28 januari 2019 (GURI nr. 23 van 28 januari 2019), zoals omgezet bij legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (wet nr. 26/2019 houdende omzetting in wet, met wijzigingen, van wetsbesluit nr. 4/2019 van 28 januari 2019 houdende spoedeisende bepalingen inzake basisinkomen en pensioenen) van 28 maart 2019 (GURI nr. 75 van 29 maart 2019; hierna: „wetsbesluit nr. 4/2019”), met het opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1:
„Het basisinkomen wordt toegekend aan gezinnen die op het tijdstip van indiening van de aanvraag en zolang de uitkering wordt verstrekt cumulatief aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) wat de voorwaarden inzake nationaliteit, woonplaats en verblijf betreft, moet de aanvrager van de uitkering cumulatief:
1) in het bezit zijn van de Italiaanse nationaliteit of van de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie, of een familielid van hem zijn als gedefinieerd in artikel 2, lid 1, onder b), van decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (wetsbesluit nr. 30 van 6 februari 2007), dat een verblijfsrecht of een permanent verblijfsrecht heeft, dan wel een derdelander zijn die houder is van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen;
2) gedurende ten minste tien jaar in Italië verblijven, waarvan de laatste twee jaar – gelet op het tijdstip van indiening van de aanvraag en zolang de uitkering wordt verstrekt – ononderbroken.
[...]”
5. Artikel 7 van dit wetsbesluit heeft als opschrift „Sancties” en bepaalt in lid 1:
„Tenzij de handeling een ernstiger strafbaar feit inhoudt, wordt eenieder die, teneinde ten onrechte de in artikel 3 bedoelde uitkering te verkrijgen, valse of onwaarheden bevattende verklaringen aflegt of valse of onwaarheden bevattende documenten gebruikt, of verzuimt de vereiste inlichtingen te verstrekken, gestraft met een gevangenisstraf van twee tot zes jaar.”
II. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
6. Uit de antwoorden van de verwijzende rechter op het verzoek van het Hof om verduidelijking blijkt dat CU en ND derdelanders zijn die de status van langdurig ingezetene in Italië hebben verworven. Deze personen worden er door het Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Napels, Italië) elk van beschuldigd het in artikel 7, lid 1, van wetsbesluit nr. 4/2019 bedoelde strafbare feit te hebben gepleegd. Zij hebben respectievelijk op 27 augustus 2020 en op 9 oktober 2020 een aanvraag voor een basisinkomen ondertekend waarin zij valselijk hebben verklaard te voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van dat inkomen en met name aan de in voornoemd wetsbesluit opgenomen voorwaarde van een verblijf in Italië van ten minste tien jaar. CU en ND zouden op grond daarvan ten onrechte een bedrag van respectievelijk 3 414,40 EUR en 3 186,66 EUR hebben ontvangen.
7. De Tribunale di Napoli vraagt zich af of wetsbesluit nr. 4/2019 verenigbaar is met het Unierecht, voor zover daarin een verblijf in Italië van tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, als voorwaarde wordt gesteld om in aanmerking te komen voor het basisinkomen, een sociale bijstandsuitkering die tot doel heeft een bestaansminimum te garanderen. De verwijzende rechter is van oordeel dat dit wetsbesluit derdelanders, met inbegrip van houders van een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, aan een andere behandeling onderwerpt dan Italiaanse onderdanen.
8. Volgens deze rechter valt deze uitkering in de vorm van het basisinkomen binnen een van de drie categorieën als bedoeld in artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, te weten sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving. Bovendien is artikel 11, lid 4, van die richtlijn in casu niet van toepassing, aangezien de Italiaanse Staat bij de vaststelling van de betrokken nationale regeling niet heeft aangegeven de bij dat artikel 11 voorgeschreven gelijke behandeling wat betreft sociale bijstand en sociale bescherming te willen beperken tot de belangrijkste prestaties. Zelfs indien voor een dergelijke beperking was gekozen, zou deze hoe dan ook niet in overeenstemming zijn geweest met artikel 11, aangezien artikel 1, lid 1, laatste volzin, van wetsbesluit nr. 4/2019 bepaalt dat het basisinkomen behoort tot de belangrijkste prestaties binnen de grenzen van de beschikbare middelen.
9. De uitlegging van het Unierecht is volgens die rechter noodzakelijk om uitspraak te kunnen doen in de hoofdgedingen, gelet op het feit dat indien de voorwaarde van artikel 2, lid 1, onder a), punt 2), van wetsbesluit nr. 4/2019 niet in overeenstemming zou zijn met het Unierecht, het gepleegde feit niet langer een strafbaar feit zou zijn.
10. In dat verband verduidelijkt de verwijzende rechter dat hij van oordeel is dat de voorwaarde van een verblijf in Italië van tien jaar, waarvan de laatste twee ononderbroken, nadelig is voor derdelanders die specifieke bescherming genieten op grond van het Unierecht, zoals langdurig ingezetenen die in een lidstaat van de Unie een duurzaam verblijfsrecht hebben verkregen na er vijf jaar te hebben verbleven, in de zin van artikel 4 van richtlijn 2003/109. Hetzelfde geldt voor Italiaanse onderdanen die naar Italië terugkeren na een periode van verblijf in een andere lidstaat. Ook houders van de vluchtelingenstatus zouden worden gediscrimineerd uit hoofde van de nationale bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, daar zij op grond van artikel 29 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9) de nodige sociale bijstand zouden moeten krijgen onder gelijke voorwaarden als onderdanen van de lidstaten.
11. Daarop heeft de Tribunale di Napoli de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Staat het Unierecht – in het bijzonder artikel 18 [VWEU], artikel 45 [VWEU], artikel 7, lid 2, van [verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1)], artikel 11, lid 1, onder d), van [richtlijn 2003/109], artikel 29 van [richtlijn 2011/95], artikel 34 van het [Handvest] en de artikelen 30 en 31 van het [Europees Sociaal Handvest] – in de weg aan een nationale regeling zoals die welke is vervat in artikel 7, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, onder a), van [wetsbesluit nr. 4/2019], voor zover [dit wetbesluit] de toegang tot het basisinkomen afhankelijk stelt van een verblijf van ten minste tien jaar in Italië (dat de laatste twee jaar, uitgaande van het tijdstip van indiening van de aanvraag, en tijdens de gehele duur van de uitkering, ononderbroken moet zijn), waardoor Italiaanse staatsburgers, [Unieburgers] die houder zijn van een verblijfsrecht of van een permanent verblijfsrecht, of langdurig ingezeten derdelanders die minder dan tien jaar, of tien jaar maar de laatste twee jaar niet ononderbroken, in Italië hebben verbleven, minder gunstig worden behandeld dan dezelfde categorieën ingezetenen die tien jaar, waarvan de laatste twee ononderbroken, in Italië hebben verbleven?
Ingeval de voorgaande vraag bevestigend moet worden beantwoord:
2) Staat het Unierecht – in het bijzonder artikel 18 [VWEU], artikel 45 [VWEU], artikel 7, lid 2, van [verordening nr. 492/2011], artikel 11, lid 1, onder d), van [richtlijn 2003/109], artikel 29 van [richtlijn 2011/95], artikel 34 van het [Handvest] en de artikelen 30 en 31 van het [Europees Sociaal Handvest] – in de weg aan een nationale regeling zoals die welke is vervat in artikel 7, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, onder a), van [wetsbesluit nr. 4/2019], voor zover [dit wetsbesluit] langdurig ingezetenen, die een permanent verblijfsrecht in een lidstaat van de Unie kunnen verkrijgen na vijf jaar in het gastland te hebben verbleven, en langdurig ingezetenen die tien jaar in [Italië] hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, verschillend behandelt?
3) Staat het Unierecht – in het bijzonder artikel 18 [VWEU], artikel 45 [VWEU], artikel 7, lid 2, van [verordening nr. 492/2011], artikel 11, lid 1, onder d), van [richtlijn 2003/109] en artikel 29 van [richtlijn 2011/95] – in de weg aan een nationale regeling zoals die welke is vervat in artikel 7, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, onder a), van [wetsbesluit nr. 4/2019], die aan Italiaanse staatsburgers, Unieburgers en derdelanders een verblijfsvereiste van tien jaar (waarvan de laatste twee jaar ononderbroken) oplegt om toegang te krijgen tot het basisinkomen?
4) Staat het Unierecht – in het bijzonder artikel 18 [VWEU], artikel 45 [VWEU], artikel 7, lid 2, van [verordening nr. 492/2011], artikel 11, lid 1, onder d), van [richtlijn 2003/109], artikel 29 van [richtlijn 2011/95], artikel 34 van het [Handvest] en de artikelen 30 en 31 van het [Europees Sociaal Handvest] – in de weg aan een nationale regeling zoals die welke is vervat in artikel 7, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, onder a), van [wetsbesluit nr. 4/2019], voor zover die regeling Italiaanse staatsburgers, Unieburgers en derdelanders ter verkrijging van het basisinkomen verplicht te verklaren dat zij gedurende tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, in Italië hebben verbleven, met zware strafrechtelijke gevolgen in geval van een valse verklaring?”
12. De Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze belanghebbenden, alsmede CU en ND, zijn in hun mondelinge pleidooien gehoord ter terechtzitting van 3 oktober 2023.
III. Analyse
A. Rechtskader voor de analyse
13. Tijdens zijn algemene vergadering van 2 mei 2023 heeft het Hof beslist om de verwijzende rechter overeenkomstig artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering om verduidelijking te verzoeken, waarbij deze rechter werd gevraagd om aan te geven wat de juridische status was van de personen op wie de strafprocedures in het hoofdgeding betrekking hebben, en om te verduidelijken welke handeling van het Unierecht hij op hen van toepassing acht en welke specifieke bepalingen daarvan moeten worden uitgelegd om de bij hem aanhangige gedingen te beslechten.
14. In zijn antwoorden op dit verzoek, die het Hof op 9 juni 2023 heeft ontvangen in zaak C‑223/22 en op 13 juni 2023 in zaak C‑112/22, heeft de verwijzende rechter verklaard dat de betrokkenen beide derdelanders zijn met de status van langdurig ingezetene in Italië. In het antwoord in zaak C‑112/22 heeft de verwijzende rechter gepreciseerd dat de bepaling waarvan de uitlegging relevant is voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 is. In het antwoord in zaak C‑223/22 heeft hij evenwel herhaald dat alle in de prejudiciële vragen aan het Hof genoemde bepalingen moeten worden uitgelegd.
15. Gelet op deze toelichting, zal de juridische analyse als volgt worden gestructureerd. Eerst zal ik een standpunt innemen over de bezwaren van de belanghebbenden met betrekking tot de bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing (onderdelen B en C). Vervolgens zal ik met name ingaan op de vraag of de in de relevante Italiaanse regeling opgenomen verblijfsvoorwaarde in overeenstemming is met richtlijn 2003/109 (onderdeel D).
B. Bevoegdheid van het Hof
16. Zoals blijkt uit het dossier, bestaat het basisinkomen zoals vastgesteld bij wetsbesluit nr. 4/2019 in een aanvulling op het gezinsinkomen tot een maximum van 6 000 EUR, eventueel aangevuld met inkomenssteun voor huishoudens die huren, voor een bedrag van maximaal 3 360 EUR per jaar. Deze uitkering wordt toegekend voor een periode van maximaal 18 maanden, die kan worden verlengd.
17. Het basisinkomen wordt slechts toegekend na overlegging van een verklaring van de meerderjarige leden van het betrokken huishouden waaruit blijkt dat zij onmiddellijk beschikbaar zijn voor werk en om deel te nemen aan een individueel traject naar werk en sociale integratie, dat activiteiten ten dienste van de gemeenschap, omscholing, voltooiing van onderwijs en andere door de bevoegde diensten vastgestelde verbintenissen omvat, met het oog op integratie op de arbeidsmarkt en sociale integratie. Dit traject wordt geformaliseerd door het sluiten van een overeenkomst inzake werk, die voornamelijk gericht is op het actief zoeken naar werk en het aanvaarden van passende aanbiedingen, of door het sluiten van een overeenkomst voor sociale integratie, die wordt ondertekend bij de gemeentelijke diensten die verantwoordelijk zijn voor armoedebestrijding.
18. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Italiaanse regering betwist dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vragen te beantwoorden, op grond dat de nationale regeling betreffende het basisinkomen tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort. Volgens haar vormt het basiskomen geen maatregel van sociale bijstand of sociale bescherming, die tot doel heeft de betrokkenen een bepaald inkomensniveau te garanderen. Het betreft daarentegen een complexe maatregel die een meer algemene doelstelling van bestrijding van sociale uitsluiting nastreeft. Aangezien het Unierecht niet van toepassing is op de geschillen in het hoofdgeding, moet het Hof zich onbevoegd verklaren in de onderhavige zaken.
19. De Italiaanse regering betwistte in dit verband de kwalificatie die de verwijzende rechter aan het basisinkomen had gegeven. Deze betwisting is hoofdzakelijk gebaseerd op arrest nr. 19/2022 van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) van 10 januari 2022.
20. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, moest de Corte costituzionale zich uitspreken over de grondwettigheid van artikel 2, lid 1, onder a), punt 1), van wetsbesluit nr. 4/2019, dat als een van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het basisinkomen vereist dat derdelanders houder zijn van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. Deze rechter moest zich met name uitspreken over de vraag of, aangezien het basisinkomen erop gericht is te voorzien in de menselijke basisbehoeften, een dergelijke beperking van de mogelijke begunstigden van deze uitkering in overeenstemming was met het in artikel 3 van de Italiaanse grondwet verankerde beginsel van gelijke behandeling.
21. In zijn arrest heeft de Corte costituzionale eraan herinnerd dat hij reeds had geoordeeld dat „de regeling inzake het basisinkomen voorziet in traject voor re-integratie op de arbeidsmarkt dat verder gaat dan louter economische bijstand” en dat deze uitkering „geen zuivere sociale bijstand is, juist omdat zij gepaard gaat met een opleidings- en integratietraject dat precieze verplichtingen inhoudt waarvan de niet-nakoming op verschillende manieren tot uitsluiting van dit traject leidt”.
22. Vervolgens heeft de rechter geoordeeld dat „hoewel het basisinkomen eveneens kenmerken vertoont van een maatregel ter bestrijding van armoede, het niet de vorm aanneemt van een bijstandsuitkering die bedoeld is om in een basisbehoefte van het individu te voorzien, maar andere, meer structurele doelen van een actief werkgelegenheids- en sociale-integratiebeleid nastreeft” en heeft hij aldus de aan hem voorgelegde grondwettigheidsvraag ongegrond verklaard.
23. Deze beoordeling van de Corte costituzionale met betrekking tot de kwalificatie van het basisinkomen lijkt mij geen grond te kunnen vormen om te stellen dat artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 niet van toepassing is en, bijgevolg, dat het Hof niet bevoegd is om kennis te nemen van de onderhavige prejudiciële vragen.
24. In die bepaling wordt voor de definitie van de begrippen „sociale zekerheid”, „sociale bijstand” en „sociale bescherming” immers verwezen naar het nationale recht. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een dergelijke verwijzing inhoudt dat het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of een bepaalde nationale maatregel een uitkering vormt die tot een van de aldaar bedoelde categorieën behoort.(3) Die laatste vaststelling is slechts een specifieke uitdrukking van de algemene regel, die op een duidelijke taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof bij prejudiciële verwijzingen berust, die inhoudt dat het Hof niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen aangezien het uitsluitend aan de nationale verwijzende rechter staat om de juiste strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen.(4) In casu heeft de verwijzende rechter duidelijk aangegeven dat het basisinkomen onder een van de drie categorieën van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 valt, waardoor de toepasselijkheid van dit artikel niet kan worden betwist.
25. Het klopt dat het Hof, om de nationale rechter een nuttig antwoord te verschaffen, overeenkomstig vaste rechtspraak bevoegd is om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven, met name over de elementen waarmee deze rechter rekening moet houden bij zijn beslissing in die zaak.(5) Volgens deze rechtspraak mag het Hof in zijn antwoord echter enkel elementen van het nationale recht meenemen die voornoemd doel dienen, zonder over te gaan tot een uitlegging van dat recht.
26. Het Hof is uitsluitend bevoegd zich over de uitlegging van het Unierecht uit te spreken in het licht van de feitelijke en juridische achtergrond zoals deze door de verwijzende rechter is beschreven, zonder deze in twijfel te kunnen trekken of de juistheid ervan te kunnen nagaan.
27. Gelet op het voorgaande dient de kwalificatie die de verwijzende rechter aan de litigieuze maatregel heeft gegeven te worden aangehouden en dient het basisinkomen derhalve te worden behandeld als een uitkering die onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 valt. Aangezien deze richtlijn dus van toepassing is op de onderhavige zaken, moet het Hof zich mijns inziens bevoegd verklaren om kennis te nemen van de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing.
C. Ontvankelijkheid
28. De Italiaanse regering en de Commissie hebben in hun schriftelijke opmerkingen gesteld dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zijn in de zin van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
29. Deze twee partijen betogen met name dat de verwijzingsbeslissingen onvoldoende informatie bevatten over de status van de personen die in de strafprocedures in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter moesten verschijnen. Deze rechter legt in zijn motivering van de door hem voorgestelde antwoorden op de prejudiciële vragen immers uit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verblijfsvoorwaarde leidt tot discriminatie van langdurig ingezeten derdelanders, eigen onderdanen en Unieburgers en derdelanders die internationale bescherming genieten, terwijl de gestelde vragen al deze categorieën van personen betreffen. Het gaat evenwel om onderling onverenigbare juridische statussen die de betrokkenen in de onderhavige zaken niet kunnen combineren.
30. In dat verband zij erop gewezen dat uit vaste rechtspraak volgt dat, krachtens artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering, de nationale rechter enige uitleg moet verschaffen over de redenen voor de keuze van de Unierechtelijke bepalingen ten aanzien waarvan hij om uitlegging verzoekt, alsook over het verband tussen die bepalingen en de nationale wettelijke regeling die van toepassing is op het bij hem aanhangige geding.(6)
31. In casu moet, gelet op de antwoorden van de verwijzende rechter op het verzoek van het Hof om verduidelijking, worden geconcludeerd dat de onderhavige prejudiciële vragen ontvankelijk zijn voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van richtlijn 2003/109.(7)
D. Ten gronde
32. Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang van langdurig ingezeten derdelanders tot een socialebijstandsmaatregel afhankelijk stelt van de voorwaarde dat zij gedurende ten minste tien jaar in de betrokken lidstaat hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, en waarin is voorzien in een strafrechtelijke sanctie ingeval een valse verklaring met betrekking tot deze voorwaarde wordt afgelegd.
33. Vooraf zijn enkele precisieringen geboden teneinde het rechtskader te bepalen waarin de bepaling van afgeleid recht die het Hof dient uit te leggen, moet worden geplaatst.
34. Als fundamenteel instrument van het rechtskader van de Unie op het gebied van legale migratie, heeft richtlijn 2003/109 als doelstelling om, zoals blijkt uit de overwegingen 2, 4, 6 en 12 ervan, de integratie te waarborgen van derdelanders die zich duurzaam en legaal in de lidstaten hebben gevestigd, en te dien einde de rechten van deze derdelanders meer in overeenstemming te brengen met die van Unieburgers, met name door op een groot aantal economische en sociale gebieden gelijke behandeling van eerstgenoemden en laatstgenoemden tot stand te brengen.(8)
35. Richtlijn 2003/109 stelt de voorwaarden vast voor de verlening en de intrekking van de status van langdurig ingezetene en de rechten die daaraan zijn verbonden, alsook de voorwaarden waaronder derdelanders aan wie die status is toegekend in andere lidstaten mogen verblijven. Die status komt overeen met het hoogste niveau van integratie dat een derdelander kan bereiken, tenzij hij de nationaliteit van het gastland verwerft.
36. Het is dienstig de voor de onderhavige zaak relevante bepalingen van deze richtlijn uiteen te zetten.
37. Ingevolge artikel 4, lid 1, van die richtlijn kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan derdelanders die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven. Artikel 5 bevat de voorwaarden voor het verkrijgen van die status. Krachtens lid 1, onder a) en b), van dat artikel moeten derdelanders aantonen dat zij over voldoende inkomsten en een ziektekostenverzekering beschikken, om te voorkomen dat zij ten laste komen van de betrokken lidstaat.(9) In artikel 6, lid 1, eerste alinea, is bepaald dat de toekenning van de status van langdurig ingezetene kan worden geweigerd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Artikel 7 bevat procedureregels voor de behandeling van het verzoek om deze status te verwerven, en artikel 9 regelt de voorwaarden voor intrekking en verlies ervan.
38. Zoals ik hierboven heb aangegeven, houdt de status van langdurig ingezetene, zodra deze is verworven, met name in dat derdelanders dezelfde behandeling genieten als de onderdanen van het gastland, naast een verhoogde bescherming tegen uitzetting.
39. Volgens artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109 geldt die gelijke behandeling op de gebieden die in dat lid zijn opgesomd, te weten sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming [onder d)], zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving, behoudens de afwijkingen die de lidstaten mogen vaststellen op grond van de leden 2, 3 en 4 van dat artikel.
40. Aangezien de in casu aan de orde zijnde maatregel volgens de verwijzende rechter onder een van deze gebieden in de zin van de nationale wetgeving valt, valt het basisinkomen onder artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109.
41. De verplichting tot gelijke behandeling is dus van toepassing in de onderhavige zaken.
42. Alvorens te beoordelen of de gelijke behandeling in acht is genomen, wil ik verduidelijken dat de rechtspraak van het Hof over de uitlegging van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 in de onderhavige zaken niet van overeenkomstige toepassing is, aangezien de rechten van vrij verkeer en de rechten van langdurig ingezeten derdelanders verschillend van aard zijn.
43. Rechten van het eerste soort worden door het Verdrag aan de onderdanen van de lidstaten verleend. Het idee dat ten grondslag ligt aan voornoemde rechtspraak is dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 „de bijzondere uitdrukking [vormt] van het non-discriminatiebeginsel van artikel 45, lid 2, VWEU op het specifieke gebied van de sociale voordelen en [...] op dezelfde wijze [moet] worden uitgelegd als deze laatste bepaling”(10). Wanneer het gaat om de gelijke behandeling op het gebied van sociale en fiscale voordelen van werknemers die onderdaan zijn van een lidstaat en werknemers uit de eigen lidstaat, moet derhalve worden bepaald of met het verschil in behandeling ten gevolge van een nationale maatregel een legitiem doel wordt nagestreefd en of dit verschil in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
44. Rechten van het tweede soort vinden hun oorsprong in richtlijn 2003/109, als instrument van afgeleid recht. In de arresten waarin het Hof zich heeft uitgesproken over de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn heeft het immers niet geoordeeld dat deze bepaling een „bijzondere uitdrukking” vormt van een Verdragsartikel.(11)
45. Aangezien de Uniewetgever in richtlijn 2003/109 reeds uitputtend heeft bepaald in welke situaties de lidstaten mogen afwijken van het beginsel van gelijke behandeling van langdurig ingezeten derdelanders en eigen onderdanen(12), vormt een verschil in behandeling tussen deze twee categorieën van onderdanen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden als zodanig een schending van artikel 11, lid 1, onder d), van die richtlijn.
46. Derhalve kan de rechtspraak inzake het vrije verkeer van werknemers mijns inziens alleen worden gebruikt om na te gaan of er een verschil in behandeling bestaat tussen langdurig ingezeten derdelanders en onderdanen van het gastland en of hun situaties vergelijkbaar zijn.
47. In casu zij er, gezien de vergelijkbaarheid van de situatie van deze twee categorieën van onderdanen, op gewezen dat de Italiaanse regering heeft aangegeven dat het basisinkomen uit administratief oogpunt een bijzonder complexe maatregel is, voor zover bij de toepassing ervan voor elk betrokken huishouden specifieke overeenkomsten moeten worden nagekomen, waarvan de uitvoering voortdurend moet worden gevolgd, en aanzienlijke bedragen ten laste van overheidsmiddelen moeten worden uitgekeerd. Daarom heeft de nationale wetgever het recht op die uitkering volgens deze regering terecht voorbehouden aan onderdanen met een sterke en duurzame worteling in de Italiaanse arbeidsmarkt en, meer in het algemeen, in de Italiaanse samenleving.
48. Gesteld dat de Italiaanse regering hiermee doelt op administratieve en financiële moeilijkheden, verklaren die moeilijkheden geenszins waarom de situatie van derdelanders die, na zowel aan de procedure als aan de voorwaarden van richtlijn 2003/109 te hebben voldaan, de door deze richtlijn toegekende status van langdurig ingezetene hebben verkregen, niet vergelijkbaar is met die van een onderdaan van het gastland die dezelfde financiële behoeften heeft.(13) Ik zou daaraan willen toevoegen dat het Hof in een recenter arrest heeft geoordeeld dat deze twee categorieën van onderdanen niet mogen worden geacht zich in een verschillende situatie te bevinden wegens hun respectieve banden met het gastland, aangezien een dergelijke vaststelling in strijd is met de beoordeling van de Uniewetgever dat de status van langdurig ingezetene recht geeft op dezelfde behandeling als de eigen onderdanen in de zin van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109.(14)
49. Het antwoord op de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde een verschil in behandeling tussen deze categorieën van onderdanen met zich brengt, moet naar mijn oordeel noodzakelijkerwijs bevestigend luiden.
50. Het klopt dat deze voorwaarde geldt voor iedereen die aanspraak wil maken op het basisinkomen, los van het feit of het om langdurig ingezeten derdelanders dan wel om eigen onderdanen gaat. Evenwel moet worden vastgesteld dat artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109 geen enkel element bevat dat erop wijst dat de daarin bedoelde gelijke behandeling uitsluitend openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit van de betrokken derdelander verbiedt (directe discriminatie). Zij behelst namelijk ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (indirecte discriminatie).
51. In dat verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat elk onderscheid op basis van verblijf, zoals dat in casu bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde tot stand is gebracht, hoofdzakelijk ten voordele van de eigen onderdanen dreigt te werken, omdat niet-ingezetenen in de meeste gevallen buitenlanders zijn.(15) Hetzelfde geldt voor een onderscheid op basis van de verblijfsduur wanneer de behandeling van de eigen onderdanen wordt vergeleken met die van derdelanders die de status van langdurig ingezetene hebben verworven na meer dan vijf jaar rechtmatig verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat.
52. De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting aangevoerd dat langdurig ingezeten derdelanders goed in de Italiaanse samenleving zijn geïntegreerd wanneer zij dezelfde rechten genieten als Italiaanse onderdanen (met uitzondering van de politieke rechten), over een minimuminkomen en huisvesting beschikken en de Italiaanse taal voldoende beheersen. Deze derdelanders kunnen volgens deze regering in wezen dus net zo goed aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde voldoen als Italiaanse onderdanen. Ik zie echter niet in hoe dit argument de in het vorige punt van deze conclusie gedane vaststelling kan ontkrachten.
53. De verwijzende rechter geeft aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verblijfsvoorwaarde ook Italiaanse onderdanen kan raken die naar Italië terugkeren na in een andere lidstaat te hebben verbleven. Deze omstandigheid kan mijns inziens evenmin afbreuk doen aan de slotsom waartoe ik ben gekomen. In dat verband zij erop gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een maatregel, opdat deze als indirect discriminerend kan worden beschouwd, niet tot gevolg hoeft te hebben dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld.(16)
54. Tot slot zal het Hof zich moeten buigen over de vraag of een nationale bepaling, zoals artikel 7, lid 1, van wetsbesluit nr. 4/2019, waarin is voorzien in een gevangenisstraf van twee tot zes jaar, met name in geval van een valse verklaring betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde, zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a), punt 2), van dat wetsbesluit, verenigbaar is met richtlijn 2003/109.
55. De rechtsregeling voor een dergelijke sanctie wordt niet vermeld in richtlijn 2003/109 en valt derhalve onder het nationale recht. Dat betekent echter niet dat deze regeling in overeenstemming is met de betrokken richtlijn.
56. Er zij aan herinnerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde een materieel bestanddeel vormt van het strafbare feit waarvan de kwalificatie de oplegging van de betrokken sanctie met zich brengt.
57. Daaruit volgt dat indien het Hof, zoals ik voorstel, zou oordelen dat deze voorwaarde in strijd is met het Unierecht, en met name met artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, de nationale rechter verplicht zou zijn zowel artikel 2, lid 1, onder a), punt 2, van wetsbesluit nr. 4/2019 als artikel 7, lid 1, daarvan buiten toepassing te laten.
58. Zoals de verwijzende rechter in wezen opmerkt, zou het buiten toepassing laten van de nationale bepaling waarin deze voorwaarde is vastgelegd, immers betekenen dat dit materiële bestanddeel van het strafbare feit zou wegvallen uit de verklaring van de strafrechtelijk vervolgde verdachte, zodat ook het strafbare feit in zijn geheel niet langer zou bestaan. Meer in het bijzonder geldt dat wanneer de bepaling die de eerdergenoemde voorwaarde bevat niet van toepassing is, de inhoud van de onware verklaring in de zin van artikel 7, lid 1, van wetsbesluit nr. 4/2019 geen gevolgen meer heeft.
59. De strafrechtelijke sanctie waarin is voorzien in geval van een valse verklaring met betrekking tot de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde, is derhalve eveneens in strijd met het Unierecht.(17)
60. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de vragen van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot een nationale socialebijstandsmaatregel afhankelijk stelt van de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar in de betrokken lidstaat, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, en waarin is voorzien in een strafrechtelijke sanctie in geval van een valse verklaring met betrekking tot deze voorwaarde.
IV. Conclusie
61. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Tribunale di Napoli te beantwoorden als volgt:
„Artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot een nationale socialebijstandsmaatregel afhankelijk stelt van de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar in de betrokken lidstaat, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, en waarin is voorzien in een strafrechtelijke sanctie in geval van een valse verklaring met betrekking tot deze voorwaarde.”