Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PRIIT PIKAMÄE
apresentadas em 25 de janeiro de 2024 (1)
Processos apensos C‑112/22 e C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Processo penal
sendo interveniente:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale di Napoli (Tribunal de Primeira Instância de Nápoles, Itália)]
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2003/109/CE — Estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração — Artigo 11.°, n.° 1, alínea d) — Igualdade de tratamento — Assistência social — Requisito da residência com uma duração mínima de dez anos, ininterruptamente nos últimos dois anos»
1. É amplamente reconhecido que as crises económicas que marcaram o início do século XX aumentaram consideravelmente as desigualdades económicas e sociais. Para remediar esta situação, vários governos europeus optaram por implementar políticas de redistribuição de recursos, que se traduziram principalmente em Itália pelo «rendimento de cidadania». A questão do rendimento de cidadania tem assim uma forte dimensão política, que constitui, inequivocamente, o contexto subjacente aos presentes processos.
2. Reconduzidos à sua dimensão puramente jurídica, os presentes processos, que têm origem em dois reenvios prejudiciais do Tribunale di Napoli (Tribunal de Primeira Instância de Nápoles, Itália), dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre a interpretação do artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (2)e, mais precisamente, sobre a questão de saber se o requisito de residência de dez anos no território italiano, ininterruptamente nos dois anos anteriores à apresentação do pedido, a que a concessão do rendimento de cidadania está subordinado, é conforme a esta disposição.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
3. São pertinentes, no âmbito do presente processo, os artigos 4.° a 7.° e 9.° a 11.° da Diretiva 2003/109, bem como o artigo 34.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
B. Direito italiano
4. O artigo 2.° do decreto‑legge n. 4 «Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Decreto‑Lei n.° 4, que estabelece Disposições Urgentes relativas ao Rendimento de Cidadania e às Pensões), de 28 de janeiro de 2019 (GURI n.° 23, de 28 de janeiro de 2019), convertido em lei pela legge n. 26 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Lei n.° 26, que converte em lei, após alterações, o Decreto‑Lei n.° 4, de 28 de janeiro de 2019, que estabelece Disposições Urgentes relativas ao Rendimento de Cidadania e às Pensões), de 28 de março de 2019 (GURI n.° 75, de 29 de março de 2019) (a seguir «Decreto‑Lei n.° 4/2019»), sob a epígrafe «Beneficiários», dispõe, no seu n.° 1:
«O [rendimento de cidadania] é atribuído aos agregados familiares que, no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação, preencham cumulativamente os seguintes requisitos:
a) relativamente aos requisitos de nacionalidade, residência e permanência, o membro que solicita o benefício deve, cumulativamente:
1) possuir a nacionalidade italiana ou de um país que faça parte da União Europeia, ou [ser] membro da sua família, conforme especificado pelo artigo 2.°, n.° 1, alínea b), do decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Decreto Legislativo n.° 30, de 6 de fevereiro de 2007), que seja titular do direito de residência ou do direito de residência permanente, ou ser nacional de país terceiro que possua autorização de residência UE para residentes de longa duração;
2) ser residente em Itália há, pelo menos, 10 anos, e ininterruptamente nos últimos dois anos, considerados no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação.
[...]»
5. O artigo 7.° deste decreto‑lei, intitulado «Sanções», prevê, no seu n.° 1:
«Com exceção dos atos que constituam um crime mais grave, quem, com o fim de obter indevidamente o benefício previsto no artigo 3.°, preste declarações ou utilize documentos falsos ou que atestem factos não verdadeiros, ou omita informações devidas, é punido com pena de prisão de dois a seis anos.»
II. Litígios no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
6. Resulta das respostas do órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos que lhe foi dirigido pelo Tribunal de Justiça que CU e ND são nacionais de países terceiros que adquiriram o estatuto de residente de longa duração em Itália. Estas pessoas são acusadas pelo Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Procurador do Ministério Público no Tribunal de Nápoles, Itália) de terem cometido, cada uma, o crime previsto no artigo 7.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 4/2019. Assinaram, em 27 de agosto de 2020 e em 9 de outubro de 2020, respetivamente, pedidos de rendimento de cidadania, tendo falsamente atestado, nesses pedidos, que preenchiam os requisitos de concessão dessa prestação e, nomeadamente, o requisito de residência de pelo menos dez anos em Itália prevista pelo referido decreto‑lei. CU e ND receberam indevidamente, a esse título, um montante de, respetivamente, 3 414,40 euros e 3 186,66 euros.
7. O Tribunale di Napoli (Tribunal de Primeira Instância de Nápoles) manifesta dúvidas quanto à conformidade com o direito da União do Decreto‑Lei n.° 4/2019, na medida em que este prevê um requisito de residência com uma duração mínima de dez anos em Itália, ininterruptamente nos últimos dois anos, para poder beneficiar do rendimento de cidadania, qualificado de prestação de assistência social destinada a assegurar um mínimo de subsistência. O órgão jurisdicional de reenvio considera que este decreto‑lei sujeita os nacionais de países terceiros, incluindo os titulares de autorizações de residência de longa duração, a um tratamento diferente em relação aos nacionais italianos.
8. Segundo este órgão jurisdicional, a prestação denominada de «rendimento de cidadania» é abrangida por um dos três domínios indicados no artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, a saber, segurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional. Além disso, o artigo 11.°, n.° 4, desta diretiva não é aplicável no caso em apreço, uma vez que parece que o Estado italiano não exprimiu, aquando da adoção da legislação nacional em causa, a vontade de limitar a igualdade de tratamento no que diz respeito à assistência social e à proteção social prescrita por esse artigo 11.° às prestações sociais de base. Em todo o caso, mesmo que essa limitação tivesse sido adotada, não estaria em conformidade com o referido artigo 11.° pelo facto de, nos termos da última frase do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 4/2019, o rendimento de cidadania assegurar o nível essencial das prestações dentro dos limites dos recursos disponíveis.
9. A interpretação do direito da União é necessária para decidir nos processos principais, na medida em que, se o requisito que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), ponto 2, do Decreto‑Lei n.° 4/2019 não fosse conforme com o direito da União, desapareceria o facto constitutivo das infrações penais em causa.
10. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio explica que considera que o requisito de residência durante dez anos em Itália, sem interrupção nos últimos dois anos, é desfavorável aos nacionais de países terceiros que beneficiam de uma proteção específica ao abrigo da regulamentação da União, como os residentes de longa duração que adquiriram um direito de residência permanente num Estado‑Membro da União depois de aí terem residido durante cinco anos, na aceção do artigo 4.° da Diretiva 2003/109. O mesmo acontece com os nacionais italianos que regressam a Itália após um período de residência noutro Estado‑Membro. São também objeto de discriminação, devido à disposição nacional em causa nos processos principais, os titulares do estatuto de refugiado, que devem beneficiar, ao abrigo do artigo 29.°, da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9), da assistência social necessária nas mesmas condições aplicáveis aos nacionais desse Estado‑Membro.
11. Foi nestas condições que o Tribunale di Napoli (Tribunal de Primeira Instância de Nápoles) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O direito da União, em especial o artigo 18.° [TFUE], o artigo 45.° [TFUE], o artigo 7.°, n.° 2, do [Regulamento (UE) n.° 492/11 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União (JO 2011, L 141, p. 1)], o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, o artigo 29.° da Diretiva 2011/95, o artigo 34.° da [Carta], os artigos 30.° e 31.° da [Carta Social Europeia], opõem‑se a uma legislação nacional como a que resulta da conjugação dos artigos 7.°, n.° 1, e 2.°, n.° 1, alínea a), do [Decreto‑Lei n.° 4/2019], na parte em que subordina o acesso ao rendimento de cidadania ao requisito da residência em Itália há, pelo menos, 10 anos (dos quais os últimos dois anos, no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação, ininterruptamente), reservando, assim, um tratamento menos favorável aos cidadãos italianos, aos cidadãos [da União] titulares do direito de residência ou de residência permanente, ou residentes de longa duração não nacionais da União que residam [em Itália] há menos [de] dez anos ou há 10 anos, mas não de maneira ininterrupta nos últimos dois, comparativamente com os que pertencem às mesmas categorias que residem há dez anos, dos quais os últimos dois ininterruptamente?
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior:
2) O direito da União, em especial o artigo 18.° [TFUE], o artigo 45.° [TFUE], o artigo 7.°, n.° 2, do [Regulamento n.° 492/2011], o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da [Diretiva 2003/109], o artigo 29.° da [Diretiva 2011/95], o artigo 34.° da [Carta], os artigos 30.° e 31.° da [Carta Social Europeia], opõem‑se a uma legislação nacional como a que resulta da conjugação do disposto nos artigos 7.°, n.° 1, e 2.°, n.° 1, alínea a), do [Decreto‑Lei n.°4/2019], na parte em que reserva um tratamento diferente aos residentes de longa duração, que podem obter um direito de residência permanente num Estado‑Membro depois de terem residido durante cinco anos no Estado‑Membro de acolhimento, e aos residentes de longa duração residentes há dez anos, dos quais os últimos dois ininterruptamente?
3) O direito da União, em especial o artigo 18.° [TFUE], o artigo 45.° [TFUE], o artigo 7.°, n.° 2 do [Regulamento 492/2011], o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da [Diretiva 2003/109] e o artigo 29.° da [Diretiva 2011/95], opõem‑se a uma legislação nacional como a que resulta da conjugação dos artigos 7.°, n.° 1, e 2.°, n.° 1, alínea a), do [Decreto‑Lei n.° 4/2019], que impõe aos cidadãos italianos, da União Europeia e de países terceiros a obrigação de residência de dez anos (dos quais os últimos dois ininterruptamente) para ter direito ao rendimento de cidadania?
4) O direito da União, em especial o artigo 18.° [TFUE], o artigo 45.° [TFUE], o artigo 7.°, n.° 2, do [Regulamento n.° 492/2011], o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da [Diretiva 2003/109], o artigo 29.° da [Diretiva 2011/95], o artigo 34.° da [Carta], os artigos 30.° e 31.° da [Carta Social Europeia], opõem‑se a uma legislação nacional como a que resulta da conjugação dos artigos 7.°, n.° 1, e 2.°, n.° 1, alínea a), do [Decreto‑Lei n.° 4/2019], na parte em que, para efeitos da obtenção do rendimento de cidadania, obriga os cidadãos italianos, da União Europeia e de países terceiros a declararem que residiram durante dez anos em Itália, dos quais os últimos dois ininterruptamente, implicando as falsas declarações sérias consequências de natureza criminal?»
12. Foram apresentadas observações escritas pelo Governo Italiano e pela Comissão Europeia. Estes mesmos interessados, bem como CU e ND, apresentaram alegações orais na audiência de 3 de outubro de 2023.
III. Análise
A. Quadro jurídico de análise
13. Na sua reunião geral de 2 de maio de 2023, o Tribunal de Justiça decidiu, em aplicação do artigo 101.° do Regulamento de Processo, enviar um pedido de esclarecimentos ao órgão jurisdicional de reenvio, convidando‑o a indicar o estatuto jurídico das pessoas visadas pelos processos penais nos processos principais, bem como a precisar o ato de direito da União que considerava aplicável a essas pessoas e as disposições específicas deste cuja interpretação lhe parecia necessária para a resolução dos litígios que lhe foram submetidos.
14. Nas suas respostas a este pedido, transmitidas ao Tribunal de Justiça em 9 de junho de 2023 no processo C‑223/22 e em 13 de junho de 2023 no processo C‑112/22, o órgão jurisdicional de reenvio indicou que ambas as pessoas em causa são nacionais de países terceiros com o estatuto de residente de longa duração em Itália. Na resposta dada no processo C‑112/22, esse órgão jurisdicional precisou que a disposição cuja interpretação é útil para a resolução do litígio que lhe foi submetido é o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. Em contrapartida, na resposta relativa ao processo C‑223/22, o órgão jurisdicional de reenvio reiterou a necessidade de interpretar todas as disposições evocadas nas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça.
15. Tendo em conta estes esclarecimentos, a análise jurídica será estruturada do seguinte modo. Primeiro, tomarei posição sobre as objeções suscitadas pelas partes interessadas quanto à competência do Tribunal de Justiça e à admissibilidade do presente reenvio prejudicial (subsecções B e C). De seguida, examinarei, designadamente, a questão relativa à conformidade do requisito de residência previsto pela legislação italiana pertinente com a Diretiva 2003/109 (subsecção D).
B. Quanto à competência do Tribunal de Justiça
16. Conforme resulta dos autos, o rendimento de cidadania, tal como previsto pelo Decreto‑Lei n.° 4/2019, consiste num complemento ao rendimento familiar com um limite máximo de 6 000 euros, ao qual se pode somar um complemento de rendimento para os agregados familiares que sejam inquilinos, até um montante máximo de 3 360 euros por ano. Esta prestação é concedida por um período contínuo de até dezoito meses e pode ser renovada.
17. A concessão do rendimento de cidadania está subordinada a uma declaração dos membros maiores do agregado familiar em causa que ateste a sua disponibilidade imediata para trabalhar, bem como a sua participação num percurso personalizado de acompanhamento para o emprego e a inclusão social com atividades ao serviço da coletividade, uma reconversão profissional, a conclusão dos estudos e outros compromissos, definidos pelos serviços competentes, que visam a inserção no mercado de trabalho e a inclusão social. Este percurso é formalizado pela celebração da convenção sobre o emprego, que tem essencialmente por objeto a procura ativa de emprego e a aceitação das ofertas adequadas, ou da convenção para a inclusão social, assinada nos serviços municipais responsáveis pela luta contra a pobreza.
18. Nas suas observações escritas, o Governo Italiano pôs em causa a competência do Tribunal de Justiça para responder às questões submetidas com o fundamento de que a legislação nacional relativa ao rendimento de cidadania é da competência exclusiva dos Estados‑Membros. No seu entender, o rendimento de cidadania não constitui uma medida de assistência social ou de proteção social, que tenha por objetivo assegurar às pessoas em causa um determinado nível de rendimento. Trata‑se, em contrapartida, de uma medida complexa, que prossegue um objetivo mais global de luta contra a exclusão social. Não sendo o direito da União aplicável aos litígios nos processos principais, o Tribunal de Justiça deveria declarar‑se incompetente no caso em apreço.
19. A este título, o Governo Italiano contestou a qualificação do rendimento de cidadania dada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Tal contestação baseia‑se essencialmente no Acórdão da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália) n.° 19/2022, de 10 de janeiro de 2022.
20. No processo que deu origem a esse acórdão, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) foi chamada a pronunciar‑se sobre a constitucionalidade do artigo 2.°, n.° 1, alínea a), ponto 1, do Decreto‑Lei n.° 4/2019, que exige, entre os diferentes requisitos a preencher para beneficiar do rendimento de cidadania, que os nacionais de países terceiros possuam uma autorização de residência UE para residentes de longa duração. Mais precisamente, foi submetida a esse órgão jurisdicional, nomeadamente, a questão de saber se, uma vez que o rendimento de cidadania visa satisfazer necessidades primárias da pessoa humana, tal limitação do círculo dos beneficiários dessa prestação era conforme com o princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 3.° da Constituição italiana.
21. No seu acórdão, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) recordou que já tinha declarado que «as normas que regulam o rendimento de cidadania definem um percurso de reintegração no mundo do trabalho que vai além da assistência puramente económica» e que esta prestação «não tem um mero caráter de assistência social, precisamente porque é acompanhada de um percurso de formação e de inserção que comporta obrigações precisas cujo incumprimento implica, sob diversas formas, a exclusão desse percurso».
22. Em seguida, considerou que «o rendimento de cidadania, embora apresente igualmente as características de uma medida de luta contra a pobreza, não se traduz numa prestação de assistência social destinada a satisfazer uma necessidade primária do indivíduo, mas prossegue objetivos diferentes e mais estruturados de política ativa de emprego e de integração social», tendo assim constatado o caráter infundado da questão de constitucionalidade que lhe foi submetida.
23. Esta apreciação da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) relativa à qualificação do rendimento de cidadania não me parece suscetível de justificar a inaplicabilidade do artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 e, por conseguinte, a incompetência do Tribunal de Justiça para conhecer das presentes questões prejudiciais.
24. Com efeito, esta disposição remete para o direito nacional no que respeita à definição dos conceitos de «segurança social», de «assistência social» e de «proteção social». Ora, o Tribunal de Justiça já decidiu que tal remissão implica que compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se uma determinada medida nacional se enquadra nas aí visadas (3). Esta última constatação não é mais do que a expressão específica da regra geral que se baseia na exigência de uma clara separação das funções dos órgãos jurisdicionais nacionais e do Tribunal de Justiça no âmbito do reenvio prejudicial, de acordo com a qual o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar o direito nacional, uma vez que cabe exclusivamente ao juiz nacional que realizou o reenvio prejudicial determinar o exato alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais (4). No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indicou claramente que o rendimento de cidadania se enquadra numa das três categorias que figuram no artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, de modo que a aplicabilidade desse artigo não pode ser posta em questão.
25. É certamente verdade que, para fornecer ao juiz nacional uma resposta útil, o Tribunal de Justiça pode, em conformidade com jurisprudência assente, fornecer indicações baseadas nos autos do processo principal e nas observações escritas e orais que lhe foram apresentadas, designadamente sobre os elementos a ter em conta por esse juiz para a sua decisão nesse processo (5). Todavia, esta jurisprudência permite apenas que o Tribunal de Justiça integre na sua resposta elementos de direito nacional que sejam aptos a servir o fim acima referido, sem proceder a uma interpretação desse direito.
26. O Tribunal de Justiça só tem competência para se pronunciar sobre a interpretação do direito da União à luz do quadro factual e jurídico descrito pelo órgão jurisdicional de reenvio, sem poder pô‑lo em causa nem verificar a sua exatidão à luz do acórdão de um órgão jurisdicional nacional, ainda que supremo.
27. Atendendo ao que precede, há que respeitar a qualificação da medida em causa dada pelo órgão jurisdicional de reenvio, e tratar assim o rendimento de cidadania como uma prestação abrangida pelo conceito de «assistência social», tal como figura no artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. Uma vez que esta diretiva é, portanto, aplicável ao caso em apreço, o Tribunal de Justiça deve, na minha opinião, declarar‑se competente para conhecer dos presentes pedidos de decisão prejudicial.
C. Quanto à admissibilidade
28. O Governo Italiano e a Comissão sustentaram, nas suas observações escritas, que os pedidos de decisão prejudicial são inadmissíveis na aceção do artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
29. Em especial, estas duas partes alegaram que as decisões de reenvio são incompletas no que respeita ao estatuto das arguidas nos processos penais principais. Com efeito, esse órgão jurisdicional explica, nos fundamentos que desenvolvem as respostas que propõe às questões prejudiciais, que o requisito de residência em causa no processo principal provoca uma discriminação em detrimento dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, dos nacionais e dos cidadãos da União, bem como dos nacionais de países terceiros beneficiários de proteção internacional, quando as questões submetidas visam atos relativos a todas essas categorias de pessoas. Trata‑se, no entanto, de estatutos jurídicos mutuamente incompatíveis que as pessoas em causa nos presentes processos não podem acumular.
30. A este respeito, importa recordar que resulta de jurisprudência constante que, por força do artigo 94.° do Regulamento de Processo, o órgão jurisdicional de reenvio está obrigado a fornecer um mínimo de explicações sobre as razões da escolha das disposições do direito da União cuja interpretação solicita e sobre o nexo que o mesmo estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio que lhe é submetido (6).
31. No caso em apreço, tendo em conta as respostas dadas pelo órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos que o Tribunal de Justiça lhe dirigiu, há que concluir que as presentes questões prejudiciais são admissíveis na medida em que visam a interpretação da Diretiva 2003/109 (7).
D. Quanto ao mérito
32. Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que subordina o acesso dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração a uma medida de assistência social ao requisito de residência no Estado‑Membro em causa com uma duração mínima de dez anos, ininterruptamente nos últimos dois anos, e que prevê uma sanção penal em caso de falsas declarações sobre esse requisito.
33. A título preliminar, impõem‑se algumas especificações para definir o regime jurídico em que se inscreve a disposição de direito derivado que o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar.
34. Enquanto instrumento‑chave do quadro jurídico da União em matéria de migração legal, a Diretiva 2003/109 tem como objetivo, como resulta dos seus considerandos 2, 4, 6 e 12, garantir a integração dos nacionais de países terceiros que estejam instalados duradoura e legalmente nos Estados‑Membros e, para tal, aproximar os direitos desses nacionais dos direitos de que gozam os cidadãos da União, nomeadamente instituindo a igualdade de tratamento em relação a estes últimos num amplo leque de domínios económicos e sociais (8).
35. A Diretiva 2003/109 determina as condições para a concessão e a retirada do estatuto de residente de longa duração e os direitos correspondentes, bem como as condições de residência noutros Estados‑Membros para os nacionais de países terceiros que beneficiam deste estatuto. Se for excetuada a aquisição da nacionalidade do Estado‑Membro de acolhimento, esse estatuto corresponde ao nível de integração mais elevado para um nacional de um país terceiro.
36. Há que enunciar as disposições desta diretiva que são pertinentes para o presente processo.
37. O artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva prevê que os Estados‑Membros devem conceder o estatuto de residente de longa duração aos nacionais de países terceiros que tenham residência legal e ininterrupta no seu território durante os cinco anos que antecedem imediatamente a apresentação do respetivo pedido. O artigo 5.° enuncia condições para aquisição deste estatuto. Por força do n.° 1, alíneas a) e b) desse artigo, o nacional de um país terceiro deve apresentar provas de que dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença para evitar tornar‑se um encargo para o Estado‑Membro em causa (9). O artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo dispõe que a concessão do estatuto em questão pode ser recusada por razões de ordem pública ou de segurança pública. O artigo 7.° estabelece regras de procedimento que regulam a análise do pedido de aquisição do referido estatuto, e o artigo 9.° regula as condições de retirada e de perda do mesmo.
38. Conforme referi anteriormente, o estatuto de residente de longa duração, uma vez adquirido, implica, nomeadamente, que os nacionais de países terceiros beneficiam da igualdade de tratamento perante os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, além de uma proteção reforçada contra a expulsão.
39. De acordo com o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 2003/109, esta igualdade de tratamento diz respeito aos domínios aí enumerados, designadamente a segurança social, a assistência social e a proteção social [alínea d)], tal como definidas na legislação nacional, sem prejuízo das derrogações que os Estados‑Membros possam estabelecer nos termos dos n.os 2, 3 e 4 desse artigo.
40. Uma vez que, na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a medida em causa no caso em apreço se insere num destes domínios na aceção da legislação nacional, o rendimento de cidadania é abrangido pelo artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.
41. O imperativo da igualdade de tratamento é, assim, aplicável no caso em apreço.
42. Antes de apreciar o respeito da igualdade de tratamento, devo precisar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação do artigo 7.°, n.° 2 do Regulamento n.° 492/2011 não é aplicável por analogia no caso em apreço devido à natureza diferente dos direitos de livre circulação e dos direitos dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração.
43. Os primeiros direitos são conferidos aos nacionais dos Estados‑Membros pelo Tratado. A ideia que preside à jurisprudência acima referida é, com efeito, que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 492/2011 «é a expressão particular, no domínio específico da concessão de vantagens sociais, da regra da igualdade de tratamento consagrada no artigo 45.°, n.° 2, TFUE e deve ser interpretado da mesma forma que esta última disposição» (10). Consequentemente, quando se coloca a questão da igualdade de tratamento entre trabalhadores nacionais de outro Estado‑Membro e trabalhadores nacionais em matéria de vantagens sociais e fiscais, é preciso determinar se a diferença de tratamento que resulta de uma medida nacional prossegue um objetivo legítimo e se é conforme ao principio da proporcionalidade.
44. Os segundos direitos têm origem no instrumento de direito derivado que é a Diretiva 2003/109. Com efeito, nos acórdãos em que se pronunciou sobre a interpretação do artigo 11.°, n.° 1, alínea d), dessa diretiva, o Tribunal de Justiça não considerou que esta disposição é uma «expressão particular» de um artigo do Tratado (11).
45. Uma vez que o legislador da União já previu de forma exaustiva na Diretiva 2003/109 as situações em que os Estados‑Membros podem derrogar a igualdade de tratamento entre nacionais de países terceiros titulares do estatuto de residentes de longa duração e cidadãos nacionais (12), uma diferença de tratamento entre estas duas categorias de nacionais que se encontram numa situação comparável constitui, por si só, uma violação do artigo 11.°, n.° 1, alínea d), dessa diretiva.
46. Por conseguinte, a jurisprudência em matéria de livre circulação dos trabalhadores pode servir, na minha opinião, apenas para verificar a existência de uma diferença de tratamento dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, e a comparabilidade da sua situação.
47. No caso em apreço, tendo em conta a comparabilidade das situações destas duas categorias de nacionais, há que observar que o Governo Italiano indicou que o rendimento de cidadania é uma medida particularmente complexa do ponto de vista administrativo, já que, na sua aplicação, é necessário respeitar as convenções específicas de cada agregado familiar em causa e efetuar um acompanhamento constante da sua execução, bem como proceder ao pagamento de quantias consideráveis através do uso de fundos públicos. Foi por esta razão que, na opinião deste Governo, o legislador nacional reservou devidamente o benefício desta prestação apenas aos nacionais que tenham um enraizamento forte e permanente tanto no mercado de trabalho italiano como, mais genericamente, na sociedade italiana.
48. Admitindo, que o Governo Italiano visa, deste modo, evocar dificuldades administrativas e económicas, há que considerar que estas não explicam, de maneira nenhuma, a razão pela qual os nacionais de países terceiros não devem ser considerados como estando numa situação comparável à dos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento quando têm as mesmas necessidades económicas se, tendo completado o procedimento e preenchido as condições previstas pela Diretiva 2003/109, adquiriram o estatuto de residentes de longa duração previsto por essa diretiva (13). Acrescento que, num acórdão mais recente, o Tribunal de Justiça decidiu que essas duas categorias de nacionais não podem ser consideradas como estando numa situação diferente em razão das suas respetivas ligações ao Estado‑Membro de acolhimento, sendo tal consideração contrária à apreciação do legislador da União segundo a qual o estatuto de residente de longa duração confere o direito à igualdade de tratamento perante os nacionais na aceção do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 2003/109 (14).
49. Quanto à questão de saber se o requisito em causa no processo principal cria uma diferença de tratamento entre estas mesmas categorias de nacionais, parece‑me que a resposta deve ser necessariamente afirmativa.
50. É certo que este requisito é exigido a todos os requerentes de rendimentos de cidadania, independentemente de se tratar de nacionais de países terceiros residentes de longa duração ou de cidadãos nacionais. Importa, todavia, observar que o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 2003/109 não contém nenhum elemento que permita supor que a igualdade de tratamento aí referida proíbe unicamente as discriminações ostensivas, baseadas na nacionalidade do nacional em causa (discriminações diretas). Com efeito, estende‑se a todas as formas dissimuladas de discriminação que, por aplicação de outros critérios de distinção, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (discriminações indiretas).
51. A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que toda e qualquer distinção baseada na residência, tal como a estabelecida no caso em apreço pelo requisito em causa no processo principal, corre o risco de funcionar principalmente em beneficio dos nacionais uma vez que os não residentes são, mais frequentemente, não nacionais (15). O mesmo se diga de uma distinção baseada na duração da residência se o tratamento dos nacionais for comparado com o dos nacionais de países terceiros que adquiriram o estatuto de residente de longa duração após residirem legalmente cinco anos no território do Estado‑Membro em causa.
52. Na audiência, o Governo Italiano alegou que os nacionais de países terceiros residentes de longa duração estão bem integrados na sociedade italiana, uma vez que gozam dos mesmos direitos que os nacionais italianos (com exceção dos direitos políticos), que dispõem de um rendimento mínimo e de alojamento, e que dominam suficientemente a língua italiana. Assim, a aptidão destes nacionais para preencher o requisito em causa no processo principal é, segundo este Governo, substancialmente análoga à dos nacionais italianos. Ora, não vejo de que modo este argumento é suscetível de infirmar a conclusão a que se chegou no número anterior das presentes conclusões.
53. O órgão jurisdicional de reenvio indica que o requisito de residência em causa no processo principal pode também afetar os nacionais italianos que regressam a Itália após terem residido noutro Estado‑Membro. Também não me parece que esta circunstância possa pôr em causa a conclusão a que chegámos. A este respeito, importa salientar que o Tribunal de Justiça já declarou que, para que uma medida possa ser qualificada de indiretamente discriminatória, não é necessário que tenha por efeito favorecer todos os cidadãos nacionais ou apenas desfavorecer os nacionais dos outros Estados‑Membros, com exclusão dos nacionais (16).
54. Por último, o Tribunal de Justiça deverá abordar a questão da conformidade com a Diretiva 2003/109 de uma disposição nacional, como o artigo 7.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 4/2019, que prevê uma pena privativa de liberdade de dois a seis anos, nomeadamente em caso de falsas declarações relativas ao requisito em causa no processo principal, conforme previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), ponto 2, do desse diploma.
55. O regime jurídico de tal sanção não está previsto na Diretiva 2003/109 e é, por conseguinte, abrangido pelo direito nacional. Isto não significa, no entanto, que este regime esteja em conformidade com a diretiva em questão.
56. Com efeito, há que recordar que o requisito em causa no processo principal constitui um elemento material da infração penal cuja caracterização implica a aplicação da sanção em questão.
57. Daqui decorre que, se o Tribunal de Justiça decidir, como proponho, que esta condição é contrária ao direito da União, nomeadamente ao artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, o órgão jurisdicional nacional é obrigado a não aplicar tanto o artigo 2.°, n.° 1, alínea a), ponto 2, do Decreto‑Lei n.° 4/2019 como o seu artigo 7.°, n.° 1.
58. Com efeito, como salienta, em substância, o órgão jurisdicional de reenvio, a não aplicação da disposição nacional que estabelece este requisito tem o efeito de fazer desaparecer da declaração do arguido este elemento material da infração e, consequentemente, a totalidade da infração penal. Mais especificamente, o caráter inaplicável da disposição que enuncia o referido requisito torna sem efeito o conteúdo das falsas declarações na aceção do artigo 7.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 4/2019.
59. Por conseguinte, a sanção penal prevista em caso de falsas declarações sobre o requisito em causa no processo principal é igualmente contrária ao direito da União (17).
60. Tendo em conta estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que subordina o acesso a uma medida nacional de assistência social ao requisito da residência no Estado‑Membro em causa com uma duração mínima de dez anos, ininterruptamente nos últimos dois anos, e que prevê uma sanção penal em caso de falsas declarações sobre esse requisito.
IV. Conclusão
61. Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunale di Napoli (Tribunal de Primeira Instância de Nápoles, Itália) do seguinte modo:
O artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma legislação nacional que subordina o acesso a uma medida nacional de assistência social ao requisito da residência no Estado‑Membro em causa com uma duração mínima de dez anos, ininterruptamente nos últimos dois anos, e que prevê uma sanção penal em caso de falsas declarações sobre este requisito.