Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 25 januari 2024(1)
Förenade målen C‑112/22 och C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Brottmål
ytterligare deltagare i rättegången:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2003/109/EG – Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Artikel 11.1 d – Likabehandling – Socialt bistånd – Villkor om bosättning i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott”
1. Det är allmänt vedertaget att de ekonomiska kriserna i början av 2000-talet påtagligt ökade den ekonomiska och sociala ojämlikheten. Flera europeiska regeringar vidtog motåtgärder av fördelningspolitiskt slag. I Italien handlade det framför allt om ”medborgarlön”. Frågan om medborgarlön är i hög grad politisk, något som obestridligen utgör bakgrunden till de förevarande målen.
2. Rent juridiskt ger dessa mål – vilka grundar sig på två fall av begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel, Italien) – EU-domstolen tillfälle att uttala sig om tolkningen av artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning(2) och närmare bestämt att slå fast huruvida det villkor för beviljande av medborgarlön som innebär att den sökande måste ha varit bosatt i Italien i tio år, och utan avbrott under de två åren närmast före ingivandet av ansökan, är förenligt med den bestämmelsen.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
3. Följande lagrum är relevanta i de förevarande målen: artiklarna 4, 5, 6, 7, 9, 10 och 11 i direktiv 2003/109 och artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
B. Italiensk rätt
4. I punkt 1 i artikel 2 ”Mottagare” i decreto-legge n. 4 ”Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (lagdekret nr 4 om brådskande bestämmelser rörande medborgarlön och pensioner) av den 28 januari 2019 (GURI nr 23 av den 28 januari 2019), vilken omvandlades till lag genom legge n. 26 ”Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (lag nr 26 om omvandling till lag, efter ändringar, av lagdekret nr 4 av den 28 januari 2019 om brådskande bestämmelser rörande medborgarlön och pensioner) av den 28 mars 2019 (GURI nr 75 av den 29 mars 2019, nedan kallat lagdekret nr 4/2019), föreskrivs följande:
”[Medborgarlön] får beviljas hushåll som vid tiden för ansökan och under hela den tid då förmånen utbetalas uppfyller samtliga nedan angivna villkor.
a) Såvitt avser medborgarskap, bosättning och vistelse ska den person i hushållet som ansöker om förmånen uppfylla samtliga nedan angivna villkor:
1) vara italiensk medborgare eller medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater, [vara] medlem av en sådan persons familj i den mening som avses i artikel 2.1 b i decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 [lagstiftningsdekret nr 30 av den 6 februari 2007] och ha uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt eller [vara] tredjelandsmedborgare och ha EU-uppehållstillstånd som varaktigt bosatt,
2) ha varit bosatt i Italien i minst tio år, varav utan avbrott under de senaste två åren sett från tiden för ansökan, och sedan vara bosatt i landet utan avbrott under hela den period då förmånen utbetalas.
…”
5. I punkt 1 i artikel 7 ”Påföljder” i samma lagdekret stadgas följande:
”Med mindre än att gärningen utgör ett allvarligare brott ska den som i syfte att otillbörligen erhålla den förmån som avses i artikel 3 avger eller använder en osann försäkran, framställer eller använder handlingar som är falska eller i vilka osanna omständigheter intygas eller utelämnar erforderlig information dömas till fängelse i två till sex år.”
II. Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
6. Av de svar som den hänskjutande domstolen har lämnat på EU-domstolens begäran om klarlägganden framgår att CU och ND är tredjelandsmedborgare vilka har förvärvat ställning som varaktigt bosatta i Italien. Dessa personer anklagas av Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (allmänna åklagaren vid Domstolen i Neapel, Italien) för att var för sig ha begått det brott som avses i artikel 7.1 i lagdekret nr 4/2019. De undertecknade den 27 augusti 2020 respektive den 9 oktober 2020 var sin ansökan om medborgarlön där de felaktigt intygade att de uppfyllde villkoren för beviljande av denna förmån, däribland kravet enligt det lagdekretet på att ha varit bosatt i Italien i minst tio år. CU och ND erhöll sedermera enligt uppgift otillbörligen medborgarlön till ett belopp av 3 414,40 euro respektive 3 186,66 euro.
7. Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel) hyser tvivel om huruvida lagdekret nr 4/2019 är förenligt med unionsrätten. Vad som närmare bestämt har föranlett dessa tvivel är att det enligt nämnda lagdekret krävs bosättning i minst tio år i Italien, varav de senaste två åren utan avbrott, för att en person ska kunna erhålla medborgarlön, en förmån som är att betrakta som socialt bistånd avsett att säkerställa existensminimum. Enligt den hänskjutande domstolen innebär det lagdekretet att tredjelandsmedborgare – även sådana som innehar uppehållstillstånd för varaktigt bosatta – behandlas annorlunda än italienska medborgare.
8. Den hänskjutande domstolen anser att den förmån som betecknas medborgarlön är att hänföra till något av de tre områden som anges i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, det vill säga social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa har definierats i nationell lagstiftning. Vidare anser den hänskjutande domstolen att artikel 11.4 i det direktivet inte är tillämplig i det nu aktuella fallet, med tanke på att det förefaller som om den italienska staten i samband med antagandet av den berörda nationella lagstiftningen inte gav uttryck för någon vilja att begränsa den i nämnda artikel 11 föreskrivna likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner. Även om Italien hade valt att göra en sådan begränsning, skulle denna i alla händelser inte ha varit förenlig med nämnda artikel 11 av det skälet att det i sista meningen i artikel 1.1 i lagdekret nr 4/2019 anges att medborgarlönen utgör den grundläggande nivån på förmånerna inom ramen för de tillgängliga resurserna.
9. Enligt den hänskjutande domstolen behöver unionsrätten tolkas för att de nationella målen ska kunna avgöras. Om villkoret enligt artikel 2.1 a.2 i lagdekret nr 4/2019 är oförenligt med unionsrätten, innebär detta nämligen att de ifrågavarande brottsliga gärningarna inte längre föreligger.
10. Den hänskjutande domstolen anser att kravet på tio års bosättning i Italien, varav de senaste två åren utan avbrott, missgynnar tredjelandsmedborgare som åtnjuter särskilt skydd i kraft av unionslagstiftningen, däribland varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare som i kraft av artikel 4 i direktiv 2003/109 har erhållit permanent uppehållsrätt i en unionsmedlemsstat efter att ha varit bosatta där i fem år. Detsamma gäller enligt den hänskjutande domstolen för italienska medborgare som återvänder till Italien efter att ha varit bosatta en tid i en annan medlemsstat. Vidare anser den hänskjutande domstolen att den nationella bestämmelse som är i fråga i de nationella målen även innebär diskriminering av personer med flyktingstatus, vilka enligt artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) ska få nödvändigt socialt stöd på samma villkor som medborgare i medlemsstaterna.
11. Mot denna bakgrund beslutade Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel) att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artikel 18 [FEUF], artikel 45 [FEUF], artikel 7.2 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1).], artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] och artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder för en nationell lagstiftning som den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], vad gäller den del där det fastställs att rätt till medborgarlön enbart tillkommer personer som vid tidpunkten för ansökan har varit bosatta i Italien i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och sedan är bosatta i landet under hela den period då förmånen betalas ut, med den följden att italienska medborgare, unionsmedborgare med uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, som har varit bosatta i [Italien] i mindre än tio år eller som har varit bosatta där i tio år, men inte utan avbrott de senaste två åren, behandlas sämre än personer tillhörande samma kategorier som har varit bosatta i landet i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott?
Om den första frågan ska besvaras jakande:
2) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artikel 18 [FEUF], artikel 45 [FEUF], artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] och artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder för en nationell lagstiftning som den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], vad gäller den del som innebär att varaktigt bosatta personer, som kan få permanent uppehållsrätt i en EU-medlemsstat efter att ha varit bosatta i den mottagande medlemsstaten i fem år, behandlas annorlunda än varaktigt bosatta personer som har varit bosatta i [Italien] i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott?
3) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artikel 18 [FEUF], artikel 45 [FEUF], artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109] och artikel 29 i [direktiv 2011/95], hinder för en nationell lagstiftning som den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], enligt vilken italienska medborgare, unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare måste ha varit bosatta i [Italien] i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, för att ha rätt till medborgarlön?
4) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artikel 18 [FEUF], artikel 45 [FEUF], artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] och artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder för en nationell lagstiftning som den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], vad gäller den del där det dels föreskrivs att italienska medborgare, unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare för att ha rätt till medborgarlön måste försäkra att de har varit bosatta i Italien i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, dels fastställs allvarliga straffrättsliga påföljder i händelse av osann försäkran?”
12. Den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Dessa båda berörda parter liksom CU och ND yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 3 oktober 2023
III. Bedömning
A. Rättslig ram för bedömningen
13. Vid sitt möte i administrativt plenum den 2 maj 2023 beslutade EU-domstolen att med stöd av artikel 101 i sina rättegångsregler rikta en begäran om klarlägganden till den hänskjutande domstolen och därvid uppmana denna att specificera den rättsliga ställningen för de personer som berörs av de nationella brottmålen samt närmare ange den unionsrättsakt som enligt dess uppfattning är tillämplig på dessa personer och de bestämmelser i den rättsakten som den anser sig behöva få tolkade för att kunna avgöra dessa mål.
14. I sina svar på denna begäran, vilka överlämnades till EU-domstolen den 9 juni 2023 såvitt avser mål C‑223/22 och den 13 juni 2023 såvitt avser mål C‑112/22, angav den hänskjutande domstolen att båda de berörda personerna är tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i Italien. I svaret avseende mål C‑112/22 angav nämnda domstol vidare att den bestämmelse som behöver tolkas för att den ska kunna avgöra det mål som den har fått anhängiggjort vid sig är artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. I svaret avseende mål C‑223/22 upprepade däremot den hänskjutande domstolen att det behövdes en tolkning av samtliga bestämmelser som nämns i de tolkningsfrågor som har ställts till EU-domstolen.
15. Mot bakgrund av dessa klarlägganden kommer min rättsliga bedömning att ha den disposition som beskrivs i det följande. Inledningsvis kommer jag att ta ställning till de berörda parternas invändningar såvitt avser EU-domstolens behörighet och möjligheten att ta upp tolkningsfrågorna till sakprövning (underavdelningarna B och C). Därefter kommer jag att se närmare på bland annat huruvida bosättningsvillkoret i den ifrågavarande italienska lagstiftningen är förenligt med direktiv 2003/109 (underavdelning D).
B. Huruvida EU-domstolen är behörig
16. Av handlingarna i målen framgår att den medborgarlön som föreskrivs i lagdekret nr 4/2019 utgörs av ett familjeinkomsttillägg som kan uppgå till högst 6 000 euro och som för familjer som hyr sin bostad kan kompletteras med ett inkomsttillägg på högst 3 360 euro per år. Medborgarlönen beviljas för en sammanhängande period av högst arton månader, och den kan beviljas på nytt.
17. För att medborgarlön ska kunna beviljas måste de myndiga medlemmarna av det berörda hushållet dels förklara att de omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande, dels följa en individuell färdplan som ska leda fram till sysselsättning och social integration. Färdplanen kan innefatta samhällsnyttiga aktiviteter, omskolning, slutförande av studier och andra åtaganden, enligt vad de behöriga myndigheterna fastställer. Syftet ska vara att den berörda personen ska komma in på arbetsmarknaden och bli bättre integrerad i samhället. Färdplanen blir officiell genom ingåendet av ett avtal om sysselsättning, som i allt väsentligt innebär att den berörda personen aktivt ska söka arbete och tacka ja till lämpliga erbjudanden, eller ett avtal om social integration, där motparten är den kommunala myndighet som ansvarar för fattigdomsbekämpning.
18. I sitt skriftliga yttrande har den italienska regeringen bestritt EU-domstolens behörighet att besvara tolkningsfrågorna med motiveringen att den nationella lagstiftningen om medborgarlön omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet. Enligt den italienska regeringen är medborgarlönen inte någon åtgärd för socialt bistånd eller socialt skydd med syftet att garantera de berörda personerna en viss inkomstnivå, utan det rör sig om en sammansatt åtgärd med ett mer övergripande syfte i fråga om bekämpning av social exkludering. Eftersom unionsrätten således inte är tillämplig på de nationella målen, bör EU-domstolen förklara sig sakna behörighet i det nu aktuella fallet.
19. I detta sammanhang har den italienska regeringen ifrågasatt den hänskjutande domstolens kvalificering av medborgarlönen. Till stöd för det ifrågasättandet ligger i allt väsentligt dom nr 19/2022 av den 10 januari 2022 meddelad av Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien).
20. I det mål som föranledde den domen skulle Corte costituzionale (Författningsdomstolen) uttala sig om det författningsenliga i artikel 2.1 a.1 i lagdekret nr 4/2019, enligt vilken ett av de krav som tredjelandsmedborgare måste uppfylla för att kunna erhålla medborgarlön är att inneha EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Närmare bestämt hade Corte costituzionale (Författningsdomstolen) ombetts att slå fast huruvida en sådan begränsning av kretsen av möjliga mottagare av medborgarlön var förenlig med den likabehandlingsprincip som stadfästs i artikel 3 i den italienska grundlagen, med tanke på att medborgarlönen är avsedd att tillgodose människors grundläggande behov.
21. I sin dom erinrade Corte costituzionale (Författningsdomstolen) om att den redan tidigare hade slagit fast att det ”i reglerna för medborgarlön slås fast en färdplan för återintegrering i arbetslivet som går utöver rent ekonomiskt bistånd” och att medborgarlönen ”inte enbart har karaktär av socialt bistånd, just av det skälet att den åtföljs av en färdplan för yrkesutbildning och integrering som inbegriper specifika skyldigheter vilka måste fullgöras vid äventyr av olika former av uteslutning från färdplanen”.
22. Därefter konstaterade Corte costituzionale (Författningsdomstolen) att ”medborgarlönen visserligen också uppvisar drag som kännetecknar en åtgärd för fattigdomsbekämpning men ändå inte är att betrakta som en åtgärd för socialt bistånd avsedd att tillgodose ett av den enskildes grundläggande behov utan eftersträvar andra och mer strukturerade syften i fråga om aktiv politik på områdena sysselsättning och social integration”. Med ledning av detta fann Corte costituzionale (Författningsdomstolen) att det saknades fog för den invändning om grundlagsstridighet som den hade fått hänskjuten till sig.
23. Denna bedömning i fråga om kvalificeringen av medborgarlönen förefaller mig inte kunna föranleda slutsatsen att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 inte skulle vara tillämplig och att EU-domstolen därför skulle sakna behörighet att pröva de aktuella tolkningsfrågorna.
24. I den bestämmelsen hänvisas nämligen till nationell rätt såvitt avser definitionerna av begreppen ”social trygghet”, ”socialt bistånd” och ”socialt skydd”. EU-domstolen har redan tidigare slagit fast att denna hänvisning innebär att det ankommer på den domstol som begär förhandsavgörande att bedöma huruvida en viss nationell åtgärd utgör en förmån som omfattas av dessa kategorier.(3) Detta konstaterande är för övrigt enbart ett specifikt uttryck för en allmän regel som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen i samband med en begäran om förhandsavgörande. Denna allmänna regel innebär att EU-domstolen saknar behörighet att tolka nationell rätt, eftersom det uteslutande ankommer på den nationella domstol som har begärt förhandsavgörande att avgöra den exakta innebörden av bestämmelserna i nationella lagar och andra författningar.(4) I det nu aktuella fallet har den hänskjutande domstolen tydligt angett att medborgarlönen är att hänföra till en av de tre kategorierna i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, varför det inte är möjligt att med framgång ifrågasätta den artikelns tillämplighet.
25. Det är visserligen riktigt att EU-domstolens fasta praxis tillåter den att – i syfte att ge en nationell domstol ett användbart svar – lämna anvisningar, på grundval av handlingarna i de nationella målen samt de skriftliga och muntliga yttranden som har avgetts till den, bland annat om vilka omständigheter som den nationella domstolen bör beakta i samband med att den avgör det målet.(5) Vad denna praxis medger att EU-domstolen tar med i sitt svar är emellertid uteslutande sådana uppgifter rörande den nationella rättsordningen som kan fylla det ovannämnda syftet. EU-domstolen får alltså inte göra någon tolkning av den nationella rätten.
26. Det enda som EU-domstolen är behörig att uttala sig om är hur unionsrätten ska tolkas mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som den hänskjutande domstolen har beskrivit, varvid EU-domstolen inte får vare sig ifrågasätta denna beskrivning eller kontrollera huruvida den är riktig mot bakgrund av en dom meddelad av en nationell domstol, inte ens om domen meddelats av en domstol i högsta instans.
27. Mot bakgrund av ovanstående finner jag det påkallat att hålla sig till den hänskjutande domstolens kvalificering av den ifrågavarande åtgärden och således att utgå från att medborgarlönen är en förmån hänförlig till begreppet ”socialt bistånd” i den mening som avses i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. Eftersom det direktivet således är tillämpligt i det nu aktuella fallet anser jag att EU-domstolen ska förklara sig behörig att pröva begäran om förhandsavgörande i de båda aktuella fallen.
C. Huruvida tolkningsfrågorna kan upptas till sakprövning
28. Den italienska regeringen och kommissionen har i sina skriftliga yttranden hävdat, med hänvisning till artikel 94 i EU-domstolens rättegångsregler, att det inte är möjligt att till sakprövning uppta begäran om förhandsavgörande i någotdera fallet.
29. I synnerhet har de gjort gällande att respektive begäran om förhandsavgörande saknar tillräckliga upplysningar om ställningen för de personer som i de nationella brottmålen har åtalats i den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har nämligen förklarat i motiveringen till sina egna förslag till svar på tolkningsfrågorna att det bosättningsvillkor som är i fråga i de nationella målen ger upphov till en diskriminering som drabbar inhemska medborgare, unionsmedborgare och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare samt tredjelandsmedborgare som åtnjuter internationellt skydd, och dess tolkningsfrågor avser rättsakter som gäller alla dessa kategorier av personer, trots att det rör sig om ömsesidigt oförenliga rättsliga kategorier som de i förevarande mål aktuella personerna inte samtidigt kan tillhöra.
30. Härvidlag finner jag för gott att erinra om att det framgår av fast rättspraxis att en hänskjutande domstol i enlighet med artikel 94 i rättegångsreglerna åtminstone i någon mån måste förklara varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna samt redogöra för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den nationella lagstiftning som är tillämplig på det mål som den har att avgöra.(6)
31. I det nu aktuella fallet anser jag, mot bakgrund av den hänskjutande domstolens svar på EU-domstolens begäran om klarlägganden, att tolkningsfrågorna kan upptas till sakprövning till den del som de avser tolkningen av direktiv 2003/109.(7)
D. Prövning i sak
32. Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sina tolkningsfrågor för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare kan få tillgång till en nationell åtgärd i fråga om socialt bistånd endast om de uppfyller villkoret att ha varit bosatta i den berörda medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och i vilken det föreskrivs en straffrättslig påföljd vid osann försäkran såvitt avser detta villkor.
33. Inledningsvis behöver det göras vissa klarlägganden i syfte att beskriva den rättsliga ordning som innefattar den sekundärrättsliga bestämmelse som EU-domstolen har uppmanats att tolka.
34. Direktiv 2003/109 är ett nyckelinstrument inom unionsrätten på området legal invandring. Av skälen 2, 4, 6 och 12 i detta direktiv framgår att det syftar till att säkerställa integration av tredjelandsmedborgare som är lagligen och varaktigt bosatta i medlemsstaterna och att – för detta ändamål – närma sådana tredjelandsmedborgares rättigheter till de rättigheter som unionsmedborgare åtnjuter, bland annat genom att införa likabehandling med unionsmedborgare på en lång rad ekonomiska och sociala områden.(8)
35. I direktiv 2003/109 fastställs villkor för beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt, jämte de därmed sammanhängande rättigheterna, och villkor för bosättning i andra medlemsstater för tredjelandsmedborgare som åtnjuter denna ställning. Ställning som varaktigt bosatt är den högsta grad av integration som en tredjelandsmedborgare kan uppnå utan att bli medborgare i den mottagande medlemsstaten.
36. De bestämmelser i det direktivet som är relevanta i förevarande mål beskrivs i det följande.
37. I artikel 4.1 i det nämnda direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som har varit lagligen och oavbrutet bosatta inom deras territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökan om sådan ställning. I artikel 5 anges villkor för förvärvande av nämnda ställning. Enligt artikel 5.1 a och 5.1 b måste tredjelandsmedborgarna styrka att de förfogar över tillräckliga medel för sin försörjning och en sjukförsäkring, så att det kan undvikas att de blir en belastning för den berörda medlemsstaten.(9) I artikel 6.1 första stycket stadgas att medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller allmän säkerhet. I artikel 7 fastställs förfaranderegler för prövningen av ansökningar om ställning som varaktigt bosatt, och i artikel 9 anges villkor för återkallande och förlust av sådan ställning.
38. Som jag har påpekat ovan, innebär ställningen som varaktigt bosatt bland annat att en tredjelandsmedborgare som har förvärvat denna ställning ska behandlas på samma sätt som den mottagande medlemsstatens medborgare, och dessutom omfattas en sådan tredjelandsmedborgare av ett förstärkt skydd mot utvisning.
39. I kraft av artikel 11.1 i direktiv 2003/109 omfattar denna rätt till likabehandling de områden som räknas upp i den bestämmelsen, däribland (enligt led d) social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa har definierats i nationell lagstiftning, med förbehåll för de undantag som medlemsstaterna kan införa med stöd av artikel 11.2, 11.3 och 11.4.
40. Den åtgärd som är i fråga i det nu aktuella fallet är enligt den hänskjutande domstolen att hänföra till ett av dessa områden i den mening som avses i nationell lagstiftning, varför medborgarlönen omfattas av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.
41. Således är kravet på likabehandling tillämpligt i det nu aktuella fallet.
42. Innan jag bedömer huruvida likabehandlingsprincipen har iakttagits finner jag för gott att påpeka att EU-domstolens praxis rörande tolkningen av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 inte är tillämplig genom analogi i det nu aktuella fallet, eftersom de rättigheter som är knutna till den fria rörligheten är av annan beskaffenhet än de rättigheter som tillkommer varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.
43. De förstnämnda rättigheterna tillkommer medlemsstaternas medborgare i kraft av fördraget. Den tanke som ligger till grund för ovannämnda rättspraxis är i själva verket att artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 ”på det särskilda området för beviljande av sociala förmåner [utgör] ett särskilt uttryck för den bestämmelse om likabehandling som följer av artikel 45.2 FEUF, och [att] denna artikel 7.2 ska tolkas på samma sätt som artikel 45.2 FEUF”.(10) Detta betyder att när det har ifrågasatts huruvida likabehandling råder såvitt avser sociala och skattemässiga förmåner mellan inhemska arbetstagare och arbetstagare som är medborgare i en annan medlemsstat, behöver det fastställas huruvida den skiljaktiga behandling som en nationell åtgärd ger upphov till har ett legitimt mål och är förenlig med proportionalitetsprincipen.
44. De sistnämnda rättigheterna härrör däremot från ett sekundärrättsligt instrument, nämligen direktiv 2003/109. I de domar där EU-domstolen har uttalat sig om tolkningen av artikel 11.1 d i det direktivet, har den inte gjort bedömningen att den bestämmelsen skulle vara att anse som ett ”särskilt uttryck” för någon artikel i fördraget.(11)
45. Eftersom unionslagstiftaren redan i direktiv 2003/109 uttömmande har angett de fall där medlemsstaterna får göra undantag från principen om likabehandling av inhemska medborgare och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare,(12) utgör det i sig en överträdelse av artikel 11.1 d i detta direktiv om dessa båda kategorier av medborgare behandlas olika trots att de befinner sig i en jämförbar situation.
46. Av detta följer enligt min åsikt att det enda som rättspraxis rörande den fria rörligheten för arbetstagare här kan användas till är att fastställa huruvida det föreligger en skillnad i behandling mellan medborgare i den mottagande medlemsstaten och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare samt att fastställa huruvida deras situationer är jämförbara.
47. När det gäller huruvida dessa båda kategorier av medborgare i det nu aktuella fallet befinner sig i en jämförbar situation, noterar jag att den italienska regeringen har påpekat att medborgarlönen är en särskilt komplex åtgärd i administrativt hänseende med tanke på att det vid dess genomförande är nödvändigt att beakta avtal som är specifika för varje enskilt berört hushåll och att löpande kontrollera efterlevnaden av dessa avtal samt att betala ut betydande belopp av allmänna medel. Detta är enligt den italienska regeringen skälet till att den nationella lagstiftaren på goda grunder har förbehållit möjligheten att erhålla medborgarlön enbart åt medborgare med en stark och varaktig förankring både på den italienska arbetsmarknaden och mer allmänt i det italienska samhället.
48. Om man antar att den italienska regeringen därigenom har önskat hänvisa till administrativa och ekonomiska svårigheter, vill jag framhålla att sådana svårigheter på intet sätt kan förklara varför tredjelandsmedborgare som efter att ha genomgått det förfarande och uppfyllt de villkor som anges i direktiv 2003/109 har förvärvat ställning som varaktigt bosatta i kraft av det direktivet inte skulle anses befinna sig i en situation som är jämförbar med situationen för medborgare i den mottagande medlemsstaten som har samma ekonomiska behov.(13) Dessutom vill jag tillägga att EU-domstolen i en mer nyligen meddelad dom har slagit fast att dessa båda kategorier av medborgare inte heller kan anses befinna sig i olika situationer på grund av sina respektive band till den mottagande medlemsstaten, eftersom en sådan motivering skulle vara oförenlig med unionslagstiftarens bedömning att ställning som varaktigt bosatt ska medföra rätt att behandlas på samma sätt som inhemska medborgare i den mening som avses i artikel 11.1 i direktiv 2003/109.(14)
49. När det sedan gäller huruvida det villkor som är i fråga i de nationella målen ger upphov till skiljaktig behandling av de båda ovannämnda kategorierna av medborgare, finner jag att så med nödvändighet måste anses vara fallet.
50. Det är visserligen riktigt att det villkoret måste uppfyllas av alla som gör anspråk på medborgarlön, av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare lika väl som av italienska medborgare, men artikel 11.1 i direktiv 2003/109 innehåller inget som ger vid handen att det krav på likabehandling som ställs där skulle innebära förbud enbart mot öppen diskriminering på grund av den berördes medborgarskap (direkt diskriminering). I själva verket innebär det kravet även ett förbud mot alla dolda former av diskriminering som genom tillämpning av andra åtskillnadskriterier i praktiken leder till samma resultat (indirekt diskriminering).
51. Härvidlag framgår det av EU-domstolens praxis att en åtskillnad som grundas på bosättning – såsom den åtskillnad som i det nu aktuella fallet görs genom tillämpning av det villkor som är aktuellt i de nationella målen – riskerar att gynna inhemska medborgare, eftersom personer som inte är bosatta i en medlemsstat oftast inte heller är medborgare i den.(15) Detsamma gäller för en åtskillnad som grundas på bosättningens varaktighet, när man jämför behandlingen av inhemska medborgare med behandlingen av tredjelandsmedborgare vilka har förvärvat ställning som varaktigt bosatta efter att ha vistats lagligt i den berörda medlemsstaten i fem år.
52. Vid förhandlingen gjorde den italienska regeringen gällande att de varaktigt bosatta tredjelandsmedborgarna är väl integrerade i det italienska samhället, eftersom de åtnjuter samma rättigheter som italienska medborgare (med undantag av politiska rättigheter), eftersom de förfogar över minimiinkomst och bostad, och eftersom de har en tillräcklig behärskning av det italienska språket. Med hänvisning till detta anser den italienska regeringen att dessa tredjelandsmedborgare väsentligen har samma förmåga som italienska medborgare att uppfylla det villkor som är i fråga i de nationella målen. Jag kan emellertid inte se hur detta argument skulle kunna undergräva det konstaterande som jag gjorde i föregående punkt.
53. Vidare har den hänskjutande domstolen angett att det bosättningsvillkor som är i fråga i de nationella målen även kan påverka italienska medborgare som återvänder till Italien efter att ha varit bosatta i en annan medlemsstat. Efter mitt förmenande gör inte heller den omständigheten det möjligt att framgångsrikt ifrågasätta min slutsats. Därvidlag vill jag framhålla att EU-domstolen redan tidigare har slagit fast att en åtgärd kan anses vara indirekt diskriminerande även om den inte gynnar alla inhemska medborgare eller endast missgynnar medborgare i andra medlemsstater och således inte inhemska medborgare.(16)
54. Slutligen behöver EU-domstolen pröva huruvida en sådan nationell bestämmelse som artikel 7.1 i lagdekret nr 4/2019 – där det stadgas fängelse i två till sex år bland annat för osann försäkran avseende det villkor som är i fråga i de nationella målen, såsom detta föreskrivs i artikel 2.1 a.2 i det lagdekretet – är förenlig med direktiv 2003/109.
55. Den rättsliga ordningen för denna påföljd föreskrivs inte i direktiv 2003/109 utan är att hänföra till nationell rätt. Detta innebär emellertid inte att nämnda ordning är förenlig med det direktivet.
56. Det villkor som är aktuellt i de nationella målen ingår nämligen i de objektiva rekvisiten för det brott som föranleder nämnda påföljd.
57. Av detta följer att om EU-domstolen i linje med mitt förslag finner att detta villkor strider mot unionsrätten, särskilt mot artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, måste den nationella domstolen avstå från att tillämpa såväl artikel 2.1 a.2 i lagdekret nr 4/2019 som artikel 7.1 i detta.
58. Om den nationella bestämmelse där det villkoret slås fast inte ska tillämpas, innebär detta nämligen – såsom den hänskjutande domstolen i allt väsentligt har påpekat – att de försäkringar som har avgetts av de tilltalade inte längre ingår i de objektiva rekvisiten för brottet och följaktligen att brottet inte längre föreligger. Att den bestämmelse där nämnda villkor föreskrivs inte är tillämplig medför närmare bestämt att innehållet i en sådan osann försäkran som avses i artikel 7.1 i lagdekret nr 4/2019 blir ovidkommande.
59. Även den straffrättsliga påföljden för osann försäkran avseende det villkor som är i fråga i de nationella målen är således unionsrättsstridig.(17)
60. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor med att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett villkor för tillgång till en nationell åtgärd i fråga om socialt bistånd är bosättning i den berörda medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och i vilken det föreskrivs en straffrättslig påföljd vid osann försäkran såvitt avser detta villkor.
IV. Förslag till avgörande
61. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel, Italien) enligt följande:
Artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning
ska tolkas så, att
den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett villkor för tillgång till en nationell åtgärd i fråga om socialt bistånd är bosättning i den berörda medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och i vilken det föreskrivs en straffrättslig påföljd vid osann försäkran såvitt avser detta villkor.