Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 25 януари 2024 година(1)
Съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P и дело C‑597/22 P
Европейска комисия
срещу
HB
„Обжалване — Обществени поръчки за услуги — Нередности в процедурата за възлагане — Решения за възстановяване на вече платените суми, приети след подписването на договора — Жалба за отмяна — Допустимост — Компетентност на съда на Съюза — Решения, които представляват изпълнително основание, приети с цел да се възстановят претендираните суми — Компетентност на Европейската комисия да приема посочените решения, които представляват изпълнително основание“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Договорът за функционирането на Европейския съюз
Б. Регламентът относно защитата на финансовите интереси на Съюза
В. Финансовите регламенти на Съюза
1. Финансовият регламент от 2002 г.
2. Финансовият регламент от 2018 г.
III. Обстоятелства, предхождащи жалбите
А. Съединени дела C160/22 P и C161/22 P
1. Решения за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS
а) Решението за възстановяване на суми по CARDS
б) Решението за възстановяване на суми по TACIS
2. Решения T795/19 и T796/19
Б. Дело C597/22 P
1. Решения CARDS и TACIS, представляващи изпълнително основание
2. Решение T408/21
IV. Производствата по обжалване и исканията на страните
А. Съединени дела C160/22 P и C161/22 P
Б. Дело C597/22 P
V. Преценка
А. Съединени дела C160/22 P и C161/22 P
1. По допустимостта на жалбите
2. По правораздавателната компетентност за разглеждане на жалби срещу решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS
а) Съображенията на Общия съд по спора
б) Преценка на доводите на Комисията
1) Решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS с оглед на условията за допустимост на жалба за отмяна на актове, приети в контекста на договор
2) Решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS и „двойната роля“ на Комисията в областта на договорите
3. Заключение по съединени дела C160/22 P и C161/22 P
Б. Дело C597/22 P
В. Междинно заключение
VI. Съдебни разноски
VII. Заключение
I. Въведение
1. Когато съдоговорител на Европейския съюз е допуснал нередност по време на процедурата за възлагане на обществена поръчка, което се установява едва след подписването на договора, Европейската комисия може да приеме решение спрямо този съдоговорител за възстановяване на сумите, изплатени по договора. Попада ли обаче такова решение в договорните или извъндоговорните правоотношения за целите на определяне на компетентността на съда да го разгледа?
2. С други думи, попада ли такова решение за възстановяване в компетентността на съда, който се произнася по договора — национален съд или съд на Съюза, според случая, в зависимост от това дали договорът съдържа арбитражна клауза по смисъла на член 272 ДФЕС — или напротив, това е акт, който може да бъде обжалван само пред съд на Съюза с жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС?
3. Това е въпросът, на който трябва да отговори Съдът по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P. Отговорът ще определи дали Общият съд правилно е квалифицирал разглежданите решения за възстановяване като вписващи се в рамките на договорни правоотношения и се е отказал от компетентност в полза на белгийския съд — съдът, който се произнася по договора — или напротив, е трябвало да приеме, че е компетентен да разгледа жалбите, подадени от съдоговорителя на Комисията срещу посочените решения.
4. Отговорът на Съда на този въпрос ще определи впоследствие отговора на въпроса, поставен по дело C‑597/22 P. Той се отнася до това дали Комисията може да приема решения, които представляват изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС за събиране на сумите, чието плащане се търси със спорните решения за възстановяване.
5. В съответствие с квалифицирането на посочените решения като попадащи в рамките на договорните правоотношения, Общият съд отговаря отрицателно на този въпрос. Всъщност според решение ADR Center/Комисия (наричано по-нататък „решение ADR“)(2) Комисията не може да приема представляващи изпълнително основание решения в рамките на договорни правоотношения, които не предвиждат арбитражна клауза в полза на съда на Съюза.
6. Следователно дали Общият съд основателно е отменил разглежданите по дело C‑597/22 P решения, представляващи изпълнително основание, зависи от обосноваността на констатациите му относно решенията за възстановяване, разглеждани по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P.
II. Правна уредба
А. Договорът за функционирането на Европейския съюз
7. Членове 272, 274 и 299 ДФЕС гласят:
„Член 272
Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по силата на арбитражна клауза, съдържаща се в договор, отнасящ се към публичното или частното право, сключен от Съюза или от негово име.
Член 274
При условията на компетенциите, които Договорите предоставят на Съда на Европейския съюз, споровете по които Съюзът е страна не могат на това основание да бъдат изключени от компетенциите на националните юрисдикции.
Член 299
Актовете на Съвета, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила.
Принудителното изпълнение се урежда от разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми, които са в сила в държавата членка, на чиято територия се осъществява. Изпълнителното основание се прилага към решението без допълнителен контрол освен за автентичност на акта, от страна на националния орган, определен за тази цел от правителството на всяка държава членка, и за който то уведомява Комисията и Съда на Европейския съюз.
След изпълнението на тези формалности по молба на заинтересованата страна, тя може да пристъпи към принудително изпълнение, като сезира директно компетентната институция съгласно националното законодателство.
Принудителното изпълнение може да бъде спряно само с решение на Съда на Европейския съюз. Независимо от това, контролът относно правомерността на изпълнителните мерки е от компетентност на националните юрисдикции“.
Б. Регламентът относно защитата на финансовите интереси на Съюза
8. Членове 1 и 4 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (наричан по-нататък „Регламентът за ЗФИ“)(3), гласят следното:
„Член 1
1. За целите на защитата на финансовите интереси на Европейските общности, с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността.
2. „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход.
Член 4
1. Общото правило е, че всяка нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага:
– посредством задължението да се плати или възстанови размерът на сумата, която се дължи или е придобита незаконно,
– посредством частичното или пълното усвояване на обезпечението, което е предоставено в подкрепа на искането за авансово плащане или по времето на получаването на облагата.
2. Прилагането на мерките по смисъла на параграф 1 се ограничава до отнемането на получената облага плюс — където това е предвидено — лихвите, които се определят въз основа на фиксиран лихвен процент.
3. Действия, предприети с цел придобиване на облага, насочени против целите на приложимото право на Общността, в случая посредством изкуственото създаване на условията, които се изискват за получаването на такава облага, ще имат за резултат, в зависимост от случая, или невъзможността за получаването на облагата, или нейното отнемане.
4. Мерките, предвидени в настоящия член, не се разглеждат като санкции“.
В. Финансовите регламенти на Съюза
1. Финансовият регламент от 2002 г.
9. Член 103 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности(4), изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 година(5) (наричан по-нататък „Финансовият регламент от 2002 г.“), гласи:
„Когато се установи, че процедурата по възлагане на поръчката е опорочена поради съществени грешки, нередности или измами, институциите преустановяват процедурата и могат да предприемат всички необходими мерки, включително и отмяна на процедурата.
Когато след възлагането на поръчката се окаже, че процедурата по възлагане или изпълнението на поръчката е опорочена поради съществени грешки, нередности или измами, институциите могат, в зависимост от достигнатия етап в процедурата, да откажат сключването на договор или да преустановят временно изпълнението на поръчката или, където е уместно, да развалят договора.
Когато такива грешки, нередности или измами се дължат на изпълнителя, институциите могат също така да откажат да извършат плащанията, да възстановят вече изплатени суми, или да развалят всички договори, сключени с този изпълнител, в съответствие със сериозността на грешките, нередностите или измамите“.
2. Финансовият регламент от 2018 г.
10. Член 98 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 (наричан по-нататък „Финансовият регламент от 2018 г.“)(6) определя процедурата за установяване на вземанията на Съюза и установяване на правото да се предяви искане към длъжника за плащане на задължението.
11. Член 100 от Финансовия регламент от 2018 г., озаглавен „Разпореждане за събиране“, предвижда в параграф 2, първа алинея:
„Дадена институция на Съюза може официално да установи вземане по отношение на лица, различни от държавите членки, чрез решение, което има изпълнителна сила по смисъла на член 299 ДФЕС“.
12. Член 131 от този регламент, озаглавен „Спиране, прекратяване и намаляване“, гласи по-специално:
„1. Ако процедура за възлагане, предоставяне или присъждане е опорочена поради нередности или измама, отговорният разпоредител с бюджетни кредити я спира и може да предприеме всички необходими мерки, включително да отмени провеждането ѝ. […]
2. Ако след възлагането, предоставянето или присъждането се установи, че процедурата за това е опорочена поради нередности или измама, отговорният разпоредител с бюджетни кредити може:
а) да откаже да поеме правното задължение или да отмени присъждането на награда;
б) да спре плащанията;
в) да спре изпълнението на правното задължение;
г) когато е целесъобразно, да прекрати правното задължение изцяло или по отношение на един или повече получатели.
3. Отговорният разпоредител с бюджетни кредити може да спре плащанията или изпълнението на правното задължение, когато:
а) изпълнението на правното задължение е опорочено поради нередности, измама или нарушение на задълженията;
б) е необходимо да се провери дали наистина са допуснати предполагаемите нередности, измама или нарушение на задълженията
в) нередности, измама или нарушение на задълженията поставят под въпрос надеждността или ефективността на системите за вътрешен контрол на лице или субект, които изпълняват средства на Съюза съгласно член 62, параграф 1, първа алинея, буква в), или законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции.
Когато посочените в първа алинея, буква б) предполагаеми нередности, измама или нарушение на задълженията не се потвърдят, изпълнението или плащанията се възобновяват във възможно най-кратък срок.
Отговорният разпоредител с бюджетни кредити може да прекрати правното задължение изцяло или по отношение на един или повече получатели в случаите, посочени в първа алинея, букви а) и в).
4. В допълнение към мерките по параграф 2 или 3 отговорният разпоредител с бюджетни кредити може да намали размера на безвъзмездните средства, на наградата, на финансовото участие по споразумението за финансов принос или на дължимата цена по договор, пропорционално на сериозността на нередностите, измамата или нарушението на задълженията, включително в случаите, когато съответните дейности не са изпълнени или са изпълнени некачествено, частично или със забава.
[…]“.
III. Обстоятелства, предхождащи жалбите
13. Настоящите дела се отнасят до два договора, сключени от Съюза с жалбоподателя, HB, а именно договора по програма CARDS и договора по програма TACIS. По време на изпълнението на тези договори са установени нередности, допуснати от жалбоподателя в хода на процедурите за възлагане.
14. След тези разкрития Комисията приема решения за възстановяване на изплатените по договорите суми, които се явяват предмет на решения на Общия съд от 21 декември 2021 г., HB/Комисия (T‑795/19, наричано по-нататък „решение T‑795/19“, EU:T:2021:917), и HB/Комисия (T‑796/19, наричано по-нататък „решение T‑796/19“, EU:T:2021:918), обжалвани по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P. Освен това впоследствие Комисията приема решения, представляващи изпълнително основание, за да събере претендираните суми, които се явяват предмет на решение на Общия съд от 6 юли 2022 г., HB/Комисия (T‑408/21, наричано по-нататък „решение T‑408/21“, EU:T:2022:418), обжалвано по дело C‑597/22 P.
15. За изчерпателност може да се посочи, че пред Съда има други висящи дела, които също се отнасят до договорите по програма CARDS и по програма TACIS(7).
А. Съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P
1. Решения за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS
а) Решението за възстановяване на суми по CARDS
16. Обстоятелствата, предхождащи спора по дело C‑160/22 P, са посочени по-специално в точки 1—29 от решение T‑795/19, както и в съображенията на Решение C(2019)7319 final на Комисията от 15 октомври 2019 година за намаляване на дължимото възнаграждение по поръчка CARDS/2008/166-429 и за възстановяване на недължимо платените суми (наричано по-нататък „решението за възстановяване на суми по CARDS“) и могат да бъдат обобщени, както следва:
17. На 24 октомври 2007 г. Съюзът, представляван от Европейската агенция за възстановяване (ЕАВ), открива процедура за възлагане на поръчка с референтен номер EuropeAid/125037/D/SER/YU с цел сключване на договор за услуги за предоставяне на техническа помощ на Върховния съдебен съвет в Сърбия. Посочената поръчка е част от програмата „Помощ от Общността за възстановяване, развитие и стабилизация“ (CARDS), чиято цел е да се предостави помощ на страните от Югоизточна Европа с оглед на участието им в процеса на стабилизиране и асоцииране със Съюза.
18. На 10 юни 2008 г. поръчката CARDS/2008/166‑429 (наричана по-нататък „поръчката CARDS“) е възложена на координирания от жалбоподателя HB консорциум. Съответният договор № 06SER01/05/004 (наричан по-нататък „договорът CARDS“) е подписан на 30 юли 2008 г., с максимална стойност 1 999 125 евро.
19. Договорът CARDS предвижда по-специално, че приложимото към договора право е правото на Съюза, допълнено при необходимост от белгийското право (член 9.1 от Специалните условия), че всички спорове, свързани с този договор, са от изключителната компетентност на съдилищата в Брюксел (Белгия) (член 11 от Специалните условия), че ако съдоговорителят на Съюза е допуснал грешки, нередности или измами по време на процедурата за възлагане на поръчката, Съюзът може да откаже да извърши дължимите плащания или да възстанови вече изплатените суми, в съответствие със сериозността на грешките, нередностите или измамите (членове 35.1 и 35.2 от Общите условия), както и че Съюзът може да развали договора при редица обстоятелства, по-специално ако съдоговорителят е виновен за тежки професионални нарушения (член 36.3, буква ж) от Общите условия).
20. След прекратяването на работата на ЕАВ през декември 2008 г. договорът CARDS е прехвърлен на Делегацията на ЕС в Сърбия (наричана по-нататък „Делегацията в Сърбия“).
21. На 31 март 2010 г. изпълнението на договора CARDS е преустановено временно след разследване и доклад за извършен анализ от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), които разкриват наличието на сериозни нередности и възможни корупционни действия по време на процедурата по възлагане на поръчката.
22. След окончателния доклад от разследването и допълнителен доклад за извършен анализ от OLAF Делегацията в Сърбия уведомява жалбоподателя за намерението си да развали договора CARDS. С писмо от 8 май 2015 г. тя по-специално му посочва, че договорът следва да се счита за опорочен от самото начало поради нередности, свързани с възлагането на съответната поръчка, както и че Комисията ще пристъпи към възстановяване на всички изплатени суми. С писмо от 9 октомври 2015 г. Делегацията в Сърбия потвърждава решението си да развали посочения договор.
23. На 15 октомври 2019 г. Комисията приема решението за възстановяване на суми по CARDS. Това решение се основава по-специално на член 103 от Финансовия регламент от 2002 г., членове 131 и 98 от Финансовия регламент от 2018 г., както и на член 4 от Регламента за ЗФИ, а диспозитивът му гласи следното:
„Член 1
Ограничената процедура за възлагане на обществена поръчка с референтен номер EuropeAid/125037/D/SER/YU е предмет на нередност по смисъла на член 103 от [Финансовия регламент от 2002 г.] и член 131 от [Финансовия регламент от 2018 г.].
Посочената нередност се дължи на ръководения от [жалбоподателя] консорциум, който е подписал поръчката [CARDS], възложена след провеждане на процедурата за възлагане на обществена поръчка.
Член 2
Стойността на поръчката [CARDS] се намалява от 1 199 125,00 евро на 0 (нула) евро.
Член 3
Всички плащания, в размер на 1 197 055,86 евро, извършени във връзка с поръчката [CARDS], се считат за недължимо платени и подлежат на възстановяване.
Член 4
Генералният директор на генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ издава срещу [жалбоподателя] разпореждане за събиране на сумата, посочена в член 3.
[Жалбоподателят] е адресат на настоящото решение и на придружаващото го дебитно известие. Настоящото решение се прилага от датата на получаването му от [жалбоподателя].
Член 5
В съответствие с член 263 [ДФЕС], жалба за отмяна на настоящото решение може да бъде подадена пред Съда на Европейския съюз в срок от два месеца“.
б) Решението за възстановяване на суми по TACIS
24. Обстоятелствата, предхождащи спора по дело C‑161/22 P, са посочени по-специално в точки 1—24 от решение T‑796/19, както и в съображенията на Решение C(2019)7318 final на Комисията от 15 октомври 2019 година за намаляване на дължимото възнаграждение по поръчка TACIS/2006/101-510 и за възстановяване на недължимо платените суми (наричано по-нататък „решението за възстановяване на суми по TACIS“) и могат да бъдат обобщени, както следва:
25. На 25 януари 2006 г. Съюзът, представляван от своята Делегация в Украйна (наричана по-нататък „Делегацията в Украйна“), открива процедура за възлагане на поръчка с референтен номер EuropeAid/122038/C/SV/UA с цел сключване на договор за услуги за предоставяне на техническа помощ на украинските власти за сближаване на украинското законодателство с това на Съюза. Договорът е част от програмата за техническа помощ за Общността на независимите държави (TACIS), чиято цел е да се насърчи преходът към пазарна икономика и да се укрепят демокрацията и правовата държава в държавите партньори от Източна Европа и Централна Азия.
26. На 17 юни 2006 г. поръчка TACIS/2006/101‑510 (наричана по-нататък „поръчката TACIS“) е възложена на координирания от жалбоподателя HB консорциум. Съответният договор № 2006/101‑510 (наричан по-нататък „договорът TACIS“) е подписан на 17 юли 2006 г., с максимална стойност 4 410 000 евро.
27. Договорът TACIS предвижда по-специално, че всички въпроси, който не са обхванати в посочения договор, се уреждат от белгийското право (член 9.1 от Специалните условия), че всички спорове, свързани с него, са от изключителната компетентност на съдилищата в Брюксел (член 11 от Специалните условия), че ако съдоговорителят на Съюза е допуснал грешки, нередности или измами по време на процедурата за възлагане на поръчката, Съюзът може да откаже да извърши дължимите плащания или да възстанови вече изплатените суми, в съответствие със сериозността на грешките, нередностите или измамите (членове 35.3 и 35.4 от Общите условия), както и че Съюзът може да развали договора при редица обстоятелства, по-специално ако съдоговорителят е виновен за тежки професионални нарушения (член 36.3, буква ж) от Общите условия).
28. На 16 юли 2009 г. изпълнението на договора TACIS и свързаните с него плащания са преустановени временно след разследване и доклад за извършен анализ от OLAF, които разкриват наличието на сериозни нередности и възможни корупционни деяния по време на процедурата по възлагане на поръчката. Констатациите на OLAF са изпратени по-специално и на белгийските съдебни органи.
29. В окончателния си доклад от разследването от 19 април 2010 г. OLAF потвърждава наличието на сериозни нередности и възможни корупционни деяния. OLAF препоръчва на Делегацията в Украйна да развали договора TACIS и да пристъпи към възстановяване на недължимо платените суми.
30. На 20 април 2012 г. Делегацията в Украйна уведомява жалбоподателя за намерението си да отмени временното преустановяване на действието на договора TACIS, с мотива, от една страна, че провежданото от белгийските органи съдебно разследване било удължено, и от друга страна, че договорът можело да се счита за изпълнен.
31. На 19 март 2013 г. Делегацията в Украйна уведомява жалбоподателя, че договорът TACIS можело да се счита за изпълнен след одобряването на окончателния доклад, плащането на окончателната фактура и възстановяването на сумата по банковата гаранция.
32. На 24 май 2018 г. Делегацията в Украйна уведомява жалбоподателя за намерението си да възстанови всички суми, платени по поръчката TACIS, т.е. сума в размер на 4 241 507 евро.
33. На 15 октомври 2019 г. Комисията приема решението за възстановяване на суми по TACIS. Това решение се основава по-специално на член 103 от Финансовия регламент от 2002 г., членове 131 и 98 от Финансовия регламент от 2018 г. и на член 4 от Регламента за ЗФИ, а диспозитивът му гласи следното:
„Член 1
Ограничената процедура за възлагане на обществена поръчка с референтен номер EuropeAid/122038/C/SV/UA е предмет на нередност по смисъла на член 103 от [Финансовия регламент от 2002 г.] и член 131 от [Финансовия регламент от 2018 г.].
Посочената нередност се дължи на ръководения от [жалбоподателя] консорциум, който е подписал поръчката [TACIS], възложена след провеждане на процедурата за възлагане на обществена поръчка.
Член 2
Стойността на поръчката [TACIS] се намалява от 4 410 000,00 евро на 0 (нула) евро.
Член 3
Всички плащания, в размер на 4 241 507,00 евро, извършени във връзка с поръчката, се считат за недължимо платени и подлежат на възстановяване.
Член 4
Генералният директор на генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ издава срещу [жалбоподателя] разпореждане за събиране на сумата, посочена в член 3.
[Жалбоподателят] е адресат на настоящото решение и на придружаващото го дебитно известие. Настоящото решение се прилага от датата на получаването му от [жалбоподателя].
Член 5
В съответствие с член 263 [ДФЕС], жалба за отмяна на настоящото решение може да бъде подадена пред Съда на Европейския съюз в срок от два месеца“.
2. Решения T‑795/19 и T‑796/19
34. Производствата пред Общия съд и последващото развитие са описани в точки 30—51 от решение T‑795/19 и в точки 25—46 от решение T‑796/19 и могат да бъдат обобщени, както следва:
35. На 19 ноември 2019 г. жалбоподателят подава жалби срещу решенията за възстановяване на суми по CARDS (дело T‑795/19) и по TACIS (дело T‑796/19). С тези жалби той иска от Общия съд по-специално отмяната на посочените решения, както и осъждането на Комисията да заплати обезщетение за вреди. От своя страна Комисията иска от Общия съд по-специално да отхвърли исканията за отмяна като неоснователни и исканията за обезщетение като недопустими или неоснователни.
36. На 7 февруари 2020 г. жалбоподателят предявява иск срещу Съюза, представляван от Комисията, пред Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Френскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия), от който по същество иска да постанови, по отношение на поръчката TACIS, че Съюзът не е имал право да разпореди намаляване до нула на сумата по посочената поръчка, а по отношение на поръчката CARDS — че Съюзът не е имал право да я развали. При условията на евентуалност, жалбоподателят иска Съюзът да бъде осъден да заплати договорно обезщетение за вреди, равно на цялата стойност на поръчките TACIS и CARDS.
37. На 19 февруари 2021 г. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Френскоезичен първоинстанционен съд Брюксел) постановява решение, с което обявява, че е компетентен да разгледа иска, предявен от жалбоподателя срещу Съюза, що се отнася както до поръчката TACIS, така и до поръчката CARDS, като същевременно решава да спре производството по същество в очакване на решението или решенията, с които се слага край на производствата по дела T‑795/19 и T‑796/19.
38. С решения T‑795/19 и T‑796/19 Общият съд, от една страна, отхвърля подадените пред него две жалби като недопустими в частта им, в която се иска отмяна на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, и като неоснователни в частта им, в която се иска ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза. От друга страна, той осъжда Комисията да заплати съдебните разноски на основание член 135, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд. Съгласно тази разпоредба той може да осъди дори спечелила делото страна да заплати част от или всички съдебни разноски, ако това е оправдано от поведението на спечелилата страна, включително преди образуването на съдебното производство, по-специално ако прецени, че тя необосновано или злонамерено е причинила разходи на другата страна. Общият съд счита, че в случая Комисията е благоприятствала възникването на спора чрез формулировката на член 5 от решенията CARDS и TACIS.
Б. Дело C‑597/22 P
1. Решения CARDS и TACIS, представляващи изпълнително основание
39. На 5 май 2021 г. Комисията приема Решение C(2021)3340 final относно събирането на вземане на жалбоподателя по поръчката CARDS в размер на 1 197 055,86 евро (наричано по-нататък „решението CARDS, представляващо изпълнително основание“) и Решение C(2021)3339 final относно събирането на вземане на жалбоподателя по поръчката TACIS в размер на 4 241 507 евро (наричано по-нататък „решението TACIS, представляващо изпълнително основание“). Съгласно член 5 от тях тези две решения имат изпълнителна сила съгласно член 299 ДФЕС.
2. Решение T‑408/21
40. На 9 юли 2021 г. жалбоподателят подава жалба пред Общия съд, регистрирана под номер T‑408/21, за отмяна по-специално на решенията CARDS и TACIS, представляващи изпълнително основание.
41. С решение T‑408/21 Общият съд отменя тези решения по същество с мотива, че при липсата на арбитражна клауза в договорите CARDS и TACIS Комисията не е имала правомощието да приема решения, представляващи изпълнително основание, на основание член 299 ДФЕС.
IV. Производствата по обжалване и исканията на страните
А. Съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P
42. На 7 март 2022 г. Комисията подава жалби срещу решения T‑795/19 и T‑796/19, които са регистрирани под номера C‑160/22 P и C‑161/22 P.
43. С решение на председателя на Съда от 11 май 2022 г. дела C‑160/22 P и C‑161/22 P са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на постановяването на съдебното решение.
44. Комисията иска от Съда:
– да се отменят решение T‑795/19 и решение T‑796/19 в частта, в която се отхвърлят като недопустими жалбите за отмяна, подадени от жалбоподателя срещу решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS (т. 1 от диспозитива), и в частта, в която Комисията се осъжда да заплати съдебните разноски, включително тези по обезпечителните производства (т. 3 от диспозитива),
– да се върнат делата на Общия съд за произнасяне по същество по жалбите за отмяна, както и относно съдебните разноски, и
– да се осъди жалбоподателят да заплати съдебните разноски.
45. Жалбоподателят иска от Съда:
– да се отхвърлят жалбите, подадени от Комисията, и
– да се осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Б. Дело C‑597/22 P
46. На 16 септември 2022 г. Комисията подава жалба срещу решение T‑408/21, регистрирана под номер C‑597/22 P.
47. Комисията иска от Съда:
– да се отмени решение T‑408/21 в частта, в която се отменят решенията CARDS и TACIS, представляващи изпълнително основание,
– да се върне делото на Общия съд за произнасяне по същество по жалбата за отмяна, и
– да се осъди жалбоподателят да заплати съдебните разноски.
48. Жалбоподателят иска от Съда:
– да се отхвърли жалбата, подадена от Комисията, и
– да се осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
49. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Съда въпроси са изслушани в общо съдебно заседание по трите жалби, проведено на 27 септември 2023 г.
V. Преценка
50. Както е посочено във въведението, решението, което трябва да се приеме по дело C‑597/22 P (Б) зависи от решението по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P. Поради това те следва да бъдат разгледани първо (А).
А. Съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P
51. Преди да се разгледат по същество тези дела, които се отнасят до това дали решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS действително попадат в рамките на договорните правоотношения и след това — на компетентността на съда, който се произнася по договора (2), е необходимо да се разгледа допустимостта на жалбите на Комисията, която се оспорва от жалбоподателя (1).
1. По допустимостта на жалбите
52. Съгласно член 56, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз жалба може да бъде подадена от всяка страна, чиито искания са изцяло или отчасти отхвърлени.
53. Според жалбоподателя обаче в случая исканията на Комисията не са били отхвърлени, що се отнася до подадените от жалбоподателя искания за отмяна пред Общия съд срещу решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, тъй като последният е отхвърлил тези искания. Фактът, че те са отхвърлени като недопустими, а не като неоснователни, както е поискала Комисията, не означава според жалбоподателя, че исканията на Комисията са били отхвърлени.
54. Освен това, отново според жалбоподателя, Комисията няма правен интерес, доколкото основава жалбата си на необходимостта да защити финансовите интереси на Съюза. Всъщност тези доводи не били съобразени с разпределението на правораздавателната компетентност, установено с Договора за функционирането на ЕС, както и с факта, че националният съд в качеството си на съд, който разглежда сключен от Съюза договор, е също толкова способен да защитава финансовите интереси на Съюза, колкото и съдът на Съюза.
55. Това възражение за недопустимост трябва да се отхвърли, без да е необходимо да се разглежда въпросът дали Комисията, в качеството си на привилегирован жалбоподател, трябва да докаже правен интерес, когато подава жалба по спорове като тези по настоящото дело. Не е необходимо да се разглеждат и доводите, изтъкнати от жалбоподателя, за да оспори правния интерес на Комисията, които според мен са свързани с разглеждането на основателността на жалбите, т.е. с въпроса за компетентността на съда на Съюза да разглежда жалбите в първоинстанционното производство, а не с допустимостта на жалбите.
56. Всъщност достатъчно е да се констатира, че във всеки случай, противно на становището на жалбоподателя, исканията на Комисията в първоинстанционното производство действително са отхвърлени, що се отнася до исканията за отмяна на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, и поради това тя има правен интерес да обжалва, за да постигне отмяната на решения T‑795/19 и T‑796/19.
57. В това отношение е важно да се припомни, че Общият съд е отхвърлил посочените искания за отмяна, тъй като е приел, че споровете са с договорен характер и следователно са от компетентността на белгийския съд — съд, който се произнася по договора по силата на клаузите на договорите CARDS и TACIS(8). Освен това жалбоподателят също така подава до този белгийски съд искания, идентични по отношение на своите последици на тези, представени пред Общия съд, и белгийският съд се обявява за компетентен да ги разгледа, като същевременно спира производството в очакване на решенията, с които се приключват производствата по настоящите дела(9).
58. По този начин, както правилно посочва Комисията, фактът, че Общият съд е отхвърлил направените от жалбоподателя искания за отмяна на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS като недопустими, вместо като неоснователни, има неблагоприятни за нея последици, така че резултатът от обжалването може да ѝ бъде от полза(10). Всъщност, ако Общият съд беше разгледал по същество тези искания и ги беше отхвърлил като неоснователни, споровете щяха да бъдат прекратени и основателността на исканията на Комисията щеше да бъде установена (подлежи на потвърждение при евентуално обжалване).
59. От това следва, че тъй като по този начин исканията на Комисията са били отхвърлени пред Общия съд, що се отнася до исканията за отмяна на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, жалбите по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P са допустими.
2. По правораздавателната компетентност за разглеждане на жалби срещу решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS
60. Според Комисията Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, като е приел, че решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS попадат в рамките на договорните правоотношения за целите на определяне на правораздавателната компетентност за разглеждането им, така че те са от компетентността на съда, който се произнася по договора, а не на съда, разглеждащ жалба за отмяна. Напротив, Комисията счита, че тези решения са обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС.
61. В подкрепа на тези доводи Комисията изтъква три основания, които според собствените ѝ твърдения са тясно свързани и следователно могат да бъдат разгледани заедно. С тези основания тя по същество твърди, че Общият съд неправилно е квалифицирал като договорни предоставените ѝ с регламенти властнически публичноправни правомощия, с които се цели защита на финансовите интереси на Съюза и които се състоят в едностранно установяване на нередности, намаляване на цените на поръчките и възстановяване на недължимо платените суми.
а) Съображенията на Общия съд по спора
62. Що се отнася до съображенията на Общия съд по спора, той най-напред припомня постоянната практика на Съда след решение Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия (наричано по-нататък „решението Lito“)(11), според която съдът на Съюза не може да разшири правораздавателната си компетентност отвъд границите, установени в член 274 ДФЕС, който възлага на националните юрисдикции обща компетентност по спорове, по които Съюзът е страна. Следователно при наличието на договор, който обвързва жалбоподателя и една от институциите на Съюза, съдът на Съюза може да бъде сезиран с жалба на основание член 263 ДФЕС само ако обжалваният акт цели да произведе обвързващи правни последици, излизащи извън обвързващото страните договорно правоотношение, които предполагат упражняването на публичноправни властнически правомощия, възложени на договарящата институция в качеството ѝ на административен орган(12).
63. С оглед на това двойно условие Общият съд отхвърля довода на Комисията, че решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, само защото са приети въз основа на разпоредбите на вторичното право, предоставящи на Комисията властнически правомощия, попадали в обхвата на „административната сфера“ (противопоставена на „договорната сфера“)(13).
64. Според Общия съд, дори да се предположи, че Финансовите регламенти от 2002 г. и 2018 г.(14), както и Регламентът за ЗФИ позволяват на Комисията при определени условия да прилага мерки, които спадат към прерогативите на публичната власт, от условията, установени в решение Lito, следва, че това не е достатъчно, за да се изключат изначално посочените мерки от обхвата на договорните правоотношения, тъй като прилагането на тези регламенти произтича от неизпълнение на задължения, вменено на страна, участваща в договорни правоотношения със Съюза(15).
65. Според Общия съд обаче, макар процедурите за възлагане на обществени поръчки все още да не са част от договорните правоотношения, след подписването на договора възлагащият орган действително е договорно обвързан спрямо избрания оферент. Следователно упражняването на правомощия, предоставени на възлагащия орган от разпоредбите на вторичното право за санкциониране на нередности, допуснати в хода на процедурата по възлагане, се вписвало, считано от момента на подписването на договора, в рамките на договорни правоотношения. Следователно в настоящия случай решаващият фактор би бил фактът, че тези правомощия са упражнени, когато страните вече са били обвързани една спрямо друга по силата на договорите CARDS и TACIS, че те вече са изпълнили съществена част, ако не и всички свои съответни задължения и че спорните мерки са довели до отмяна на задълженията на Комисията по договорите, а именно извършените в полза на жалбоподателя плащания(16).
66. Следователно, според анализа на Общия съд, липсва второто поставено от съдебната практика условие, за да се квалифицира акт, приет в рамките на договорни правоотношения, като обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС, тъй като решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS могат единствено да произведат последици, попадащи в обхвата на договорните правоотношения(17).
б) Преценка на доводите на Комисията
67. Комисията изтъква, по-специално в първото си основание, че съображенията на Общия съд създават нова съдебна практика, състояща се в „договаряне“ на нейните властнически публичноправни правомощия. По този начин те внасяли съществени промени в правната система на Съюза, лишавали от полезно действие разпоредбите на решенията, приети от Комисията, лишавали я от властническите ѝ публичноправни правомощия, както и от основно средство за защита на финансовите интереси на Съюза.
68. Тези доводи обаче не могат да бъдат приети.
69. Всъщност, противно на поддържаното от Комисията, спорните съображения на Общия съд представляват правилно прилагане на принципите, установени по-специално в решения Lito и ADR (1). Освен това даденото от него разрешение не засяга компетентността на Комисията да прилага своите публичноправни властнически правомощия, а се отнася единствено до правораздавателната компетентност за разглеждане на мерките, приети на това основание (2).
1) Решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS с оглед на условията за допустимост на жалба за отмяна на актове, приети в контекста на договор
70. Както посочва Общият съд, според решение Lito, когато е налице договор между жалбоподател и институция на Съюза, за да може даден акт, чиято отмяна се иска с жалба на основание член 263 ДФЕС, да бъде обжалван, той трябва да отговаря на двойно условие: не само трябва да произтича от упражняването на публичноправните властнически правомощия, възложени на институцията, която е страна по договора, в качеството ѝ на административен орган, но също и да цели да произведе задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните.
71. От това следва, че обратно на това, което поддържа Комисията в първото си основание, Общият съд правилно е приел, че единствено извъндоговорният произход на правомощията, приведени в изпълнение от Комисията при приемането на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, дори да е установен, не е достатъчен, за да се квалифицират тези решения като актове, подлежащи на обжалване на основание член 263 ДФЕС, при липсата на последици от тези решения извън договорните правоотношения между страните.
72. Този извод не се поставя под съмнение от факта, изтъкнат от Комисията по-специално в първото ѝ основание, както и в съдебното заседание, че тези правомощия са ѝ предоставени в качеството ѝ на административен орган, за да санкционира нередности по смисъла на член 4 от Регламента за ЗФИ и член 103 от Финансовия регламент от 2002 г., както и за да защити бюджета на Съюза. Също така фактът, че Комисията разполага с право на преценка, за да възстанови вече изплатените суми, съразмерно на сериозността на допуснатите нередности, не е достатъчен, за да се заключи, че приетите на това основание мерки не могат да бъдат квалифицирани като попадащи в рамките на договорните правоотношения за целите на разглеждането си по съдебен ред.
73. Такива правомощия със сигурност имат характер на „административен“ вид мерки, които се различават от прилагането на обичайните договорни права и задължения, като например предявяването на иск за обезщетение за вреди при неточно изпълнение на договора(18). Това обаче не означава, че що се отнася до договорите на институциите на Съюза, актовете за изпълнение на такива правомощия, приети от институцията, която е страна по договора, трябва да се квалифицират като актове, които може да се обжалват по смисъла на член 263 ДФЕС, ако попадат в рамките на договорни правоотношения и не произвеждат задължителни правни последици извън тях(19). Не би било съвместимо със системата от правни средства за защита, установена с първичното право, ако изпълнението на тези правомощия автоматично води до компетентност на съда на Съюза в съответствие с тази разпоредба.
74. Както следва от съображенията в решение Lito, възпроизведени в точка 62 от настоящото заключение, двойното условие, което трябва да е изпълнено, за да може акт, приет от Съюза по отношение на съдоговорител, да бъде обжалван с жалба за отмяна, всъщност произтича от установената с Договора за функционирането на ЕС система от правни средства за защита. Съгласно членове 272 и 274 от него споровете, по които Съюзът е страна, не са изключени на това основание от компетентността на националните юрисдикции, а съдът на Съюза е компетентен да се произнася по спорове, произтичащи от сключен от Съюза договор, само ако последният съдържа арбитражна клауза в полза на съдилищата на Съюза.
75. Следователно, както Съдът е констатирал в точка 19 от решение Lito и в точка 64 от решение ADR, ако съдът на Съюза приеме, че е компетентен на основание член 263 ДФЕС да се произнася по законосъобразността на актове, които се вписват в контекста на договорни правоотношения, това би довело до обезсмисляне на член 272 ДФЕС. Освен това в случаите, когато договорът не съдържа арбитражна клауза в полза на съдилищата на Съюза, съдът на Съюза рискува да разшири правораздавателната си компетентност отвъд границите, очертани от член 274 ДФЕС.
76. Именно поради това разпределение на правораздавателната компетентност определението за актовете, които могат да се обжалват по смисъла на член 263 ДФЕС, се разбира по-стеснено, ако те са приети в контекста на договорни правоотношения, отколкото в други случаи. Така, когато даден акт се отнася до съдоговорител на Съюза, не е достатъчно той да произвежда обвързващи правни последици за адресата си, за да може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС, необходимо е също така тези обвързващи правни последици да излизат извън договорното правоотношение между страните(20). Това ограничение на достъпа на съдоговорителите на Съюза до съда, разглеждащ жалба за отмяна, не засяга правото им на правна защита, ако разполагат с право на ефективна защита пред съда, който се произнася по договора(21).
77. Извъндоговорни последици от решение, взето в контекста на договорни правоотношения, са налице например при временното изключване на съдоговорител, който е нарушил договора, от други поръчки и финансови помощи на Съюза или при включването на такъв съдоговорител в „черен списък“ в централизирана база данни на институциите на Съюза(22).
78. В конкретния случай обаче Комисията не е посочила какви биха били последиците от решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, излизащи извън договорните правоотношения между страните.
79. Както Общият съд правилно е констатирал по същество, дори да санкционират нередност, допусната преди сключването на спорните договори, тези решения водят до задължаване на жалбоподателя да възстанови плащанията, извършени от Съюза в негова полза по тези договори. Следователно те се отнасят до правата и задълженията на страните в рамките на посочените договори. Тези плащания първоначално са били дължими на жалбоподателя само по силата на договорните клаузи и не биха били извършени от Съюза, ако все още не бяха подписани. Следователно задължението, наложено на жалбоподателя, да върне въпросните суми, засяга положението му като съдоговорител на Съюза, но не му налага задължения, които надхвърлят или произвеждат последици извън това договорно правоотношение.
80. Макар приетите от Комисията мерки да не се отнасят до изпълнението на договора от жалбоподателя, те го санкционират в качеството му на съдоговорител на Съюза. Освен това самата Комисия подчертава, по-специално в съдебното заседание по настоящите дела, че фактът, че санкционираните в случая нередности са извършени преди сключването на договорите, не е от решаващо значение. Според Комисията решаващият фактор за квалифицирането на спорните решения за възстановяване на суми като актове, които може да бъдат обжалвани по смисъла на член 263 ДФЕС, е, че санкционираното поведение представлява „нередност“ по смисъла на Регламента за ЗФИ и Финансовия регламент от 2002 г.
81. Както обаче правилно посочва жалбоподателят, подобна позиция е напълно немислима в светлината на установеното в Договора разпределение на правораздавателната компетентност. Всъщност с оглед на широкото определение на понятието „нередност“ в член 1 от Регламента за ЗФИ би било невъзможно да се направи разграничение между нередности, чието санкциониране би било от компетентността на съда, разглеждащ жалба за отмяна, и неизпълнение на договорни задължения, чието санкциониране би било от компетентността на съда, който се произнася по договора. Освен това подобно положение би било източник на правна несигурност както за съдоговорителите на Съюза, така и за националните съдилища.
82. Накрая е важно да се отбележи, че решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, приети от Комисията в случая, се различават от решенията, които представляват изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС, разглеждани по дело ADR, които са квалифицирани като актове, подлежащи на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС. Всъщност, както Съдът е установил, последиците и задължителната сила на такива решения, които представляват изпълнително основание (позволяващо пряко да се прибегне до принудителното изпълнение), не могат да произтичат от договорните клаузи, а произтичат от член 299 ДФЕС във връзка с разпоредбата от Финансовия регламент, която представлява правното основание за приемането на такова решение в конкретен случай(23).
83. В случая спорните решения за възстановяване на суми несъмнено установяват задължение за плащане, но не позволяват пряко принудителното изпълнение на това задължение, за разлика от решенията, които представляват изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС. Излизащите извън договорното правоотношение правни последици се състоят в това, че Комисията, чрез едностранен, приет от самата нея публичноправен акт, създава основата за изпълнението на договорното вземане(24).
84. Освен това принудителното изпълнение на решение на основание член 299 ДФЕС може да бъде спряно само с решение на Съда, докато националните юрисдикции са компетентни само за контрола на правомерността на изпълнителните мерки. Следователно решение, което представлява изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС, трябва да произтича от правораздавателната компетентност на съда на Съюза(25). За разлика от това, в случая Комисията не е посочила защо спорните решения за възстановяване на суми би трябвало според нея задължително да са от компетентността на съда на Съюза.
85. От гореизложените съображения следва, че второто и третото основание за обжалване са неотносими. С тези основания Комисията изтъква по същество, че Общият съд е допуснал грешки, като е приравнил мерките, приети от Комисията с решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, на договорни мерки, например като санкция за порок, засягащ сключването на договора , или „измама“ по смисъла на белгийското право, или пък като отмяна с обратно действие на задължителните последици на договора.
86. Дори Общият съд да е допуснал грешка, като е анализирал тези мерки през призмата на договорното право, това не променя факта, че той е приложил правилно поставените от съдебната практика условия за анализ на това дали актовете, приети от Комисията срещу съдоговорителите ѝ, подлежат на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС. Следователно второто и третото основание за обжалване трябва да бъдат отхвърлени, без да е необходимо да се разглеждат конкретните доводи, изтъкнати от Комисията в рамките на тези основания.
2) Решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS и „двойната роля“ на Комисията в областта на договорите
87. Противно на поддържаното от Комисията, възприетото от Общия съд разрешение не я лишава от възможността да упражнява предоставените ѝ с Регламента за ЗФИ и Финансовите регламенти от 2002 г. и от 2018 г. правомощия за санкциониране на нередности. Всъщност Общият съд не се е произнесъл, както, изглежда, внушава Комисията, по компетентността ѝ да приеме решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, а само по правораздавателната компетентност да разглежда жалбите, подадени срещу тези решения.
88. По този начин Общият съд дори не повдига въпроса дали Комисията е имала право да приеме решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS единствено въз основа на член 4 от Регламента за ЗФИ и на член 103 от Финансовия регламент от 2002 г., или е било необходимо съответните разпоредби на тези регламенти да бъдат включени и в договорните клаузи, както е в случая(26). Според Общия съд посочените регламенти всъщност се прилагат пряко към спорните договори, но въпреки това той констатира, че при всички положения в случая съответните разпоредби на тези същите регламенти са възпроизведени и в клаузите на посочените договори(27). При тези условия в контекста на настоящите дела не е необходимо да се решава дали Комисията все пак би могла да упражни правомощията, предоставени ѝ от Регламента за ЗФИ и Финансовите регламенти от 2002 г. и от 2018 г., в случай че възможността да упражни тези правомощия, не е посочена в договорните клаузи.
89. Както самата Комисия обяснява в съдебното заседание, когато сключва договори, тя изпълнява „двойна роля“, така да се каже: въпреки че е обвързана с договор, тя не преследва собствен интерес, както частният съдоговорител, а упражнява правомощията си, за да изпълни задачите си, които включват прилагане на политики и защита на финансовите интереси на Съюза. Следователно дори в качеството си на съдоговорител тя не се отказва от специфичните права и задължения, които има като публичен орган, така че за договорите ѝ се прилага режим, различен от този на договорите между частни съдоговорители. Това важи в още по-голяма степен, доколкото с разпоредби на вторичното право законодателят на Съюза ѝ е предоставил правомощия за действие спрямо нейните съдоговорители като тези, които се прилагат в настоящия случай(28).
90. Това обаче не означава, че мерките, приети въз основа на тези правомощия, са от компетентността на съда, разглеждащ жалба за отмяна, ако последиците от тези мерки попадат в рамките на обвързващото страните договорно правоотношение между страните. В противен случай това би било в противоречие с установеното с Договора за функционирането на ЕС разпределение на правораздавателната компетентност в областта на договорите, сключени от Съюза, както е обяснено в точки 70—76 по-горе.
91. Освен това, противно на твърденията на Комисията, възприетото от Общия съд разрешение не лишава актовете, които тя приема, за да санкционира допуснатите от съдоговорителите ѝ нередности, от тяхната ефикасност, нито я задължава да се обърне към съд, за да упражни правомощията си, пречейки ѝ по този начин да защитава финансовите интереси на Съюза. Така Общият съд изобщо не поставя под съмнение факта, че едностранните решения за прекратяване на договорите и за възстановяване на платените суми (в смисъл, че с тях се установява задължение за плащане) пораждат действие от момента на приемането си, независимо от каквато и да е намеса на съда, който се произнася по договора. Съгласно съдебната практика по дело ADR единственото, за което Комисията трябва да се обърне към съда, който се произнася по договора, е получаването на изпълнително основание за възстановяването на тези суми, ако договорът не съдържа арбитражна клауза в полза на съда на Съюза. Това обаче произтича от установеното в първичното право разпределение на правораздавателната компетентност по дела, свързани с договор, както току-що бе обяснено.
92. Накрая, в съдебното заседание по настоящите дела е направено позоваване на френското административно право, което показва известни сходства с административното право на институциите на Съюза, по-специално в областта на договорите на администрацията. Разрешение, което се изразява в това да се приеме, че договарящата администрация разполага с правомощия и в същото време, че мерките, приети при упражняването на тези правомощия, попадат в компетентността на съда, който се произнася по договора, а не на съда, разглеждащ жалба за отмяна, съответства и на разрешението, възприето във френското административно право(29).
3. Заключение по съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P
93. От изложените по-горе съображения следва, че доводите, изтъкнати от Комисията, за да докаже грешките, допуснати от Общия съд в решения T‑795/19 и T‑796/19, не могат да бъдат приети. Следователно жалбите по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P трябва да бъдат отхвърлени.
Б. Дело C‑597/22 P
94. Както е посочено по-горе(30), дело C‑597/22 P се отнася до решенията, които представляват изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС и са приети от Комисията срещу жалбоподателя с цел възстановяване на претендираните суми с решенията за събиране на вземания по CARDS и по TACIS.
95. С решение T‑408/21 Общият съд отменя тези решения, които представляват изпълнително основание, като прилага принципите, изведени в решение ADR. Както припомня Общият съд(31), в това решение Съдът постановява, че Комисията не може да приема решение, което представлява изпълнително основание, в рамките на договорни правоотношения, ако те не съдържат арбитражна клауза в полза на съда на Съюза и поради това попадат в обхвата на правораздавателната компетентност на съдилищата на държава членка.
96. Следователно от възприетото от Общия съд разрешение в решения T‑795/19 и T‑796/19, според което решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS имат договорен характер, следва, че Комисията не е имала правомощието да приема решения, които представляват изпълнително основание за тяхното изпълнение, тъй като договорите CARDS и TACIS не съдържат арбитражна клауза в полза на съда на Съюза.
97. В жалбата си по дело C‑597/22 P Комисията изтъква, че това заключение, направено от Общия съд в решение T‑408/21, е неправилно, тъй като самото заключение относно договорния характер на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS в решения T‑795/19 и T‑796/19 е неправилно.
98. От това следва, че — както признава и самата Комисия — ако Съдът потвърди договорния характер на решенията за възстановяване на суми по CARDS и по TACIS, това лишава Комисията от правомощието да приема решенията, които представляват изпълнително основание по CARDS и по TACIS, а жалбата ѝ по дело C‑597/22 P — от нейното основание.
99. Ето защо в съответствие с предложението ми по дела C‑160/22 P и C‑161/22 P, с което се потвърждава разрешението, възприето от Общия съд в решения T‑795/19 и T‑796/19, предлагам на Съда да потвърди и възприетото от Общия съд разрешение в решение T‑408/21 и следователно да отхвърли жалбата по дело C‑597/22 P.
В. Междинно заключение
100. От изложените по-горе съображения следва, че както жалбите по съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P, така и жалбата по дело C‑597/22 P трябва да бъдат отхвърлени.
VI. Съдебни разноски
101. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, той се произнася по съдебните разноски.
102. Съгласно член 138, параграф 1 от Правилника, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
103. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
VII. Заключение
104. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе по съединени дела C‑160/22 P и C‑161/22 P и по дело C‑597/22 P, както следва:
„1) Отхвърля жалбите.
2) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски“.