Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 25 ianuarie 2024(1)
Cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P și cauza C‑597/22 P
Comisia Europeană
împotriva
HB
„Recurs – Contracte de achiziții publice de servicii – Neregularități în procedura de atribuire – Decizii de recuperare a sumelor deja plătite adoptate după semnarea contractului – Acțiune în anulare – Admisibilitate – Competența instanței Uniunii – Decizii care constituie titlu executoriu adoptate pentru recuperarea sumelor solicitate – Competența Comisiei Europene pentru adoptarea deciziilor respective care constituie titlu executoriu”
Cuprins
I. Introducere
II. Cadrul juridic
A. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
B. Regulamentul privind protecția intereselor financiare ale Uniunii
C. Regulamentele financiare ale Uniunii
1. Regulamentul financiar din 2002
2. Regulamentul financiar din 2018
III. Istoricul recursurilor
A. Cauzele conexate C160/22 P și C161/22 P
1. Deciziile de recuperare CARDS și TACIS
a) Decizia de recuperare CARDS
b) Decizia de recuperare TACIS
2. Hotărârile T795/19 și T796/19
B. Cauza C597/22 P
1. Deciziile care constituie titlu executoriu CARDS și TACIS
2. Hotărârea T408/21
IV. Procedurile de recurs și concluziile părților
A. Cauzele conexate C160/22 P și C161/22 P
B. Cauza C597/22 P
V. Apreciere
A. Cauzele C160/22 P și C161/22 P
1. Cu privire la admisibilitatea recursurilor
2. Cu privire la competența jurisdicțională de a soluționa acțiunile introduse împotriva Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS
a) Raționamentul în litigiu al Tribunalului
b) Aprecierea argumentației Comisiei
1) Deciziile de recuperare CARDS și TACIS din perspectiva condițiilor de admisibilitate a acțiunilor în anulare împotriva unor acte adoptate întrun context contractual
2) Deciziile de recuperare CARDS și TACIS și dublul rol al Comisiei în materie contractuală
3. Concluzie privind cauzele C160/22 P și C161/22 P
B. Cauza C597/22 P
C. Concluzie intermediară
VI. Cheltuieli de judecată
VII. Concluzie
I. Introducere
1. În cazul în care un cocontractant al Uniunii Europene a săvârșit o neregularitate în cursul procedurii de atribuire a unui contract, care devine evidentă numai după semnarea acestuia, Comisia Europeană poate adopta față de respectivul cocontractant o decizie de recuperare a sumelor plătite în cadrul contractului. Or, în vederea stabilirii competenței jurisdicționale cu privire la aceasta, o astfel de decizie intră sub incidența cadrului contractual sau extracontractual?
2. Cu alte cuvinte, o asemenea decizie de recuperare este de competența instanței care judecă litigiile legate de contract – instanță națională sau instanță a Uniunii, după caz, în funcție de existența sau nu, în cadrul contractului, a unei clauze compromisorii în sensul articolului 272 TFUE – sau este, dimpotrivă, un act atacabil doar în fața instanței Uniunii prin intermediul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE?
3. Aceasta este întrebarea la care Curtea va trebui să răspundă în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P. Acest răspuns va stabili dacă Tribunalul a calificat în mod întemeiat deciziile de recuperare în discuție ca înscriindu‑se într‑un cadru contractual și și‑a declinat competența în favoarea instanței belgiene, instanța competentă în materie contractuală, sau dacă, dimpotrivă, ar fi trebuit să se declare competentă să judece acțiunile introduse de cocontractantul Comisiei împotriva deciziilor menționate.
4. Răspunsul pe care îl va da Curtea la această întrebare va determina ulterior răspunsul la întrebarea adresată în cauza C‑597/22 P. Aceasta privește aspectul dacă Comisia putea adopta decizii care să constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE pentru a recupera sumele solicitate prin deciziile de recuperare în litigiu.
5. În acord cu calificarea deciziilor menționate ca intrând sub incidența cadrului contractual, Tribunalul a răspuns în sens negativ la această întrebare. Astfel, conform Hotărârii ADR Center/Comisia (denumită în continuare „Hotărârea ADR”)(2), Comisia nu poate adopta o decizie care constituie titlu executoriu în cadrul raporturilor contractuale care nu conțin o clauză compromisorie în favoarea instanței Uniunii.
6. În consecință, temeinicia anulării de către Tribunal a deciziilor care constituie titlu executoriu în discuție în cauza C‑597/22 P depinde de temeinicia constatărilor sale în ceea ce privește deciziile de recuperare în discuție în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P.
II. Cadrul juridic
A. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
7. Articolele 272, 274 și 299 TFUE prevăd:
„Articolul 272
Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe în temeiul unei clauze compromisorii cuprinsă într‑un contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Uniune sau în numele acesteia.
Articolul 274
Calitatea de parte a Uniunii nu înlătură competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective, cu excepția cazurilor în care prin tratate competența este atribuită Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Articolul 299
Actele Consiliului, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
Executarea silită este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc această procedură. Decizia este învestită cu formulă executorie, fără îndeplinirea nici unei alte formalități decât cea a verificării autenticității acestui titlu de către autoritatea națională pe care guvernul fiecărui stat membru o desemnează în acest scop și a cărei desemnare este adusă la cunoștința Comisiei și Curții de Justiție a Uniunii Europene.
După îndeplinirea acestor formalități, la cererea părții interesate, aceasta poate proceda la executarea silită, sesizând direct autoritatea competentă în conformitate cu legislația internă.
Executarea silită poate fi suspendată numai în temeiul unei decizii a Curții. Cu toate acestea, controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale.”
B. Regulamentul privind protecția intereselor financiare ale Uniunii
8. Articolele 1 și 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (denumit în continuare „Regulamentul PIF”)(3) au următorul cuprins:
„Articolul 1
(1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.
(2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.
Articolul 4
(1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:
– prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;
– prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.
(2) Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.
(3) Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.
(4) Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”
C. Regulamentele financiare ale Uniunii
1. Regulamentul financiar din 2002
9. Articolul 103 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene(4), în versiunea sa modificată prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006(5) (denumit în continuare „Regulamentul financiar din 2002”), prevedea:
„Atunci când procedura de adjudecare este viciată de erori substanțiale, neregularități sau de fraudă, instituțiile suspendă procedura și pot lua toate măsurile necesare, inclusiv anularea procedurii.
În cazul în care, după adjudecarea contractului, procedura de adjudecare sau executarea contractului se dovedesc a fi viciate de erori substanțiale, neregularități sau fraudă, instituțiile pot să nu încheie contractul sau să suspende execuția contractului sau, dacă este cazul, să rezilieze contractul, în funcție de stadiul procedural atins.
În cazul în care aceste greșeli, neregularități sau fraude sunt imputabile contractantului, instituțiile pot refuza, în plus, efectuarea plăților, pot recupera sumele deja plătite sau pot rezilia toate contractele încheiate cu contractantul respectiv, proporțional cu gravitatea greșelilor, a neregularităților sau a fraudei.”
2. Regulamentul financiar din 2018
10. Articolul 98 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 (denumit în continuare „Regulamentul financiar din 2018”)(6) stabilește procedura pentru constatarea creanțelor Uniunii și stabilirea dreptului de a cere debitorului în cauză plata datoriei.
11. Articolul 100 din Regulamentul financiar din 2018, intitulat „Ordonanțarea recuperărilor”, prevede la alineatul (2) primul paragraf:
„O instituție a Uniunii poate constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele membre printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 din [Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene].”
12. Articolul 131 din acest regulament, intitulat „Suspendare, reziliere și reducere”, prevede printre altele:
„(1) Dacă o procedură de atribuire a fost viciată de nereguli sau fraude, ordonatorul de credite competent suspendă procedura și poate lua orice măsuri necesare, inclusiv anularea procedurii. […]
(2) În cazul în care, după atribuire, procedura de atribuire se dovedește a fi fost afectată de nereguli sau fraude, ordonatorul de credite competent:
(a) poate refuza să își asume angajamentul juridic sau poate anula acordarea unui premiu;
(b) poate suspenda plățile;
(c) poate suspenda punerea în aplicare a angajamentului juridic;
(d) dacă este cazul, poate rezilia angajamentul juridic în totalitate sau în privința unuia sau […] mai multor destinatari.
(3) Ordonatorul de credite competent poate suspenda plățile sau punerea în aplicare a angajamentului juridic în cazul în care:
(a) punerea în aplicare a angajamentului juridic se dovedește a fi fost afectată de nereguli, fraude sau încălcări ale obligațiilor;
(b) este necesar să se verifice dacă presupusele nereguli, fraude sau încălcări ale obligațiilor au avut loc efectiv;
(c) neregulile, fraudele sau încălcările obligațiilor pun sub semnul întrebării fiabilitatea sau eficacitatea sistemelor de control intern ale unei persoane sau entități care execută fonduri ale Uniunii în temeiul articolului 62 alineatul (1) primul paragraf litera (c) sau legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente.
Dacă presupusele nereguli, fraude sau încălcări ale obligațiilor menționate la primul paragraf litera (b) nu se confirmă, punerea în aplicare sau plățile se reiau cât mai curând posibil.
Ordonatorul de credite competent poate rezilia angajamentul juridic în totalitate sau în privința unuia sau mai multor destinatari în cazurile menționate la primul paragraf literele (a) și (c).
(4) În plus față de măsurile menționate la alineatul (2) sau (3), ordonatorul de credite competent poate reduce grantul, premiul, contribuția prevăzută în acordul de contribuție sau prețul datorat prevăzut într‑un contract proporțional cu gravitatea neregulilor, a fraudelor sau a încălcărilor obligațiilor, inclusiv în cazul în care activitățile în cauză nu au fost efectuate sau au fost efectuate necorespunzător, parțial sau cu întârziere.
[…]”
III. Istoricul recursurilor
13. Prezentele cauze se referă la două contracte încheiate de Uniune cu reclamanta, HB, contractul CARDS și contractul TACIS. În cursul punerii în aplicare a acestor contracte, au fost descoperite neregularități care fuseseră săvârșite de reclamantă pe parcursul procedurilor de atribuire.
14. În urma acestor descoperiri, Comisia a adoptat decizii de recuperare a sumelor plătite în cadrul contractelor, care au făcut obiectul Hotărârii Tribunalului din 21 decembrie 2021, HB/Comisia (T‑795/19, denumită în continuare „Hotărârea T‑795/19”, EU:T:2021:917), și al Hotărârii HB/Comisia (T‑796/19, denumită în continuare „Hotărârea T‑796/19”, EU:T:2021:918), atacate prin recursuri în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P. În plus, ulterior, Comisia a adoptat decizii care constituie titlu executoriu pentru recuperarea sumelor solicitate, care au făcut obiectul Hotărârii Tribunalului din 6 iulie 2022, HB/Comisia (T‑408/21, denumită în continuare „Hotărârea T‑408/21”, EU:T:2022:418), atacată cu recurs în cauza C‑597/22 P.
15. Pentru orice eventualitate, se poate indica faptul că există alte cauze pendinte în fața Curții care privesc de asemenea contractele CARDS și TACIS(7).
A. Cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P
1. Deciziile de recuperare CARDS și TACIS
a) Decizia de recuperare CARDS
16. Istoricul litigiului în cauza C‑160/22 P figurează printre altele la punctele 1-29 din Hotărârea T‑795/19, precum și în considerentele Deciziei C(2019)7319 final a Comisiei din 15 octombrie 2019 privind reducerea sumelor datorate în temeiul contractului de achiziții publice CARDS/2008/166-429 și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat (denumită în continuare „Decizia de recuperare CARDS”) și poate fi rezumat după cum urmează:
17. La 24 octombrie 2007, Uniunea, reprezentată de Agenția Europeană pentru Reconstrucție (AER), a lansat o cerere de ofertă cu numărul de referință EuropeAid/125037/D/SER/YU în scopul încheierii unui contract de achiziții publice de servicii pentru furnizarea de servicii de asistență tehnică pentru Consiliul Superior al Magistraturii din Serbia. Acest contract se înscria în cadrul programului de asistență comunitară pentru reconstrucție, dezvoltare și stabilizare (CARDS), al cărui obiect era de a oferi asistență țărilor din Europa de Sud‑Est în vederea participării acestora la procesul de stabilizare și asociere cu Uniunea.
18. La 10 iunie 2008, contractul de achiziții publice CARDS/2008/166-429 (denumit în continuare „contractul de achiziții publice CARDS”) a fost atribuit consorțiului coordonat de reclamantă, HB. Contractul corespunzător nr. 06SER01/05/004 (denumit în continuare „contractul CARDS”) a fost semnat la 30 iulie 2008 pentru o valoare maximă de 1 999 125 de euro.
19. Contractul CARDS prevedea printre altele că dreptul aplicabil contractului era dreptul Uniunii, completat, dacă era necesar, de dreptul belgian (articolul 9.1 din Condițiile speciale), că orice litigiu referitor la acest contract era de competența exclusivă a instanțelor de la Bruxelles (Belgia) (articolul 11 din Condițiile speciale), că, în cazul în care cocontractantul Uniunii se făcea vinovat de erori, neregularități sau fraude în cursul procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice, Uniunea putea refuza să efectueze plățile datorate sau să recupereze sumele deja plătite proporțional cu gravitatea erorilor, a neregularităților sau a fraudelor (articolele 35.1 și 35.2 din Condițiile generale) și că Uniunea putea rezilia contractul într‑o serie de situații, în special dacă cocontractantul se făcea vinovat de abateri profesionale grave [articolul 36.3 litera (g) din Condițiile generale].
20. Ca urmare a încetării activității AER în luna decembrie 2008, contractul CARDS a fost transferat Delegației Uniunii în Serbia (denumită în continuare „delegația din Serbia”).
21. La 31 martie 2010, executarea contractului CARDS a fost suspendată în urma unei misiuni de anchetă și a unui raport de analiză ale Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF), care au dezvăluit existența unor neregularități grave și a unor posibile fapte de corupție care au avut loc în timpul procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice.
22. Ca urmare a raportului final de investigație și, ulterior, a unui raport de analiză suplimentar al OLAF, delegația din Serbia a informat‑o pe reclamantă cu privire la intenția sa de a rezilia contractul CARDS. Prin scrisoarea din 8 mai 2015, aceasta i‑a indicat printre altele că respectivul contract trebuia considerat viciat de la început de neregularități referitoare la atribuirea contractului de achiziții publice corespunzător și că Comisia urma să procedeze la recuperarea tuturor sumelor plătite. Prin scrisoarea din 9 octombrie 2015, delegația din Serbia a confirmat decizia sa de reziliere a contractului menționat.
23. La 15 octombrie 2019, Comisia a adoptat Decizia de recuperare CARDS. Această decizie cuprindea printre altele referirile la articolul 103 din Regulamentul financiar din 2002, la articolele 131 și 98 din Regulamentul financiar din 2018, precum și la articolul 4 din Regulamentul PIF, iar dispozitivul acesteia avea următorul cuprins:
„Articolul 1
Procedura restrânsă de atribuire a cererii de ofertă cu numărul de referință EuropeAid/125037/D/SER/YU a făcut obiectul unei neregularități în sensul articolului 103 din Regulamentul [financiar din 2002] și al articolului 131 din Regulamentul [financiar din 2018].
Neregularitatea menționată este imputabilă consorțiului condus de [reclamantă], care a semnat contractul de achiziții publice [CARDS] atribuit în urma cererii de ofertă.
Articolul 2
Valoarea contractului de achiziții publice [CARDS] se reduce de la 1 199 125,00 euro la 0 (zero) euro.
Articolul 3
Toate plățile, în valoare de 1 197 055,86 euro, efectuate în cadrul contractului de achiziții publice [CARDS], se consideră efectuate în mod nejustificat și fac obiectul recuperării.
Articolul 4
Directorul general al Direcției Generale Vecinătate și Negocieri privind Extinderea emite un ordin de recuperare împotriva [reclamantei] pentru suma menționată la articolul 3.
[Reclamanta] este destinatara prezentei decizii și a notei de debit care o însoțește. Prezenta decizie se aplică de la primirea acesteia de către [reclamantă].
Articolul 5
În conformitate cu articolul 263 [TFUE], prezenta decizie poate face obiectul unei acțiuni în anulare în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene în termen de două luni.”
b) Decizia de recuperare TACIS
24. Istoricul litigiului în cauza C‑161/22 P figurează printre altele la punctele 1-24 din Hotărârea T‑796/19, precum și în considerentele Deciziei C(2019)7318 final a Comisiei din 15 octombrie 2019 privind reducerea sumelor datorate în temeiul contractului de achiziții publice TACIS/2006/101-510 și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat (denumită în continuare „Decizia de recuperare TACIS”), și pot fi rezumate după cum urmează:
25. La 25 ianuarie 2006, Uniunea, reprezentată de Delegația sa în Ucraina (denumită în continuare „Delegația din Ucraina”), a lansat o cerere de ofertă cu numărul de referință EuropeAid/122038/C/SV/UA în scopul de a încheia un contract de achiziții publice de servicii pentru furnizarea de asistență tehnică autorităților ucrainene în vederea apropierii legislației ucrainene de legislația Uniunii. Acest contract de achiziții publice se înscria în cadrul programului de asistență tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente (TACIS), al cărui obiectiv era de a favoriza tranziția către o economie de piață și de a consolida democrația și statul de drept în statele partenere din Europa de Est și din Asia Centrală.
26. La 17 iunie 2006, contractul de achiziții publice TACIS/2006/101-510 (denumit în continuare „contractul de achiziții publice TACIS”) a fost atribuit consorțiului coordonat de reclamantă, HB. Contractul corespunzător nr. 2006/101‑510 (denumit în continuare „contractul TACIS”) a fost semnat la 17 iulie 2006 pentru o valoare maximă de 4 410 000 de euro.
27. Contractul TACIS prevedea printre altele că orice aspect care nu era reglementat de contractul respectiv era guvernat de dreptul belgian (articolul 9.1 din Condițiile speciale), că orice litigiu referitor de acesta era de competența exclusivă a instanțelor din Bruxelles (articolul 11 din Condițiile speciale), că, în cazul în care cocontractantul Uniunii se făcea vinovat de erori, neregularități sau fraude în cursul procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice, Uniunea putea refuza să efectueze plățile datorate sau să recupereze sumele deja plătite proporțional cu gravitatea erorilor, a neregularităților sau a fraudelor (articolele 35.3 și 35.4 din Condițiile generale) și că Uniunea putea rezilia contractul într‑o serie de situații, în special dacă cocontractantul se făcea vinovat de abateri profesionale grave [articolul 36.3 litera g) din Condițiile generale].
28. La 16 iulie 2009, executarea contractului TACIS și plățile aferente acestuia au fost suspendate ca urmare a unei misiuni de anchetă și a unui raport de analiză al OLAF care au dezvăluit existența unor neregularități grave și a unor posibile fapte de corupție care au avut loc în timpul procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice. Constatările OLAF au fost de asemenea transmise printre altele autorităților judiciare belgiene.
29. În raportul final de investigație din 19 aprilie 2010, OLAF a confirmat existența unor neregularități grave și a unor posibile fapte de corupție. OLAF a recomandat delegației din Ucraina să rezilieze contractul TACIS și să recupereze sumele plătite în mod nejustificat.
30. La 20 aprilie 2012, delegația din Ucraina a informat‑o pe reclamantă cu privire la intenția sa de a ridica suspendarea contractului TACIS pentru motivul, pe de o parte, că ancheta judiciară desfășurată de autoritățile belgiene se prelungea și, pe de altă parte, că respectivul contract putea fi considerat executat.
31. La 19 martie 2013, delegația din Ucraina a informat‑o pe reclamantă că contractul TACIS putea fi considerat ca fiind executat în urma aprobării raportului final, a plății facturii finale și a rambursării garanției bancare.
32. La 24 mai 2018, delegația din Ucraina a notificat reclamantei intenția sa de a recupera toate sumele plătite în temeiul contractului de achiziții publice TACIS, respectiv o sumă de 4 241 507 euro.
33. La 15 octombrie 2019, Comisia a adoptat Decizia de recuperare TACIS. Această decizie cuprindea printre altele referirile la articolul 103 din Regulamentul financiar din 2002, la articolele 131 și 98 din Regulamentul financiar din 2018, precum și la articolul 4 din Regulamentul PIF, iar dispozitivul acesteia avea următorul cuprins:
„Articolul 1
Procedura restrânsă de atribuire a cererii de ofertă cu numărul de referință EuropeAid/122038/C/SV/UA a făcut obiectul unei neregularități în sensul articolului 103 din Regulamentul [financiar din 2002] și al articolului 131 din Regulamentul [financiar din 2018].
Neregularitatea menționată este imputabilă consorțiului condus de [reclamantă], care a semnat contractul de achiziții publice [TACIS] atribuit în urma cererii de ofertă.
Articolul 2
Valoarea contractului de achiziții publice [TACIS] se reduce de la 4 410 000,00 euro la 0 (zero) euro.
Articolul 3
Toate plățile, în valoare de 4 241 507,00 euro, efectuate în cadrul contractului de achiziții publice respectiv, se consideră efectuate în mod nejustificat și fac obiectul recuperării.
Articolul 4
Directorul general al Direcției Generale Vecinătate și Negocieri privind Extinderea emite un ordin de recuperare împotriva [reclamantei] pentru suma menționată la articolul 3.
[Reclamanta] este destinatara prezentei decizii și a notei de debit care o însoțește. Prezenta decizie se aplică de la data primirii acesteia de către [reclamantă].
Articolul 5
În conformitate cu articolul 263 [TFUE], prezenta decizie poate face obiectul unei acțiuni în anulare în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene în termen de două luni.”
2. Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19
34. Procedurile în fața Tribunalului și evoluțiile ulterioare sunt descrise la punctele 30-51 din Hotărârea T‑795/19 și la punctele 25-46 din Hotărârea T‑796/19 și pot fi rezumate după cum urmează.
35. Prin înscrisurile depuse la 19 noiembrie 2019, reclamanta a introdus acțiuni împotriva Deciziilor de recuperare CARDS (cauza T‑795/19) și TACIS (cauza T‑796/19). Prin aceste acțiuni, ea solicita Tribunalului printre altele anularea deciziilor menționate, precum și obligarea Comisiei la plata de daune interese. În ceea ce o privește, Comisia solicita Tribunalului printre altele respingerea cererilor de anulare ca nefondate și a cererilor de despăgubire ca inadmisibile sau nefondate.
36. La 7 februarie 2020, reclamanta a introdus o acțiune împotriva Uniunii, reprezentată de Comisie, în fața tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunalul de Primă Instanță francofon din Bruxelles, Belgia), căruia i‑a solicitat în esență, în temeiul contractului de achiziții publice TACIS, să statueze că Uniunea nu avea dreptul să dispună reducerea la zero a valorii contractului de achiziții publice respectiv și, în temeiul contractului de achiziții publice CARDS, să statueze că Uniunea nu avea dreptul să îl rezilieze. Cu titlu subsidiar, ea a solicitat obligarea Uniunii la plata de daune interese contractuale echivalente cu valoarea totală a contractelor de achiziții publice TACIS și CARDS.
37. La 19 februarie 2021, tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunalul de Primă Instanță francofon din Bruxelles) a pronunțat o hotărâre prin care a declarat că dispunea de competența necesară să judece acțiunea introdusă de reclamantă împotriva Uniunii, atât în ceea ce privește contractul de achiziții publice TACIS, cât și contractul de achiziții publice CARDS, hotărând totodată să suspende judecarea cauzei pe fond până la pronunțarea deciziei sau a deciziilor prin care se finalizează judecata în cauzele T‑795/19 și T‑796/19.
38. Prin Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19, Tribunalul, pe de o parte, a respins cele două acțiuni introduse în fața sa ca inadmisibile, în măsura în care acestea aveau ca obiect anularea Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS, și ca nefondate, în măsura în care aveau ca obiect angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii. Pe de altă parte, acesta a obligat Comisia la plata cheltuielilor de judecată în temeiul articolului 135 alineatul (2) din Regulamentul de procedură. Potrivit acestei dispoziții, o parte, chiar dacă a avut câștig de cauză, poate fi obligată de Tribunal la plata, în tot sau în parte, a cheltuielilor de judecată, în cazul în care conduita acesteia, inclusiv din perioada anterioară formulării cererii introductive, justifică acest lucru, în special în cazul în care a provocat celeilalte părți cheltuieli pe care Tribunalul le apreciază ca fiind nejustificate sau șicanatoare. Tribunalul a apreciat că, în speță, Comisia favorizase nașterea litigiului prin formularea articolelor 5 din Deciziile CARDS și TACIS.
B. Cauza C‑597/22 P
1. Deciziile care constituie titlu executoriu CARDS și TACIS
39. La 5 mai 2021, Comisia a adoptat Decizia C(2021)3340 final referitoare la recuperarea, în temeiul contractului de achiziții publice CARDS, a unei creanțe în cuantum de 1 197 055,86 euro în sarcina reclamantei (denumită în continuare „Decizia care constituie titlu executoriu CARDS”), precum și Decizia C(2021)3339 final referitoare la recuperarea, în temeiul contractului de achiziții publice TACIS, a unei creanțe în cuantum de 4 241 507 euro în sarcina reclamantei (denumită în continuare „Decizia care constituie titlu executoriu TACIS”). Potrivit formulării articolului 5 din acestea, cele două decizii constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 TFUE.
2. Hotărârea T‑408/21
40. La 9 iulie 2021, reclamanta a introdus la Tribunal o acțiune prin care solicita printre altele anularea Deciziilor care constituie titlu executoriu CARDS și TACIS, înregistrată cu numărul T‑408/21.
41. Prin Hotărârea T‑408/21, Tribunalul a anulat deciziile menționate pentru motivul că, în esență, Comisia, în lipsa unei clauze compromisorii în contractele CARDS și TACIS, nu dispunea de competența de a adopta decizii care constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 TFUE.
IV. Procedurile de recurs și concluziile părților
A. Cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P
42. Prin înscrisurile depuse la 7 martie 2022, Comisia a formulat recursuri împotriva Hotărârilor T‑795/19 și T‑796/19, care au fost înregistrate cu numerele C‑160/22 P și C‑161/22 P.
43. Prin Decizia președintelui Curții din 11 mai 2022, cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
44. Comisia solicită Curții:
– anularea Hotărârilor T‑795/19 și T‑796/19 în măsura în care prin acestea se resping ca inadmisibile acțiunile în anulare formulate de reclamantă împotriva Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS (punctul 1 din dispozitive) și obligă Comisia la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurilor privind măsurile provizorii (punctul 3 din dispozitive);
– retrimiterea cauzelor în fața Tribunalului pentru a se pronunța pe fond în raport cu acțiunile în anulare, precum și cu privire la cheltuielile de judecată și
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
45. Reclamanta solicită Curții:
– respingerea recursurilor formulate de Comisie și
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
B. Cauza C‑597/22 P
46. Prin înscrisul depus la 16 septembrie 2022, Comisia a formulat un recurs împotriva Hotărârii T‑408/21, care a fost înregistrat cu numărul C‑597/22 P.
47. Comisia solicită Curții:
– anularea Hotărârii T‑408/21, în măsura în care prin aceasta se anulează Deciziile care constituie titlu executoriu CARDS și TACIS;
– retrimiterea cauzei în fața Tribunalului pentru a se pronunța pe fond în raport cu acțiunea în anulare și
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
48. Reclamanta solicită Curții:
– respingerea recursului formulat de Comisie și
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
49. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Curte au fost ascultate într‑o ședință comună a celor trei recursuri, care a avut loc la 27 septembrie 2023.
V. Apreciere
50. După cum s‑a arătat în introducere, soluția care trebuie adoptată în cauza C‑597/22 P (B) depinde de soluția care va fi adoptată în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P. Prin urmare, este necesar să se examineze mai întâi aceste cauze (A).
A. Cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P
51. Înainte de a examina fondul acestor cauze, care privește aspectul dacă Deciziile de recuperare CARDS și TACIS țin efectiv de cadrul contractual și, drept urmare, de competența instanței competente în materie contractuală (2), trebuie examinată admisibilitatea recursurilor Comisiei, pusă la îndoială de reclamantă (1).
1. Cu privire la admisibilitatea recursurilor
52. Potrivit articolului 56 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, recursul poate fi introdus de oricare parte ale cărei concluzii au fost respinse, în totalitate sau în parte.
53. Or, potrivit reclamantei, în speță, Comisia nu a căzut în pretenții în ceea ce privește cererile de anulare formulate de reclamantă împotriva Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS în fața Tribunalului, întrucât acesta a respins cererile respective. Faptul că acestea au fost respinse ca inadmisibile în loc să fie respinse ca nefondate, așa cum solicitase Comisia, nu poate însemna, în opinia reclamantei, că Comisia a căzut în pretenții.
54. Pe de altă parte, tot potrivit reclamantei, Comisia nu are interesul de a acționa, în măsura în care își întemeiază recursul pe necesitatea de a proteja interesele financiare ale Uniunii. Această argumentație ar încălca astfel repartizarea competențelor jurisdicționale stabilită de Tratatul FUE și ar nesocoti faptul că instanța națională, în calitate de instanță a unui contract încheiat de Uniune, ar fi deopotrivă în măsură să protejeze interesele financiare ale acesteia ca și instanța Uniunii.
55. Această cauză de inadmisibilitate trebuie respinsă fără a fi necesar să se soluționeze aspectul dacă Comisia, în calitate de recurentă privilegiată, trebuie să demonstreze un interes de a acționa atunci când formulează un recurs în litigii precum cele din speță. Nu este necesar nici să se examineze argumentele invocate de reclamantă pentru a contesta interesul Comisiei de a acționa, care, în opinia noastră, țin de examinarea temeiniciei recursurilor, cu alte cuvinte de problema competenței instanței Uniunii de a examina acțiunile în primă instanță, iar nu de admisibilitatea recursurilor.
56. Astfel, este suficient să se constate că, în orice caz, contrar opiniei reclamantei, Comisia a căzut efectiv în pretenții în primă instanță în ceea ce privește cererile de anulare a Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS, ceea ce îi conferă un interes de a formula un recurs pentru a obține anularea Hotărârilor T‑795/19 și T‑796/19.
57. În această privință, trebuie amintit că Tribunalul a respins cererile de anulare respective întrucât considera că litigiile aveau natură contractuală și țineau, în consecință, de competența instanței belgiene, instanța competentă în materie contractuală în temeiul clauzelor contractelor CARDS și TACIS(8). Pe de altă parte, reclamanta a sesizat de asemenea această instanță belgiană cu cereri identice, în ceea ce privește efectele lor, cu cele formulate în fața Tribunalului, iar instanța belgiană s‑a declarat competentă să soluționeze cauza, suspendând în același timp judecarea cauzei până la pronunțarea deciziilor prin care se finalizează judecata în prezentele cauze(9).
58. Astfel, după cum indică Comisia în mod întemeiat, faptul că Tribunalul a respins cererile de anulare a Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS formulate de reclamantă ca inadmisibile în loc de nefondate o lezează, așa încât recursul este susceptibil, prin rezultatul său, să îi aducă un beneficiu(10). Într‑adevăr, în cazul în care Tribunalul ar fi examinat fondul acestor cereri și le‑ar fi respins ca nefondate, litigiile ar fi fost încheiate, iar temeinicia pretențiilor Comisiei ar fi fost stabilită (sub rezerva confirmării în cadrul unui eventual recurs).
59. Rezultă că, întrucât Comisia a căzut astfel în pretenții în fața Tribunalului în ceea ce privește cererile de anulare a Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS, recursurile în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P sunt într‑adevăr admisibile.
2. Cu privire la competența jurisdicțională de a soluționa acțiunile introduse împotriva Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS
60. Potrivit Comisiei, Tribunalul a săvârșit erori de drept atunci când a statuat că Deciziile de recuperare CARDS și TACIS țineau de cadrul contractual în vederea stabilirii competenței jurisdicționale de soluționare a acestora, astfel încât erau de competența instanței competente în materie contractuală, iar nu a instanței care se pronunță asupra acțiunii în anulare. Dimpotrivă, Comisia consideră că aceste decizii sunt acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE.
61. În susținerea acestei argumentații, Comisia invocă trei motive care, potrivit propriilor afirmații, sunt strâns legate și care pot fi, așadar, examinate împreună. Prin intermediul acestor motive, ea susține în esență că Tribunalul a calificat în mod eronat drept contractuale prerogativele sale de putere publică care îi sunt conferite prin regulamente în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii și care constau în constatarea unilaterală a neregularităților, reducerea prețurilor contractelor de achiziții publice și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat.
a) Raționamentul în litigiu al Tribunalului
62. În ceea ce privește raționamentul în litigiu al Tribunalului, acesta a amintit mai întâi jurisprudența constantă a Curții, începând cu Hotărârea Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (denumită în continuare „Hotărârea Lito”)(11), potrivit căreia instanța Uniunii nu poate să își extindă competența jurisdicțională dincolo de limitele stabilite de articolul 274 TFUE, care încredințează instanțelor naționale competența de drept comun pentru soluționarea litigiilor în care Uniunea este parte. În consecință, în cazul unui contract între un reclamant și una dintre instituțiile Uniunii, instanța Uniunii nu poate fi sesizată cu o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE decât dacă actul atacat urmărește să producă efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți și care implică exercitarea prerogativelor de putere publică conferite instituției contractante în calitatea sa de autoritate administrativă(12).
63. Având în vedere această dublă condiție, Tribunalul a respins argumentul Comisiei potrivit căruia Deciziile de recuperare CARDS și TACIS se încadrează în „sfera administrativă” (spre deosebire de „sfera contractuală”) doar pentru că ar fi fost adoptate în temeiul unor dispoziții de drept derivat care conferă Comisiei prerogative de putere publică(13).
64. Potrivit Tribunalului, presupunând că Regulamentele financiare din 2002 și din 2018(14), precum și Regulamentul PIF autorizează Comisia, în anumite condiții, să pună în aplicare măsuri care țin de prerogative de putere publică, din condițiile stabilite de Hotărârea Lito rezultă că acest lucru nu poate fi suficient pentru a exclude de la bun început măsurile respective din cadrul contractual, din moment ce punerea în aplicare a regulamentelor menționate își are originea în încălcări imputate unei părți angajate într‑un raport contractual cu Uniunea(15).
65. Or, potrivit Tribunalului, chiar dacă procedurile de cerere de ofertă nu se înscriu încă în cadrul contractual, după semnarea contractului, autoritatea contractantă este angajată prin contract față de ofertantul ales. În consecință, exercitarea competențelor conferite autorității contractante prin dispoziții de drept derivat pentru a sancționa neregularitățile săvârșite în cursul procedurii de atribuire s‑ar înscrie, începând cu semnarea contractului, în cadrul unor raporturi contractuale. În speță, factorii determinanți ar fi, așadar, faptul că aceste competențe au fost exercitate în timp ce părțile erau deja angajate una față de cealaltă în temeiul contractelor CARDS și TACIS, că ele executaseră deja o parte substanțială, chiar toate obligațiile respective, și că măsurile în litigiu au avut ca efect anularea obligațiilor Comisiei în temeiul contractelor, și anume plățile efectuate în favoarea reclamantei(16).
66. În consecință, potrivit analizei Tribunalului, lipsea cea de a doua condiție prevăzută de jurisprudență pentru calificarea unui act adoptat într‑un cadru contractual drept act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, întrucât Deciziile de recuperare CARDS și TACIS puteau produce numai efecte care țin de cadrul contractual(17).
b) Aprecierea argumentației Comisiei
67. Comisia arată, în special în cadrul primului său motiv, că raționamentul Tribunalului creează o jurisprudență nouă care constă în „contractualizarea” prerogativelor sale de putere publică. Procedând astfel, acesta ar bulversa sistemul juridic al Uniunii, ar face ineficiente dispozițiile deciziilor adoptate de Comisie, ar priva‑o de prerogativele sale de putere publică și ar lipsi‑o de un instrument esențial pentru apărarea intereselor financiare ale Uniunii.
68. Această argumentație nu poate fi însă admisă.
69. Astfel, contrar celor susținute de Comisie, raționamentul în litigiu al Tribunalului ține de o aplicare corectă a principiilor consacrate printre altele de Hotărârile Lito și ADR (1). De asemenea, soluția sa nu afectează competența Comisiei de a pune în aplicare prerogativele sale de putere publică, ci privește numai competența jurisdicțională de a examina măsurile adoptate în acest temei (2).
1) Deciziile de recuperare CARDS și TACIS din perspectiva condițiilor de admisibilitate a acțiunilor în anulare împotriva unor acte adoptate într‑un context contractual
70. După cum a indicat Tribunalul, potrivit Hotărârii Lito, în cazul unui contract între un reclamant și o instituție a Uniunii, pentru a putea fi atacat printr‑o acțiune în anulare întemeiată pe articolul 263 TFUE, un act trebuie să îndeplinească o dublă condiție: acesta trebuie nu numai să rezulte din exercitarea prerogativelor de putere publică conferite instituției contractate în calitate de autoritate administrativă, ci trebuie de asemenea să urmărească să producă efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți.
71. Rezultă că, contrar celor susținute de Comisie în cadrul primului motiv, Tribunalul a considerat în mod întemeiat că simpla origine extracontractuală a competențelor exercitate de Comisie cu ocazia adoptării Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS, presupunând că ar fi stabilită, nu era suficientă pentru a califica aceste decizii drept acte atacabile în temeiul articolului 263 TFUE, în lipsa unor efecte ale acestor decizii în afara raporturilor contractuale dintre părți.
72. Această concluzie nu este repusă în discuție de faptul, invocat de Comisie, în special în cadrul primului său motiv, precum și în ședință, că aceste competențe i‑au fost atribuite în calitate de autoritate administrativă pentru a sancționa neregularități în sensul articolului 4 din Regulamentul PIF și al articolului 103 din Regulamentul financiar din 2002, precum și pentru a proteja bugetul Uniunii. De asemenea, faptul că Comisia dispune de o putere de apreciere pentru a recupera sumele deja plătite proporțional cu gravitatea neregularităților săvârșite nu este suficient pentru a concluziona că măsurile adoptate în acest temei nu pot fi calificate ca înscriindu‑se în cadrul contractual în vederea examinării lor contencioase.
73. Asemenea competențe se aseamănă, desigur, cu măsuri de tip „administrativ”, care se deosebesc de punerea în aplicare a unor drepturi și obligații contractuale clasice precum, de exemplu, cererea de despăgubiri pentru executarea necorespunzătoare a contractului(18). Totuși, aceasta nu înseamnă însă, în ceea ce privește contractele instituțiilor Uniunii, că actele de punere în aplicare a unor astfel de competențe adoptate de instituția contractantă trebuie calificate drept acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE dacă se înscriu în cadrul contractual și nu produc efecte juridice obligatorii care se situează în afara acestuia(19). El nu ar fi compatibil cu sistemul căilor de atac instituit de dreptul primar dacă punerea în aplicare a acestor competențe ar implica automat competența instanței Uniunii în temeiul dispoziției menționate.
74. După cum rezultă din considerațiile Hotărârii Lito reproduse la punctul 62 din prezentele concluzii, dubla condiție care trebuie îndeplinită pentru ca un act adoptat de Uniune față de un cocontractant să poată fi atacat printr‑o acțiune în anulare rezultă astfel din sistemul căilor de atac instituit prin Tratatul FUE. Potrivit articolelor 272 și 274 din acesta, calitatea de parte a Uniunii nu înlătura competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective, iar instanța Uniunii este competentă să se pronunțe asupra litigiilor care decurg dintr‑un contract încheiat de Uniune numai în cazul în care acesta cuprinde o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii.
75. În consecință, după cum a constatat Curtea la punctul 19 din Hotărârea Lito și la punctul 64 din Hotărârea ADR, dacă instanța Uniunii s‑ar declara competentă să se pronunțe, în temeiul articolului 263 TFUE, cu privire la legalitatea actelor care se înscriu într‑un cadru contractual, aceasta ar risca să lipsească de sens articolul 272 TFUE. În plus, în cazurile în care contractul nu ar conține o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii, acesta ar risca să își extindă competența jurisdicțională dincolo de limitele stabilite de articolul 274 TFUE.
76. Tocmai ca urmare a acestei repartizări a competențelor jurisdicționale definiția actului atacabil în sensul articolului 263 TFUE este mai restrictivă în context contractual decât în alte contexte. Astfel, atunci când un act privește un cocontractant al Uniunii, pentru ca un act să poată fi atacabil în temeiul articolului 263 TFUE nu este suficient ca acesta să producă efecte juridice obligatorii față de destinatar; este necesar și ca aceste efecte juridice obligatorii să se situeze în afara raportului contractual dintre părți(20). Această restrângere a accesului cocontractanților Uniunii la instanța care se pronunță asupra acțiunii în anulare nu încalcă dreptul lor la o cale de atac dacă dispun de o cale de atac efectivă în fața instanței competente în materie contractuală(21).
77. Efectele extracontractuale ale unei decizii adoptate într‑un context contractual există, de exemplu, cu ocazia excluderii temporare de la alte contracte de achiziții publice și granturi ale Uniunii a unui cocontractant care a încălcat contractul sau cu ocazia înscrierii pe o listă neagră a unui astfel de cocontractant într‑o bază de date centrală a instituțiilor Uniunii(22).
78. Or, în speță, Comisia nu a reușit să stabilească care ar fi efectele Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS care s‑ar situa în afara raporturilor contractuale dintre părți.
79. După cum a constatat în esență Tribunalul în mod întemeiat, chiar dacă sancționează o neregularitate săvârșită înainte de încheierea contractelor în litigiu, aceste decizii au ca efect obligarea reclamantei la restituirea plăților efectuate de Uniune în favoarea sa în temeiul contractelor respective. Prin urmare, acestea privesc drepturile și obligațiile părților în cadrul contractelor menționate. Plățile în cauză nu erau datorate inițial reclamantei decât ca urmare a clauzelor contractuale și nu ar fi fost efectuate de Uniune dacă contractele nu ar fi fost încă semnate. Obligația impusă reclamantei de a restitui sumele în discuție afectează, așadar, situația sa în calitate de cocontractantă a Uniunii, dar nu îi impune obligații care să depășească sau să își producă efectele în afara acestui raport contractual.
80. Chiar dacă măsurile adoptate de Comisie nu se raportează la executarea contractului de către reclamantă, acestea o sancționează, așadar, în situația sa de cocontractantă a Uniunii. Pe de altă parte, Comisia însăși a subliniat, în special în ședința din prezentele cauze, că faptul că neregularitățile sancționate în speță fuseseră săvârșite înainte de încheierea contractelor nu era decisiv. Potrivit Comisiei, elementul decisiv pentru calificarea deciziilor de recuperare în litigiu drept acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE este acela că comportamentul sancționat constituie o „neregularitate” în sensul Regulamentului PIF și al Regulamentului financiar din 2002.
81. Or, după cum a arătat în mod întemeiat reclamanta, o asemenea poziție este cu totul de neconceput din perspectiva repartizării competențelor jurisdicționale instituite prin tratat. Astfel, având în vedere definiția largă a conceptului de „abatere” de la articolul 1 din Regulamentul PIF, ar fi imposibil să se diferențieze între neregularități a căror sancționare ar determina competența instanței care se pronunță asupra acțiunii în anulare și încălcări ale obligațiilor contractuale a căror sancționare ar determina competența instanței competente în materie contractuală. În plus, o asemenea situație ar fi o sursă de insecuritate juridică atât pentru cocontractanții Uniunii, cât și pentru instanțele naționale.
82. În încheiere, trebuie să se arate că Deciziile de recuperare CARDS și TACIS adoptate de Comisie în speță se deosebesc de deciziile care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE în discuție în cauza ADR, care au fost calificate drept acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE. Astfel, după cum a constatat Curtea, efectele și forța obligatorie ale unor astfel de decizii care constituie titlu executoriu (care permite să se recurgă direct la executarea silită) nu pot rezulta din clauzele contractuale, ci își au originea în articolul 299 TFUE coroborat cu dispoziția din regulamentul financiar care constituie temeiul juridic pentru adoptarea unei asemenea decizii într‑un caz concret(23).
83. În speță, deciziile de recuperare în litigiu instituie, desigur, o obligație de plată, dar nu permit în mod direct executarea silită a acestei obligații, spre deosebire de deciziile care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE. Or, efectele juridice extracontractuale ale unor astfel de decizii care constituie titlu executoriu constau în faptul că Comisia stabilește caracterul executoriu al unei creanțe contractuale printr‑un act unilateral de autoritate publică adoptat de ea însăși(24).
84. În plus, executarea silită a unei decizii întemeiate pe articolul 299 TFUE poate fi suspendată numai printr‑o decizie a Curții, în timp ce organele jurisdicționale naționale sunt competente numai pentru examinarea legalității măsurilor de executare. În consecință, o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE trebuie să țină de competența jurisdicțională a instanței Uniunii(25). În schimb, în speță, Comisia nu a reușit să stabilească motivele pentru care deciziile de recuperare în litigiu ar trebui, în opinia sa, să țină în mod absolut de competența instanței Uniunii.
85. Din considerațiile care precedă rezultă că al doilea și al treilea motiv de recurs sunt inoperante. Prin intermediul acestor motive, Comisia susține în esență că Tribunalul a săvârșit erori atunci când a asimilat măsurile adoptate de Comisie prin intermediul Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS unor măsuri contractuale, de exemplu ca sancțiune pentru un viciu care afectează încheierea contractului sau „dol” în sensul dreptului belgian ori ca anulare retroactivă a efectelor obligatorii ale contractului.
86. Or, chiar dacă Tribunalul s‑ar fi înșelat analizând aceste măsuri prin prisma dreptului contractual, nu ar fi mai puțin adevărat că acesta a aplicat în mod corect condițiile impuse de jurisprudență pentru a analiza caracterul atacabil sau nu, în sensul articolului 263 TFUE, al unor acte adoptate de Comisie împotriva cocontractanților săi. În consecință, al doilea și al treilea motiv de recurs trebuie să fie respinse, fără a fi necesar să se examineze argumentele specifice invocate de Comisie în cadrul acestor motive.
2) Deciziile de recuperare CARDS și TACIS și dublul rol al Comisiei în materie contractuală
87. Contrar celor susținute de Comisie, soluția adoptată de Tribunal nu o privează de posibilitatea de a exercita competențele de sancționare a unor neregularități care îi sunt conferite prin Regulamentul PIF și prin Regulamentele financiare din 2002 și din 2018. În fapt, Tribunalul nu s‑a pronunțat, după cum pare să insinueze Comisia, cu privire la competența acesteia de a adopta Deciziile de recuperare CARDS și TACIS, ci numai cu privire la competența jurisdicțională de a soluționa acțiunile introduse împotriva acestor decizii.
88. Astfel, Tribunalul nici nu a problematizat aspectul dacă Comisia avea dreptul că adopte Deciziile de recuperare CARDS și TACIS numai în temeiul articolului 4 din Regulamentul PIF și al articolului 103 din Regulamentul financiar din 2002 sau dacă era necesar ca dispozițiile relevante din aceste regulamente să fie de asemenea reluate în clauzele contractuale, astfel cum au fost reluate în speță(26). Potrivit Tribunalului, regulamentele menționate se aplică în fapt în mod direct contractelor în litigiu; cu toate acestea, el a constatat că, în orice caz, în speță, dispozițiile vizate ale acelorași regulamente erau de asemenea reluate în clauzele contractelor respective(27). În aceste condiții, nu este necesar să se soluționeze, în cadrul prezentelor cauze, aspectul dacă Comisia ar putea exercita totuși competențele pe care i le conferă Regulamentul PIF și Regulamentele financiare din 2002 și din 2018 într‑un caz în care posibilitatea de a utiliza aceste recursuri nu ar fi indicată în clauzele contractuale.
89. După cum a explicat în ședință Comisia însăși, atunci când încheie contracte, ea are un dublu rol: deși este angajată prin contract, ea nu urmărește un interes propriu precum un cocontractant privat, ci își exercită competențele pentru a‑și îndeplini misiunile, printre care punerea în aplicare a politicilor și protecția intereselor financiare ale Uniunii. În consecință, chiar și în calitate de cocontractantă, ea nu se privează de drepturile și obligațiile specifice al căror titular este în calitate de autoritate publică, astfel încât contractele sale sunt supuse unui regim diferit de cel al contractelor dintre cocontractanți privați. Acest lucru este cu atât mai valabil în măsura în care legiuitorul Uniunii i‑a conferit, prin dispoziții de drept derivat, competențe de acțiune față de cocontractanții săi, precum cele puse în aplicare în speță(28).
90. Totuși, aceasta nu înseamnă că măsurile adoptate în temeiul competențelor respective sunt de competența instanței care se pronunță asupra acțiunii în anulare dacă efectele măsurilor amintite se situează în cadrul raportului contractual dintre părți. În caz contrar, aceasta ar contraveni repartizării competențelor jurisdicționale în materie de contracte încheiate de Uniune, instituită prin Tratatul FUE, așa cum s‑a explicat la punctele 70-76 de mai sus.
91. Pe de altă parte, contrar celor susținute de Comisie, soluția adoptată de Tribunal nu privează actele pe care aceasta le adoptă pentru a sancționa neregularitățile săvârșite de cocontractanții săi de eficacitatea lor sau o obligă să se adreseze instanței pentru punerea în aplicare a competențelor sale, împiedicând‑o astfel să protejeze interesele financiare ale Uniunii. Astfel, Tribunalul nu a pus nicidecum la îndoială faptul că deciziile unilaterale de reziliere a contractelor și de recuperare a sumelor plătite (în sensul că acestea din urmă stabilesc o obligație de plată) își produc efectele de la adoptarea lor, independent de vreo intervenție a instanței competente în materie contractuală. Singurul lucru pentru care Comisia trebuie să recurgă la instanța competentă în materie contractuală este, în temeiul jurisprudenței ADR, obținerea unui titlu executoriu pentru recuperarea acestor sume, în cazul în care contractul nu conține o clauză compromisorie în favoarea instanței Uniunii. Or, acest lucru rezultă din repartizarea competențelor jurisdicționale în materie contractuală stabilită de dreptul primar, după cum tocmai s‑a explicat.
92. În sfârșit, în ședința din prezentele cauze a fost evocat dreptul administrativ francez care prezintă, în special în materia contractelor administrației, anumite similitudini cu dreptul administrativ al instituțiilor Uniunii. Or, o soluție care constă în admiterea existenței unor prerogative ale administrației contractante, care face totodată ca măsurile adoptate în exercitarea acestor puteri să fie de competența instanței competente în materie contractuală, iar nu a instanței care se pronunță asupra acțiunii în anulare, corespunde de asemenea soluției adoptate în dreptul administrativ francez(29).
3. Concluzie privind cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P
93. Din considerațiile care precedă rezultă că argumentele invocate de Comisie pentru a demonstra erorile săvârșite de Tribunal în Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19 nu pot fi admise. Prin urmare, recursurile în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P trebuie respinse.
B. Cauza C‑597/22 P
94. După cum s‑a indicat mai sus(30), cauza C‑597/22 P are ca obiect decizii care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE, adoptate de Comisie împotriva reclamantei pentru a recupera sumele solicitate prin Deciziile de recuperare CARDS și TACIS.
95. Prin Hotărârea T‑408/21, Tribunalul a anulat aceste decizii care constituie titlu executoriu în temeiul principiilor rezultate din Hotărârea ADR. După cum a amintit Tribunalul(31), în această hotărâre, Curtea a statuat că Comisia nu putea adopta o decizie care constituie titlu executoriu în cadrul raporturilor contractuale dacă acestea din urmă nu conțineau o clauză compromisorie în favoarea instanței Uniunii și intrau, prin urmare, în competența jurisdicțională a instanțelor unui stat membru.
96. În consecință, din soluția adoptată de Tribunal în Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19, potrivit căreia Deciziile de recuperare CARDS și TACIS aveau o natură contractuală, rezulta că Comisia nu dispunea de competența de a adopta decizii care să constituie titlu executoriu pentru punerea lor în aplicare, întrucât contractele CARDS și TACIS nu conțineau o clauză compromisorie în favoarea instanței Uniunii.
97. Prin recursul formulat în cauza C‑597/22 P, Comisia susține că această concluzie a Tribunalului din Hotărârea T‑408/21 este eronată, întrucât concluzia sa cu privire la natura contractuală a Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS din Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19 este ea însăși eronată.
98. Rezultă că, astfel cum Comisia recunoaște ea însăși, în cazul în care Curtea confirmă natura contractuală a Deciziilor de recuperare CARDS și TACIS, aceasta privează Comisia de competența de a adopta deciziile care constituie titlu executoriu CARDS și TACIS și recursul său în cauza C‑597/22 P de temei.
99. În acord cu propunerea noastră în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P, care constă în confirmarea soluției reținute de Tribunal în Hotărârile T‑795/19 și T‑796/19, propunem, așadar, Curții să confirme și soluția reținută de Tribunal în Hotărârea T‑408/21 și să respingă, în consecință, recursul în cauza C‑597/22 P.
C. Concluzie intermediară
100. Din considerațiile care precedă rezultă că atât recursurile în cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P, cât și recursul în cauza C‑597/22 P trebuie respinse.
VI. Cheltuieli de judecată
101. În conformitate cu articolul 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
102. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din regulamentul menționat, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
103. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantei.
VII. Concluzie
104. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să se pronunțe în cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P și în cauza C‑597/22 P după cum urmează:
1) Respinge recursurile.
2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.