Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 25. januára 2024(1)
Spojené veci C‑160/22 P a C‑161/22 P a vec C‑597/22 P
Európska komisia
proti
HB
„Odvolanie – Verejné zákazky na služby – Nezrovnalosti v postupe zadávania – Rozhodnutia o vymáhaní už vyplatených súm prijaté po podpise zmluvy – Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Právomoc súdu Únie – Rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly prijaté s cieľom vymáhať požadované sumy – Právomoc Európskej komisie prijímať uvedené rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly“
Obsah
I. Úvod
II. Právny rámec
A. Zmluva o fungovaní Európskej únie
B. Nariadenie o ochrane finančných záujmov Únie
C. Rozpočtové pravidlá Únie
1. Rozpočtové pravidlá z roku 2002
2. Rozpočtové pravidlá z roku 2018
III. Okolnosti predchádzajúce podaniu odvolania
A. Spojené veci C160/22 P a C161/22 P
1. Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS
a) Rozhodnutie o vymáhaní CARDS
b) Rozhodnutie o vymáhaní TACIS
2. Rozsudky T795/19 a T796/19
B. Vec C597/22 P
1. Rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly CARDS a TACIS
2. Rozsudok T408/21
IV. Odvolacie konania a návrhy účastníkov konania
A. Spojené veci C160/22 P a C161/22 P
B. Vec C597/22 P
V. Posúdenie
A. Veci C160/22 P a C161/22 P
1. O prípustnosti odvolaní
2. O právomoci rozhodovať o odvolaniach proti rozhodnutiam o vymáhaní CARDS a TACIS
a) Sporné odôvodnenie Všeobecného súdu
b) Posúdenie tvrdení Komisie
1) Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS z hľadiska podmienok prípustnosti žalôb o neplatnosť aktov prijatých v zmluvnom kontexte
2) Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS a dvojaké postavenie Komisie v zmluvných záležitostiach
3. Návrh týkajúci sa vecí C160/22 P a C161/22 P
B. Vec C597/22 P
C. Predbežný návrh
VI. O trovách
VII. Návrh
I. Úvod
1. Ak sa zmluvný partner Európskej únie dopustil nezrovnalosti počas postupu zadávania zákazky, ktorá sa prejaví až po podpise zmluvy, Európska komisia môže prijať rozhodnutie o vymáhaní súm vyplatených na základe tejto zmluvy od tohto zmluvného partnera. Patrí takéto rozhodnutie, na účely určenia právomoci súdu rozhodovať o ňom, do zmluvného alebo mimozmluvného rámca?
2. Inými slovami, patrí takéto rozhodnutie o vymáhaní pohľadávky do právomoci zmluvného súdu – vnútroštátneho súdu alebo súdu Únie, a to podľa toho, či zmluva obsahuje arbitrážnu doložku v zmysle článku 272 ZFEÚ –, alebo ide naopak o akt, ktorý možno napadnúť len pred súdom Únie žalobou o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ?
3. To je otázka, ktorú bude musieť Súdny dvor zodpovedať vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P. Táto odpoveď určí, či Všeobecný súd správne kvalifikoval sporné rozhodnutia o vymáhaní ako súčasť zmluvného rámca a odmietol svoju právomoc v prospech belgického súdu ako zmluvného súdu, alebo či sa mal naopak vyhlásiť za príslušný na konanie o žalobách podaných zmluvným partnerom Komisie proti uvedeným rozhodnutiam.
4. Odpoveď Súdneho dvora na túto otázku bude následne určovať odpoveď na otázku položenú vo veci C‑597/22 P. Tá sa týka toho, či Komisia môže prijať rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly v zmysle článku 299 ZFEÚ na vymáhanie súm požadovaných v napadnutých rozhodnutiach o vymáhaní.
5. V súlade s tým, že tieto rozhodnutia kvalifikoval ako zmluvné, Všeobecný súd na túto otázku odpovedal záporne. Podľa rozsudku vo veci ADR Center/Komisia (ďalej len „rozsudok ADR“)(2) totiž Komisia nemôže prijať rozhodnutie predstavujúce exekučný titul v rámci zmluvných vzťahov, ktoré neobsahujú arbitrážnu doložku v prospech súdu Únie.
6. Odôvodnenosť zrušenia rozhodnutí predstavujúcich exekučné tituly, ktoré sú predmetom konania vo veci C‑597/22 P, Všeobecným súdom teda závisí od odôvodnenosti jeho zistení týkajúcich sa rozhodnutí o vymáhaní, ktoré sú predmetom konania vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P.
II. Právny rámec
A. Zmluva o fungovaní Európskej únie
7. V článkoch 272, 274 a 299 ZFEÚ sa stanovuje:
„Článok 272
Súdny dvor Európskej únie má právomoc rozhodovať na základe arbitrážnej doložky pripojenej k verejnoprávnej alebo súkromnoprávnej zmluve uzavretej Úniou alebo v mene Únie.
Článok 274
S výnimkou právomoci, ktorú Súdnemu dvoru Európskej únie priznávajú zmluvy, spory, v ktorých je Únia zúčastnenou stranou, nie sú z tohto dôvodu vyňaté z právomoci súdov členských štátov.
Článok 299
Právne akty Rady, Komisie alebo Európskej centrálnej banky, ktoré ukladajú peňažný záväzok osobám iným než sú štáty, sú vykonateľné.
Výkon rozhodnutia sa riadi predpismi občianskeho práva procesného štátu, na výsostnom území ktorého sa vykonáva. Doložku vykonateľnosti pripojí k rozhodnutiu len formálnym overením pravosti titulu vnútroštátny orgán, ktorého tým poverí vláda príslušného členského štátu a vyrozumie o tom Komisiu a Súdny dvor Európskej únie.
Ak sú na žiadosť oprávnenej strany splnené tieto formálne náležitostí, strana môže o výkon rozhodnutia v súlade s vnútroštátnym právom požiadať priamo príslušný orgán.
Výkon rozhodnutia možno zastaviť len rozhodnutím Súdneho dvora Európskej únie. Sťažnosti na protiprávny spôsob výkonu rozhodnutia však podliehajú právomoci vnútroštátnych súdov príslušnej krajiny.“
B. Nariadenie o ochrane finančných záujmov Únie
8. Články 1 a 4 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (ďalej len „nariadenie o OFZ“)(3) znejú takto:
„Článok 1
1. Na účely ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev sa týmto prijíma všeobecná úprava týkajúca sa jednotných kontrol a správnych opatrení a sankcií, ktoré sa týkajú protiprávneho konania s ohľadom na právo spoločenstva.
2. ‚Nezrovnalosť‘ je akékoľvek porušenie ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je, alebo by bolo, poškodenie všeobecného rozpočtu spoločenstiev, alebo rozpočtov nimi spravovaných buď zmenšením alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene spoločenstiev alebo neoprávnenou výdajovou položkou.
Článok 4
1. Je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek nezrovnalosti sa neprávom získaná výhoda odníme:
– povinnosťou zaplatiť alebo vrátiť dlžné alebo neprávom získané sumy,
– úplnou alebo čiastočnou stratou záruky poskytnutej na podporu žiadosti o poskytnutú výhodu alebo v čase prijatia zálohy.
2. Uplatnenie opatrení uvedených v odseku 1 sa obmedzí na zrušenie poskytnutej výhody, ak je tak ustanovené, na úrok [na odňatie poskytnutej výhody zvýšenej, ak je to tak stanovené, o úrok – neoficiálny preklad] určený na základe paušálnej sadzby.
3. Činy, o ktorých sa zistí, že boli úmyselne vykonané na získanie výhody v protiklade s cieľmi práva spoločenstva platného v danom prípade tým, že sa umelo vytvorili podmienky potrebné na získanie výhody, majú za následok neposkytnutie výhody alebo jej zrušenie [odňatie – neoficiálny preklad].
4. Opatrenia ustanovené v tomto článku sa nepovažujú za tresty.“
C. Rozpočtové pravidlá Únie
1. Rozpočtové pravidlá z roku 2002
9. V článku 103 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev(4), zmenenom nariadením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006(5) (ďalej len „rozpočtové pravidlá z roku 2002“), sa stanovovalo:
„Ak sa preukáže, že počas postupu zadávania zákazky došlo k závažným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcie konanie pozastavia a môžu prijať akékoľvek potrebné opatrenia vrátane zrušenia konania.
Ak sa po zadaní zákazky preukáže, že pri postupe zadávania zákazky alebo plnení zmluvy došlo k podstatným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcia môže v závislosti na etape konania odstúpiť od uzatvorenia zmluvy, pozastaviť jej plnenie alebo ju prípadne i vypovedať.
Ak je možné tieto chyby, nezrovnalosti alebo podvod pripísať dodávateľovi, inštitúcie okrem toho môžu odmietnuť uskutočnenie platieb, môžu vymáhať sumy, ktoré už boli vyplatené, alebo môžu vypovedať všetky zmluvy, ktoré s týmto dodávateľom uzavreli, a to úmerne k závažnosti chýb, nezrovnalostí alebo podvodu.“
2. Rozpočtové pravidlá z roku 2018
10. V článku 98 nariadenia (EÚ, Euratom) 2018/1046 (ďalej len „rozpočtové pravidlá z roku 2018“)(6) sa stanovuje postup na zistenie pohľadávok Únie a stanovenie nároku požadovať od dlžníka zaplatenie dlhu.
11. V článku 100 rozpočtových pravidiel z roku 2018 s názvom „Povolenie vymáhania pohľadávok“ sa v odseku 2 prvom pododseku uvádza:
„Inštitúcia Únie môže formálne stanoviť pohľadávku voči iným osobám, ako sú členské štáty, prostredníctvom rozhodnutia, ktoré je vykonateľné v zmysle článku 299 ZFEÚ.“
12. V článku 131 tohto nariadenia s názvom „Pozastavenie, ukončenie a zníženie“ sa okrem iného uvádza:
„1. Ak v priebehu postupu udeľovania došlo k nezrovnalostiam alebo podvodu, zodpovedný povoľujúci úradník postup pozastaví a môže prijať akékoľvek potrebné opatrenia vrátane zrušenia tohto postupu. …
2. Ak sa po udelení preukáže, že pri postupe udeľovania došlo k nezrovnalostiam alebo podvodu, zodpovedný povoľujúci úradník môže:
a) odmietnuť prijatie právneho záväzku alebo zrušiť udelenie ceny;
b) pozastaviť platby;
c) pozastaviť plnenie právneho záväzku;
d) v náležitých prípadoch ukončiť právny záväzok úplne alebo v súvislosti s jedným alebo viacerými príjemcami finančných prostriedkov.
3. Zodpovedný povoľujúci úradník môže pozastaviť platby alebo plnenie právneho záväzku, ak:
a) sa preukáže, že pri plnení právneho záväzku došlo k nezrovnalostiam, podvodu alebo porušeniu povinností;
b) je potrebné overiť, či skutočne došlo k údajným nezrovnalostiam, podvodu alebo porušeniu povinností;
c) nezrovnalosti, podvody alebo porušenia povinností spochybňujú spoľahlivosť alebo účinnosť systémov vnútornej kontroly osoby alebo subjektu implementujúcich finančné prostriedky Únie podľa článku 62 ods. 1 prvého pododseku písm. c) alebo zákonnosť a správnosť príslušných transakcií.
Ak sa údajné nezrovnalosti, podvod alebo porušenie povinností uvedené v prvom pododseku písm. b) nepotvrdia, plnenie alebo platby sa čo najskôr obnovia.
Zodpovedný povoľujúci úradník môže ukončiť právny záväzok úplne alebo v súvislosti s jedným alebo viacerými príjemcami finančných prostriedkov v prípadoch uvedených v prvom pododseku písm. a) a c).
4. Okrem opatrení uvedených v odseku 2 alebo 3 môže zodpovedný povoľujúci úradník znížiť grant, cenu, príspevok poskytnutý na základe dohody o príspevku alebo dlžnú cenu na základe zmluvy úmerne k závažnosti nezrovnalosti, podvodu alebo porušenia povinností, a to aj vtedy, ak sa príslušné činnosti nevykonali alebo ak sa vykonali nedostatočne, čiastočne alebo oneskorene.
…“
III. Okolnosti predchádzajúce podaniu odvolania
13. Prejednávané veci sa týkajú dvoch zmlúv, ktoré uzavrela Únia so žalobkyňou HB, a to zmluvy CARDS a zmluvy TACIS. Počas plnenia týchto zmlúv vyšli najavo nezrovnalosti, ktorých sa žalobkyňa dopustila počas zadávania zákaziek.
14. Po týchto odhaleniach Komisia prijala rozhodnutia o vymáhaní súm vyplatených na základe zmlúv, ktoré boli predmetom rozsudkov Všeobecného súdu z 21. decembra 2021, HB/Komisia (T‑795/19, ďalej len „rozsudok T‑795/19“, EU:T:2021:917), a HB/Komisia (T‑796/19, ďalej len „rozsudok T‑796/19“, EU:T:2021:918), napadnutých odvolaniami vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P. Komisia navyše následne prijala rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly na vymáhanie požadovaných súm, ktoré boli predmetom rozsudku Všeobecného súdu zo 6. júla 2022, HB/Komisia (T‑408/21, ďalej len „rozsudok T‑408/21“, EU:T:2022:418), napadnutého odvolaním vo veci C‑597/22 P.
15. Pre úplnosť možno uviesť, že na Súdnom dvore prebiehajú ďalšie konania, ktoré sa tiež týkajú zmlúv CARDS a TACIS(7).
A. Spojené veci C‑160/22 P a C‑161/22 P
1. Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS
a) Rozhodnutie o vymáhaní CARDS
16. Okolnosti predchádzajúce sporu vo veci C‑160/22 P sú uvedené okrem iného v bodoch 1 až 29 rozsudku T‑795/19 a v odôvodnení rozhodnutia Komisie C(2019)7319 final z 15. októbra 2019 o znížení dlžných súm z titulu zmluvy CARDS/2008/166‑429 a o vymáhaní neoprávnene vyplatených súm (ďalej len „rozhodnutie o vymáhaní CARDS“) a možno ich zhrnúť takto:
17. Únia zastúpená Európskou agentúrou pre obnovu (EAR) 24. októbra 2007 vyhlásila výzvu na predkladanie ponúk s referenčným číslom EuropeAid/125037/D/SER/YU s cieľom uzavrieť zmluvu o poskytovaní služieb technickej pomoci Vysokej súdnej rade v Srbsku. Táto zmluva bola súčasťou programu pomoci Spoločenstva pre obnovu, rozvoj a stabilizáciu (CARDS), ktorého cieľom bolo poskytnúť pomoc krajinám juhovýchodnej Európy v záujme ich účasti na procese stabilizácie a pridruženia k EÚ.
18. Dňa 10. júna 2008 bola zákazka CARDS/2008/166‑429 (ďalej len „zákazka CARDS“) udelená konzorciu, ktoré koordinovala žalobkyňa HB. Príslušná zmluva č. 06SER01/05/004 (ďalej len „zmluva CARDS“) bola podpísaná 30. júla 2008 s maximálnou hodnotou 1 999 125 eur.
19. V zmluve CARDS sa okrem iného uvádza, že rozhodným právom pre zmluvu je právo Únie, v prípade potreby doplnené belgickým právom (článok 9 ods. 1 osobitných podmienok), že akýkoľvek spor týkajúci sa tejto zmluvy podlieha výlučne právomoci súdov v Bruseli (Belgicko) (článok 11 osobitných podmienok), že ak sa zmluvný partner Únie dopustí počas postupu zadávania zákazky chýb, nezrovnalostí alebo podvodu, môže Únia odmietnuť vyplatiť splatné platby alebo vymáhať už vyplatené sumy úmerne závažnosti chýb, nezrovnalostí alebo podvodu (článok 35 ods. 1 a ods. 2 všeobecných podmienok) a že Únia môže zmluvu vypovedať za rôznych okolností vrátane toho, ak sa zmluvný partner dopustil závažného odborného pochybenia (článok 36 ods. 3 písm. g) všeobecných podmienok).
20. Po ukončení činnosti EAR v decembri 2008 bola zmluva CARDS prevedená na delegáciu EÚ v Srbsku (ďalej len „delegácia v Srbsku“).
21. Dňa 31. marca 2010 bolo plnenie zmluvy CARDS pozastavené na základe vyšetrovacej misie a analytickej správy Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF), ktoré odhalili existenciu závažných nezrovnalostí a možnej korupcie počas postupu zadávania zákazky.
22. Na základe záverečnej správy z vyšetrovania a dodatočnej analytickej správy úradu OLAF delegácia v Srbsku informovala žalobkyňu o svojom zámere vypovedať zmluvu CARDS. V liste z 8. mája 2015 ju Komisia informovala, že zmluvu je nutné považovať za neplatnú od začiatku z dôvodu nezrovnalostí súvisiacich so zadaním príslušnej zákazky a že Komisia bude vymáhať všetky vyplatené sumy. Listom z 9. októbra 2015 delegácia v Srbsku potvrdila svoje rozhodnutie vypovedať uvedenú zmluvu.
23. Dňa 15. októbra 2019 Komisia prijala rozhodnutie o vymáhaní CARDS. Toto rozhodnutie sa odvolávalo najmä na článok 103 rozpočtových pravidiel z roku 2002, články 131 a 98 rozpočtových pravidiel z roku 2018 a článok 4 nariadenia o OFZ a jeho výroková časť znela takto:
„Článok 1
V rámci obstarávania prostredníctvom výzvy na predkladanie ponúk do užšej súťaže s referenčným číslom EuropeAid/125037/D/SER/YU došlo k nezrovnalosti v zmysle článku 103 nariadenia [o rozpočtových pravidlách z roku 2002] a článku 131 nariadenia [o rozpočtových pravidlách z roku 2018].
Túto nezrovnalosť možno pripísať konzorciu vedenému [žalobkyňou], ktoré podpísalo zmluvu [CARDS] zadanú na základe výzvy na predkladanie ponúk.
Článok 2
Suma zmluvy [CARDS] sa znižuje z 1 199 125,00 eura na 0 (nula) eur.
Článok 3
Všetky platby vo výške 1 197 055,86 eura uskutočnené na základe uvedenej zmluvy [CARDS] sa považujú za neoprávnene vyplatené a podliehajú vymáhaniu.
Článok 4
Generálny riaditeľ Generálneho riaditeľstva pre susedstvo a rokovania o rozšírení vydá voči [žalobkyni] príkaz na vymáhanie sumy uvedenej v článku 3.
Toto rozhodnutie a sprievodné oznámenie o dlhu sú určené [žalobkyni]. Toto rozhodnutie sa uplatňuje odo dňa jeho doručenia [žalobkyni].
Článok 5
V súlade s článkom 263 [ZFEÚ] možno proti tomuto rozhodnutiu v lehote dvoch mesiacov podať žalobu o neplatnosť na Súdny dvor Európskej únie.“
b) Rozhodnutie o vymáhaní TACIS
24. Okolnosti predchádzajúce sporu vo veci C‑161/22 P sú uvedené okrem iného v bodoch 1 až 24 rozsudku T‑796/19 a v odôvodnení rozhodnutia Komisie C(2019)7318 final z 15. októbra 2019 o znížení dlžných súm z titulu zmluvy TACIS/2006/101‑510 a o vymáhaní neoprávnene vyplatených súm (ďalej len „rozhodnutie o vymáhaní TACIS“) a možno ich zhrnúť takto:
25. Únia zastúpená svojou delegáciou na Ukrajine (ďalej len „delegácia na Ukrajine“) 25. januára 2006 vyhlásila výzvu na predkladanie ponúk s referenčným číslom EuropeAid/122038/C/SV/UA s cieľom uzavrieť zmluvu o poskytovaní technickej pomoci ukrajinským orgánom na účely zblíženia ukrajinských právnych predpisov s právnymi predpismi Únie. Táto zmluva bola súčasťou programu technickej pomoci Spoločenstvu nezávislých štátov (TACIS), ktorého cieľom bolo podporiť prechod na trhové hospodárstvo a posilniť demokraciu a právny štát v partnerských krajinách východnej Európy a strednej Ázie.
26. Dňa 17. júna 2006 bola zákazka TACIS/2006/101‑510 (ďalej len „zákazka TACIS“) udelená konzorciu, ktoré koordinovala žalobkyňa HB. Príslušná zmluva č. 2006/101‑510 (ďalej len „zmluva TACIS“) bola podpísaná 17. júla 2006 s maximálnou hodnotou 4 410 000 eur.
27. V zmluve TACIS sa okrem iného uvádza, že všetky záležitosti, na ktoré sa uvedená zmluva nevzťahuje, sa riadia belgickým právom (článok 9 ods. 1 osobitných podmienok), že akýkoľvek spor, ktorý sa jej týka, podlieha výlučne právomoci súdov v Bruseli (Belgicko) (článok 11 osobitných podmienok), že ak sa zmluvný partner Únie dopustí počas postupu zadávania zákazky chýb, nezrovnalostí alebo podvodu, môže Únia odmietnuť vyplatiť splatné platby alebo vymáhať už vyplatené sumy úmerne závažnosti chýb, nezrovnalostí alebo podvodu (články 35 ods. 3 a 4 všeobecných podmienok) a že Únia môže zmluvu vypovedať za rôznych okolností vrátane toho, ak sa zmluvný partner dopustil závažného odborného pochybenia (článok 36 ods. 3 písm. g) všeobecných podmienok).
28. Dňa 16. júla 2009 boli plnenie zmluvy TACIS a súvisiace platby pozastavené na základe vyšetrovacej misie a analytickej správy úradu OLAF, ktoré odhalili existenciu závažných nezrovnalostí a možnej korupcie počas postupu zadávania zákazky. Zistenia úradu OLAF boli tiež postúpené belgickým justičným orgánom.
29. Vo svojej záverečnej správe o vyšetrovaní z 19. apríla 2010 úrad OLAF potvrdil existenciu závažných nezrovnalostí a možnej korupcie. OLAF odporučil, aby delegácia na Ukrajine vypovedala zmluvu TACIS a vymáhala neoprávnene vyplatené sumy.
30. Delegácia na Ukrajine 20. apríla 2012 informovala žalobkyňu o svojom zámere zrušiť pozastavenie uplatňovania zmluvy TACIS, pretože po prvé súdne vyšetrovanie vedené belgickými orgánmi sa predĺžilo a po druhé uvedenú zmluvu bolo možné považovať za splnenú.
31. Delegácia na Ukrajine 19. marca 2013 informovala žalobkyňu, že zmluvu TACIS možno považovať za splnenú po schválení záverečnej správy, zaplatení konečnej faktúry a vrátení bankovej záruky.
32. Delegácia na Ukrajine 24. mája 2018 oznámila žalobkyni svoj zámer vymáhať všetky sumy vyplatené na základe zmluvy TACIS, a to vo výške 4 241 507 eur.
33. Komisia 15. októbra 2019 prijala rozhodnutie o vymáhaní TACIS. Toto rozhodnutie sa odvolávalo najmä na článok 103 rozpočtových pravidiel z roku 2002, články 131 a 98 rozpočtových pravidiel z roku 2018 a článok 4 nariadenia o OFZ a jeho výroková časť znela takto:
„Článok 1
V rámci obstarávania postupom výzvy na predkladanie ponúk do užšej súťaže s referenčným číslom EuropeAid/122038/C/SV/UA došlo k nezrovnalosti v zmysle článku 103 nariadenia [o rozpočtových pravidlách z roku 2002] a článku 131 nariadenia [o rozpočtových pravidlách z roku 2018].
Túto nezrovnalosť možno pripísať konzorciu vedenému [žalobkyňou], ktoré podpísalo zmluvu [TACIS] zadanú na základe výzvy na predkladanie ponúk.
Článok 2
Suma zmluvy [TACIS] sa znižuje zo 4 410 000,00 eura na 0 (nula) eur.
Článok 3
Všetky platby vo výške 4 241 507,00 eura uskutočnené na základe uvedenej zmluvy sa považujú za neoprávnene vyplatené a podliehajú vymáhaniu.
Článok 4
Generálny riaditeľ Generálneho riaditeľstva pre susedstvo a rokovania o rozšírení vydá voči [žalobkyni] príkaz na vymáhanie sumy uvedenej v článku 3.
Toto rozhodnutie a sprievodné oznámenie o dlhu sú určené [žalobkyni]. Toto rozhodnutie sa uplatňuje odo dňa jeho doručenia [žalobkyni].
Článok 5
V súlade s článkom 263 [ZFEÚ] možno proti tomuto rozhodnutiu v lehote dvoch mesiacov podať žalobu o neplatnosť na Súdny dvor Európskej únie.“
2. Rozsudky T‑795/19 a T‑796/19
34. Konania pred Všeobecným súdom a následný vývoj sú opísané v bodoch 30 až 51 rozsudku T‑795/19 a v bodoch 25 až 46 rozsudku T‑796/19 a možno ich zhrnúť takto.
35. Podaniami z 19. novembra 2019 žalobkyňa podala žaloby proti rozhodnutiam o vymáhaní CARDS (vec T‑795/19) a TACIS (vec T‑796/19). Týmito žalobami sa domáhala najmä toho, aby Všeobecný súd zrušil uvedené rozhodnutia a aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť škodu. Komisia zasa žiadala, aby Všeobecný súd návrhy na vyhlásenie neplatnosti zamietol ako nedôvodné a návrhy na priznanie náhrady škody ako neprípustné alebo nedôvodné.
36. Žalobkyňa 7. februára 2020 podala na tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel, Belgicko) žalobu proti Európskej únii zastúpenej Komisiou, ktorou sa v podstate domáhala, pokiaľ ide o zmluvu TACIS, určenia, že Európska únia nie je oprávnená nariadiť zníženie sumy tejto zmluvy na nulu, a pokiaľ ide o zmluvu CARDS, určenia, že Európska únia nie je oprávnená túto zmluvu vypovedať. Subsidiárne sa domáhala toho, aby bola Únii uložená povinnosť nahradiť zmluvnú škodu vo výške celej sumy zmlúv TACIS a CARDS.
37. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel) 19. februára 2021 vydal rozsudok, v ktorom vyhlásil, že má právomoc rozhodovať o žalobe podanej žalobkyňou proti Únii, pokiaľ ide o zmluvy TACIS aj CARDS, a zároveň rozhodol o prerušení konania vo veci samej až do vydania rozhodnutia alebo rozhodnutí, ktorým alebo ktorými sa skončia konania vo veciach T‑795/19 a T‑796/19.
38. Všeobecný súd rozsudkami T‑795/19 a T‑796/19 na jednej strane zamietol obe žaloby, ktoré mu boli predložené, ako neprípustné v rozsahu, v akom smerovali k zrušeniu rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, a ako nedôvodné v rozsahu, v akom smerovali ku vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie. Na strane druhej uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania podľa článku 135 ods. 2 jeho rokovacieho poriadku. Podľa tohto ustanovenia môže Všeobecný súd účastníkovi konania uložiť povinnosť nahradiť časť alebo celé trovy konania, aj keď mal vo veci úspech, pokiaľ to odôvodňuje jeho správanie vrátane správania pred podaním žaloby, najmä ak druhému účastníkovi konania spôsobil vznik trov konania, ktoré Všeobecný súd považuje za úmyselne spôsobené. Všeobecný súd dospel k záveru, že v tomto prípade Komisia znením článku 5 rozhodnutí CARDS a TACIS podporila vznik sporu.
B. Vec C‑597/22 P
1. Rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly CARDS a TACIS
39. Komisia 5. mája 2021 prijala rozhodnutie C(2021)3340 final týkajúce sa vymáhania pohľadávky zo zmluvy CARDS vo výške 1 197 055,86 eura voči žalobkyni (ďalej len „rozhodnutie predstavujúce exekučný titul CARDS“) a rozhodnutie C(2021)3339 final týkajúce sa vymáhania pohľadávky zo zmluvy TACIS voči žalobkyni vo výške 4 241 507 eur (ďalej len „rozhodnutie predstavujúce exekučný titul TACIS“). Podľa znenia ich článku 5 sú tieto dve rozhodnutia vykonateľné podľa článku 299 ZFEÚ.
2. Rozsudok T‑408/21
40. Žalobkyňa 9. júla 2021 podala na Všeobecný súd žalobu, ktorou sa okrem iného domáhala zrušenia rozhodnutí predstavujúcich exekučné tituly CARDS a TACIS, zaevidovanú pod číslom veci T‑408/21.
41. V rozsudku T‑408/21 Všeobecný súd tieto rozhodnutia zrušil, a to v podstate z dôvodu, že Komisia vzhľadom na neprítomnosť arbitrážnej doložky v zmluvách CARDS a TACIS nemala právomoc prijať rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly na základe článku 299 ZFEÚ.
IV. Odvolacie konania a návrhy účastníkov konania
A. Spojené veci C‑160/22 P a C‑161/22 P
42. Podaniami zo 7. marca 2022 Komisia podala odvolania proti rozsudkom T‑795/19 a T‑796/19, ktoré boli zaevidované pod číslami veci C‑160/22 P a C‑161/22 P.
43. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 11. mája 2022 boli veci C‑160/22 P a C‑161/22 P spojené na spoločné konanie na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a na účely vyhlásenia rozsudku.
44. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– zrušil rozsudky T‑795/19 a T‑796/19 v rozsahu, v akom sa v nich zamieta ako neprípustná žaloba o neplatnosť podaná žalobkyňou proti rozhodnutiam o vymáhaní CARDS a TACIS (bod 1 výroku) a v akom sa Komisii ukladá povinnosť nahradiť trovy konania vrátane trov konania o nariadení predbežného opatrenia (bod 3 výroku),
– vrátil veci Všeobecnému súdu na rozhodnutie vo veci samej, pokiaľ ide žalobu o neplatnosť a o trovy konania, a
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
45. Odvolateľka navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol odvolania podané Komisiou a
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
B. Vec C‑597/22 P
46. Podaním zo 16. septembra 2022 Komisia podala odvolanie proti rozsudku T‑408/21, ktoré bolo zaevidované pod číslom veci C‑597/22 P.
47. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– zrušil rozsudok T‑408/21 v rozsahu, v akom sa ním rušia rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly CARDS a TACIS,
– vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie vo veci samej, pokiaľ ide žalobu o neplatnosť, a
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
48. Odvolateľka navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol odvolanie podané Komisiou a
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
49. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Súdny dvor položil, boli vypočuté na spoločnom pojednávaní o všetkých troch odvolaniach, ktoré sa konalo 27. septembra 2023.
V. Posúdenie
50. Ako bolo uvedené v úvode, riešenie, ktoré sa má prijať vo veci C‑597/22 P (oddiel B), závisí od riešenia, ktoré bude prijaté vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P. Preto je vhodné preskúmať najprv tieto veci (oddiel A).
A. Veci C‑160/22 P a C‑161/22 P
51. Než sa dostaneme k podstate týchto vecí, ktorá sa týka otázky, či rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS skutočne patria do zmluvného rámca, a teda do právomoci zmluvného súdu (časť 2), je potrebné preskúmať prípustnosť odvolaní Komisie, ktorú žalobkyňa spochybňuje (časť 1).
1. O prípustnosti odvolaní
52. Podľa článku 56 druhého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie odvolanie môže podať účastník konania, ktorý vo svojich návrhoch nebol vôbec úspešný alebo bol len čiastočne úspešný.
53. Podľa žalobkyne však Komisia v prejednávanej veci so svojimi návrhmi uspela, pokiaľ ide o návrhy na vyhlásenie neplatnosti podané žalobkyňou na Všeobecný súd proti rozhodnutiam o vymáhaní CARDS a TACIS, keďže ten tieto návrhy zamietol. Skutočnosť, že boli zamietnuté ako neprípustné, a nie ako nedôvodné, ako to požadovala Komisia, nemôže podľa názoru žalobkyne znamenať, že Komisia bola vo svojich návrhoch neúspešná.
54. Okrem toho podľa žalobkyne Komisia nemá aktívnu legitimáciu, keďže svoje odvolanie zakladá na potrebe chrániť finančné záujmy Únie. V tomto tvrdení sa pritom nezohľadňuje rozdelenie právomoci súdov stanovené v ZFEÚ a skutočnosť, že vnútroštátny súd ako súd príslušný pre zmluvu uzavretú Úniou je schopný chrániť finančné záujmy Únie rovnako ako súd Únie.
55. Tento dôvod neprípustnosti treba zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť, či Komisia ako privilegovaná žalobkyňa musí preukázať aktívnu legitimáciu, keď podáva odvolanie v takýchto sporoch. Navyše nie je potrebné skúmať ani tvrdenia, ktoré žalobkyňa uviedla na spochybnenie aktívnej legitimácie Komisie, ktoré podľa môjho názoru patria do rámca preskúmania dôvodnosti odvolaní, t. j. do otázky právomoci súdu Únie preskúmať žaloby v prvom stupni, a nie do otázky prípustnosti odvolaní.
56. V každom prípade totiž stačí konštatovať, že v rozpore s názorom žalobkyne Komisia skutočne so svojimi návrhmi v prvostupňovom konaní neuspela, pokiaľ ide o návrhy na zrušenie rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, čo jej zakladá aktívnu legitimáciu podať odvolanie s cieľom dosiahnuť zrušenie rozsudkov T‑795/19 a T‑796/19.
57. V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že Všeobecný súd uvedené návrhy na vyhlásenie neplatnosti zamietol, pretože dospel k záveru, že spory majú zmluvnú povahu, a preto patria do právomoci belgického súdu, ktorý je podľa ustanovení zmlúv CARDS a TACIS(8) zmluvným súdom. Okrem toho žalobkyňa predložila aj tomuto belgickému súdu návrhy, ktoré boli vo svojich dôsledkoch totožné s návrhmi predloženými Všeobecnému súdu, a belgický súd rozhodol, že je príslušný na ich prejednanie, ale prerušil konanie až do vydania rozhodnutí, ktorými sa ukončia konania v prejednávaných veciach.(9)
58. Ako teda Komisia správne uvádza, skutočnosť, že Všeobecný súd zamietol žalobkyňou podané návrhy na zrušenie rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS ako neprípustné, a nie ako nedôvodné, ju poškodzuje, takže výsledok odvolacieho konania jej môže priniesť prospech.(10) Ak by totiž Všeobecný súd dôvodnosť týchto nárokov preskúmal a zamietol ich ako nedôvodné, súdny spor by bol ukončený a dôvodnosť nárokov Komisie by bola preukázaná (s výhradou potvrdenia v rámci prípadného odvolania).
59. Z toho vyplýva, že vzhľadom na to, že Komisia so svojimi návrhmi pred Všeobecným súdom neuspela, pokiaľ ide o návrhy na zrušenie rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, sú odvolania vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P skutočne prípustné.
2. O právomoci rozhodovať o odvolaniach proti rozhodnutiam o vymáhaní CARDS a TACIS
60. Podľa názoru Komisie sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS patria na účely určenia právomoci na ich prejednanie do zmluvného rámca, takže patria do právomoci zmluvného súdu, a nie súdu, ktorý rozhoduje o zrušení aktu. Komisia sa naopak domnieva, že tieto rozhodnutia sú napadnuteľnými aktmi v zmysle článku 263 ZFEÚ.
61. Na podporu tohto tvrdenia Komisia uvádza tri odvolacie dôvody, ktoré sú podľa jej vlastných slov úzko prepojené, a preto ich možno skúmať spoločne. Týmito odvolacími dôvodmi v podstate tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne kvalifikoval ako zmluvné jej právomoci verejného orgánu, ktoré jej boli udelené právnymi predpismi na účely ochrany finančných záujmov Únie a ktoré spočívajú v jednostrannom konštatovaní nezrovnalostí, znižovaní cien zmlúv a vymáhaní neoprávnene vyplatených súm.
a) Sporné odôvodnenie Všeobecného súdu
62. Pokiaľ ide o sporné odôvodnenie Všeobecného súdu, ten najprv pripomenul ustálenú judikatúru Súdneho dvora od rozsudku Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisia (ďalej len „rozsudok Lito“)(11), podľa ktorej súdy Únie nemôžu rozšíriť svoju právomoc nad rámec stanovený článkom 274 ZFEÚ, v ktorom sa priznáva právomoc podľa všeobecného práva rozhodovať v sporoch, ktorých účastníkom je Únia, vnútroštátnym súdom. Pritom v prípade existencie zmluvy, ktorá zaväzuje žalobcu voči jednej z inštitúcií, možno na súd Únie podať žalobu na základe článku 263 ZFEÚ len vtedy, keď má napadnutý akt záväzné právne účinky, ktoré nepatria do zmluvného vzťahu medzi zmluvnými stranami a ktoré zahŕňajú výkon právomocí verejného orgánu zverených zmluvnej inštitúcii ako správnemu orgánu.(12)
63. Vzhľadom na túto dvojitú podmienku Všeobecný súd zamietol tvrdenie Komisie, že rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS už preto, že boli prijaté na základe sekundárnych právnych predpisov, ktoré Komisii udeľujú právomoci verejného orgánu, patria do „správnej sféry“ (a nie „zmluvnej sféry“).(13)
64. Hoci podľa Všeobecného súdu rozpočtové pravidlá z roku 2002 a z roku 2018(14) a nariadenie o OFZ oprávňujú Komisiu za určitých podmienok vykonávať opatrenia patriace do právomoci verejného orgánu, z podmienok stanovených v rozsudku Lito vyplýva, že to nemôže postačovať na to, aby sa tieto opatrenia od začiatku vylúčili zo zmluvného rámca, ak je vykonávanie týchto nariadení dôsledkom porušení, ktoré sa pripisujú účastníkovi zmluvného vzťahu s Úniou.(15)
65. Podľa Všeobecného súdu tak síce výzvy na predkladanie ponúk ešte nepatria do zmluvného rámca, po podpise zmluvy je však verejný obstarávateľ v zmluvnom vzťahu s vybraným uchádzačom. Výkon právomocí, ktoré sa verejnému obstarávateľovi udeľujú ustanoveniami sekundárnych právnych predpisov s cieľom uložiť sankcie za nezrovnalosti spáchané počas postupu zadávania zákazky, by bol preto od podpisu zmluvy súčasťou zmluvných vzťahov. V prejednávanej veci by preto bola rozhodujúcou skutočnosť, že tieto právomoci boli uplatnené v čase, keď už boli strany vo vzájomnom zmluvnom vzťahu z titulu zmlúv CARDS a TACIS, že už splnili podstatnú časť svojich záväzkov či dokonca všetky a že sporné opatrenia mali za následok zrušenie záväzkov Komisie vyplývajúcich zo zmlúv, konkrétne platieb uskutočnených v prospech žalobkyne.(16)
66. Podľa analýzy Všeobecného súdu tak nebola splnená druhá podmienka stanovená judikatúrou na kvalifikovanie aktu prijatého v zmluvnom rámci ako napadnuteľného aktu v zmysle článku 263 ZFEÚ, keďže rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS mohli vyvolať len účinky patriace do zmluvného rámca.(17)
b) Posúdenie tvrdení Komisie
67. Komisia najmä vo svojom prvom odvolacom dôvode tvrdí, že odôvodnenie Všeobecného súdu vytvára novú judikatúru spočívajúcu v „kontraktualizácii“ jej právomocí verejného orgánu. Tým by sa narušil právny systém Únie, ustanovenia rozhodnutí prijatých Komisiou by sa stali neúčinnými, Komisia by bola zbavená svojich právomocí verejného orgánu a prišla by o základný nástroj na ochranu finančných záujmov Únie.
68. Tieto tvrdenia však nemôžu uspieť.
69. V rozpore s tvrdením Komisie je totiž sporné odôvodnenie Všeobecného súdu správnym uplatnením zásad stanovených najmä v rozsudkoch Lito a ADR (časť 1). Podobne sa jeho riešenie nedotýka právomoci Komisie vykonávať svoje právomoci verejného orgánu, ale týka sa len jej právomoci rozhodovať o opatreniach prijatých na tomto základe (časť 2).
1) Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS z hľadiska podmienok prípustnosti žalôb o neplatnosť aktov prijatých v zmluvnom kontexte
70. Ako uviedol Všeobecný súd, podľa rozsudku Lito v prípade existencie zmluvy medzi žalobcom a inštitúciou Únie platí, že aby bol akt napadnuteľný žalobou o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ, musí spĺňať dvojakú podmienku: musí byť nielen výsledkom výkonu právomocí verejného orgánu, ktoré boli zverené zmluvnej inštitúcii ako správnemu orgánu, ale musí tiež smerovať k vyvolaniu záväzných právnych účinkov mimo zmluvného vzťahu medzi stranami.
71. Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia vo svojom prvom odvolacom dôvode, Všeobecný súd správne rozhodol, že samotný mimozmluvný pôvod právomocí, ktoré Komisia vykonávala pri prijímaní rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, aj keby bol preukázaný, nestačí na kvalifikovanie týchto rozhodnutí ako aktov napadnuteľných podľa článku 263 ZFEÚ, ak neexistujú účinky týchto rozhodnutí mimo zmluvných vzťahov medzi stranami.
72. Tento záver nespochybňuje skutočnosť, ktorú Komisia uviedla najmä vo svojom prvom odvolacom dôvode a na pojednávaní, že tieto právomoci jej boli zverené ako správnemu orgánu s cieľom uložiť sankcie za nezrovnalosti v zmysle článku 4 nariadenia o OFZ a článku 103 rozpočtových pravidiel z roku 2002 a chrániť rozpočet Únie. Rovnako tak skutočnosť, že Komisia má diskrečnú právomoc vymáhať už vyplatené sumy úmerne závažnosti spáchaných nezrovnalostí, nestačí na to, aby sa dospelo k záveru, že opatrenia prijaté z tohto titulu nemožno kvalifikovať ako patriace do zmluvného rámca na účely ich sporného posúdenia.
73. Takéto právomoci sú určite podobné „správnym“ opatreniam, ktoré sa líšia od plnenia klasických zmluvných práv a povinností, ako je napríklad žiadosť o náhradu škody za neplnenie zmluvných povinností.(18) Neznamená to však, pokiaľ ide o zmluvy inštitúcií Únie, že akty, ktorými sa vykonávajú takéto právomoci prijaté zmluvnou inštitúciou, sa musia považovať za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ, ak sú súčasťou zmluvného rámca a nemajú záväzné právne účinky mimo neho.(19) Nebolo by v súlade so systémom opravných prostriedkov stanoveným primárnym právom, ak by výkon týchto právomocí automaticky zakladal právomoc súdov Únie podľa tohto ustanovenia.
74. Ako teda vyplýva z úvah uvedených v rozsudku Lito, ktoré sú uvedené v bode 62 týchto návrhov, dvojitá podmienka, ktorá musí byť splnená, aby bol akt prijatý Úniou vo vzťahu k zmluvnému partnerovi napadnuteľný žalobou o neplatnosť, vyplýva zo systému opravných prostriedkov zavedeného ZFEÚ. Podľa jej článkov 272 a 274 spory, ktorých účastníkom je Únia, nie sú z tohto dôvodu vylúčené z právomoci vnútroštátnych súdov a súdy Únie majú právomoc rozhodovať v sporoch vyplývajúcich zo zmluvy uzavretej Úniou len vtedy, ak táto zmluva obsahuje arbitrážnu doložku v prospech súdov Únie.
75. Ako teda Súdny dvor konštatoval v bode 19 rozsudku Lito a v bode 64 rozsudku ADR, ak by súd Únie vyhlásil, že má na základe článku 263 ZFEÚ právomoc rozhodovať o zákonnosti aktov, ktoré sú súčasťou zmluvného rámca, v tom prípade by hrozilo, že článok 272 ZFEÚ stratil zmysel. Okrem toho, ak by zmluva neobsahovala arbitrážnu doložku v prospech súdov Únie, existovalo by riziko, že rozšíri svoju právomoc za hranice stanovené v článku 274 ZFEÚ.
76. Práve z dôvodu tohto rozdelenia právomoci súdov je vymedzenie napadnuteľného aktu v zmysle článku 263 ZFEÚ v zmluvnom kontexte koncipované užšie ako v iných kontextoch. Ak sa teda akt týka zmluvného partnera Únie, na to, aby bol napadnuteľný podľa článku 263 ZFEÚ, nestačí, aby mal záväzné právne účinky pre svojho adresáta; je tiež potrebné, aby tieto záväzné právne účinky boli mimo zmluvného vzťahu medzi stranami.(20) Toto obmedzenie prístupu zmluvných partnerov Únie k súdu rozhodujúcemu o neplatnosti neohrozuje ich právo na nápravu, ak majú k dispozícii účinný opravný prostriedok pred zmluvným súdom.(21)
77. Mimozmluvné účinky rozhodnutia prijatého v zmluvnom kontexte existujú napríklad v prípade dočasného vylúčenia zmluvného partnera, ktorý porušil zmluvu, z ďalších verejných zákaziek a grantov Únie alebo zaradenia takéhoto zmluvného partnera na čiernu listinu v centrálnej databáze inštitúcií Únie.(22)
78. V tomto prípade však Komisia nezistila, aké účinky by mali rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS mimo zmluvných vzťahov medzi stranami.
79. Ako Všeobecný súd v podstate správne konštatoval, aj keď sa týmito rozhodnutiami ukladajú sankcie za nezrovnalosť spáchanú pred uzavretím sporných zmlúv, ich dôsledkom je povinnosť žalobkyne vrátiť platby, ktoré jej Únia zaplatila na základe týchto zmlúv. Týkajú sa teda práv a povinností strán v rámci uvedených zmlúv. Na tieto platby mala žalobkyňa od počiatku nárok len na základe zmluvných ustanovení a Únia by ich nevykonala, ak by zmluva ešte nebola podpísaná. Povinnosť vrátiť predmetné sumy uložená žalobkyni sa teda dotýka jej postavenia zmluvného partnera Únie, ale neukladá jej povinnosti presahujúce rámec tohto zmluvného vzťahu alebo majúce účinky mimo neho.
80. Hoci sa opatrenia prijaté Komisiou netýkajú plnenia zmluvy žalobkyňou, ukladajú jej sankcie ako zmluvnému partnerovi Únie. Okrem toho aj samotná Komisia zdôraznila, najmä na pojednávaní v prejednávaných veciach, že skutočnosť, že nezrovnalosti, za ktoré sa v tomto prípade ukladajú sankcie, boli spáchané pred uzavretím zmlúv, nie je rozhodujúca. Podľa názoru Komisie je pre kvalifikáciu sporných rozhodnutí o vymáhaní ako napadnuteľných aktov v zmysle článku 263 ZFEÚ rozhodujúce to, že konanie, za ktoré sa ukladá sankcia, predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle nariadenia o OFZ a rozpočtových pravidiel z roku 2002.
81. Ako však žalobkyňa správne zdôraznila, takýto postoj je úplne nezlučiteľný s rozdelením súdnej právomoci stanoveným v Zmluve. Vzhľadom na široké vymedzenie pojmu „nezrovnalosť“ v článku 1 nariadenia o OFZ by totiž nebolo možné rozlišovať medzi nezrovnalosťami, ktorých trestanie by patrilo do právomoci súdu rozhodujúceho o zrušení aktu, a porušeniami zmluvných povinností, ktorých sankcionovanie by patrilo do právomoci zmluvného súdu. Takáto situácia by navyše bola zdrojom právnej neistoty pre zmluvných partnerov Únie aj pre vnútroštátne súdy.
82. Nakoniec je dôležité poznamenať, že rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS, ktoré Komisia prijala v prejednávaných veciach, sa líšia od rozhodnutí predstavujúcich exekučné tituly v zmysle článku 299 ZFEÚ, o ktoré ide vo veci ADR a ktoré boli kvalifikované ako napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ. Ako totiž Súdny dvor konštatoval, účinky a záväznosť takýchto rozhodnutí predstavujúcich exekučný titul (umožňujúcich priame pristúpenie k nútenému výkonu rozhodnutia) nemôžu vyplývať zo zmluvných doložiek, ale vyplývajú z článku 299 ZFEÚ v spojení s ustanovením nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré predstavuje právny základ pre prijatie takéhoto rozhodnutia v konkrétnom prípade.(23)
83. V prejednávaných veciach sporné rozhodnutia o vymáhaní určite zakladajú povinnosť zaplatiť, ale na rozdiel od rozhodnutí predstavujúcich exekučný titul v zmysle článku 299 ZFEÚ priamo neumožňujú nútený výkon tejto povinnosti. Mimozmluvné právne účinky takýchto rozhodnutí predstavujúcich exekučný titul totiž spočívajú v tom, že Komisia určí vykonateľnosť zmluvnej pohľadávky jednostranným aktom orgánu verejnej moci, ktorý sama prijala.(24)
84. Navyše nútený výkon rozhodnutia na základe článku 299 ZFEÚ možno zastaviť len rozhodnutím Súdneho dvora Európskej únie, pričom vnútroštátne súdy príslušnej krajiny majú právomoc iba vo vzťahu k sťažnostiam na protiprávny spôsob výkonu rozhodnutia. Preto rozhodnutie predstavujúce exekučný titul v zmysle článku 299 ZFEÚ musí patriť do právomoci súdu Únie.(25) V tomto prípade naopak Komisia nepreukázala, prečo by sporné rozhodnutia o vymáhaní mali podľa jej názoru rozhodne patriť do právomoci súdu Únie.
85. Z uvedených úvah vyplýva, že druhý a tretí odvolací dôvod sú nedôvodné. Týmito odvolacími dôvodmi Komisia v podstate tvrdí, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho posúdenia, keď opatrenia prijaté Komisiou prostredníctvom rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS prirovnal k zmluvným opatreniam, napríklad ako sankciu za chybu, ktorá má vplyv na uzavretie zmluvy, alebo za „podvod“ („dol“) v zmysle belgického práva, alebo ako retroaktívne zrušenie záväzných účinkov zmluvy.
86. Aj keby však Všeobecný súd tieto opatrenia nesprávne analyzoval cez prizmu zmluvného práva, stále platí, že správne uplatnil podmienky stanovené v judikatúre na analýzu napadnuteľnosti, v zmysle článku 263 ZFEÚ, aktov prijatých Komisiou voči jej zmluvným partnerom. Druhý a tretí odvolací dôvod je preto potrebné zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné preskúmať konkrétne tvrdenia Komisie v rámci týchto dôvodov.
2) Rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS a dvojaké postavenie Komisie v zmluvných záležitostiach
87. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, ju riešenie prijaté Všeobecným súdom nezbavuje možnosti vykonávať sankčné právomoci v oblasti nezrovnalostí, ktoré jej boli udelené nariadením o OFZ a rozpočtovými pravidlami z rokov 2002 a 2018. Všeobecný súd totiž nerozhodol, ako zrejme Komisia naznačuje, o jej právomoci prijať rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS, ale len o právomoci súdov rozhodovať o žalobách podaných proti týmto rozhodnutiam.
88. Všeobecný súd sa teda ani nezaoberal otázkou, či Komisia bola oprávnená prijať rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS len na základe článku 4 nariadenia o OFZ a článku 103 rozpočtových pravidiel z roku 2002 alebo či bolo potrebné, aby príslušné ustanovenia týchto nariadení boli zahrnuté aj do zmluvných doložiek, ako to bolo v tomto prípade.(26) Podľa Všeobecného súdu sa uvedené nariadenia skutočne priamo vzťahujú na sporné zmluvy; konštatoval však, že v každom prípade v prejednávaných veciach boli príslušné ustanovenia týchto nariadení zahrnuté aj do ustanovení uvedených zmlúv.(27) Za týchto okolností nie je potrebné v rámci prejednávaných vecí rozhodnúť, či by Komisia predsa len mohla vykonávať právomoci, ktoré jej boli zverené nariadením o OFZ a rozpočtovými pravidlami z roku 2002 a z roku 2018, ak by možnosť využiť tieto právomoci v zmluvných doložkách uvedená nebola.
89. Ako sama Komisia vysvetlila na pojednávaní, pri uzatváraní zmlúv zohráva takpovediac „dvojakú úlohu“: hoci je zmluvne viazaná, nesleduje svoje vlastné záujmy ako súkromný zmluvný partner, ale uplatňuje svoje právomoci s cieľom splniť svoje úlohy, medzi ktoré patrí vykonávanie politík a ochrana finančných záujmov Únie. Preto ani ako zmluvný partner nie je bez špecifických práv a povinností, ktoré má ako verejný orgán, takže jej zmluvy podliehajú inému režimu než zmluvy medzi súkromnými zmluvnými partnermi. Platí to tým skôr, že normotvorca Únie jej prostredníctvom sekundárnych právnych predpisov udelil právomoci konať voči jej zmluvným partnerom, ako sú právomoci, ktoré sa uplatňujú v prejednávaných veciach.(28)
90. To však neznamená, že opatrenia prijaté z titulu týchto právomocí patria do právomoci súdu rozhodujúceho o zrušení aktu, ak sa účinky týchto opatrení týkajú zmluvného vzťahu medzi stranami. V opačnom prípade by to bolo v rozpore s rozdelením súdnej právomoci vo veciach zmlúv uzavretých Úniou, ktoré je stanovené v ZFEÚ, ako je vysvetlené v bodoch 70 až 76 vyššie.
91. Okrem toho, v rozpore s tvrdením Komisie, riešenie prijaté Všeobecným súdom nespôsobuje neefektívnosť opatrení, ktoré Komisia prijíma s cieľom uložiť sankcie za nezrovnalosti, ktorých sa dopustili jej zmluvní partneri, ani jej neukladá povinnosť obrátiť sa pri uplatňovaní jej právomocí na súd, čím by sa jej bránilo v ochrane finančných záujmov Únie. Všeobecný súd teda nijako nespochybnil skutočnosť, že jednostranné rozhodnutia o vypovedaní zmlúv a vrátení zaplatených súm (v tom zmysle, že zakladajú povinnosť zaplatiť) nadobúdajú účinnosť hneď po ich prijatí, nezávisle od akéhokoľvek zásahu zmluvného súdu. Jediné, čo musí Komisia riešiť prostredníctvom zmluvného súdu, je podľa judikatúry ADR získanie exekučného titulu na vymáhanie týchto súm, ak zmluva neobsahuje arbitrážnu doložku v prospech súdu Únie. Vyplýva to z rozdelenia súdnej právomoci v zmluvných veciach stanoveného primárnym právom, ako bolo práve vysvetlené.
92. Napokon na pojednávaní v prejednávaných veciach sa poukázalo na francúzske správne právo, ktoré najmä v oblasti správnych zmlúv vykazuje určité podobnosti so správnym právom inštitúcií Únie. Riešenie spočívajúce v uznaní existencie právomocí správneho orgánu, ktorý uzatvára zmluvu, pričom opatrenia prijaté pri výkone týchto právomocí patria do právomoci zmluvného súdu, a nie súdu rozhodujúceho o zrušení aktu, však zodpovedá aj riešeniu prijatému vo francúzskom správnom práve.(29)
3. Návrh týkajúci sa vecí C‑160/22 P a C‑161/22 P
93. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že tvrdenia Komisie, ktorými chce preukázať, že Všeobecný súd sa v rozsudkoch T‑795/19 a T‑796/19 dopustil neprávnych posúdení, nemôžu obstáť. Odvolania vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P je preto potrebné zamietnuť.
B. Vec C‑597/22 P
94. Ako už bolo uvedené vyššie(30), predmetom veci C‑597/22 P sú rozhodnutia predstavujúce exekučné tituly v zmysle článku 299 ZFEÚ, ktoré prijala Komisia voči žalobkyni s cieľom vymôcť sumy požadované v rozhodnutiach o vymáhaní CARDS a TACIS.
95. Rozsudkom T‑408/21 Všeobecný súd tieto rozhodnutia predstavujúce exekučný titul zrušil na základe zásad vyplývajúcich z rozsudku ADR. Ako Všeobecný súd pripomenul(31), v tomto rozsudku Súdny dvor dospel k záveru, že Komisia nemôže prijať rozhodnutie predstavujúce exekučný titul v rámci zmluvných vzťahov, ak tieto neobsahujú arbitrážnu doložku v prospech súdu Únie a ak z tohto dôvodu patria do súdnej právomoci súdov členského štátu.
96. Z riešenia prijatého Všeobecným súdom v rozsudkoch T‑795/19 a T‑796/19, podľa ktorého rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS mali zmluvnú povahu, teda vyplýva, že Komisia nemala právomoc prijať rozhodnutia predstavujúce exekučný titul na ich vykonanie, keďže zmluvy CARDS a TACIS neobsahovali arbitrážnu doložku v prospech súdu Únie.
97. Komisia vo svojom odvolaní vo veci C‑597/22 P tvrdí, že tento záver, ku ktorému Všeobecný súd dospel v rozsudku T‑408/21, je nesprávny, keďže jeho záver o zmluvnej povahe rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS v rozsudkoch T‑795/19 a T‑796/19 ako taký je nesprávny.
98. Z toho vyplýva, ako uznáva aj sama Komisia, že ak Súdny dvor potvrdí zmluvnú povahu rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, Komisia tým stratí právomoc prijať rozhodnutia predstavujúce exekučný titul CARDS a TACIS a jej odvolanie vo veci C‑597/22 P bude nedôvodné.
99. V súlade s mojím návrhom vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P, teda potvrdiť riešenie prijaté Všeobecným súdom v rozsudkoch T‑795/19 a T‑796/19, preto navrhujem, aby Súdny dvor potvrdil aj riešenie prijaté Všeobecným súdom v rozsudku T‑408/21 a následne zamietol odvolanie vo veci C‑597/22 P.
C. Predbežný návrh
100. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že odvolania v spojených veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P aj odvolanie vo veci C‑597/22 P je potrebné zamietnuť.
VI. O trovách
101. V súlade s článkom 184 ods. 2 rokovacieho poriadku, ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne o trovách konania.
102. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku, ktorý sa na odvolacie konanie uplatňuje na základe jeho článku 184 ods. 1, sa účastníkovi konania, ktorý nemal vo veci úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
103. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom žalobkyne.
VII. Návrh
104. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor v spojených veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P a vo veci C‑597/22 P rozhodol takto:
1. Odvolania sa zamietajú.
2. Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.