Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 januari 2024(1)
Förenade målen C‑160/22 P och C‑161/22 P och mål C‑597/22 P
Europeiska kommissionen
mot
HB
”Överklagande – Offentlig upphandling av tjänster – Oegentligheter i tilldelningsförfarandet – Beslut om återkrav av redan utbetalda belopp som fattades efter kontraktets ”undertecknande – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Unionsdomstolens behörighet – Verkställbara beslut om återkrav av de begärda beloppen – Europeiska kommissionens behörighet att fatta verkställbara beslut”
Innehållsförteckning
I. Inledning
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
B. Förordningen om skydd av unionens finansiella intressen
C. Unionens budgetförordningar
1. 2002 års budgetförordning
2. 2018 års budgetförordning
III. Bakgrund till överklagandena
A. Förenade målen C160/22 P och C161/22 P
1. Besluten om återkrav för Cards och Tacis
a) Beslutet om återkrav för Cards
b) Återkravsbeslutet för Tacis
2. Dom T795/19 och dom T796/19
B. Mål C597/22 P
1. Verkställbara Cards- och Tacis-beslut
2. Dom T408/21
IV. Överklagandeförfarandena och parternas yrkanden
A. Förenade målen C160/22 P och C161/22 P
B. Mål C597/22 P
V. Rättslig bedömning
A. Mål C160/22 P och mål C161/22 P
1. Huruvida överklagandena kan tas upp till sakprövning
2. Behörig domstol för prövning av talan mot återkravsbesluten för Cards och Tacis
a) Tribunalens omtvistade resonemang
b) Bedömning av kommissionens resonemang
1) Återkravsbesluten för Cards och Tacis mot bakgrund av villkoren för upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring av akter som antagits i ett avtalsrättsligt sammanhang
2) Kommissionens återkravsbeslut för Cards och Tacis och kommissionens ”dubbla roll” i avtalsrättsliga frågor
3. Förslag till avgörande i målen C160/22 P och C161/22 P
B. Mål C597/22 P
C. Förslag till avgörande i denna del
VI. Rättegångskostnader
VII. Förslag till avgörande
I. Inledning
1. Om en avtalspart till Europeiska unionen har gjort sig skyldig till oriktigheter under förfarandet för tilldelning av ett kontrakt, vilket upptäcks först efter kontraktets undertecknande, kan Europeiska kommissionen fatta ett beslut, riktat mot avtalsparten, om återkrav av belopp som betalats ut inom ramen för kontraktet. Är ett sådant beslut hänförligt till ett avtalsrättsligt eller ett utomobligatoriskt sammanhang när det ska fastställas vilken domstol som är behörig att pröva beslutet?
2. Är det med andra ord den domstol som är behörig i fråga om avtalet – en nationell domstol eller en unionsdomstol beroende på om avtalet innehåller en skiljedomsklausul i den mening som avses i artikel 272 FEUF – som är behörig i fråga om ett sådant beslut om återkrav eller utgör beslutet i stället en akt mot vilken talan om ogiltigförklaring endast kan väckas vid unionsdomstol i den mening som avses i artikel 263 FEUF?
3. Den frågan ska domstolen besvara i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P. Svaret kommer att avgöra huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att de aktuella besluten om återkrav var en del av ett avtalssammanhang och att det inte var tribunalen utan en belgisk domstol som var behörig, den domstol som är behörig enligt avtalet, eller om tribunalen tvärtom borde ha förklarat sig behörig att pröva den talan som kommissionens avtalspart väckt mot besluten.
4. Domstolens svar på denna fråga blir sedan avgörande för svaret på den fråga som ställts i mål C‑597/22 P, huruvida kommissionen kunde fatta verkställbara beslut i den mening som avses i artikel 299 FEUF för att driva in de belopp som begärdes i de omtvistade besluten om återkrav.
5. Tribunalens svar på frågan blev nekande, i överensstämmelse med att den betraktade besluten som avtalsrättsliga. Kommissionen kan nämligen, enligt domen i målet ADR Center/kommissionen (nedan kallad ADR-domen),(2) inte anta ett verkställbart beslut i avtalsförhållanden som inte innehåller någon skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolen.
6. Huruvida tribunalens ogiltigförklaring av de verkställbara beslut som är i fråga i mål C‑597/22 P är välgrundad beror således på huruvida den hade grund för vad den fastställde i fråga om besluten om återkrav i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
7. Artiklarna 272, 274 och 299 FEUF har följande lydelse:
”Artikel 272
Europeiska unionens domstol ska vara behörig att träffa beslut med stöd av en skiljedomsklausul i ett offentligrättsligt eller privaträttsligt avtal, som ingåtts av unionen eller för dess räkning.
Artikel 274
Utom i de fall där Europeiska unionens domstol är behörig enligt fördragen ska tvister i vilka unionen är part inte på denna grund vara undantagna från de nationella domstolarnas behörighet.
Artikel 299
Akter antagna av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken som medför betalningsskyldighet för andra än stater ska vara verkställbara.
Verkställigheten skall följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker. Beslutet om att verkställighet ska ske ska bifogas avgörandet utan andra formaliteter än kontroll av avgörandets äkthet genom den nationella myndighet som varje medlemsstats regering ska utse för detta ändamål samt meddela kommissionen och Europeiska unionens domstol.
När dessa formaliteter uppfyllts på begäran av den berörda parten, får denne fullfölja verkställigheten enligt den nationella lagstiftningen genom att hänskjuta ärendet direkt till den behöriga myndigheten.
Verkställigheten får skjutas upp endast genom beslut av domstolen. Domstolarna i de berörda staterna ska dock vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på regelrätt sätt.”
B. Förordningen om skydd av unionens finansiella intressen
8. Artiklarna 1 och 4 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (nedan kallad skyddsförordningen)(3) har följande lydelse:
”Artikel 1
1. För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2. Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.
Artikel 4
1. Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in
– genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt,
– genom förlust, helt eller delvis, av den garanti som ställts som säkerhet för en begäran om en förmån som beviljats eller när ett förskott mottagits.
2. Tillämpningen av de åtgärder som anges i punkt 1 skall begränsas till indragning av den förmån som erhållits samt, om så föreskrivs, ränta som kan beräknas på en fast räntesats.
3. Beroende på omständigheterna skall handlingar leda till att en förmån inte beviljas eller till att den dras in om handlingarna bevisligen har till syfte att leda till att någon får en förmån som strider mot målen i den gemenskapslagstiftning som är tillämplig i det enskilda fallet därför att de villkor som krävs för att få förmånen har konstruerats.
4. De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
C. Unionens budgetförordningar
1. 2002 års budgetförordning
9. I artikel 103 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget,(4) i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006(5) (nedan kallad 2002 års budgetförordning), föreskrevs följande:
”Om det visar sig att det förekommit väsentliga fel, oegentligheter eller bedrägerier i samband med tilldelningen av kontrakt skall institutionerna avbryta förfarandet och vidta de åtgärder de finner nödvändiga, inklusive ogiltigförklarande av förfarandet.
Om det efter kontraktstilldelningen visar sig att det förekommit väsentliga fel, oegentligheter eller bedrägerier i samband med tilldelningen av kontraktet kan institutionerna, beroende på i vilket skede förfarandet befinner sig, avstå från att ingå kontraktet eller avbryta dess genomförande eller när så är lämpligt, häva kontraktet.
Om dessa fel, oegentligheter eller bedrägerier kan tillskrivas kontraktsparten, får institutionen dessutom hålla inne planerade betalningar, återkräva redan utbetalade belopp eller säga upp samtliga kontrakt som slutits med samma kontraktspart, i proportion till omfattningen av felen, oegentligheterna eller bedrägerierna.”
2. 2018 års budgetförordning
10. I artikel 98 i förordning (EU, Euratom) 2018/1046 (nedan kallad 2018 års budgetförordning)(6) fastställs förfarandet för fastställande av unionens fordringar och fastställande av rätten att kräva att gäldenären betalar sin skuld.
11. Artikel 100 i 2018 års budgetförordning har rubriken ”Godkännande av inkassering”. I punkt 2 första stycket i den artikeln föreskrivs följande:
”En unionsinstitution får formellt fastställa en fordran gentemot andra personer än medlemsstater genom ett beslut som ska vara verkställbart enligt artikel 299 i EUF-fördraget.”
12. I artikel 131 i förordningen, som har rubriken ”Avbrytande, hävande och minskning”, föreskrivs bland annat följande:
1. Om det har förekommit oriktigheter eller bedrägerier i samband med ett förfarande för tilldelning, ska den behöriga utanordnaren avbryta förfarandet och får vidta nödvändiga åtgärder, inklusive att ogiltigförklara förfarandet. …
2. Om det efter tilldelningen visar sig att förfarandet för tilldelning har varit föremål för oriktigheter eller bedrägerier får den behöriga utanordnaren
a) vägra att ingå det rättsliga åtagandet eller ogiltigförklara tilldelningen av ett pris,
b) avbryta betalningar,
c) avbryta genomförandet av det rättsliga åtagandet,
d) i tillämpliga fall, häva det rättsliga åtagandet helt och hållet eller i fråga om en eller flera mottagare.
3. Den behöriga utanordnaren får avbryta betalningar eller genomförandet av det rättsliga åtagandet om
a) genomförandet av det rättsliga åtagandet visar sig ha varit föremål för oriktigheter, bedrägerier eller åsidosättanden av skyldigheter,
b) det är nödvändigt att kontrollera huruvida misstänkta oriktigheter, bedrägerier eller åsidosättanden av skyldigheter faktiskt har förekommit,
c) oriktigheter, bedrägerier eller åsidosättanden av skyldigheter gör att man kan ifrågasätta tillförlitligheten eller ändamålsenligheten hos de interna kontrollsystemen hos en person eller enhet som förvaltar medel från unionen enligt artikel 62.1 första stycket c eller de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.
Om de misstänkta oriktigheter, bedrägerier eller åsidosättanden av skyldigheter som avses i första stycket b inte bekräftas, ska genomförandet eller betalningarna återupptas så snart som möjligt.
Den behöriga utanordnaren får häva det rättsliga åtagandet helt och hållet eller i fråga om en eller flera mottagare i de fall som avses i första stycket a och c.
4. Utöver de åtgärder som avses i punkt 2 eller 3 får den behöriga utanordnaren minska bidraget, priset, bidraget enligt överenskommelsen om medverkan eller priset inom ramen för ett kontrakt i proportion till graden av allvar hos oriktigheterna, bedrägeriet eller åsidosättandet av skyldigheter, inklusive när den berörda verksamheten inte genomförts eller genomförts bristfälligt, ofullständigt eller för sent.
…”
III. Bakgrund till överklagandena
13. De nu aktuella målen rör två kontrakt som unionen ingått med sökanden, HB, Cards-kontraktet och Tacis-kontraktet. Under kontraktens genomförande upptäcktes oriktigheter som sökanden hade gjort sig skyldig till under tilldelningsförfarandet.
14. Efter denna upptäckt fattade kommissionen beslut om återkrav av belopp som betalats ut inom ramen för kontrakten, vilka beslut blev föremål för tribunalens dom av den 21 december 2021, HB/kommissionen (T‑795/19, nedan kallad dom T‑795/19, EU:T:2021:917), och tribunalens dom HB/kommissionen (T‑796/19, nedan kallad dom T‑796/19, EU:T:2021:918), vilka domar har angripits genom överklagandet i mål C‑160/22 P och mål C‑161/22 P. Därefter fattade kommissionen också verkställbara beslut i syfte att driva in de begärda beloppen, vilka blev föremål för tribunalens dom av den 6 juli 2022, HB/kommissionen (T‑408/21, nedan kallad dom T‑408/21, EU:T:2022:418), vilken har angripits genom överklagandet i mål C‑597/22 P.
15. Det ska för fullständighetens skull påpekas att det finns fler mål vid domstolen som ännu inte har avgjorts och som också rör Cards- och Tacis-kontrakten.(7)
A. Förenade målen C‑160/22 P och C‑161/22 P
1. Besluten om återkrav för Cards och Tacis
a) Beslutet om återkrav för Cards
16. Bakgrunden till tvisten i mål C‑160/22 P ges bland annat i punkterna 1–29 i dom T‑795/19 och i ingressen till kommissionens beslut C(2019) 7319 final av den 15 oktober 2019 om minskning av värdet på kontraktet Cards/2008/166–429 och om återkrav av felaktigt utbetalade belopp (nedan kallat återkravsbeslutet för Cards) och kan sammanfattas som följer.
17. Den 24 oktober 2007 publicerade unionen, företrädd av Europeiska byrån för återuppbyggnad, en anbudsinfordran med referensnummer EuropeAid/125037/D/SER/YU i syfte att ingå ett tjänstekontrakt för tillhandahållande av tekniskt stöd till Höga domarrådet i Serbien. Kontraktet var en del av gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering (Cards), vars syfte var att tillhandahålla stöd till länderna i sydöstra Europa för deras deltagande i stabiliserings- och associeringsprocessen med unionen.
18. Den 10 juni 2008 tilldelades det av sökanden samordnade konsortiet HB kontraktet Cards/2008/166–429 (nedan kallat Cards-kontraktet). Motsvarande kontrakt nr 06SER01/05/004 (nedan kallat Cards-kontraktet) undertecknades den 30 juli 2008 med ett maximivärde på 1 999 125 euro.
19. I Cards-kontraktet angavs bland annat att tillämplig lag på kontraktet var unionsrätten, vid behov kompletterad med belgisk rätt (artikel 9.1 i de särskilda villkoren), att alla tvister om kontraktet skulle avgöras av domstolarna i Bryssel (Belgien) (artikel 11 i de särskilda villkoren), att unionen för det fall dess avtalspart gjort sig skyldig till fel, oriktigheter eller bedrägerier i tilldelningsförfarandet, fick neka utbetalning av utestående belopp och återkräva belopp som redan hade betalats ut i proportion till felens, oriktigheternas eller bedrägeriernas allvar (artiklarna 35.1 och 35.2 i de allmänna villkoren) och att unionen kunde häva kontraktet i en rad fall, bland annat om avtalsparten gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen (artikel 36.3 g i de allmänna villkoren).
20. Till följd av att återuppbyggnadsbyråns arbete upphörde i december 2008 överfördes Cards-kontraktet till unionens delegation i Serbien (nedan kallad delegationen i Serbien).
21. Den 31 mars 2010 avbröts genomförandet av Cards-kontraktet till följd av en utredning och en analysrapport från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) där det konstaterades att det förekommit allvarliga oriktigheter och möjlig korruption under tilldelningsförfarandet.
22. Efter den slutliga utredningsrapporten och sedan en kompletterande analysrapport från Olaf underrättade delegationen i Serbien sökanden om sin avsikt att häva Cards-kontraktet. Delegationen i Serbien underrättade sökanden genom skrivelse av den 8 maj 2015 att kontraktet skulle betraktas som ogiltigt på grund av oriktigheter i samband med tilldelningen av kontraktet i fråga och att kommissionen skulle återkräva alla utbetalade belopp. Genom en skrivelse av den 9 oktober 2015 bekräftade delegationen i Serbien sitt beslut att häva kontraktet.
23. Den 15 oktober 2019 fattade kommissionen återkravsbeslutet för Cards. I beslutets beaktandemening hänvisades till bland annat artikel 103 i 2002 års budgetförordning, artiklarna 131 och 98 i 2018 års budgetförordning samt till artikel 4 i skyddsförordningen, och artikeldelen hade följande lydelse:
”Artikel 1
Tilldelningsförfarandet i det selektiva anbudsförfarandet EuropeAid/125037/D/SER/YU blev föremål för oriktigheter i den mening som avses i artikel 103 i [2002 års budgetförordning] och artikel 131 i [2018 års budgetförordning].
Oriktigheterna kan tillskrivas det konsortium som leds av [sökanden], som undertecknade det [Cards-]kontrakt som tilldelades efter anbudsinfordran.
Artikel 2
Beloppet för [Cards-]kontraktet minskas från 1 199 125,00 Euro till 0 (noll) euro.
Artikel 3
Alla utbetalningar, motsvarande 1 197 055,86 euro, som gjorts inom ramen för [Cards-]kontraktet ska anses ha varit felaktiga och ska återkrävas.
Artikel 4
Generaldirektören för generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar ska utfärda ett återkrav gentemot [sökanden] för det belopp som avses i artikel 3.
Detta beslut med åtföljande debetnota riktar sig till [sökanden]. Detta beslut gäller från och med den dag då [sökanden] mottar det.
Artikel 5
Talan om ogiltigförklaring av detta beslut enligt artikel 263 [FEUF] kan väckas vid Europeiska unionens domstol inom två månader.”
b) Återkravsbeslutet för Tacis
24. Bakgrunden till tvisten i mål C‑161/22 P anges bland annat i punkterna 1–24 i dom T‑796/19 och i skälen i kommissionens beslut C(2019) 7318 final av den 15 oktober 2019 om minskning av de belopp som ska betalas enligt kontraktet Tacis/2006/101–510 och om återkrav av felaktigt utbetalda belopp (nedan kallat återkravsbeslutet för Tacis) och kan sammanfattas enligt följande:
25. Den 25 januari 2006 publicerade unionen, företrädd av sin delegation i Ukraina (nedan kallad delegationen i Ukraina), en anbudsinfordran med referensnummer EuropeAid/122038/C/SV/UA i syfte att ingå ett tjänstekontrakt för tillhandahållande av tekniskt stöd till de ukrainska myndigheterna för tillnärmning av Ukrainas lagstiftning till unionslagstiftningen. Kontraktet ingick i programmet för tekniskt stöd till de nya oberoende staterna (Tacis), vars syfte var att främja övergången till marknadsekonomi och stärka demokratin och rättsstatsprincipen i partnerstaterna i Östeuropa och Centralasien.
26. Den 17 juni 2006 tilldelades det av sökanden samordnade konsortiet HB kontraktet Tacis/2006/101–510 (nedan kallat Tacis-kontraktet). Motsvarande kontrakt nr 2006/101–510 (nedan kallat Tacis-kontraktet) undertecknades den 17 juli 2006 till ett värde på högst 4 410 000 euro.
27. I Tacis-kontraktet angavs bland annat att alla frågor som inte omfattades av kontraktet reglerades av belgisk rätt (artikel 9.1 i de särskilda villkoren), att alla tvister om avtalet skulle avgöras uteslutande av domstolarna i Bryssel (artikel 11 i de särskilda villkoren), att unionen för det fall dess avtalspart gjort sig skyldig till fel, oriktigheter eller bedrägerier i tilldelningsförfarandet, fick neka utbetalning av utestående belopp och återkräva belopp som redan hade betalats ut i proportion till felens, oriktigheternas eller bedrägeriernas allvar (artiklarna 35.3 och 35.4 i de allmänna villkoren) och att unionen kunde häva kontraktet i en rad fall, bland annat om avtalsparten gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen (artikel 36.3 g i de allmänna villkoren).
28. Den 16 juli 2009 avbröts genomförandet av Tacis-kontraktet och de utbetalningar som hänförde sig till detta till följd av en utredning och en analysrapport från Olaf, där det konstaterades att det förekommit allvarliga oriktigheter och möjlig korruption under tilldelningsförfarandet. Olafs konstateranden ledde även till att uppgifterna överlämnande till de belgiska rättsliga myndigheterna.
29. I Olafs slutliga utredningsrapport av den 19 april 2010 bekräftades att det förekommit allvarliga oriktigheter och möjlig korruption. Olaf rekommenderade delegationen i Ukraina att häva Tacis-kontraktet och återkräva de felaktigt utbetalda beloppen.
30. Den 20 april 2012 underrättade delegationen i Ukraina sökanden om sin avsikt att upphäva beslutet att avbryta genomförandet av Tacis-kontraktet, dels på grund av att den rättsliga utredning som de belgiska myndigheterna genomförde drog ut på tiden, dels på grund av att nämnda kontrakt kunde anses ha genomförts.
31. Den 19 mars 2013 underrättade delegationen i Ukraina sökanden om att Tacis-kontraktet kunde anses ha genomförts efter godkännandet av slutrapporten, betalningen av den slutliga fakturan och återbetalningen av bankgarantin.
32. Den 24 maj 2018 underrättade delegationen i Ukraina sökanden om sin avsikt att återkräva samtliga belopp som utbetalats i enlighet med Tacis-kontraktet, det vill säga 4 241 507 euro.
33. Den 15 oktober 2019 fattade kommissionen återkravsbeslutet för Tacis. I beslutets beaktandemening hänvisades till bland annat artikel 103 i 2002 års budgetförordning, artiklarna 131 och 98 i 2018 års budgetförordning samt till artikel 4 i skyddsförordningen, och artikeldelen hade följande lydelse:
”Artikel 1
Tilldelningsförfarandet i det selektiva anbudsförfarandet EuropeAid/122038/C/SV/UA blev föremål för oriktigheter i den mening som avses i artikel 103 i [2002 års budgetförordning] och artikel 131 i [2018 års budgetförordning].
Oriktigheterna kan tillskrivas det konsortium som leds av [sökanden], som undertecknade det [Tacis-]kontrakt som tilldelades efter anbudsinfordran.
Artikel 2
Beloppet för [Tacis-]kontraktet minskas från 4 410 000,00 EUR till 0 (noll) euro.
Artikel 3
Alla utbetalningar, motsvarande 4 241 507,00 euro, som gjorts inom ramen för [Tacis-]kontraktet ska anses ha varit felaktiga och ska återkrävas.
Artikel 4
Generaldirektören för generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar ska utfärda ett återkrav gentemot [sökanden] för det belopp som avses i artikel 3.
Detta beslut med åtföljande debetnota riktar sig till [sökanden]. Detta beslut gäller från och med den dag då [sökanden] mottar det.
Artikel 5
Talan om ogiltigförklaring av detta beslut enligt artikel 263 [FEUF] kan väckas vid Europeiska unionens domstol inom två månader.”
2. Dom T‑795/19 och dom T‑796/19
34. Förfarandena vid tribunalen och den senare utvecklingen beskrivs i punkterna 30–51 i dom T‑795/19 och i punkterna 25–46 i dom T‑796/19 och kan sammanfattas enligt följande.
35. Genom handlingar som inkom den 19 november 2019 väckte sökanden talan mot återkravsbesluten för Cards (mål T‑795/19) och Tacis (mål T‑796/19). Sökanden yrkade bland annat att tribunalen skulle ogiltigförklara besluten och förplikta kommissionen att utge skadestånd. Kommissionen yrkade för sin del bland annat att tribunalen skulle ogilla yrkandena om ogiltigförklaring och avvisa eller ogilla skadeståndsyrkandena.
36. Den 7 februari 2020 väckte sökanden talan mot unionen, företrädd av kommissionen, vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel (Belgien)) och yrkade, med avseende på Tacis-kontraktet, att förstainstansdomstolen skulle slå fast att unionen inte hade rätt att besluta att minska kontraktsbeloppet till noll och, med avseende på Cards-kontraktet, att förstainstansdomstolen skulle slå fast att unionen inte hade rätt att häva kontraktet. I andra hand yrkade sökanden att unionen skulle förpliktas att betala skadestånd motsvarande hela beloppet för Tacis- och Cards-kontraktet.
37. Den 19 februari 2021 meddelade Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) en dom genom vilken den förklarade sig behörig att pröva sökandens talan mot unionen med avseende på såväl Tacis-kontraktet som Cards-kontraktet. Förstainstansdomstolen beslutade samtidigt att vilandeförklara målet i väntan på det eller de beslut som skulle avgöra mål T‑795/19 och mål T‑796/19.
38. Genom dom i mål T‑795/19 och i mål T‑796/19 avvisade tribunalen talan i de båda målen i den del den avsåg ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis och ogillade talan i den del den avsåg unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar. Tribunalen förpliktade också kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 135.2 i rättegångsreglerna. Enligt denna bestämmelse får tribunalen besluta att en rättegångsdeltagare, även om denne vunnit målet, helt eller delvis ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta framstår som befogat på grund av deltagarens uppträdande, inbegripet vid tiden före det att talan väcktes, i synnerhet om tribunalen finner att denne i onödan eller mot bättre vetande har vållat en annan rättegångsdeltagare kostnader. Tribunalen ansåg att kommissionen i det aktuella fallet hade främjat tvistens uppkomst genom formuleringen i artikel 5 i Cards- och Tacis-besluten.
B. Mål C‑597/22 P
1. Verkställbara Cards- och Tacis-beslut
39. Den 5 maj 2021 fattade kommissionen beslut C(2021) 3340 final, avseende Cards-kontraktet, om indrivning av en fordran på 1 197 055,86 euro mot sökanden (nedan kallat det verkställbara Cards-beslutet), samt beslut C(2021) 3339 final, avseende Tacis-kontraktet, om indrivning av en fordran på 4 241 507 euro mot sökanden (nedan kallat det verkställbara Tacis-beslutet). I artikel 5 i de båda besluten anges att de är verkställbara enligt artikel 299 FEUF.
2. Dom T‑408/21
40. Den 9 juli 2021 väckte sökanden talan vid tribunalen och yrkade bland annat att de verkställbara Cards- och Tacis-besluten skulle ogiltigförklaras. Talan registrerades under målnummer T‑408/21.
41. Genom dom T‑408/21 ogiltigförklarade tribunalen nämnda beslut med motiveringen att kommissionen inte hade befogenhet att fatta verkställbara beslut med stöd av artikel 299 FEUF, eftersom Cards- och Tacis-kontrakten inte innehöll någon skiljedomsklausul.
IV. Överklagandeförfarandena och parternas yrkanden
A. Förenade målen C‑160/22 P och C‑161/22 P
42. Kommissionen har genom handlingar som inkom den 7 mars 2022 överklagat dom T‑795/19 och dom T‑796/19, vilka överklaganden registrerades under målnummer C‑160/22 P och C‑161/22 P.
43. Domstolens ordförande beslutade den 11 maj 2022 att förena målen C‑160/22 P och C‑161/22 P vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
44. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– upphäva domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19 i den del sökandens talan om ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis avvisades (punkt 1 i domslutet) och i den del kommissionen förpliktades att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för de interimistiska förfarandena (punkt 3 i domslutet),
– återförvisa målen till tribunalen för en prövning i sak med avseende på talan om ogiltigförklaring och på rättegångskostnaderna, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
45. Sökanden har yrkat att domstolen ska
– ogilla kommissionens överklaganden, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
B. Mål C‑597/22 P
46. Kommissionen har överklagat dom T‑408/21 genom handling som inkom den 16 september 2022. Överklagandet registrerades under målnummer C‑597/22 P.
47. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– upphäva domen T‑408/21, i den del de verkställbara Cards- och Tacis-besluten ogiltigförklarades,
– återförvisa målet till tribunalen för en prövning i sak med avseende på talan om ogiltigförklaring, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
48. Sökanden har yrkat att domstolen ska
– ogilla kommissionens överklagande, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
49. Parterna utvecklade sin talan och svarade på domstolens frågor vid en gemensam förhandling för de tre överklagandena den 27 september 2023.
V. Rättslig bedömning
50. Såsom anges i inledningen beror lösningen i mål C‑597/22 P (B) på utgången i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P. De målen ska därför prövas först (A).
A. Mål C‑160/22 P och mål C‑161/22 P
51. Innan dessa mål behandlas i saken, som rör frågan huruvida återkravsbesluten för Cards och Tacis verkligen hänför sig till ett avtalsförhållande och följaktligen omfattas av behörigheten för den domstol som anges i kontraktet, (2) ska det utrönas huruvida kommissionens överklaganden kan tas upp till sakprövning, vilket har ifrågasatts av sökanden. (1)
1. Huruvida överklagandena kan tas upp till sakprövning
52. Enligt artikel 56 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol har varje part som helt eller delvis inte har vunnit bifall till sin talan rätt att överklaga.
53. Sökanden menar att kommissionen i det nu aktuella fallet inte tappade målet i tribunalen vad avser sökandens yrkanden om ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis, eftersom tribunalen avvisade dessa yrkanden. Den omständigheten att sökandens yrkanden avvisades i stället för att ogillas, såsom kommissionen hade yrkat, kan enligt sökanden inte betyda att kommissionen tappade målet.
54. Sökanden menar också att kommissionen inte har något berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom den grundar sitt överklagande på behovet av att skydda unionens finansiella intressen. Kommissionen bortser i sin argumentation från den fördelning av domstolars behörighet som fastställs i EUF-fördraget och den omständigheten att den nationella domstolen, i egenskap av domstol som anges i ett avtal som ingåtts av unionen, lika väl som unionsdomstolen kan skydda unionens finansiella intressen.
55. Invändningen om rättegångshinder ska underkännas, utan att det är nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen, i egenskap av privilegierad sökande, ska visa att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad när den inkommer med ett överklagande i mål som det nu aktuella. Det är inte heller nödvändigt att pröva de argument som sökanden har anfört för att bestrida att kommissionen har ett berättigat intresse av att få saken prövad, vilka enligt min mening ska hänföras till prövningen av överklagandena i sak, det vill säga frågan huruvida unionsdomstolen var behörig att pröva talan i första instans och inte frågan huruvida överklagandena kan tas upp till sakprövning.
56. I motsats till vad sökanden har gjort gällande tappade kommissionen i vart fall målet i första instans med avseende på yrkandena om ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis, vilket ger kommissionen ett berättigat intresse av att överklaga för att få till stånd ett upphävande av domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19.
57. Tribunalen avvisade yrkandena om ogiltigförklaring, eftersom den ansåg att tvisterna var avtalsrättsliga och att behörig domstol följaktligen var en belgisk domstol, som enligt vad som angavs i Cards- och Tacis-kontrakten var behörig domstol för kontrakten.(8) Sökanden väckte även en talan vid belgisk domstol vilken i båda målen var identisk till sina verkningar med talan vid tribunalen. Den belgiska domstolen förklarade sig behörig att avgöra målen, samtidigt som den vilandeförklarade dem i avvaktan på slutligt avgörande i de nu aktuella målen.(9)
58. Den omständigheten att tribunalen avvisade sökandens talan om ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis i stället för att ogilla talan, gick således kommissionen emot, som kommissionen mycket riktigt har påpekat, vilket betyder att resultatet av överklagandet kan vara till fördel för kommissionen.(10) Om tribunalen hade prövat yrkanden i sak och ogillat dem, skulle tvisterna nämligen ha avgjorts varvid det skulle ha fastställts att kommissionen anspråk var välgrundade (förutsatt att domarna hade fastställts efter ett eventuellt överklagande).
59. Av detta följer att överklagandena i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen således tappade målet med avseende på yrkandena om ogiltigförklaring av återkravsbesluten för Cards och Tacis.
2. Behörig domstol för prövning av talan mot återkravsbesluten för Cards och Tacis
60. Kommissionen menar att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att återkravsbesluten för Cards och Tacis skulle hänföras till den avtalsrättsliga ramen vid bestämningen av behörig domstol för prövning av dem, vilket innebar att behörig domstol för prövning av besluten var den domstol som angavs i kontrakten, inte den domstol som skulle pröva en talan om ogiltigförklaring. Kommissionen anser i stället att besluten utgör akter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF.
61. Till stöd för denna argumentation har kommissionen anfört tre grunder som enligt kommissionen själv är nära förbundna med varandra och således kan prövas tillsammans. Genom grunderna har kommissionen gjort gällande att tribunalen felaktigt kvalificerade kommissionens utövande av offentliga maktbefogenheter enligt förordningarna för skydd av unionens finansiella intressen, att ensidigt fastställa oriktigheter, minska kontraktspriser och återkräva otillbörligt utbetalda belopp, som avtalsrättsliga.
a) Tribunalens omtvistade resonemang
62. Tribunalen inledde sitt omtvistade resonemang med att erinra om domstolens fasta praxis efter domen i målet Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen (nedan kallad Lito-domen),(11) enligt vilken unionsdomstolen inte kan utvidga sin domsrätt utanför de gränser som fastställs i artikel 274 FEUF, vilken ger nationella domstolar ordinarie behörighet att döma i tvister i vilka unionen är part När det finns ett bindande avtal mellan en sökande och en av unionsinstitutionerna kan talan följaktligen endast väckas vid unionsdomstolen enligt artikel 263 FEUF om den angripna akten är avsedd att ha bindande rättsverkningar som ligger utanför avtalsförhållandet mellan parterna och som uppkommer med anledning av myndighetsutövning som den avtalsslutande institutionen anförtrotts i egenskap av administrativ myndighet.(12)
63. Mot bakgrund av detta dubbla villkor underkände tribunalen kommissionens argument, att återkravsbesluten för Cards och Tacis hörde till den förvaltningsrättsliga sfären (i motsats till den avtalsrättsliga) av den enda omständigheten att besluten fattades med stöd av sekundärrättsliga bestämmelser som gav kommissionen offentliga maktbefogenheter.(13)
64. Tribunalen menar att även om 2002 och 2018 års budgetförordningar(14) och skyddsförordningen ger kommissionen rätt att under vissa förutsättningar vidta åtgärder som kan hänföras till utövande av offentliga maktbefogenheter, följer det av de villkor som ställdes upp i Lito-domen att detta inte är tillräckligt för att nämnda åtgärder direkt ska kunna uteslutas från ett avtalsrättsligt sammanhang, i och med att förordningarnas genomförande har sitt ursprung i brister som tillskrivs en part som ingått ett avtalsförhållande med unionen.(15)
65. Tribunalen fann att även om ett anbudsförfarande ännu inte kan betraktas som avtalsrättsligt, blir den upphandlande myndigheten faktiskt bunden genom avtal i förhållande till den valda anbudsgivaren när kontraktet har undertecknats. Den upphandlande myndigheten utövar därmed sina befogenheter enligt sekundärrättsliga bestämmelser att vidta sanktionsåtgärder när oriktigheter begåtts under tilldelningsförfarandet inom ramen för ett avtalsförhållande så snart kontraktet har undertecknats. Avgörande i det nu aktuella fallet är således att dessa befogenheter utövades när parterna redan hade ingått ett åtagande sinsemellan genom Cards- och Tacis-avtalen, att de redan hade genomfört en väsentlig del av, eller till och med alla sina respektive skyldigheter, och att de omtvistade åtgärderna medförde att kommissionens skyldigheter enligt kontrakten, det vill säga de betalningar som gjorts till förmån för sökanden, upphävdes.(16)
66. Enligt tribunalens bedömning var det andra villkoret i rättspraxis för att en akt som antagits inom ramen för ett avtalsförhållande ska kunna kvalificeras som en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, följaktligen inte uppfyllt, eftersom återkravsbesluten för Cards och Tacis enbart kunde ha verkningar inom ramen för avtalsförhållandet.(17)
b) Bedömning av kommissionens resonemang
67. Kommissionen har gjort gällande, bland annat i sin första grund, att tribunalens resonemang ger upphov till en ny rättspraxis som innebär att kommissionens offentliga maktbefogenheter placeras i ett avtalsrättsligt sammanhang. Tribunalen kullkastar därigenom unionens rättsordning, gör kommissionens beslut ineffektiva, fråntar kommissionen dess offentliga maktbefogenheter och berövar den ett väsentligt verktyg för att tillvarata unionens finansiella intressen.
68. Resonemanget kan inte vinna framgång.
69. Tribunalens omtvistade resonemang är nämligen, i motsats till vad kommissionen har anfört, en riktig tillämpning av väl etablerade principer i bland annat Lito- och ADR-domarna (1). Tribunalens lösningar påverkar inte heller kommissionens behörighet att utöva sina offentliga maktbefogenheter, utan avser endast domstols behörighet att pröva de åtgärder som vidtas i detta avseende. (2)
1) Återkravsbesluten för Cards och Tacis mot bakgrund av villkoren för upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring av akter som antagits i ett avtalsrättsligt sammanhang
70. Som tribunalen angav måste två villkor enligt Lito-domen vara uppfyllda, när det finns ett bindande avtal mellan en sökande och en unionsinstitution, för att talan ska kunna väckas vid unionsdomstolarna enligt artikel 263 FEUF. Akten ska vara resultatet av utövandet av offentliga maktbefogenheter som den avtalsslutande institutionen har tilldelats i egenskap av förvaltningsmyndighet, och den ska vara avsedd att ha bindande rättsverkningar utanför avtalsförhållandet mellan parterna.
71. Av detta följer att tribunalen, i motsats till vad kommissionen har anfört i den första grunden, gjorde en riktig bedömning när den fann att enbart det förhållandet att de befogenheter som kommissionen utövade när den fattade återkravsbesluten för Cards och Tacis hade sitt ursprung utanför avtalsförhållandet inte var tillräckligt för att besluten skulle kunna betraktas som akter mot vilka talan kan väckas med stöd av artikel 263 FEUF i och med att besluten saknade verkningar utanför avtalsförhållandena mellan parterna.
72. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, som kommissionen har framhållit bland annat i den första grunden och vid förhandlingen, att kommissionen i egenskap av förvaltningsmyndighet har tilldelats dessa befogenheter för att vidta åtgärder med anledning av oegentligheter i den mening som avses i artikel 4 i skyddsförordningen och artikel 103 i 2002 års budgetförordning och för att skydda unionens budget. Den omständigheten att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att återkräva belopp som redan utbetalats i proportion till allvaret i de oriktigheter som förekommit är inte heller tillräckligt för att det ska kunna slås fast att åtgärder som vidtagits i detta syfte inte kan anses hänförliga till ett avtalsrättsligt sammanhang med avseende på deras rättsliga behandling.
73. Sådana befogenheter har visserligen likheter med åtgärder av ”administrativ” typ, vilka skiljer sig från genomförandet av klassiska avtalsrättsliga rättigheter och skyldigheter som exempelvis skadeståndsanspråk för bristfälligt genomförande av ett avtal.(18) Det betyder emellertid inte, vad beträffar unionsinstitutionernas avtal, att akter som är avsedda att genomföra sådana befogenheter och som antagits av den institution som ingått ett avtal måste kvalificeras som akter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF om de ingår i ett avtalsrättsligt sammanhang och inte får några bindande rättsverkningar utanför avtalet.(19) Det skulle inte vara förenligt med det system med rättsmedel som fastställts i primärrätten om genomförandet av dessa befogenheter automatiskt medförde behörighet för unionsdomstolarna enligt denna bestämmelse.
74. Såsom följer av övervägandena i Lito-domen, vilka återges ovan i punkt 62, är nämligen det dubbla villkor som ska uppfyllas för att en akt som antagits av unionen mot en avtalspart ska kunna angripas genom talan om ogiltigförklaring en följd av det system med rättsmedel som inrättats genom EUF-fördraget. Enligt artiklarna 272 och 274 i EUF-fördraget ska tvister i vilka unionen är part inte på den grunden vara undantagna från de nationella domstolarnas behörighet. Unionsdomstolen är endast behörig att avgöra tvister som har sin grund i ett avtal som ingåtts av unionen om avtalet innehåller en skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolarna.
75. Om unionsdomstolen förklarade sig behörig att med stöd av artikel 263 FEUF pröva lagenligheten av en akt som ingår i ett avtalsförhållande skulle den följaktligen, som domstolen konstaterade i punkt 19 i Lito-domen och i punkt 64 i ADR-domen, riskera att urholka artikel 272 FEUF. Om avtalet inte innehåller någon skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolarna skulle unionsdomstolen också riskera att utvidga sin behörighet utöver de gränser som anges i artikel 274 FEUF.
76. Det är på grund av denna behörighetsfördelning som definitionen av en akt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF är snävare i ett avtalsrättsligt sammanhang än i andra sammanhang. När en akt rör en avtalspart till unionen, räcker det således inte att den får bindande rättsverkningar för den som den riktar sig till för att den ska kunna angripas enligt artikel 263 FEUF. Det krävs även att de bindande rättsverkningarna ligger utanför avtalsförhållandet mellan parterna.(20) Denna begränsning av möjligheten för unionens avtalsparter att väcka talan om ogiltigförklaring påverkar inte deras rätt till ett rättsmedel om de har tillgång till ett effektivt rättsmedel vid den domstol som anges i avtalet.(21)
77. Verkan utanför ett avtalsförhållande av ett beslut som fattats i avtalsförhållandet förekommer till exempel när en avtalspartner som brutit mot ett avtal tillfälligt stängs av från ytterligare uppdrag och bidrag från unionens sida eller vid ”svartlistning” av en sådan avtalspartner i en central databas för unionsinstitutionerna.(22)
78. I det nu aktuella fallet har kommissionen emellertid inte kunnat styrka vilka verkningar återkravsbesluten för Cards och Tacis haft utanför avtalsförhållandet mellan parterna.
79. Som tribunalen mycket riktigt konstaterade medför dessa beslut, även om de föreskriver sanktioner för oriktigheter som begicks innan de omtvistade kontrakten ingicks, en skyldighet för sökanden att återbetala utbetalningar som unionen gjort till sökanden enligt kontrakten. De avser alltså parternas rättigheter och skyldigheter inom ramen för kontrakten. Utbetalningarna skulle ursprungligen göras till sökanden enbart på grund av villkoren i kontraktet, och unionen skulle inte ha gjort utbetalningarna om kontrakten ännu inte hade undertecknats. Sökandens skyldighet att återbetala de aktuella beloppen påverkar således sökandens ställning som avtalspart till unionen, men medför inga skyldigheter för sökanden som går utöver eller har verkningar utanför avtalsförhållandet.
80. Även om de åtgärder som kommissionen har vidtagit inte avser sökandens genomförande av kontraktet, utgör de alltså sanktioner mot sökanden i egenskap av avtalspart till unionen. Kommissionen har också själv understrukit, bland annat vid förhandlingen i det nu aktuella målet, att det inte var avgörande att de oriktigheter som gav upphov till sanktionerna i det aktuella fallet begicks innan avtalen ingicks. Kommissionen menar att den avgörande faktorn för att de omtvistade återkravsbesluten ska kvalificeras som akter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF är att det handlande som är skälet till sanktionerna är en ”oegentlighet” i den mening som avses i skyddsförordningen och 2002 års budgetförordning.
81. Såsom sökanden med rätta har påpekat är en sådan ståndpunkt helt otänkbar mot bakgrund av den fördelning av domstolars behörighet som inrättats genom fördraget. Med hänsyn till den vida definitionen av begreppet ”oegentlighet” i artikel 1 i skyddsförordningen, är det omöjligt att skilja mellan oegentligheter för vilka sanktionerna skulle medföra behörighet för den domstol som är behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring och åsidosättande av avtalsförpliktelser, för vilka sanktionerna skulle medföra behörighet för den domstol som anges i avtalet. En sådan situation skulle dessutom ge upphov till rättsosäkerhet såväl för unionens avtalsparter som för de nationella domstolarna.
82. Avslutningsvis ska det påpekas att de återkravsbeslut för Cards och Tacis som kommissionen fattade i det nu aktuella fallet skiljer sig från de verkställbara beslut i den mening som avses i artikel 299 FEUF som var i fråga i ADR-målet, vilka kvalificerades som akter mot vilka talan kunde väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Verkningarna och den bindande verkan av ett sådant verkställbart beslut (som möjliggör direkt verkställighet) kan nämligen som domstolen har konstaterat inte följa av avtalsklausulerna, utan härrör från artikel 299 FEUF, jämförd med den bestämmelse i budgetförordningen som i det enskilda fallet utgör den rättsliga grunden för ett sådant beslut.(23)
83. De omtvistade återkravsbesluten i det nu aktuella fallet medför visserligen en betalningsskyldighet, men de tillåter inte direkt verkställighet av denna skyldighet, till skillnad från beslut som är verkställbara i den mening som avses i artikel 299 FEUF. De utomobligatoriska rättsverkningarna av sådana beslut består i att kommissionen fastställer att en fordran enligt kontrakten är verkställbar genom ett ensidigt beslut som kommissionen antagit genom utövande av offentlig makt.(24)
84. Verkställigheten av ett sådant beslut enligt artikel 299 FEUF kan dessutom endast skjutas upp genom ett beslut av Europeiska unionens domstol medan de nationella domstolarna endast är behöriga att pröva om åtgärderna för genomförandet är lagenliga. Ett verkställbart beslut i den mening som avses i artikel 299 FEUF måste därmed omfattas av unionsdomstolens behörighet.(25) I det nu aktuella fallet har kommissionen däremot inte visat varför den anser att de omtvistade återkravsbesluten absolut måste omfattas av unionsdomstolens behörighet.
85. Det följer av det ovan anförda att den andra och den tredje grunden för överklagandet är verkningslös. Genom dessa grunder har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den likställde de åtgärder som kommissionen hade vidtagit genom återkravsbesluten för Cards och Tacis med åtgärder enligt kontraktet, till exempel som sanktioner för oriktigheter när kontraktet ingicks eller ”dolus” i den mening som avses i belgisk rätt eller som ett retroaktivt hävande av kontraktets bindande verkningar.
86. Även om så vore, att tribunalen misstog sig när den bedömde dessa åtgärder i ett avtalsrättsligt perspektiv, gjorde den ändå en korrekt tillämpning av de villkor som ställts upp i rättspraxis för att bedöma huruvida rättsakter som kommissionen antagit gentemot sina avtalsparter kan angripas eller inte, i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra och den tredje grunden, varvid domstolen inte behöver pröva de specifika argument som kommissionen har anfört inom ramen för dessa grunder.
2) Kommissionens återkravsbeslut för Cards och Tacis och kommissionens ”dubbla roll” i avtalsrättsliga frågor
87. I motsats till vad kommissionen har anfört innebär tribunalens lösning inte att kommissionen fråntas möjligheten att utöva sin befogenhet att vidta sanktionsåtgärder mot oriktigheter enligt skyddsförordningen och 2002 och 2018 års budgetförordningar. Tribunalen har i själva verket inte uttalat sig om kommissionen behörighet att fatta återkravsbesluten för Cards och Tacis, såsom kommissionen tycks antyda, utan endast om domstols behörighet att pröva en talan mot dessa beslut.
88. Tribunalen ställde sig inte ens frågan huruvida kommissionen hade rätt att fatta återkravsbesluten för Cards och Tacis enbart med stöd av artikel 4 i skyddsförordningen och artikel 103 i 2002 års budgetförordning eller huruvida det krävdes att de relevanta bestämmelserna i dessa förordningar även återgavs i klausulerna i kontraktet, såsom i det nu aktuella fallet.(26) Tribunalen menar att förordningarna i själva verket är direkt tillämpliga på de omtvistade kontrakten. Tribunalen konstaterade emellertid att i det nu aktuella fallet återgavs de aktuella bestämmelserna i förordningarna även i avtalsklausulerna.(27) Under dessa förutsättningar behöver domstolen i de nu aktuella målen inte avgöra frågan huruvida kommissionen ändå skulle kunna utöva sina befogenheter enligt skyddsförordningen och 2002 års och 2018 års budgetförordning för det fall möjligheten att använda sig av dessa befogenheter inte anges i avtalsklausulerna.
89. Som kommissionen själv förklarade vid förhandlingen, har den så att säga en dubbel roll när den ingår ett avtal. Trots att den har ingått ett avtal handlar den inte i eget intressen som en privat avtalspart. Den utövar sina befogenheter i syfte att fullgöra sina uppgifter, däribland att genomföra unionens politik och skydda unionens finansiella intressen. Även som avtalspart har den kvar sina särskilda rättigheter och skyldigheter i egenskap av offentlig myndighet, vilket innebär att dess avtal omfattas av ett annat system än det som gäller för avtal mellan privata avtalsparter. Detta gäller i än högre grad då unionslagstiftaren genom sekundärrättsliga bestämmelser har gett kommissionen befogenhet att vidta åtgärder gentemot sina avtalsparter, såsom de befogenheter som har genomförts i det nu aktuella fallet.(28)
90. Det betyder emellertid inte att åtgärder som vidtas enligt dessa befogenheter omfattas av behörigheten för den domstol som prövar en talan om ogiltigförklaring om verkningarna av åtgärderna ligger inom avtalsförhållandet mellan parterna. I annat fall skulle det strida mot den fördelning av domstolars behörighet i fråga om avtal som unionen har fastställt genom EUF-fördraget, såsom förklaras ovan i punkterna 70–76.
91. I motsats till vad kommissionen har hävdat innebär inte heller tribunalens lösning att akter som kommissionen antar för att beivra oriktigheter som begåtts av dess avtalsparter förlorar sin verkan eller att kommissionen tvingas vända sig till domstol för att utöva sina befogenheter, varvid den skulle vara förhindrad att skydda unionens finansiella intressen. Tribunalen har således inte på något sätt ifrågasatt det förhållandet att ensidiga beslut om hävande av kontrakt och om återkrav av utbetalda belopp (i den meningen att de sistnämnda fastställer en betalningsskyldighet) får verkan i och med att de antas, oberoende av något ingripande från den domstol som är behörig enligt avtalet. Det enda som kräver att kommissionen vänder sig till kontraktsdomstolen är, i enlighet med rättspraxis enligt ADR-domen, när den behöver en exekutionstitel för återkrav av dessa belopp, om kontraktet inte innehåller någon skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolen. Detta följer av den fördelning av domstolars behörighet i fråga om avtal som fastställs i primärrätten, såsom förklaras ovan.
92. Vid förhandlingen i de nu aktuella målen hänvisades slutligen till fransk förvaltningsrätt, vilken har vissa likheter med förvaltningsrätten för unionsinstitutionerna, bland annat i fråga om avtal som ingås av förvaltningen. Även i fransk förvaltningsrätt har man valt lösningen att medge att den avtalsslutande förvaltningen har befogenheter och samtidigt låta åtgärder som vidtas i utövandet av dessa befogenheter omfattas av behörigheten för avtalsdomstolen, inte för den domstol som är behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring.(29)
3. Förslag till avgörande i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P
93. Av det ovan anförda följer att de argument som kommissionen har anfört för att visa på fel som tribunalen begick i domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19 inte kan godtas. Överklagandena i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P ska således ogillas.
B. Mål C‑597/22 P
94. Såsom anges ovan(30) rör mål C‑597/22 P verkställbara beslut enligt artikel 299 FEUF som kommissionen fattade gentemot sökanden i syfte att driva in de belopp som avsågs med återkravsbesluten för Cards och Tacis.
95. Genom dom T‑408/21 ogiltigförklarade tribunalen dessa verkställbara beslut i enlighet med de principer som följer av ADR-domen. Som tribunalen erinrade om(31) slog domstolen i den domen fast att kommissionen inte kunde anta ett verkställbart beslut i avtalsförhållanden om besluten inte innehöll någon skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolen och därför omfattades av behörigheten för domstolarna i en medlemsstat.
96. Det följde därmed av tribunalens lösning i domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19, enligt vilken återkravsbesluten för Cards och Tacis var avtalsrättsliga, att kommissionen inte hade befogenhet att fatta verkställbara beslut för att genomföra återkravsbesluten, eftersom Cards- och Tacis-kontrakten inte innehöll någon skiljedomsklausul till förmån för unionsdomstolen.
97. I överklagandet i mål C‑597/22 P har kommissionen gjort gällande att denna slutsats i domen i mål T‑408/21 är felaktig, eftersom tribunalens slutsats att återkravsbesluten för Cards och Tacis i domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19 är avtalsrättsliga, i sig är felaktig.
98. Detta innebär, såsom kommissionen själv har medgett, att om domstolen bekräftar att återkravsbesluten för Cards och Tacis är avtalsrättsliga, att kommissionen inte hade befogenhet att fatta de verkställbara Cards- och Tacis-besluten och att den inte har grund för sitt överklagande i mål C‑597/22 P.
99. Jag föreslår alltså, i linje med mitt förslag i målen C‑160/22 P och C‑161/22 P om att fastställa tribunalens lösning i domarna i målen T‑795/19 och T‑796/19, att domstolen även ska fastställa tribunalens lösning i domen i mål T‑408/21 och följaktligen ogilla överklagandet i mål C‑597/22 P.
C. Förslag till avgörande i denna del
100. Av det ovan anförda följer att såväl överklagandena i de förenade målen C‑160/22 P och C‑161/22 P som överklagandet i mål C‑597/22 P ska ogillas.
VI. Rättegångskostnader
101. I enlighet med artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
102. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
103. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska yrkandet bifallas.
VII. Förslag till avgörande
104. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom i de förenade målen C‑160/22 P och C‑161/22 P samt i mål C‑597/22 P:
1) Överklagandet ogillas i samtliga mål.
2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.