Ideiglenes változat
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. január 25.(1)
C‑436/22. sz. ügy
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
kontra
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(a Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León [Kasztília és León felsőbírósága, Spanyolország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – A IV. melléklet a) pontjában felsorolt állatfajok szigorú védelmére irányuló rendszer – Farkas (Canis lupus) – A szigorú védelem területi határai – Az V. melléklet a) pontjában felsorolt vadon élő állatfajok példányainak a vadonból történő befogása és hasznosítása – A farkasra vonatkozó körzeti vadgazdálkodási terv – Az érintett faj populációi védettségi állapotának értékelése – A kedvezőtlen védettségi állapot következményei”
I. Bevezetés
1. A farkas (Canis lupus) védelme jelenleg ellentmondásos vita tárgyát képezi. Az Európai Parlament a védettségi állapot felülvizsgálatára hívott fel,(2) és az Európai Bizottság e célból helyi adatok megküldését kérte.(3) A Berni Egyezmény(4) keretében is vita tárgyát képezi, hogy vissza kell‑e minősíteni a farkasok védelmét.(5)
2. Az élőhelyvédelmi irányelv(6) azonban továbbra is átfogó védelmet biztosít a farkasok számára: a tagállamoknak nemcsak különleges természetmegőrzési területeket kell kijelölniük ezen állatfaj számára, hanem az Unió egész területén védelmet kell biztosítaniuk az egyes példányok számára. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a védelem e második rendszerére, a fajok védelmére vonatkozik.
3. A fajok védelme tekintetében az élőhelyvédelmi irányelv két védelmi szintet tartalmaz: egyrészt a 12. cikk alapján meghatározott fajok szigorú – főszabályként különösen a vadászatot tiltó – védelmét, másrészt a 14. cikk szerinti gyengített védelmet, amely az elvileg megengedett vadászat korlátozását írja elő, ha ez az érintett faj kedvező védelmi állapotának a fenntartásához szükséges.
4. A fajok védelmének mindkét formája alkalmazható a farkasra. A döntő tényező az, hogy hol tartózkodik. Az élőhelyvédelmi irányelv szerint a 14. cikk alkalmazandó a Spanyolországban a Duero folyótól északra élő farkasra, a 12. cikk pedig az attól délre élő farkasra. Ezért Kasztília és León autonóm közösség, amelyen keresztül folyik ez a folyó, északon engedélyezi a farkasvadászatot.
5. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapja azon jogvita, hogy elfogadható‑e ez a regionális vadászati szabályozás. Mivel a farkas védettségi állapota kedvezőtlen Spanyolországban, a nemzeti bíróság kétségbe vonja, hogy elfogadható‑e, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkében foglalt szigorú védelem a Duerótól északra nem érvényes. Ha azonban megállja a helyét a két védelmi szabályozásnak az irányelv általi területi elhatárolása, akkor a Bíróságnak azt kell tisztáznia, hogy a vadászatot mégis meg kell‑e tiltani a 14. cikk szerinti kedvezőtlen védettségi állapot miatt.
6. A Bíróság még nem foglalkozott egyik kérdéssel sem. E kérdések azonban nem csak Spanyolország számára bírnak jelentőséggel, hanem Görögország, Finnország, Bulgária, Lettország, Litvánia, Észtország, Lengyelország és Szlovákia számára is, ahol a farkas az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke alapján szintén csak gyengébb védelem alatt áll az ország egész területén vagy annak egyes részein.
II. Jogi háttér
A. A Berni Egyezmény
7. A nemzetközi jog szempontjából különösen az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló Berni Egyezmény releváns. Az Európai Gazdasági Közösség 1982‑ben ratifikálta ezt az egyezményt.(7) Spanyolország ugyan már 1979‑ben aláírta, Spanyolország számára csak 1986‑ban lépett hatályba.(8)
8. A Berni Egyezmény 2. cikke az alábbi általános célokat tartalmazza:
„A Szerződő Felek megfelelő intézkedéseket tesznek a vadon élő növények és állatok populációinak olyan szinten való megtartására, illetve olyan szintre hozására, amely megfelel különösen az ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek, ugyanakkor figyelembe veszik a gazdasági és rekreációs igényeket, és a helyileg veszélyeztetett alfajok, változatok és formák szükségleteit.”
9. A Berni Egyezmény 6. cikke a fajok speciális védelmét szolgáló rendelkezéseket tartalmaz:
„Minden egyes Szerződő Fél megteszi a megfelelő és szükséges jogi és közigazgatási intézkedéseket az [helyesen: a] II. mellékletben felsorolt vadon élő állatfajok speciális védelmének biztosítása érdekében. E fajok tekintetében különösképpen tiltott:
a) a szándékos befogás és tartás és a szándékos elpusztítás összes formája;
[…]”
10. A Berni Egyezmény II. melléklete a farkast fokozottan védett állatfajként sorolja fel. Spanyolország azonban fenntartással élt, és bejelentette, hogy a farkast III. melléklet szerinti fajként, azaz a 7. cikk alapján fogja védeni.(9)
11. A Berni Egyezmény 7. cikke szintén a fajok védelmét szolgáló rendelkezéseket ír elő:
„(1) Minden egyes Szerződő Fél megteszi a megfelelő jogi és közigazgatási intézkedéseket a III. mellékletben felsorolt vadon élő állatfajok védelmének biztosítása érdekében.
(2) A III. mellékletben felsorolt vadon élő állatok bárminemű hasznosítását szabályozni kell annak érdekében, hogy a 2. cikk követelményeit figyelembe véve, megóvják a populációkat a veszélyektől.
(3) A megteendő intézkedések tartalmazzák:
a) a tilalmi időszakokat és/vagy más egyéb, a hasznosítást szabályozó eljárást;
b) a hasznosítás időszakos vagy helyi tiltását, ahol ez célszerű a kielégítő populációszintek helyreállítása érdekében;
c) […]”
12. A Berni Egyezmény 9. cikke kivételeket tartalmaz a 6. és 7. cikk védelmi rendelkezései alól, amelyek lényegében megfelelnek az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerinti kivételeknek.
B. Az élőhelyvédelmi irányelv
13. Az élőhelyvédelmi irányelv tizenötödik preambulumbekezdése a fajok védelmére vonatkozik:
„[M]ivel egyes növény‑ és állatfajok esetében általános természetvédelmi rendszert kell kiépíteni a [madárvédelmi irányelv(10)] kiegészítéseképpen[.] [M]ivel intézkedéseket kell hozni egyes fajok különleges kezelésére vonatkozóan, amennyiben ez védettségi állapotuk alapján indokolt, beleértve az állatok befogásának, illetve megölésének bizonyos módjaira vonatkozó tilalmat, meghatározott feltételekhez kötve az azoktól való eltérés lehetőségét[.]”
14. Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének b), f), g) és i) pontja különböző fogalmakat határoz meg:
„[…]
g) »közösségi jelentőségű fajok«: olyan fajok, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül:
i. veszélyeztetettek, kivéve azon fajokat, amelyek természetes előfordulása az adott területen elhanyagolható, és nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek a nyugat‑palearktikus régión belül; vagy
ii. sebezhetők, azaz valószínű, hogy a közeljövőben a veszélyeztetett csoportba fognak tartozni, amennyiben az okozati tényezők továbbra is fennállnak; vagy
iii. ritkák, azaz kis populációkban fordulnak elő, amelyek jelenleg nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek, de annak veszélye fennáll, hogy azzá válnak. Az érintett fajok szűk földrajzi területen, illetve kiterjedtebb területen ugyan, de csak gyéren elszórva fordulnak elő; vagy
iv. endémikusak [helyesen: endemikusak], és különös figyelmet igényelnek élőhelyük sajátos jellege és/vagy használatuk [helyesen: hasznosításuk] élőhelyre és/vagy védettségi helyzetükre [helyesen: állapotukra] gyakorolt potenciális hatása következtében.
E fajok felsorolása a II. és/vagy a IV., illetve V. mellékletben szerepel, illetve ott szerepelhet.
[…]
i) »egy faj védettségi helyzete [helyesen: védettségi állapota]«: a fajt érintő azon hatások összessége, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
A védettségi helyzet [helyesen: állapot] abban az esetben minősül »kedvezőnek«, ha:
– az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként, továbbá
– a faj természetes előfordulási területe nem csökken, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog csökkenni,
– kellő nagyságú élőhely áll rendelkezésre jelenleg, és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához;
[…]”
15. Az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikke az irányelv célkitűzését ismerteti:
„(1) Az irányelv célja, hogy a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához a Szerződésben érintett tagállamok európai területén belül [helyesen: a tagállamoknak a Szerződés hatálya alá tartozó európai területén belül].
(2) Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű [helyesen: jelentőségű] természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének [helyesen: állapotának] fenntartása, illetve helyreállítása.
(3) Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is.”
16. Az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikke szabályozza az irányelv alapján védett területek kiválasztásának mikéntjét, és e területek kiigazítása érdekében utal a 11. cikk szerinti felügyeletre.
17. Az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikke a fajok és élőhelytípusok felügyeletére kötelezi a tagállamokat:
„A tagállamok felügyelik a 2. cikkben említett természetes élőhelyek és fajok védettségi állapotát, különös tekintettel az elsődleges fontosságú természetes élőhelytípusokra és a veszélyeztetett fajokra.”
18. Az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke a fajok védelmével kapcsolatos alapvető kötelezettségeket tartalmazza:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a IV. melléklet a) pontjában felsorolt állatfajok természetes elterjedési területükön való szigorú védelmének [helyesen: szigorú védelmére irányuló rendszer bevezetése] érdekében, megtiltva az alábbiakat:
a) e fajok vadon befogott [helyesen: vadon élő] példányainak szándékos befogásának vagy megölésének [helyesen: elejtésének] bármely formája;
b) e fajok szándékos zavarása, különösen párzás [helyesen: szaporodás], utódnevelés, áttelelés és vándorlás idején;
c) vadon élő állatok tojásainak szándékos elpusztítása vagy begyűjtése;
d) párzási, költő‑ vagy pihenőhelyek károsítása vagy elpusztítása.”
(2) E fajok esetében a tagállamok megtiltják a vadonból befogott példányok tartását, szállítását, kereskedelmét, illetve cseréjét, továbbá eladásra vagy cserére való felkínálását azon példányok kivételével, amelyek befogása az irányelv alkalmazása előtt, jogszerűen történt.
[…]”
19. Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke tartalmazza az egyes vadon élő állatfajoknak a vadonból történő begyűjtésére vonatkozó szabályokat:
„(1) A tagállamok, amennyiben a 11. cikkben előírt felügyelet eredményeként szükségesnek ítélik, intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy az V. mellékletben felsorolt vadon élő állat‑ és növényfajok példányainak vadonból befogása, illetve begyűjtése, továbbá használata összeegyeztethető legyen kedvező védettségi állapotuk fenntartásával.
(2) Amennyiben ilyen intézkedések válnak szükségessé, azoknak ki kell terjedniük a 11. cikkben elrendelt felügyeleti tevékenység folytatására is. Az ilyen intézkedések közé különösen az alábbiak tartoznak:
– bizonyos területeken a megszerzés szabályozása [helyesen: a bizonyos területekhez való hozzáférésre vonatkozó szabályok],
– példányok természetes környezetükben való befogásának, illetve begyűjtésének és bizonyos populációk használatának [helyesen: hasznosításának] időszakos, illetve helyi tilalma,
– példányok befogási, illetve begyűjtési időszakának és/vagy módszereinek szabályozása,
– példányok befogása, illetve begyűjtése esetén olyan vadászati és halászati szabályok alkalmazása, amelyek figyelembe veszik az érintett populációk megfelelő védelmének szempontjait,
– példányok befogására, illetve begyűjtésére vonatkozó engedélyek vagy kvóták rendszerének kidolgozása,
– példányok vásárlásának, eladásának, eladásra való felkínálásának, eladási célból történő tartásának és szállításának szabályozása,
– a példányok természetes környezetükből történő begyűjtésének visszaszorítása érdekében az állatfajok fogságban való tenyésztése és a növények mesterséges szaporítása szigorúan ellenőrzött feltételek mellett,
– az alkalmazott intézkedések hatásának vizsgálata.”
20. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a 12. és 14. cikk alól való kivételeket tartalmaz.
21. Az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat és a Bizottságot, hogy rendszeres időközönként jelentést készítsenek az irányelv keretében hozott intézkedések végrehajtásáról, és különösen a fajok védettségi állapotáról:
„A tagállamok a 23. cikkben meghatározott időszak lejártát követően hatévenként jelentést készítenek az ezen irányelv keretében hozott intézkedések végrehajtásáról. E jelentés különösen a 6. cikk (1) bekezdésében említett természetvédelmi intézkedésekre, továbbá ezen intézkedések által az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok és a II. mellékletben felsorolt fajok védettségi állapotára gyakorolt hatások értékelésére, valamint a 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység főbb eredményeire vonatkozóan nyújt tájékoztatást. A jelentést – a bizottság által kidolgozott formátumban – eljuttatják a Bizottsághoz, valamint a nyilvánosság számára is hozzáférhetővé teszik.”
22. Az élőhelyvédelmi irányelv II. mellékletének a) pontja a farkast olyan kiemelt fajként említi, amely számára védett területeket kell kijelölni, de Spanyolországban ez csak a Duero folyótól délre élő populációkra vonatkozik.(11) A farkas ezen túlmenően a IV. melléklet a) pontjában a 12. cikk értelmében vett szigorúan védendő fajként szerepel, de többek között a Duerótól északra fekvő spanyol populációk kivételt képeznek. Ehelyett ezek a farkaspopulációk az V. melléklet a) pontjában szerepelnek.
C. A spanyol nemzeti jog
23. A Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (a természeti örökségről és a biológiai sokféleségről szóló, 2007. december 13‑i 42/2007. számú törvény, a továbbiakban: 42/2007. számú törvény) jelen ügyben alkalmazandó változatának 56. cikke létrehozza a különleges védelmi rendszerbe tartozó vadon élő fajok jegyzékét, amely a tudományos, ökológiai vagy kulturális értékük, egyediségük, ritkaságuk vagy veszélyeztetettségük mértéke alapján különös figyelmet és védelmet érdemlő, valamint az irányelvek mellékleteiben és a Spanyolország által ratifikált nemzetközi egyezményekben védettként felsorolt fajokat, alfajokat és populációkat tartalmazza. E törvény 65. cikkének 1. bekezdése kimondja, hogy vadászni és a belvizeken halászni csak az autonóm közösségek által meghatározott fajokat lehet, amelyek meghatározása ugyanakkor semmilyen esetben sem érintheti a különleges védelmi rendszerbe tartozó fajok jegyzékében szereplő fajokat.
24. Az Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (ökológiai átmenetért és demográfiai kihívásokért felelős minisztérium) elfogadta az Orden TED/980/2021, de 20 de septiembrét (2021. szeptember 20‑i TED/980/2021. sz. rendelet), amely módosította a Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (a különleges védelmi rendszerbe tartozó vadon élő fajok jegyzékének és a veszélyeztetett spanyol fajok jegyzékének kidolgozásáról szóló, 2011. február 4‑i 139/2011. sz. királyi rendelet) mellékletét. E minisztériumi rendelet révén az összes spanyol farkaspopuláció bekerült az említett jegyzékbe. Ugyanezen rendelet magában foglal egy, az addig hatályban lévő intézkedésekkel való összeegyeztethetőségről szóló első kiegészítő rendelkezést, amely 2. bekezdésében előírja, hogy a példányok leölésére és befogására intézkedések hozhatók az autonóm közösség illetékes hatóságának közigazgatási engedélyével.
D. Kasztília és León autonóm közösség saját szabályozása
25. A már hatályon kívül helyezett, a vitatott vadgazdálkodási terv jóváhagyásakor hatályos Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Kasztília és León vadászatról szóló, 1996. július 12‑i 4/1996. számú törvénye, a továbbiakban: 4/1996. számú törvény) 7. cikke szerint az ugyanezen törvény I. mellékletében meghatározott fajok vadászható fajoknak minősülnek. Az I. melléklet magában foglalja a Duero folyótól északra található farkasokat.
26. Jelenleg a Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Kasztília és León vadászatról és a vadászati erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodásról szóló, 2021. július 1‑jei 4/2021. számú törvénye, a továbbiakban: 4/2021. számú törvény) van hatályban, amelynek 6. cikke előírja, hogy vadászni csak olyan fajokra lehet, amelyeket az I. melléklet vadászható fajként tartalmaz. Az I. melléklet nagyvadfajként tartalmazza a „Farkas (Canis lupus): a Duero folyótól északra” bejegyzést. A 4/2021. sz. törvény továbbá rendelkezéseket tartalmaz azon fajok I. mellékletből való kizárására vonatkozóan, amelyek az állami alapjogszabályok alkalmazásában valamilyen formában védelmet élveznek, ami maga után vonja a vadászatuk tilalmát, amennyiben az ilyen kizárást szükségesnek tartják a faj védelmének megfelelő biztosítása érdekében. E törvény értelmében a vadászható fajokká nyilvánított fajok bármelyike ideiglenesen kizárható a vadászatból, ha ez szükséges a védettségi állapotuk megfelelő biztosításához. E törvény 38. cikke (mielőtt a spanyol alkotmánybíróság megsemmisítette volna) előírta, hogy a farkasvadászat bármely formájához a Consejería competente en materia de caza (a vadászat területén hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság) – a Kasztília és León területén illetékes legfelsőbb hatóság – engedélye szükséges, és hogy egy elejtett farkas értéke 6000 euró.
III. A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
27. 2020. február 17‑én az Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (egyesület az ibériai farkas védelmére és tanulmányozására, ASCEL) közigazgatási pert indított az Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Kasztília és León autonóm közösség igazgatása, Spanyolország) ellen a Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Kasztília és León felsőbírósága) előtt. Az ASCEL a Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] ([Kasztília és León önkormányzatának] természeti örökséggel és erdészeti politikával foglalkozó főigazgatósága, Spanyolország) által a 2019/2020‑as, 2020/2021‑es és 2021/2022‑es vadászidényben a Kasztília és Leónban a Duero folyótól északra fekvő vadászterületeken élő farkasokra vonatkozó körzeti vadgazdálkodási terv (a továbbiakban: a vadgazdálkodási terv) jóváhagyásáról hozott 2019. október 9‑i határozatának megsemmisítését kéri. Emellett kártérítést követel a vadállományban az egyes vadászati idények során okozott károkért.
28. Az indokolás szerint a farkasok 2012‑ben és 2013‑ban végzett regionális számlálásán, a 2012 és 2014 között végzett országos számláláson, valamint éves nyomon követési jelentéseken alapul, amely jelentések tekintetében a kutatás és nyomon követés kevesebb munkavégzést igényel, mint a számlálás elvégzése. A terv a rendelkezésre álló adatok alapján és különböző tényezők alkalmazásával 1051 példányra becsüli a vadászatot megelőzően Kasztília és Leónban a Duero folyótól északra található farkasok számát. A vadgazdálkodási terv Kasztília és León a Duero folyótól északra levő, farkasok által lakott területét 28 olyan körzetre osztja, ahol farkasok előfordulnak. Mindegyik területen meghatározza a farkasok állománysűrűségét és a területeket magas, alacsony vagy közepes sűrűség szerint osztályozva a sűrűségnek megfelelően százalékos vadászati használati szintet rendel hozzájuk. E terv arra a következtetésre jut, hogy 35%‑os éves pusztulás túllépése a faj populációjának csökkenéséhez vezetne.
29. A Tribunal Superior (felsőbíróság) arra hivatkozik, hogy az elmúlt években több, a farkasvadászat engedélyezésére vonatkozó, a törvénynél alacsonyabb szintű rendelkezésekkel kapcsolatos pert tárgyalt. A felsőbíróság megfelelő ítéletekkel megsemmisítette az ilyen rendelkezéseket azzal, hogy a közigazgatási eljárásban nem nyújtottak be olyan tudományos tanulmányokat, amelyek alátámasztották volna azon követelmények meglétét, amelyek igazolják a faj vadászhatóvá nyilvánítását anélkül, hogy veszélyeztetnék a faj védettségi állapotát az elterjedési területén. Ezeket az ítéleteket azonban megtámadták a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) előtt, amely helyt adott a fellebbezéseknek. Úgy ítélte meg, hogy nem szükséges minden vadászati idényben, minden egyes illetékességi területen és körzetben, valamint minden egyes vadászhatónak tekintett fajra vonatkozóan a faj állományainak szintjére, földrajzi elterjedésére és szaporodási mutatójára vonatkozó becslések megalapozottságának előzetes, konkrét – ad hoc –, területi és anyagi ellenőrzésére vonatkozó kérelmet benyújtani.
30. A Tribunal Superior (felsőbíróság) ezért a következő kérdésekkel fordul a Bírósághoz:
Tekintettel arra, hogy a tagállamok által az élőhelyvédelmi irányelv alapján, a 2. cikke (2) bekezdésével összhangban elfogadott intézkedéseknek a közösségi érdekeltségű állatfajok – mint például a farkas – kedvező védettségi állapotának fenntartását, illetve helyreállítását kell céloznia:
1) Az [élőhelyvédelmi irányelv] 2. cikkének (2) bekezdésével, valamint 4., 11., 12., 14., 16. és 17. cikkével ellentétes‑e, ha egy autonóm közösségi törvény (a Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León [Kasztília és León vadászatról szóló, 1996. július 12‑i 4/1996. sz. törvénye], majd a Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León [Kasztília és León vadászatról és a vadászati erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodásról szóló, 2021. július 1‑jei 4/2021. sz. törvénye]) a farkast vadászható vadfajnak nyilvánítja, és következésképpen engedélyezi a 2019/2020‑as, 2020/2021‑es és 2021/2022‑es idényben a farkas vadászterületeken történő hasznosítását, miközben a Spanyolország által az Európai Bizottsághoz 2019‑ben benyújtott, a 2013–2018. közötti hatéves időszakra vonatkozó jelentés szerint a farkas védettségi állapota „kedvezőtlen–nem megfelelő”, és ezért az állam (az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikke szerinti tagállam) az összes spanyol farkaspopulációt felvette a különleges védelmi rendszerbe tartozó vadon élő állatfajok jegyzékébe és a veszélyeztetett spanyol fajok jegyzékébe, szigorú védelmet biztosítva ezáltal a Duerótól északra található populációknak is?
2) Összeegyeztethető‑e ezzel a céllal a farkas eltérő védelemben részesítése attól függően, hogy a Duero folyótól északra vagy délre található, figyelembe véve, hogy
(i) tudományos szempontból ez a megkülönböztetés jelenleg nem tekinthető megfelelőnek,
(ii) a farkas védettségi állapota a Spanyolországban általa elfoglalt három – az alpesi, atlanti és földközi‑tengeri – régióban a 2013–2018‑as időszakban kedvezőtlennek minősült,
(iii) a farkas gyakorlatilag valamennyi tagállamban, és különösen az azonos régióba tartozó Portugáliában szigorúan védett faj, és
(iv) az Európai Unió Bíróságának a farkas védettségi állapotának értékeléséhez figyelembe veendő, a természetes kiterjedésre és területre vonatkozó ítélkezési gyakorlata jobban összhangban állna az említett irányelvvel – a 2. cikke (3) bekezdésében foglaltakat is szem előtt tartva –, ha a farkast a Duerótól északra és délre fekvő terület közötti különbségtétel nélkül vennék fel az [irányelv] II. és IV. melléklet[é]be oly módon, hogy befogása és elejtése csak akkor lenne lehetséges, ha nincs más megfelelő megoldás a 16. cikkben megállapított követelmények mellett és feltételek szerint?
Abban az esetben, ha a különbségtétel indokoltnak tekinthető:
3) Az irányelv 14. cikkében szereplő »használat« kifejezés magában foglalja‑e e faj vadászati hasznosítását, vagyis vadászatát, figyelemmel e faj különleges jelentőségére (a többi területen kiemelt jelentőségű), tekintettel arra, hogy a vadászata eddig is engedélyezett volt, és a 2013–2018‑as időszakban kedvezőtlennek találták a faj állapotát?
4) Ellentétes‑e az irányelv 14. cikkével a Duero folyótól északra található farkas törvényileg vadászható vadfajnak nyilvánítása (a Kasztília és León vadászatról szóló, 1996. július 12‑i 4/1996. sz. törvényének 7. cikke és I. melléklete, valamint a Kasztília és León vadászatról és a vadászati erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodásról szóló, 2021. július 1‑jei 4/2021. sz. törvényének 6. cikke és I. melléklete), továbbá a 2019/2020‑as, 2020/2021‑es és 2021/2022‑es vadászati idényre a Duero folyótól északra fekvő vadászterületeken a farkasra vonatkozó vadgazdálkodási terv jóváhagyása anélkül, hogy kellő információ állna rendelkezésre annak értékeléséhez, hogy az irányelv 11. cikkében előírt felügyeleti tevékenység megvalósult‑e, valamint úgy, hogy 2012–2013 óta nem történt számlálás, és a vadgazdálkodási terv elkészítéséhez használt iratanyagban nem található a farkasok védettségi állapotára vonatkozó elegendő, objektív, tudományos és naprakész információ, miközben a 2013–2018‑as időszakban a Spanyolországban farkasok által lakott három – az alpesi, atlanti és földközi‑tengeri – régióban a faj védettségi állapota kedvezőtlennek minősült?
5) Az élőhelyvédelmi irányelv 4., 11. és 17. cikkének rendelkezései értelmében a farkas védettségi állapotának meghatározásához azokat a jelentéseket (jelenlegi és tényleges állományszintek; jelenlegi földrajzi elterjedés, szaporodási mutató, stb.) kell figyelembe venni, amelyeket a tagállam hatévente, illetve szükség esetén rövidebb időközönként, olyan tudományos bizottságon keresztül állít össze, mint amelyet például a Real Decreto 139/2011 (139/2011. sz. királyi rendelet) hozott létre, figyelembe véve, hogy a farkaspopulációk több autonóm közösség területén találhatók, és hogy az Európai Unió Bíróságának a C‑674/17. sz. ügyben hozott 2019. október 10‑i ítélete szerint a helyi populációra vonatkozó intézkedéseket „nagyobb léptékben” kell értékelni?
31. Az ASCEL, Kasztília és León autonóm közösség, a Spanyol Királyság, a Finn Köztársaság és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. Az eljárási szabályzat 76. cikkének (2) bekezdése alapján a Bíróság mellőzte a tárgyalás tartását, mivel úgy ítéli meg, hogy elegendő információval rendelkezik a határozathozatalhoz.
IV. A jogkérdésről
32. Az élőhelyvédelmi irányelv nagy jelentőséget tulajdonít a farkas védelmének, ezért megköveteli a faj számára különleges természetmegőrzési területek kijelölését (4. cikk), valamint szigorú védelmi előírások alkalmazását e területeken kívül is (12. cikk).(12) Az Unió egyes régiói, köztük Spanyolországnak a Duero folyótól északra fekvő egész területe kivételt képez azonban mindkét védelmi rendszer alól. Kasztília és León autonóm közösség ezért vadgazdálkodási terveket fogadott el a Duerótól északra fekvő területeire vonatkozóan, amelyeket megtámadtak az alapügyben.
33. Ez az eljárás egyrészt azt a kérdést veti fel, hogy az élőhelyvédelmi irányelv szigorú védelmi rendszerének a folyó mentén történő lehatárolása fenntartható‑e a faj mindkét területen tapasztalható védettségi állapota fényében (második kérdés és részben az első kérdés, lásd: B. pont), illetve, hogy a területi lehatárolás elismerése esetén milyen mértékben korlátozzák a vadászatot az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének a farkasok vadonból való befogására vonatkozó szabályai (az első kérdés további része, valamint a 3–5. kérdés, lásd: C. pont). Először azonban foglalkozni kell az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos kifogásokkal.
A. Az elfogadhatósággal szembeni kifogások
34. Főszabály szerint kizárólag a jogvitát tárgyaló és a meghozandó határozatért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel az ítélet meghozatala szempontjából szükséges‑e az előzetes döntéshozatalra utalás, és valóban relevánsak‑e a Bíróságnak feltett kérdések. A Bíróság ezért, amennyiben az előterjesztett kérdések valamely uniós jogi rendelkezés értelmezésére vonatkoznak, főszabály szerint köteles határozatot hozni. E kérdések ügydöntő voltát vélelmezni kell. A Bíróság ezért csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jogi szabály kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.(13)
35. Spanyolország azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem már nem perdöntő, mivel a spanyol alkotmánybíróság Kasztília és León autonóm közösségnek az alapeljárás tárgyát képező rendeleteit – azok nemzeti jogszabályokat sértő mivolta miatt – alkotmányellenesnek nyilvánította. Az autonóm közösség ugyanakkor azt állítja, hogy tájékoztatta a farkasvadászatra jogosultakat, hogy nem gyakorolhatják a vadászati jogukat.
36. Kasztília és León autonóm közösség azonban ezzel egyidejűleg azt is állítja, hogy megtámadta a nemzeti jogszabályokat, amelyekkel ellentétes a perbeli regionális rendeletek alkalmazása. Ezért feltételezhető, hogy a regionális rendeletek a jelen kereset elbírálását követően – amennyiben a kereset sikerrel jár – újból életbe léphetnek.
37. Az alapeljárás ezen túlmenően azt a kérdést is érinti, hogy meg kell‑e téríteni a farkaspopulációban a spanyol alkotmánybíróság döntését megelőzően a regionális rendeletek alkalmazása során a vadászat által okozott károkat. Mivel ez a határozat csak a 2021‑től kezdődő időszakra vonatkozik, míg az alapeljárás a 2019‑től kezdődő vadászati idényekre, a regionális rendeleteknek az uniós joggal való összeegyeztethetősége továbbra is releváns.
38. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem ezért semmiképpen sem nyilvánvalóan irreleváns az alapeljárásban hozott határozat szempontjából.
39. Kevéssé meggyőző Kasztília és León autonóm közösség azon további kifogása, miszerint az előzetes döntéshozatal iránti kérelem csak a bizonyítékok értékelésével kapcsolatos kérdéseket vet fel. Igaz ugyan, hogy a Bíróságnak nem lenne hatásköre a bizonyítékok előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő értékelésére, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem azonban nyilvánvalóan azon uniós jogi kérdéseknek a tisztázására irányul, hogy érvényes‑e a farkasok szigorú védelmére irányuló rendszernek a Duero mentén történő lehatárolása, és hogyan értelmezendő az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke.
40. Kasztília és León autonóm közösség azonban joggal kifogásolja, hogy az első kérdés egy része a farkasok védelmére vonatkozó spanyol nemzeti jogszabályok és a farkasvadászatra vonatkozó regionális rendeletek közötti kapcsolatra vonatkozik. Ez a kapcsolat a spanyol nemzeti jog kérdése, amelyre a Bíróság nem tud választ adni. Következésképpen az első kérdésnek ez a része elfogadhatatlan.
41. Egyebekben azonban a Spanyolország, valamint a Kasztília és León autonóm közösség által az elfogadhatóság ellen felhozott kifogásokat el kell utasítani.
B. A szigorú védelmi rendszerek területi hatálya
42. A második kérdéssel és az első kérdésnek az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkét érintő részével a Tribunal superior (felsőbíróság) arra vár választ, hogy a farkas spanyolországi védettségi állapotára tekintettel összeegyeztethető‑e az irányelvnek a védett fajok kedvező védettségi állapota fenntartására vagy helyreállítására irányuló célkitűzésével, hogy a farkas Spanyolországban a Duerótól délre a 12. cikk szerinti szigorú védelem alá tartozik, míg a Duerótól északra csak a 14. cikk szerinti gyengébb védelem alá.
43. Az élőhelyvédelmi irányelv 12. és 14. cikkének területi hatálya egyértelmű a két rendelkezésnek a IV. és V. melléklettel összefüggésben értelmezett szövegéből. Még ha ez a rendelkezés ellentétes is lenne az irányelv átfogó célkitűzésével, ez az ellentét nem változtathatná meg a két védelmi rendszer egyértelmű területi elhatárolását.(14)
44. Az V. melléklet szerinti fajok védettségi állapotát egyebekben figyelembe kell venni a 14. cikk alkalmazásakor, amint azt alább még kifejtem. Ezért már az irányelv célkitűzésével való ellentét feltételezése is kétséges.
45. Az irányelvben szereplő két védelmi rendszer területi elhatárolása azonban megkérdőjelezhető, ha az ellentétes a magasabb szintű joggal. Nincs ugyan felismerhető ellentmondás a Szerződésekkel vagy a Chartával, el lehetne azonban gondolkozni azon, hogy az elhatárolás összeegyeztethető‑e a Berni Egyezményből eredő kötelezettségekkel. Az Unió nemzetközi egyezményeként elsőbbséget élvez a másodlagos uniós jogi aktusokkal szemben.(15)
46. A Berni Egyezmény ratifikálásakor Spanyolország fenntartotta magának a jogot, hogy a farkast az egész területén nem az egyezmény 6. cikke, azaz az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke, hanem csak az egyezmény 7. cikke, azaz az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke szerint védi. A védelemnek a spanyol terület egy részére történő korlátozása ezért nem sérti Spanyolországnak az egyezményből eredő nemzetközi kötelezettségeit.
47. Az Unió azonban nem tett fenntartásokat az egyezményhez. A nemzetközi jog alapján így mai is kötelezhető lenne arra, hogy az egyezmény 6. cikke értelmében az egész területén, azaz Spanyolországnak a Duerótól északra fekvő részén is biztosítsa a farkasok szigorú védelmét. Az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke hatályának területi korlátozása ezzel összeegyeztethetetlen lenne.
48. Ezen túlmenően az egyezmény az uniós jog részeként kötelező a tagállamokra nézve,(16) tehát Spanyolországra is. Az mindenesetre nem egyértelmű, hogy Spanyolország nemzetközi jogi fenntartása az uniós jog szerinti hatás tekintetében is érvényesül‑e.
49. Azt javaslom azonban a Bíróságnak, hogy hagyja nyitva ezt a kérdést, mivel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem azt kifejezetten nem veti fel, és a felek nem tettek észrevételt erre vonatkozóan.
50. Ez az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés végül is úgy is értelmezhető, hogy az Uniónak időközben módosítania kellett volna‑e a farkasnak az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletébe való besorolását a spanyolországi farkas védettségi állapotára vonatkozó információk alapján. Így értelmezve azonban a kérdés nem lenne perdöntő, mivel az Unió cselekvési kötelezettségeit el kell különíteni a tagállamok cselekvési kötelezettségeitől. Még ha az Unió köteles is lenne az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke alapján a farkas védelmét a Duerótól északra fekvő spanyol területekre kiterjeszteni, ebből a kötelezettségből nem következne, hogy Spanyolország vagy Kasztília és León autonóm közösség önmaga is köteles lenne ezen uniós intézkedés elébe menni, és ezeken a területeken alkalmazni a 12. cikket.
51. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem így nem hagy kétséget afelől, hogy a farkas (Canis lupus) Spanyolországban az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke értelmében csak a Duero folyótól délre élvez védelmet, míg a folyótól északra az irányelv 14. cikke vonatkozik erre az állatfajra.
C. A farkasok befogására és hasznosítására vonatkozó szabályok
52. A többi kérdés arra vonatkozik, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkével ellentétes‑e a farkasok vadászatának engedélyezése, ha a tagállam a faj védettségi állapotát kedvezőtlennek minősíti.
53. E tekintetben először azt kell tisztázni, hogy a farkasok vadászata az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke értelmében vett hasznosításnak minősül‑e (1. pont), majd azt, hogy milyen kötelezettségek következnek a 14. cikkből, ha a faj védettségi állapota kedvezőtlen (2. pont).
1. A vadászat mint hasznosítás
54. A harmadik kérdés mindenekelőtt arra irányul, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkében szereplő „hasznosítás” kifejezés magában foglalja‑e a farkasok vadászati hasznosítását, azaz a farkasok vadászatát.
55. Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy bizonyos feltételek mellett intézkedéseket hozzanak annak biztosítására, hogy a Duerótól északra fekvő spanyol területeken élő farkas példányoknak a vadonból történő befogása és hasznosítása összeegyeztethető legyen a kedvező védettségi állapot fenntartásával.
56. Ugyanakkor a befogás mindenesetre a vadászattal is összefügg,(17) mivel a példányok befogására vonatkozó vadászati szabályok az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke (2) bekezdésének negyedik franciabekezdése szerinti kedvező védettségi állapot fenntartását célzó lehetséges védelmi intézkedésnek minősülnek. A vadászati szabályok szükségszerűen a vadászatra vonatkoznak.
57. A hasznosítás fogalma azonban a vadászatot is magában foglalhatja, mivel a madárvédelmi irányelv (10) preambulumbekezdése kifejezetten utal a madarak vadászatára. Ennek megfelelően a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatban úgy ítéli meg, hogy a madarak vadászata a madárvédelmi irányelv 9. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében észszerűen indokolható hasznosításnak minősülhet.(18) Nem világos, hogy ez miért lenne másképp az élőhelyvédelmi irányelv kapcsán a farkasok esetében.
58. A vadászat tehát az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése értelmében a farkaspéldányok befogásának és hasznosításának minősülhet.
2. Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkéből eredő kötelezettségek
59. Ezért meg kell vizsgálni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdésével ellentétes‑e a farkasok vadászata, ha a farkasok védettségi állapota kedvezőtlen.
60. E rendelkezés szerint a tagállamok, amennyiben az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikkében előírt felügyelet eredményeként szükségesnek ítélik, intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy az V. mellékletben felsorolt vadon élő állat‑ és növényfajok példányainak – tehát a Duerótól északra fekvő spanyol területeken különösen a farkas – vadonból történő befogása, illetve begyűjtése, továbbá használata összeegyeztethető legyen kedvező védettségi állapotuk fenntartásával.
61. E tekintetben először azt kell kifejteni, hogy a vadászat engedélyezéséhez szükség van‑e bizonyos bizonyítékokra (a) pont), majd azt, hogy az ezzel összefüggésben szükséges értékelést hogyan kell elvégezni (b) pont).
a) A bizonyítékok szükségessége
62. Az ASCEL arra az álláspontra helyezkedik, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése szerint az V. melléklet szerinti valamely állatfaj vadászata csak akkor engedélyezhető, ha tudományosan bizonyítottan összeegyeztethető a kedvező védettségi állapot fenntartásával. A Bizottság érvelése ugyanebbe az irányba mutat. Az elővigyázatosság elvének megfelelően eszerint – ha tudományos bizonytalanság áll fenn az V. melléklet szerinti fajok hasznosításának és védettségi állapotuknak az összeegyeztethetőségét illetően – intézkedéseket kell hozni a kedvező védettségi állapot biztosítása érdekében.
63. Az elővigyázatosság elve az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése első albekezdésének megfelelően a magas szintű védelmet célzó európai uniós környezetpolitika egyik alapja. Ezért az élőhelyvédelmi irányelv értelmezésekor ezt különösen figyelembe kell venni.(19)
64. Ennek alapján a Bíróság kimondta, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerint a Natura 2000 területet hátrányosan érintő tervek és projektek csak akkor engedélyezhetők, ha tudományos szempontok alapján nem marad semmilyen észszerű kétség a tekintetben, hogy azok nem fogják hátrányosan érinteni a területet mint olyat.(20) Az elővigyázatosság elvével összhangban a 16. cikk értelmében a fajok védelme alól akkor sem adható kivétel, amennyiben a rendelkezésre álló legjobb tudományos adatok vizsgálata bizonytalanságnak enged helyt a tekintetben, hogy ezen eltérés hátrányosan érinti‑e, vagy sem, egy kihalással veszélyeztetett faj populációja kedvező védettségi állapotban való fenntartását vagy annak visszaállítását, a tagállamnak el kell tekintenie annak elfogadásától vagy végrehajtásától.(21)
65. Ez az ítélkezési gyakorlat azonban nem alkalmazható korlátlanul az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkére.
66. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése az érintett terveket és projekteket engedélykötelessé teszi. Ha az engedélyezés feltételei nem teljesülnek, azok nem hajthatók végre. A 16. cikk pedig kivételes rendelkezés, amelynek alkalmazása természetesen a – megszorítóan értelmezendő(22) – követelményeinek bizonyításától függ.(23)
67. Ezzel szemben az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke bizonyos feltételek mellett korlátozza az V. mellékletben szereplő fajok példányainak befogását és hasznosítását. Ebből a contrario az következik, hogy ez a rendelkezés nem zárja ki a befogást és hasznosítást, ha ezek a feltételek nem teljesülnek. Az uniós jogalkotó nyilvánvalóan abból indult ki, hogy az V. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotban vannak, amelyet elvileg nem befolyásol hátrányosan a példányok befogása és hasznosítása. Ameddig ez a feltételezés helytálló, a befogás és a hasznosítás összeegyeztethető az irányelv 2. cikkének (1) és (2) bekezdése szerinti célkitűzéssel is, amely a vadon élő fajok megőrzésére, és különösen a közösségi jelentőségű fajok kedvező védettségi állapotának a fenntartására vagy helyreállítására irányul.
68. Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke azonban nem ad jogot az V. mellékletben felsorolt példányok befogására és hasznosítására. Sőt, a tagállamok korlátozásokat vagy akár teljes tilalmat is elrendelhetnek a kedvező védettségi állapot ellenére. Ez az EUMSZ 193. cikke értelmében szigorúbb védintézkedésként megengedhető lenne.
69. Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke viszont azt szabályozza, hogy mi történjen, ha az ártalmatlan befogás és hasznosítás feltételezése megdől. Ebben az esetben a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy ezek a tevékenységek összeegyeztethetők legyenek a kedvező védettségi állapot fenntartásával. Amint azt a Bíróság már megállapította, a tagállamok nem dönthetnek szabadon arról, hogy meghozzák‑e ezeket az intézkedéseket, hanem kötelezettség terheli őket, amelynek a 14. cikk végrehajtásában is tükröződnie kell.(24)
70. Így az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke szerint a tagállamoknak korlátozniuk kell az V. mellékletben szereplő fajok példányainak a befogását és hasznosítását, ha megdőlt az a feltételezés, hogy a kérdéses tevékenység korlátlan folytatása összeegyeztethető a kedvező védettségi állapot fenntartásával.
b) A szükséges intézkedések értékelése
71. Amint arra a Bizottság helyesen rámutat, az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése mérlegelési jogkört biztosít a tagállamok számára annak megítélése során, hogy a fent említett feltételezés megdől‑e, és különösen, hogy egy faj védettségi állapota miatt korlátozni kell a vadászatot. Ezt a jogkört azonban korlátozza a kedvező védettségi állapot fenntartásának a célkitűzése.(25)
72. E kötelezettség körének tisztázása érdekében először az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikke szerinti felügyeleti kötelezettséggel kell foglalkozni, majd a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismeretek alkalmazandó mércéjével és a 17. cikk szerinti jelentéstételi kötelezettséggel, végül pedig a kedvezőtlen védettségi állapot megállapításának következményeivel.
– Az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikke.
73. A védettségi állapot vizsgálata és értékelése az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének alkalmazása során nem tartozik a tagállamok mérlegelési jogkörébe. Éppen ellenkezőleg, e rendelkezés szerint megteszik a szükséges intézkedéseket, amennyiben azt a 11. cikk szerinti felügyelet alapján szükségesnek tartják. A 11. cikke másfelől előírja, hogy a tagállamok felügyelik a 2. cikkben említett természetes élőhelyek és fajok védettségi állapotát, különös tekintettel az elsődleges fontosságú természetes élőhelytípusokra és a veszélyeztetett fajokra.
74. Ez a felügyeleti kötelezettség azonban nem korlátozódik a veszélyeztetett fajokra és élőhelyekre. Mivel az élőhelyvédelmi irányelvnek a 2. cikk (1) bekezdésében deklarált célja, hogy tagállamoknak a Szerződés hatálya alá tartozó európai területén a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állat‑ és növényfajok megőrzése révén hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához, a tagállamoknak főszabály szerint felügyelniük kell az európai területükön található minden természetes élőhelyet és minden vadon élő állat‑ és növényfajt. A felügyeletnek az irányelv céljainak megvalósítására, tehát valamennyi faj és élőhely védelmével a biológiai sokféleség biztosítására kell irányulnia.(26)
75. Bár e kötelezettség – a szövege és célkitűzése szerint – korlátlan, a tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, legalábbis a felügyelet módját illetően. Amíg egy faj védettségi állapotával kapcsolatban nem merülnek fel aggályok, számos faj esetében elegendő lesz az élőhelyeik általános állapotának a felügyelete, és az így nyert információkból az ott várhatóan előforduló fajok védettségi állapotára vonatkozó feltételezések kidolgozása. A Bíróságnak azonban a jelen eljárásban erről nem kell részletesen nyilatkoznia.
76. Az élőhelyvédelmi irányelv által egyedileg védett fajok esetében azonban különös felügyeleti intézkedésekre van szükség. Ez különösen igaz a Duerótól északra fekvő spanyol területeken élő farkasra. Az Unió legtöbb területétől eltérően a farkas ott nem számít veszélyeztetett fajnak, így a 11. cikk második mondata értelmében nem kell különös tekintettel lenni rá. Mindazonáltal az V. mellékletben felsorolt fajok az 1. cikk g) pontja értelmében szintén közösségi jelentőségűek. Különösen a 14. cikk alkalmazása függ közvetlenül az V. mellékletben felsorolt fajok felügyeletétől. Ezzel összeegyeztethetetlen lenne, ha ezeket a fajokat nem felügyelnék gondosan.
77. Ezenkívül a védett fajok populációit vagy alpopulációit nem szabad elszigetelten vizsgálni, hanem – amint arra az ASCEL helyesen rámutat – csak más populációk vagy alpopulációk átfogó összefüggésében.(27) Ezért feltételezhető, hogy bizonyos mértékű cserélődés zajlik a Duerótól északra fekvő spanyol területek és a folyótól délre fekvő területek, valamint Portugália között, mivel az egyes farkasok átkelnek a folyón vagy a határon. Az északon jelentkező problémák ezért általában érinthetik a déli országrészeket és Portugáliát is, ahol a farkas az élőhelyvédelmi irányelv II. melléklete szerint veszélyeztetett fajnak számít.
78. Az V. mellékletben felsorolt fajok védettségi állapotának az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikkében előírt felügyelete ezért különös gondosságot igényel, különösen akkor, ha – a farkashoz hasonlóan – a szomszédos területek közül néhány vonatkozásában a II. és IV. mellékletben szerepelnek, sőt ott veszélyeztetett fajnak minősülnek.
– Az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke szerinti jelentés, mint a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismeretek megtestesítője
79. A természetvédelem területén végzett egyéb értékelésekhez hasonlóan ennek a felügyeletnek és a 14. cikk alkalmazása során levont következtetéseknek a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismereteken kell alapulniuk.(28)
80. Ez következik a megfelelő ügyintézés elvéből és az elővigyázatosság fent említett elvéből is.
81. A tagállamoknak az uniós jog alkalmazása során – az uniós jog általános jogelveként – be kell tartaniuk a megfelelő ügyintézés elvét.(29) Ez többek között megköveteli a közigazgatási hatóságtól, hogy valamennyi releváns körülményre kiterjedő gondos és pártatlan vizsgálatot folytasson le, hogy a végleges határozat meghozatala során a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információk álljanak rendelkezésére.(30)
82. Ezenkívül az elővigyázatosság elvén alapuló intézkedések – különösen az uniós környezetvédelmi jogszabályok rendelkezéseinek alkalmazása – általában megkövetelik az érintett kockázatok átfogó értékelését a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatok és a nemzetközi kutatások legújabb eredményei alapján.(31)
83. A Bizottság egy tudományos cikket(32) hoz fel példaként a legújabb tudományos eredményekre, amelyeket figyelembe kell venni a védettségi állapot felügyelete során.
84. A negyedik és az ötödik kérdés azonban nem közvetlenül az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikke szerinti felügyelet eredményeire vonatkozik, sőt, kétségbe vonja, hogy ez a farkas esetében egyáltalán megfelelő mértékben megtörtént‑e. A Tribunal superior (felsőbíróság) inkább a Spanyolország által a 17. cikknek megfelelően a Bizottságnak 2019‑ben benyújtott jelentésre hivatkozik. E rendelkezés szerint az ilyen jelentésnek tartalmaznia kell többek között a 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység főbb eredményeit. Spanyolország ebben azt közölte, hogy a farkas védettségi állapota Spanyolországban kedvezőtlen volt a 2013 és 2018 közötti időszakban.
85. Ha e jelentésen kívül valóban nem állnak rendelkezésre hasonló tudományos eredmények az érintett faj védettségi állapotára vonatkozóan, akkor legalább az abban rögzített eredményt figyelembe kell venni az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének alkalmazásakor.
86. Ettől eltérni csak olyan ellentétes tudományos eredmények alapján lehetne, amelyek tudományos szempontból hitelt érdemlőbbek, mint a jelentés. Ilyen eredmények különösen újabb vizsgálatokból származhatnak, amelyeknek azonban tudományosan legalább olyan megalapozottnak kell lenniük, mint a jelentés alapjául szolgáló eredményeknek.
87. Ezzel ellentétben a tagállamok nem hivatkozhatnak további tudományos bizonyítékok nélkül annak elavult jellegére. Mivel az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikke szerinti felügyeleti kötelezettség őket terheli, nekik maguknak kell naprakész tudományos ismeretekkel rendelkezniük, amelyekre szükség esetén hivatkozhatnak. Ha nincsenek ilyen eredmények, a megfelelő vizsgálat elmulasztásából nem származhat előnyük. Ezen túlmenően a 17. cikk szerinti hatéves jelentéstételi időszak kifejezi, hogy egy ilyen jelentés a következő jelentésig intézkedések alapjául szolgálhat.
88. Ezért meg kell állapítani, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke alapján elvégzendő értékelésnek a 17. cikk alapján közölt jelentésen kell alapulnia, kivéve, ha azt tudományos szempontból hitelt érdemlőbb eredmények cáfolják.
– A kedvezőtlen védettségi állapot következményei
89. A tagállamoknak gyakorlatilag az élőhelyvédelmi irányelv V. mellékletében felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának fenntartására vonatkozó aggály esetén mérlegelniük kell, hogy szükséges‑e intézkedéseket tenniük a példányok befogása és hasznosítása tekintetében, tehát a vadászat tekintetében is.
90. Ha – mint a jelen esetben – a tagállam még arról is tájékoztatta a Bizottságot, hogy az élőhelyvédelmi irányelv V. mellékletében felsorolt fajok védettségi állapota kedvezőtlen, akkor ez a mérlegelési jogkör szükségszerűen korlátozott. Ebben az esetben az eddig hozott intézkedések egyértelműen nem elegendőek a faj állománya kedvező védettségi állapotának a biztosításához.
91. Az már nem tartozik az illetékes hatóságok mérlegelési jogkörébe, hogy kedvezőtlen védettségi állapot esetén hoznak‑e intézkedéseket. Ebben az esetben inkább az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke értelmében további intézkedéseket kell hozniuk a faj védettségi állapotának olyan mértékű javítása érdekében, hogy az érintett állomány hosszú távon kedvező védettségi állapotot érjen el.
92. Még nem egyértelmű azonban, hogy az illetékes hatóságoknak milyen további intézkedéseket kell majd hozniuk, és különösen, hogy be kell‑e tiltaniuk a vadászatot. Ezt mutatja az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (2) bekezdésében szereplő lehetséges intézkedések példálózó felsorolása. Eszerint csak a 11. cikk szerinti felügyelet folytatása kötelező, míg a tagállam vagy az illetékes hatóságok „megtehetik” a többi említett intézkedést, de – főszabály szerint – nem kötelesek erre.
93. Mivel az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (2) bekezdésében felsorolt intézkedések csak addig szükségesek, amíg kétséges a kedvező védettségi állapot fenntartása, ez a rendelkezés nem említi a vadászat teljes és állandó tilalmát mint lehetséges intézkedést. Megemlíti azonban a példányok természetes környezetükben való befogásának, illetve begyűjtésének és bizonyos populációk hasznosításának időszakos, illetve helyi tilalmának a lehetőségét (második franciabekezdés), azaz addig, amíg a tilalom szükséges. Megemlíti továbbá a vadászati szabályokat, amelyek figyelembe veszik az érintett populáció védettségi szükségleteit (negyedik franciabekezdés), valamint a befogásra vonatkozó engedélyek vagy kvóták rendszerét (ötödik franciabekezdés).
94. Azonban még a kedvezőtlen védettségi állapot esetén meglévő intézkedési lehetőségeket is korlátozza a kedvező védettségi állapot fenntartásának a célkitűzése.
95. A német nyelvű változatban ez egyértelműen következik az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke (1) bekezdésének a szövegéből. A tagállamok szükséges intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy a befogás és a hasznosítás összeegyeztethető legyen a kedvező védettségi állapot fenntartásával.
96. Más nyelvi változatokban, például az angol, francia vagy spanyol változatban hiányzik a meghozandó intézkedések „szükségesként” való közvetlen minősítése. E változatok szerint a tagállamok csak intézkedéseket hoznak, amelyek biztosítják, hogy a befogás és a hasznosítás összeegyeztethető legyen a kedvező védettségi állapot fenntartásával. Az intézkedések szükségessége azonban implicit módon szerepel ebben az utasításban. Ezen túlmenően az intézkedések szükségességét közvetve kifejezetten is megemlítik, mivel minden nyelvi változat szerint intézkedéseket kell hozni, ha a tagállamok szükségesnek ítélik azokat.
97. Az, hogy egy faj kedvezőtlen védettségi állapotának a megállapítása indokolja‑e a vadászat korlátozásának vagy betiltásának szükségességét, a megállapítás okaitól függ.
98. Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontja szerint a védettségi állapot akkor minősül kedvezőnek, ha egyrészt az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként. Másrészt a faj természetes előfordulási területe nem csökken, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog csökkenni. És végül kellő nagyságú élőhelynek kell rendelkezésre állni a jelenleg és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához.(33)
99. A vadászat korlátozásának szükségessége különösen akkor nyilvánvaló, ha egy faj védettségi állapota kedvezőtlen, elsősorban a példányok pusztulása miatt. Még akkor is, ha az ilyen veszteségek elsősorban más okokra vezethetők vissza – a farkasok esetében például a közúti forgalomra, betegségekre vagy orvvadászatra kell gondolni –, szükség lehet a további veszteségek vadászattal történő megelőzésére.
100. Ha azonban a faj problémái elsősorban az élőhelyéhez kapcsolódnak, ami például Franciaországban a hörcsög (Cricetus cricetus) esetében feltételezhető,(34) akkor előfordulhat, hogy a vadászat vagy annak korlátozása csak nagyon korlátozott hatással van a faj védettségi állapotára.
101. Ehhez hozzá kell tenni, hogy egy tagállam biogeográfiai régióiban egy faj védettségi állapotára vonatkozó megállapítás csak korlátozott következtetéseket tesz lehetővé az egyes területek védettségi állapotára vonatkozóan. Inkább az nem zárható ki, hogy bizonyos területeken a faj védettségi állapota olyan jó, hogy ott még mindig lehet vadászni, még akkor is, ha figyelembe vesszük a más, kedvezőtlen védettségi állapotú területekkel való kapcsolatokat. Azonban ennek ellenkezője is lehetséges, ha a kedvezőtlen védettségi állapotú populációk a különösen jó védettségi állapotú területekről vándorló példányoktól függenek. Ezt az értékelést elsősorban a tagállamok illetékes hatóságainak kell elvégezniük, figyelembe véve a rendelkezésre álló legjobb tudományos eredményeket, és az élőhelyvédelmi irányelv 11. cikkével összhangban a fajok védettségi állapotának megfelelő felügyelete alapján.
102. Az elővigyázatosság elvét is figyelembe kell venni annak eldöntésekor, hogy milyen intézkedésekre van szükség. Ez az elv lehetővé teszi, hogy amennyiben bizonytalan a kockázatok fennállása vagy mértéke, különösen a környezetet érintő kockázatok tekintetében, védelmi intézkedéseket lehessen hozni anélkül, hogy meg kellene várni e kockázatok valósságának és súlyosságának teljes bizonyítását.(35) Védintézkedések tehát akkor is lehetségesek, ha a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismeretek alapján bizonytalanok a kedvező védettségi állapot fenntartásának a kockázatai.
103. Összefoglalásképpen meg kell állapítani, az élőhelyvédelmi irányelv V. mellékletében felsorolt fajok kedvezőtlen védettségi állapotának a megállapítását követően is csak akkor szabad megtiltani a faj vadászatát, ha ez a tilalom a faj kedvező védettségi állapotának a helyreállításához – a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismereteknek, beleértve a faj védettségi állapotának a 11. cikk szerinti megfelelő felügyeletét, és az elővigyázatosság elvének figyelembevételével – szükséges.
D. Záró megjegyzés
104. Végül nem szabad elfelejteni, hogy a farkasok védelme a Natura 2000 területeken a vadászat engedélyezése szempontjából is fontos lehet. Mivel Spanyolország a Duerótól közvetlenül délre több területet is kijelölt a farkas védelmére,(36) és ez a faj igen nagy területeket foglal el,(37) fel lehet vetni azt a kérdést is, hogy a Duerótól északra eső területekre vonatkozó vadgazdálkodási tervek esetében szükség van‑e a természeti területre gyakorolt hatásoknak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatára.(38) Végül is nem zárható ki, hogy a védett területeken élő farkasok átkelnek a folyón, és ott ejtik el őket. A védett területeken élő populációk genetikai sokfélesége szempontjából is fontos lehet, hogy kellő mértékben érintkeznek‑e a folyótól északra élő populációkkal. Ez a kérdés azonban nem képezi a jelen eljárás tárgyát.
V. Végkövetkeztetések
105. Azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következőképpen válaszoljon:
1) Az előzetes döntéshozatali kérelem nem vonja kétségbe, hogy a farkast (Canis lupus) a 2013. május 13‑i 2013/17/EU irányelvvel módosított, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK irányelv 12. cikke értelmében Spanyolországban csak a Duero folyótól délre kell védeni, míg a folyótól északra az irányelv 14. cikke vonatkozik ezen állatfajra.
2) A vadászat minősülhet a farkaspéldányok 92/43 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése értelmében vett befogásának és hasznosításának.
3) A 92/43 irányelv 11., 14. és 17. cikkét úgy kell értelmezni,
hogy
– a tagállamoknak a 14. cikkel összhangban korlátozniuk kell az V. mellékletben szereplő fajok példányainak befogását és hasznosítását, ha megdőlt az a feltételezés, hogy a kérdéses tevékenység korlátlan folytatása összeegyeztethető a kedvező védettségi állapot fenntartásával,
– az V. mellékletben felsorolt fajok védettségi állapotának a 11. cikkben előírt felügyelete különös gondosságot igényel, különösen akkor, ha – a farkashoz hasonlóan – a szomszédos területek közül néhány vonatkozásában a II. és IV. mellékletben szerepelnek, sőt ott veszélyeztetett fajnak minősülnek,
– a 14. cikk alapján elvégzendő értékelésnek a 17. cikk alapján közölt jelentésen kell alapulnia, kivéve, ha azt tudományos szempontból hitelt érdemlőbb eredmények cáfolják, és
– az V. mellékletben felsorolt fajok kedvezőtlen védettségi állapotának a megállapítását követően is csak akkor szabad megtiltani a faj vadászatát, ha ez a tilalom a faj kedvező védettségi állapotának a helyreállításához – a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismereteknek, beleértve a faj védettségi állapotának a 11. cikk szerinti megfelelő felügyeletét, és az elővigyázatosság elvének figyelembevételével – szükséges.