Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2024 m. sausio 25 d.(1)
Byla C-436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
prieš
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Kastilijos ir Leono aukštesnysis teisingumo teismas, Ispanija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 92/43/EEB – Natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsauga – Griežta į IV priedo a dalį įrašytų rūšių apsaugos sistema – Canis lupus (vilkas) – Griežtos apsaugos teritorinės ribos – Į V priedo a dalį įrašytų laukinių faunos rūšių egzempliorių ėmimas iš gamtos ir jų naudojimas – Regioninis vilkų naudojimo medžioklės plotuose planas – Atitinkamos rūšies populiacijų apsaugos būklės vertinimas – Nepalankios apsaugos būklės pasekmės“
I. Įvadas
1. Šiuo metu dėl vilkų (Canis lupus) apsaugos vyksta prieštaringos diskusijos. Europos Parlamentas paragino persvarstyti vilkų apsaugos būklę(2), o Europos Komisija šiuo tikslu paprašė pateikti vietinius duomenis(3). Berno konvencijoje(4) taip pat svarstoma, ar vilkų apsauga turėtų būti sumažinta(5).
2. Vis dėlto Buveinių direktyva(6) ir toliau užtikrina visapusišką vilkų apsaugą: valstybės narės turi ne tik nustatyti specialias šios rūšies apsaugos teritorijas, bet ir saugoti atskirus egzempliorius visoje Sąjungos teritorijoje. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su šia antrąja apsaugos sistema – rūšių apsauga.
3. Kalbant apie rūšių apsaugą, Buveinių direktyvoje numatyti du apsaugos lygiai, t. y. griežta tam tikrų rūšių apsauga pagal 12 straipsnį, kuriuo visų pirma iš esmės draudžiama medžioti, ir silpnesnė apsauga pagal 14 straipsnį, kuriame numatytas medžioklės apribojimas, iš esmės leidžiamas, jei tai būtina siekiant išlaikyti palankią atitinkamų rūšių apsaugos būklę.
4. Vilkams taikomos abi rūšių apsaugos formos. Lemiamas veiksnys yra tai, kur jis aptinkamas. Pagal Buveinių direktyvą vilkams Ispanijoje į šiaurę nuo Duero upės taikomas 14 straipsnis, o vilkams Ispanijoje į pietus nuo Duero upės – 12 straipsnis. Taigi Kastilijos ir Leono autonominio regiono, per kurį teka ši upė, šiaurėje leidžiama medžioti vilkus.
5. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su teisiniu ginču dėl regioninio teisės akto, susijusio su medžiokle, priimtinumo. Kadangi vilkų apsaugos būklė Ispanijoje yra nepalanki, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar priimtina tai, kad į šiaurę nuo Duero upės netaikoma Buveinių direktyvos 12 straipsnyje numatyta griežta apsauga. Jei būtų patvirtinta direktyvoje numatyta dviejų apsaugos režimų teritorinė riba, Teisingumo Teismas turėtų išaiškinti, ar medžioklė vis dėlto turi būti uždrausta dėl nepalankios apsaugos būklės, kaip tai suprantama pagal 14 straipsnį.
6. Teisingumo Teismas iki šiol dar nenagrinėjo nė vieno iš šių klausimų. Vis dėlto jie svarbūs ne tik Ispanijai, bet ir Graikijai, Suomijai, Bulgarijai, Latvijai, Lietuvai, Estijai, Lenkijai, Slovakijai ir Suomijai, kuriose vilkams visoje šalies teritorijoje arba jos dalyje taip pat taikoma tik silpnesnė apsauga, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį.
II. Teisinis pagrindas
A. Berno konvencija
7. Pagal tarptautinę teisę itin svarbi Berno konvencija dėl Europos laukinės gamtos ir gamtinės aplinkos apsaugos. Europos ekonominė bendrija šią konvenciją ratifikavo 1982 m.(7). Nors Ispanija ją pasirašė 1979 m., šioje šalyje ji įsigaliojo tik 1986 m.(8).
8. Berno konvencijos 2 straipsnyje nustatyti bendrieji tikslai:
„Susitariančiosios Šalys imasi reikiamų priemonių išlaikyti arba palaikyti laukinės floros ir faunos visumą lygyje, kuris reikalingas ekologiniu, moksliniu ir kultūriniu požiūriu, atsižvelgiant taip pat į ekonominį bei rekreacinį reikalingumą ir į lokaliai grėsmėje atsidūrusių porūšių, varietetų ir formų apsaugos reikalavimus.“
9. Berno konvencijos 6 straipsnyje išdėstytos specialios rūšių apsaugos nuostatos:
„Kiekviena susitariančioji Šalis imasi įstatyminių ir reglamentuotų priemonių, nukreiptų ir būtinų užtikrinti apsaugą laukinės faunos rūšių, išvardytų II priedėlyje. Būtina uždrausti šių rūšių:
a) intensyvų gaudymą bet kokiu būdu, įsigijimą ir naikinimą;
<...>“
10. Vilkas yra įtrauktas į Berno konvencijos II priedėlį kaip griežtai saugoma faunos rūšis. Vis dėlto Ispanija padarė išlygą ir paskelbė, kad vilką saugos kaip III priedėlyje nurodytą faunos rūšį, t. y. pagal 7 straipsnį(9).
11. Berno konvencijos 7 straipsnyje taip pat nurodytos apsaugos priemonės:
„1. Kiekviena susitariančioji Šalis imasi įstatyminių ir reglamentuotų priemonių, nukreiptų ir reikalingų globoti laukinės faunos rūšis, išvardytas III priedėlyje.
2. Naudojimas laukinės faunos rūšių, išvardytų III priedėlyje, yra reglamentuotas tokiu būdu, kad būtų išlaikytas jų populiacijų egzistavimas už pavojingos ribos, atsižvelgiant į 2 straipsnio nuostatą.
3. Šios priemonės susideda iš:
a) draudimo periodo nustatymo ir (arba) kitų eksploatavimo ribojimo priemonių;
b) eksploatacijos laiko ar vietovės draudimo, kad būtų sudarytos sąlygos egzistuojančioms populiacijoms išlikti patenkinamame lygyje;
c) <...>“
12. Berno konvencijos 9 straipsnyje numatytos 6 ir 7 straipsnių apsaugos nuostatų išimtys, kurios iš esmės atitinka Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje numatytas išimtis.
B. Buveinių direktyva
13. Buveinių direktyvos penkiolikta konstatuojamoji dalis susijusi su rūšių apsauga:
„kadangi tam tikroms faunos ir floros rūšims būtina bendra apsaugos sistema, kuri papildytų [Direktyvą dėl laukinių paukščių apsaugos(10)]; kadangi tam tikroms rūšims, jei to reikalauja jų būklė, turėtų būti numatyta tvarkymo nuostata, įskaitant, pavyzdžiui, tam tikrų gaudymo bei žudymo priemonių uždraudimą, tuo pačiu numatant galimybę tam tikromis sąlygomis taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas.“
14. Buveinių direktyvos 1 straipsnio b, f, g ir i punktuose apibrėžiamos įvairios sąvokos:
„<...>
g) Bendrijos svarbos rūšys – tai 2 straipsnyje apibrėžtoje teritorijoje egzistuojančios rūšys, kurios:
i) yra nykstančios, išskyrus rūšis, kurių natūralaus paplitimo arealas siekia tos teritorijos pakraštį ir kurioms negresia išnykimas ar kurios nėra pažeidžiamos vakarų Palearktikos regione;
ii) yra pažeidžiamos, t. y. manoma, kad netolimoje ateityje jos gali būti perkeltos į nykstančiųjų kategoriją, jei ir toliau veiks tai lemiantys veiksniai;
iii) yra retos, t. y. rūšys, kurių mažos populiacijos šiuo metu nėra nykstančios ar pažeidžiamos, bet yra pavojus, kad jos gali tokiomis tapti; rūšys gyvena mažose geografinėse teritorijose arba yra retai išsidėsčiusios didesnėje teritorijoje;
iv) yra endeminės ir reikalauja išskirtinio dėmesio dėl specifinio jų natūralios buveinės pobūdžio ir (arba) dėl jų naudojimo galimo poveikio jų buveinei ir (arba) jų apsaugos būklei.
Tokios rūšys yra arba gali būti įtrauktos į II ir (arba) IV ar V priedus.
<...>
i) rūšies apsaugos būklė reiškia atitinkamą rūšį veikiančių poveikių visumą, kuri gali turėti ilgalaikį poveikį jos populiacijos paplitimui ir gausumui 2 straipsnyje nurodytoje teritorijoje[.]
Rūšies apsaugos būklė laikoma „gera [palanki]“, kai:
– atitinkamos rūšies populiacijos pokyčių duomenys rodo, kad ji pati pajėgi ilgą laiką išlikti kaip gyvybingas jos natūraliosios buveinės komponentas, ir
– rūšies natūralaus paplitimo arealas nemažėja ir nėra tikėtina, kad bus sumažintas ateityje, ir
– yra ir tikriausiai bus pakankamai didelė buveinė, kurioje jos populiacija galės išlikti ilgą laiką.
<...>“
15. Buveinių direktyvos 2 straipsnyje nurodytas jos tikslas:
„1. Šios direktyvos tikslas – padėti užtikrinti biologinę įvairovę, apsaugant natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą europinėje valstybių narių, kurioms taikoma Sutartis, teritorijoje.
2. Priemonės, kurių imamasi pagal šią direktyvą, turi palaikyti ar atstatyti palankią Bendrijos svarbos natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros rūšių apsaugos būklę.
3. Taikant priemones pagal šią direktyvą, atsižvelgiama į ekonominius, socialinius ir kultūrinius reikalavimus bei regionines ir vietines charakteristikas.“
16. Buveinių direktyvos 4 straipsnyje reglamentuojama, kaip atrenkamos pagal šią direktyvą saugomos teritorijos, ir nurodomas 11 straipsnyje numatytas šių teritorijų apsaugos būklės stebėjimas.
17. Buveinių direktyvos 11 straipsnyje valstybės narės įpareigojamos vykdyti rūšių ir buveinių stebėseną:
„Valstybės narės vykdo 2 straipsnyje nurodytų natūralių buveinių ir rūšių apsaugos būklės stebėjimą, atkreipdamos ypatingą dėmesį į prioritetinius natūralių buveinių tipus ir prioritetines rūšis.“
18. Buveinių direktyvos 12 straipsnyje nustatytos pagrindinės rūšių apsaugos pareigos:
„1. Valstybės narės imasi reikiamų priemonių sukurti į IV priedo a dalį įrašytų gyvūnų rūšių griežtos apsaugos jų paplitimo areale sistemą, draudžiančią:
a) bet kokia forma tyčia gaudyti ar žudyti šių rūšių individus gamtoje;
b) šias rūšis tyčia trikdyti, ypač jų perėjimo, jauniklių auginimo, žiemos miego ir migracijos metu;
c) tyčia naikinti ar rinkti kiaušinius gamtoje;
d) pažeisti ar naikinti perėjimo ar poilsio vietas.
2. Valstybės narės draudžia laikyti, transportuoti, parduoti ar mainyti, siūlyti parduoti ar mainyti gamtoje sugautus šių rūšių egzempliorius, išskyrus tuos, kurie teisėtai buvo pagauti prieš įgyvendinant šią direktyvą.
<...>“
19. Buveinių direktyvos 14 straipsnyje pateikiamos nuostatos dėl tam tikrų faunos rūšių ėmimo iš gamtos:
„1. Jei, remdamosi 11 straipsnyje numatytais stebėjimais, valstybės narės mano, kad tai yra būtina, jos imasi priemonių užtikrinti, kad į V priedą įrašytų laukinių faunos ir floros rūšių egzempliorių ėmimas iš gamtos ir jų naudojimas nesutrukdytų palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę.
2. Kai manoma, kad tokios priemonės yra būtinos, viena iš tokių priemonių yra 11 straipsnyje numatytų stebėjimų tąsa. Tarp tokių priemonių visų pirma galėtų būti:
– taisyklės, reguliuojančios priėjimą prie tam tikros nuosavybės,
– laikinas ar vietinio masto draudimas imti rūšių egzempliorius iš gamtos ir naudoti tam tikras populiacijas,
– tokių egzempliorių ėmimo iš gamtos laikotarpių ir (arba) metodų reguliavimas,
– medžioklės ir žūklės taisyklių taikymas, imant egzempliorius iš gamtos, kuriose atsižvelgiama į tokių populiacijų išsaugojimą,
– rūšių egzempliorių ėmimui iš gamtos būtinų licencijų ar kvotų sistemos sukūrimas,
– rūšių egzempliorių pirkimo, pardavimo, siūlymo pirkti, laikymo ar transportavimo pardavimo tikslais reguliavimas,
– gyvūnų rūšių veisimas nelaisvėje, augalų rūšių dirbtinis dauginimas griežtai kontroliuojamomis sąlygomis, siekiant sumažinti laukinių rūšių ėmimą iš gamtos,
– taikomų priemonių poveikio įvertinimas.“
20. Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje numatytos 12 ir 14 straipsnių išimtys.
21. Pagal Buveinių direktyvos 17 straipsnio 1 dalį valstybės narės ir Komisija įpareigojamos reguliariai teikti ataskaitas apie taikytų pagal šią direktyvą priemonių įgyvendinimą, visų pirma apie rūšių apsaugos būklę:
„Pasibaigus 23 straipsnyje nurodytam laikotarpiui, kas šešeri metai valstybės narės pateikia ataskaitą apie taikytų pagal šią direktyvą priemonių įgyvendinimą. Į šią ataskaitą įtraukiama informacija apie 6 straipsnio 1 dalyje nurodytas apsaugos priemones ir tų priemonių poveikio I priedo natūralių buveinių tipų ir II priedo rūšių apsaugos būklei įvertinimas bei pagrindiniai 11 straipsnyje nurodytos priežiūros rezultatai. Pagal Komiteto formą parengta ataskaita pateikiama Komisijai ir turi būti prieinama visuomenei.“
22. Buveinių direktyvos II priedo a dalyje vilkas yra įtrauktas į prioritetinių rūšių, kurių apsaugai reikalingas specialių saugomų teritorijų steigimas, sąrašą, tačiau Ispanijoje jis apima tik populiacijas į pietus nuo Duero upės(11). Vilkas taip pat yra įtrauktas į IV priedo a dalį kaip Bendrijos svarbos gyvūnų rūšis, kuriai reikalinga griežta apsauga pagal 12 straipsnį, išskyrus Ispanijoje į šiaurę nuo Duero upės gyvenančias populiacijas. Šios vilkų populiacijos įtrauktos į V priedo a dalį.
C. Valstybinė Ispanijos teisė
23. Šioje byloje taikytinos redakcijos Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (2007 m. gruodžio 13 d. Įstatymas Nr. 42 dėl gamtos paveldo ir biologinės įvairovės) 56 straipsniu buvo nustatytas laukinių gyvūnų rūšių, kurioms taikomas specialus apsaugos režimas, sąrašas, į jį įtraukiamos rūšys, porūšiai ir populiacijos, kurioms dera skirti ypatingą dėmesį ir apsaugą dėl jų mokslinės, ekologinės ar kultūrinės vertės, unikalumo, retumo ar joms kylančios grėsmės laipsnio, taip pat Ispanijos ratifikuotų direktyvų ir tarptautinių konvencijų prieduose kaip saugomos išvardytos rūšys, porūšiai ir populiacijos. Šio įstatymo 65 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad medžioti ir žvejoti vidaus vandenyse galima tik autonominių regionų nustatytas rūšis, nedarant poveikio į rūšių, kurioms taikomas specialus apsaugos režimas, sąrašą įtrauktoms rūšims.
24. 2021 m. rugsėjo 20 d. Aplinkos ministerijos įsakymu TED/980 buvo iš dalies pakeistas Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (2011 m. vasario 4 d. Karaliaus dekretas Nr. 139 dėl laukinių rūšių, kurioms taikomas specialus apsaugos režimas, sąrašo ir Ispanijos nykstančių rūšių katalogo sudarymo) priedas. Šiuo įsakymu į sąrašą buvo įtraukti visi Ispanijoje gyvenantys vilkai. Šiame įsakyme yra papildoma pirmoji nuostata dėl suderinamumo su galiojančiomis priemonėmis, jos 2 dalyje nustatyta, kad vilkų medžioklės ir gaudymo įrenginius, kuriems yra išduotas administracinis autonominio regiono kompetentingos institucijos leidimas, galima naudoti, jeigu jie atitinka tam tikrus kriterijus.
D. Kastilijos ir Leono autonominio regiono teisės aktai
25. Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Kastilijos ir Leono 1996 m. liepos 12 d. Įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės) jau yra panaikintas, tačiau galiojo vilkų naudojimo plano patvirtinimo metu; šio įstatymo 7 straipsnyje buvo nustatyta, kad šio įstatymo I priede apibrėžtos rūšys laikomos medžiojamųjų gyvūnų rūšimis. Į I priedą buvo įtraukti vilkai, gyvenantys į šiaurę nuo Duero upės.
26. Šiuo metu galiojančios 2021 m. liepos 1 d. Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Kastilijos ir Leono įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės ir tvaraus medžioklės išteklių valdymo) redakcijos 6 straipsnyje nustatyta, kad medžioti galima tik medžiojamųjų gyvūnų rūšis (jos išvardytos įstatymo I priede). I priede „Vilkai (Canis lupus), gyvenantys į šiaurę nuo Duero upės“ priskiriami prie stambiųjų medžiojamųjų gyvūnų rūšių. Tame įstatyme taip pat išdėstytos nuostatos dėl gyvūnų rūšių, kurioms taikoma tam tikra apsauga pagal pagrindinius nacionalinės teisės aktus, pagal kuriuos draudžiama jas medžioti, išbraukimo iš I priedo, taip pat išvardijami atvejai, kai toks išbraukimas laikomas būtinu tinkamai šių gyvūnų rūšių apsaugai užtikrinti. Pagal tą įstatymą taip pat galima laikinai uždrausti medžioti bet kurią iš medžiojamųjų gyvūnų rūšių, jei tai būtina tinkamai jos apsaugai užtikrinti. Įstatymo 38 straipsnyje (prieš jį panaikinat Ispanijos Konstituciniam Teismui) buvo nustatyta, kad bet kokiai vilkų medžioklei reikalingas Consejería competente en materia de caza (už medžioklės klausimus atsakinga institucija), t. y. aukščiausios Kastilijos ir Leono autonominio regiono kompetentingos institucijos, leidimas; už vieną sumedžiotą vilką (Canis lupus) nustatytas 6 000 EUR mokestis.
III. Bylos aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (Asociacija Pirėnų vilkams išsaugoti ir tirti (ASCEL)) 2020 m. vasario 17 d. pateikė Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Kastilijos ir Leono aukštesnysis teisingumo teismas, Ispanija) administracinį skundą prieš Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracija, Ispanija). ASCEL prašo panaikinti 2019 m. spalio 9 d. Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (Gamtos paveldo ir miškininkystės politikos generalinis direktoratas [Kastilijos ir Leono vyriausybė], Ispanija) sprendimą, kuriuo patvirtinamas vilkų naudojimo jų gyvenamų rajonų medžioklės plotuose į šiaurę nuo Duero upės Kastilijoje ir Leone 2019–2020, 2020–2021 ir 2021–2022 m. sezonais planas (toliau – vilkų naudojimo planas). Ji taip pat reikalauja atlyginti laukinei gyvūnijai per visus to laikotarpio medžioklės sezonus padarytą žalą.
28. Vilkų naudojimo planas grindžiamas 2012–2013 m. atliktu vilkų surašymu regione, 2012–2014 m. atliktu jų surašymu šalyje, taip pat metinėmis stebėsenos ataskaitomis (joms parengti reikia mažiau tyrimų ir stebėsenos nei surašymui). Remiantis turimais duomenimis ir pasitelkiant įvairius veiksnius tame plane apskaičiuota, kad Kastilijoje ir Leone į šiaurę nuo Duero upės gyveno 1 051 vilkas (prieš leidžiant juos medžioti). Vilkų naudojimo plane vilkų gyvenama Kastilijos ir Leono teritorija į šiaurę nuo Duero upės suskirstyta į 28 vilkų gyvenamus rajonus ir apskaičiuotas vilkų tankis kiekviename jų, suskirstant rajonus pagal didelį, vidutinį ar mažą vilkų vidutinį tankį ir pagal jį priskiriant tiems rajonams medžioklės kvotą (procentine išraiška). Galiausiai vilkų naudojimo plane nurodyta, kad metiniam vilkų mirtingumui viršijus 35 % šios gyvūnų rūšies populiacija pradėtų mažėti.
29. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo pastaraisiais metais išnagrinėjęs keletą skundų dėl įvairių už įstatymą žemesnės galios nuostatų, susijusių su leidimu medžioti vilkus. Jis pažymi, kad šios nuostatos buvo panaikintos atitinkamais sprendimais, administracinėje byloje nepateikus jokių mokslo tyrimų, patvirtinančių reikalavimus, dėl kurių šią gyvūnų rūšį tikslinga paskelbti medžiojamąja, nepažeidžiant jos apsaugos būklės paplitimo areale. Vis dėlto šie sprendimai buvo apskųsti apeliacine tvarka Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija), šis patenkino skundus ir nusprendė, kad kiekvienais metais arba medžioklės sezonu pagal atitinkamos institucijos teritorinę kompetenciją, taip pat dėl kiekvienos medžiojamųjų gyvūnų rūšies nėra būtina atlikti išankstinį, konkretų – ad hoc – teritorinį ir dalykinį patikrinimą, siekiant nustatyti, ar laikomasi gyvūnų rūšių populiacijos dydžio, geografinio paplitimo ir veisimosi reikalavimų.
30. Taigi Tribunal Superior pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„Atsižvelgiant į tai, kad pagal Buveinių direktyvos 2 straipsnio 2 dalį bet kokios priemonės, kurių valstybės narės imasi pagal šią direktyvą, turi palaikyti arba atkurti palankią Bendrijos svarbos gyvūnų rūšių, pavyzdžiui, vilkų, apsaugos būklę:
1. Ar Buveinių direktyvos 2 straipsnio 2 dalimi, 4, 11, 12, 14, 16 ir 17 straipsniais draudžiama autonominio regiono įstatymu (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Kastilijos ir Leono 1996 m. liepos 12 d. Įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės)), o vėliau – Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Kastilijos ir Leono 1992 m. liepos 1 d. Įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės ir tvaraus medžiojamųjų gyvūnų išteklių valdymo) vilkus paskelbti medžiojamųjų gyvūnų rūšimi, taigi leisti sumedžioti vilkus jų gyvenamų rajonų medžioklės plotuose 2019–2020, 2020–2021 ir 2021–2022 m. sezonais, kai jų apsaugos būklė yra nepalanki ir netinkama, kaip nurodyta Ispanijos Europos Komisijai 2019 m. pateiktoje 2013–2018 m. šešerių metų laikotarpio ataskaitoje, todėl ši valstybė (valstybė narė, Buveinių direktyvos 4 straipsnis) įtraukė visus Ispanijoje gyvenančius vilkus į laukinių rūšių, kurioms taikomas specialus apsaugos režimas, sąrašą ir į Ispanijos nykstančių gyvūnų rūšių katalogą, taip griežtą apsaugą suteikdama ir vilkų populiacijoms į šiaurę nuo Duero upės?
2. Ar su šiuo tikslu suderinama tai, kad vilkams suteikiama apsauga skiriasi priklausomai nuo to, ar jie gyvena į šiaurę, ar į pietus nuo Duero upės, atsižvelgiant į tai, kad:
i) šiuo metu toks skirstymas moksliniu požiūriu nelaikomas tinkamu;
ii) 2013–2018 m. vilkų apsaugos būklė trijuose Ispanijos regionuose, t. y. Alpių, Atlanto vandenyno ir Viduržemio jūros regionuose, yra nepalanki;
iii) ši rūšis griežtai saugoma beveik visose valstybėse narėse, o ypač regione, kurio dalis išsidėsčiusi Portugalijoje; ir
iv) Teisingumo Teismo jurisprudenciją dėl natūralaus paplitimo arealo ir teritorijos, pagal kurią vertinama vilkų apsaugos būklė, nes ji labiau atitinka Buveinių direktyvą, kartu nepamirštant šios direktyvos 2 straipsnio 3 dalies nuostatų, taikant vilkams šios direktyvos II ir IV priedų nuostatas nepriklausomai nuo to, ar jie gyvena į šiaurę, ar į pietus nuo Duero upės, leidžiant juos gaudyti ir medžioti tik nesant kitų priimtinų sprendimų ir tik laikantis 16 straipsnyje nustatytų sąlygų ir reikalavimų?
Jei būtų nuspręsta, kad skirtumas yra pateisinamas:
3. Ar Buveinių direktyvos 14 straipsnyje vartojama sąvoka „naudojimas“ apima vilkų medžioklę, atsižvelgiant į ypatingą šios rūšies svarbą (kitose vietovėse ji laikoma prioritetine), nes iki šiol vilkų medžioklė buvo leidžiama, o jų būklė 2013–2018 m. pripažinta nepalankia?
4. Ar Buveinių direktyvos 14 straipsniui prieštarauja tai, kad vilkai, gyvenantys į šiaurę nuo Duero upės, paskelbiami medžiojamųjų gyvūnų rūšimi (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Kastilijos ir Leono 1996 m. liepos 12 d. Įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės) 7 straipsnis ir I priedas ir Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Kastilijos ir Leono 1992 m. liepos 1 d. Įstatymas Nr. 4 dėl medžioklės ir tvaraus medžioklės išteklių valdymo) 6 straipsnis ir I priedas) ir patvirtinamas vilkų naudojimo jų gyvenamų rajonų medžioklės plotuose į šiaurę nuo Duero upės planas 2019–2020, 2020–2021 ir 2021–2022 m. sezonais, nesant duomenų, leidžiančių nustatyti, ar buvo vykdomas direktyvos 11 straipsnyje numatytas stebėjimas, nuo 2012–2013 m. neatlikus vilkų surašymo ir neturint pakankamos, objektyvios, mokslinės ir aktualios informacijos apie vilkų padėtį, pagal kurią buvo parengtas minėtas vilkų naudojimo planas, kai 2013–2018 m. trijuose Ispanijos regionuose, kuriuose gyvena vilkai, t. y. Alpių, Atlanto vandenyno ir Viduržemio jūros regionuose, vilkų apsaugos būklė buvo pripažinta nepalankia?
5. Ar pagal Buveinių direktyvos 4, 11 ir 17 straipsnių nuostatas vilkų apsaugos būklė (dabartinis ir faktinis populiacijos gausumo lygis, dabartinis geografinis paplitimas, veisimasis ir kt.) nustatoma pagal ataskaitas, kurias kas šešerius metus arba, jei reikia, per trumpesnį laikotarpį parengia valstybė narė, dalyvaujant moksliniam komitetui, pavyzdžiui, įsteigtam Karaliaus dekretu Nr. 139/2011, atsižvelgdama į tai, kad jų populiacijos yra pasiskirsčiusios skirtingų autonominių regionų teritorijose, ir į būtinybę atlikti vietos populiacijai skirtų priemonių vertinimą „platesniu mastu“, kaip nurodyta 2019 m. spalio 10 d. Teisingumo Teismo sprendime byloje C-674/17?“
31. ASCEL, Kastilijos ir Leono autonominis regionas, Ispanijos Karalystė, Suomijos Respublika ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas. Vadovaudamasis Procedūros reglamento 76 straipsnio 2 dalimi, Teisingumo Teismas nusprendė atsisakyti posėdžio, nes mano, kad turi pakankamai informacijos sprendimui priimti.
IV. Teisinis vertinimas
32. Buveinių direktyvoje vilkų apsaugai teikiama didelė reikšmė, todėl reikalaujama, kad būtų nustatytos specialios šios rūšies apsaugos teritorijos (4 straipsnis), o už šių teritorijų ribų(12) būtų taikomi griežti apsaugos režimai (12 straipsnis). Vis dėlto kai kuriems Sąjungos regionams, įskaitant visą Ispaniją į šiaurę nuo Duero upės, nė vienas iš dviejų apsaugos režimų netaikomas. Todėl Kastilijos ir Leono autonominis regionas savo teritorijoms į šiaurę nuo Duero upės patvirtino vilkų naudojimo planus, kurie ginčijami pagrindinėje byloje.
33. Šioje byloje keliamas klausimas, ar galima išlaikyti Buveinių direktyvos griežtos apsaugos režimų atskyrimą palei upę, atsižvelgiant į gyvūnų rūšies apsaugos būklę abiejose teritorijose (antrasis klausimas ir iš dalies pirmasis klausimas, toliau nagrinėjami B dalyje), ir kokiu mastu Buveinių direktyvos 14 straipsnio nuostatos dėl vilkų ėmimo iš gamtos gali apriboti medžioklę, jei pripažįstamas toks teritorinis atskyrimas (pirmasis klausimas kitais aspektais ir trečiasis–penktasis klausimai, toliau nagrinėjami C dalyje). Vis dėlto pirmiausia reikia atsakyti į prieštaravimus dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo.
A. Prieštaravimai dėl priimtinumo
34. Šiuo klausimu reikia priminti, kad tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes turi įvertinti, ar jo sprendimui priimti būtinas prejudicinis sprendimas, taip pat klausimų, kuriuos jis teikia Teisingumo Teismui, svarbą. Taigi Teisingumo Teismas iš principo turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikti klausimai yra susiję su Sąjungos teisės normos išaiškinimu. Vadinasi, klausimams dėl Sąjungos teisės taikoma svarbos prezumpcija. Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo, tik jeigu akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybėmis ar dalyku, jeigu problema hipotetinė arba Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus(13).
35. Ispanija tvirtina, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą nebėra svarbus sprendimui priimti, nes Ispanijos Konstitucinis Teismas pagrindinėje byloje nagrinėjamus Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracijos teisės aktus pripažino prieštaraujančiais Konstitucijai, remdamasis tuo, kad jie pažeidžia nacionalinės teisės aktus. O autonominio regiono administracija nurodo asmenis, turinčius leidimus medžioti vilkus, informavusi, kad jie negali naudotis jiems suteiktomis medžioklės teisėmis.
36. Vis dėlto Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracija taip pat nurodo, kad užginčijo nacionalinės teisės aktus, kurie neleidžia taikyti ginčijamų regioninių teisės aktų. Taigi galima daryti išvadą, kad priėmus sprendimą dėl šio ginčo, jei ieškinys būtų patenkintas, regioniniai teisės aktai galėtų būti atnaujinti.
37. Be to, pagrindinėje byloje keliamas klausimas, ar turi būti atlyginta žala, padaryta vilkų populiacijai medžioklės metu taikant regioninius teisės aktus iki Ispanijos Konstitucinio Teismo sprendimo priėmimo. Kadangi šis sprendimas susijęs tik su laikotarpiu nuo 2021 m., o pagrindinės bylos nagrinėjamos dėl medžioklės laikotarpių nuo 2019 m., regioninių teisės aktų suderinamumas su Sąjungos teise tebėra aktualus.
38. Taigi prašymas priimti prejudicinį sprendimą bet kuriuo atveju akivaizdžiai nėra nesusijęs su sprendimu pagrindinėje byloje.
39. Kitas Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracijos prieštaravimas, kad prašyme priimti prejudicinį sprendimą keliami tik įrodymų vertinimo klausimai, nėra labai įtikinamas. Nors Teisingumo Teismas iš tiesų nėra kompetentingas vertinti įrodymų prejudicinio sprendimo priėmimo metu, akivaizdu, kad prašymu priimti prejudicinį sprendimą siekiama išsiaiškinti Sąjungos teisės klausimus, susijusius su tuo, ar prie Duero upės nustatyti griežti vilkų apsaugos režimai yra teisėti ir kaip turi būti aiškinamas Buveinių direktyvos 14 straipsnis.
40. Vis dėlto Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracija pagrįstai tvirtina, kad dalis pirmojo klausimo yra susijusi su Ispanijos nacionalinės teisės aktais, reglamentuojančiais vilkų apsaugą, ir regioniniais teisės aktais, reglamentuojančiais vilkų medžioklę. Šis santykis yra Ispanijos nacionalinės teisės klausimas, į kurį Teisingumo Teismas negali atsakyti. Taigi ši pirmojo klausimo dalis yra nepriimtina.
41. O kiti Ispanijos ir Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracijos prieštaravimai dėl priimtinumo turi būti atmesti.
B. Griežtos apsaugos režimų taikymas teritorijoje
42. Antruoju ir pirmuoju klausimais, kiek tai susiję su Buveinių direktyvos 12 straipsniu, Tribunal Superior visų pirma siekia išsiaiškinti, ar, atsižvelgiant į vilkų apsaugos būklę Ispanijoje, su šios direktyvos tikslu išlaikyti arba atkurti palankią saugomų rūšių apsaugos būklę suderinama tai, kad Ispanijoje į pietus nuo Duero upės vilkams taikoma griežta apsauga pagal 12 straipsnį, o į šiaurę nuo Duero upės – tik silpnesnė apsauga pagal 14 straipsnį.
43. Atitinkamas Buveinių direktyvos 12 ir 14 straipsnių taikymas tam tikroje teritorijoje yra aiškiai nustatytas remiantis šių dviejų nuostatų formuluotėmis, siejamomis su IV ir V priedais. Net jei ši nuostata prieštarautų pagrindiniam direktyvos tikslui, toks prieštaravimas negalėtų pakeisti aiškaus dviejų apsaugos režimų teritorinio atskyrimo(14).
44. Be to, taikant 14 straipsnį reikia atsižvelgti į V priede išvardytų rūšių apsaugos būklę, kaip bus paaiškinta toliau. Todėl prielaida dėl prieštaravimo direktyvos tikslui jau dabar kelia abejonių.
45. Vis dėlto abiejų apsaugos režimų teritorinis atskyrimas direktyvoje galėtų būti ginčijamas, jei prieštarautų aukštesnės galios teisės aktams. Nors akivaizdaus prieštaravimo Sąjungos sutartims ar Chartijai nėra, galima svarstyti, ar atskyrimas suderinamas su įsipareigojimais, kylančiais iš Berno konvencijos. Kadangi tai yra tarptautinis Sąjungos susitarimas, jis turi viršenybę prieš Sąjungos antrinės teisės aktus(15).
46. Ratifikuodama Berno konvenciją Ispanija pasiliko teisę saugoti vilkus ne visoje šalies teritorijoje pagal Konvencijos 6 straipsnį, t. y. Buveinių direktyvos 12 straipsnį, o tik pagal Konvencijos 7 straipsnį, t. y. Buveinių direktyvos 14 straipsnį. Taigi apsaugos apribojimas Ispanijos teritorijos dalimi nepažeidžia Ispanijos tarptautinių įsipareigojimų pagal Konvenciją.
47. Vis dėlto Sąjunga nėra padariusi jokių išlygų Konvencijai. Vadinasi, pagal tarptautinę teisę ji gali būti įpareigota užtikrinti griežtą vilkų apsaugą visoje savo teritorijoje, kaip numatyta Konvencijos 6 straipsnyje, t. y. taip pat Ispanijoje į šiaurę nuo Duero upės. Buveinių direktyvos 12 straipsnio taikymo geografinis apribojimas su tuo būtų nesuderinamas.
48. Be to, Konvencija valstybėms narėms(16), įskaitant Ispaniją, yra privaloma kaip Sąjungos teisės dalis. Ar Ispanijos išlyga pagal tarptautinę teisę taikoma ir Sąjungos teisėje, kol kas nėra aišku.
49. Nepaisant to, siūlau Teisingumo Teismui palikti šį klausimą neatsakytą, nes prašyme priimti prejudicinį sprendimą jis nekeliamas ir šalys dėl jo aiškiai nepateikė pastabų.
50. Be to, šį prejudicinį klausimą taip pat galima suprasti taip, kad Sąjunga, remdamasi informacija apie vilkų apsaugos būklę Ispanijoje, turėjo iš dalies pakeisti vilko įtraukimą į Buveinių direktyvos IV priedą. Taip aiškinant šį klausimą, jis būtų laikomas nesvarbiu sprendimui priimti, nes Sąjungos įsipareigojimas imtis veiksmų turi būti atskirtas nuo valstybių narių įsipareigojimo imtis veiksmų. Net jei Sąjunga būtų įpareigota taikyti vilkų apsaugą pagal Buveinių direktyvos 12 straipsnį Ispanijos teritorijoms į šiaurę nuo Duero upės, tai nereiškia, kad Ispanija arba Kastilijos ir Leono autonominio regiono administracija privalėtų numatyti šiuos Sąjungos veiksmus ir taikyti 12 straipsnį šiose teritorijose.
51. Taigi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nekyla abejonių, kad vilkai (Canis lupus) Ispanijoje turi būti saugomi pagal Buveinių direktyvos 12 straipsnį tik į pietus nuo Duero upės, o į šiaurę nuo upės šiai rūšiai taikomas direktyvos 14 straipsnis.
C. Vilkų ėmimas iš gamtos ir naudojimas
52. Kiti klausimai yra susiję su tuo, ar pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį draudžiama išduoti leidimą medžioti vilkus, jei valstybė narė šios rūšies apsaugos būklę laiko nepalankia.
53. Šiuo atveju pirmiausia reikia išsiaiškinti, ar vilkų medžioklė laikytina naudojimu pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį (tai nagrinėjama 1 skirsnyje) ir kokie įpareigojimai kyla iš 14 straipsnio, jei rūšies apsaugos būklė yra nepalanki (tai nagrinėjama 2 skirsnyje).
1. Medžioklė kaip naudojimas
54. Trečiuoju klausimu visų pirma siekiama išsiaiškinti, ar Buveinių direktyvos 14 straipsnyje vartojama sąvoka „naudojimas“ apima vilkų medžioklę.
55. Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalyje valstybės narės įpareigojamos tam tikromis sąlygomis imtis priemonių užtikrinti, kad, taip pat Ispanijos teritorijose į šiaurę nuo Duero upės, vilkų egzempliorių ėmimas iš gamtos ir jų naudojimas nesutrukdytų palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę.
56. Egzempliorių ėmimas taip pat susijęs visų pirma su medžiokle(17), nes medžioklės taisyklių taikymas, imant egzempliorius iš gamtos, yra galima apsaugos priemonė, kuria atsižvelgiama į tokių populiacijų išsaugojimą pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 2 dalies ketvirtą įtrauką. Medžioklės taisyklių taikymas būtinai siejamas su medžiokle.
57. Vis dėlto sąvoka „naudojimas“ taip pat gali apimti medžioklę. Paukščių direktyvos 10 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta, kad galima medžioti paukščius ir tai yra priimtinas jų naudojimas. Teisingumo Teismas nuosekliai laikosi nuomonės, kad paukščių medžioklė gali būti „teisėtas naudojimas“ pagal Paukščių direktyvos 9 straipsnio 1 dalies c punktą(18). Neaišku, kodėl pagal Buveinių direktyvą turėtų būti kitaip vilkų atveju.
58. Vadinasi, medžioklė gali būti laikoma vilkų egzempliorių ėmimu ir naudojimu, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalį.
2. Įpareigojimai pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį
59. Taigi būtina patikrinti, ar pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalį draudžiama medžioti vilkus, jeigu jų apsaugos būklė yra nepalanki.
60. Pagal šią nuostatą, jei remdamosi Buveinių direktyvos 11 straipsnyje numatytais stebėjimais valstybės narės mano, kad tai yra būtina, jos imasi priemonių užtikrinti, kad į V priedą įrašytų laukinių faunos ir floros rūšių egzempliorių, visų pirma kaip vilkų Ispanijos teritorijose į šiaurę nuo Duero upės, ėmimas iš gamtos ir jų naudojimas nesutrukdytų palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę.
61. Šiuo atžvilgiu pirmiausia būtina išsiaiškinti, ar išduodant leidimą medžioklei reikia pateikti tam tikrus įrodymus (a poskirsnis), paskui – kaip turi būti atliktas reikiamas vertinimas (b poskirsnis).
a) Įrodymų pateikimo būtinybė
62. ASCEL teigia, kad pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalį į V priedą įrašytų laukinių faunos rūšių egzempliorių medžioklė gali būti leidžiama tik tuo atveju, jei mokslo tyrimais įrodyta, kad ji nesutrukdys palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę. Komisija pateikia tokį patį argumentą. Remiantis atsargumo principu, jei yra mokslinių abejonių dėl į V priedą įrašytų rūšių naudojimo ir apsaugos būklės palaikymo, turi būti imamasi priemonių, užtikrinančių palankią rūšių apsaugos būklę.
63. Atsargumo principas yra vienas iš aukšto lygio apsaugos politikos, kurią Bendrija vykdo aplinkos srityje pagal SESV 191 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą, pagrindų. Taigi į jį turi būti atsižvelgiama visų pirma aiškinant Buveinių direktyvą(19).
64. Remdamasis tuo Teisingumo Teismas nusprendė, kad pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį planai ir projektai, galintys turėti žalingą poveikį „Natura 2000“ teritorijos vientisumui, gali būti leidžiami tik tokiu atveju, kai moksliniu požiūriu nėra jokių abejonių dėl to, kad nebus tokio poveikio šiai teritorijai(20). Pagal atsargumo principą nukrypti nuo rūšių apsaugos leidžianti nuostata pagal 16 straipsnį taip pat negali būti taikoma, jei, išnagrinėjus geriausius turimus mokslinius duomenis, lieka abejonių, ar, nepaisant šios nukrypti leidžiančios nuostatos, tokia išimtis nepakenks palankios atitinkamos nykstančios rūšies populiacijų apsaugos būklės palaikymui ar atkūrimui(21).
65. Vis dėlto ši jurisprudencija negali būti visos apimties taikoma Buveinių direktyvos 14 straipsniui.
66. Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį planams ir projektams, kuriems taikoma ši direktyva, reikia gauti leidimą. Jei leidimo išdavimo reikalavimai neįvykdomi, jų negalima įgyvendinti. 16 straipsnis yra išimtinė nuostata, kurios taikymas, be abejo, priklauso nuo to, ar yra įrodyti jos – siaurai aiškinami(22) – reikalavimai(23).
67. O Buveinių direktyvos 14 straipsnyje numatytas į V priedą įrašytų rūšių egzempliorių ėmimo ir naudojimo apribojimas tam tikromis sąlygomis. Vadinasi, pagal šią nuostatą nedraudžiamas ėmimas ir naudojimas, jei šios sąlygos netenkinamos. Sąjungos teisės aktų leidėjas akivaizdžiai darė prielaidą, kad į V priedą įrašytų rūšių apsaugos būklė yra palanki ir kad egzempliorių ėmimas ir naudojimas iš esmės neturi žalingo poveikio. Jei ši prielaida yra teisinga, ėmimas ir naudojimas taip pat atitinka direktyvos 2 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytą tikslą apsaugoti laukinę fauną bei florą, visų pirma palaikyti ar atkurti palankią Bendrijos svarbos rūšių apsaugos būklę.
68. Vis dėlto Buveinių direktyvos 14 straipsnyje nenustatyta į V priedą įrašytų egzempliorių ėmimo ir naudojimo teisė. Atvirkščiai, valstybės narės gali nustatyti apribojimus ar net visiškai uždrausti tai daryti, nepaisydamos palankios apsaugos būklės. Tai būtų leistina kaip sustiprintos apsaugos priemonė, kaip tai suprantama pagal SESV 193 straipsnį.
69. Kita vertus, Buveinių direktyvos 14 straipsnyje nustatyta, kas turi būti daroma, jei paneigiama prielaida apie nežalingą ėmimą ir naudojimą. Tokiu atveju valstybės narės turi imtis būtinų priemonių užtikrinti, kad tokia veikla netrukdytų palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę. Kaip Teisingumo Teismas jau konstatavo, valstybės narės negali laisvai nuspręsti, ar imtis šių priemonių, bet turi pareigą, į kurią taip pat turi būti atsižvelgta įgyvendinant 14 straipsnį(24).
70. Taigi pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį valstybės narės privalo apriboti į V priedą įrašytų rūšių egzempliorių ėmimą ir naudojimą, jei paneigiama prielaida, kad neribojamas atitinkamos veiklos vykdymas netrukdo palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę.
b) Būtinų priemonių vertinimas
71. Kaip pagrįstai nurodo Komisija, pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalį valstybėms narėms suteikiama diskrecija nustatyti, ar pirma minėta prielaida yra pagrįsta ir visų pirma ar medžioklė turi būti ribojama atsižvelgiant į rūšies apsaugos būklę. Vis dėlto šią diskreciją riboja tikslas išlaikyti palankią rūšies apsaugos būklę(25).
72. Siekiant išsiaiškinti šios pareigos taikymo sritį, visų pirma reikia aptarti Buveinių direktyvos 11 straipsnyje numatytą stebėjimo pareigą, taip pat – taikytinus geriausius turimus mokslinius duomenis ir 17 straipsnyje numatytą pareigą teikti ataskaitas, galiausiai – nepalankios apsaugos būklės nustatymo pasekmes.
– Buveinių direktyvos 11 straipsnis
73. Apsaugos būklės tyrimas ir įvertinimas taikant Buveinių direktyvos 14 straipsnį nėra priskiriamas valstybių narių kompetencijai. Jos imasi būtinų priemonių, jei, remdamosi 11 straipsnyje numatytais stebėjimais, mano, kad tai yra būtina. 11 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės vykdo 2 straipsnyje nurodytų natūralių buveinių ir rūšių apsaugos būklės stebėjimą, atkreipdamos ypatingą dėmesį į prioritetinius natūralių buveinių tipus ir prioritetines rūšis.
74. Vis dėlto šis stebėjimo įpareigojimas taikomas ne tik prioritetinėms rūšims ir buveinėms. Kadangi pagal 2 straipsnio 1 dalį Buveinių direktyvos tikslas – padėti užtikrinti biologinę įvairovę, apsaugant natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą europinėje valstybių narių, kurioms taikoma Sutartis, teritorijoje, valstybės narės iš esmės privalo stebėti visas savo europinėje teritorijoje esančias natūralias buveines ir visas čia gyvenančias laukinės faunos bei floros rūšis. Svarbiausias stebėjimo tikslas turi būti siekis įgyvendinti Buveinių direktyvos tikslus – užtikrinti biologinę įvairovę, apsaugant visas natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą(26).
75. Nors šio įpareigojimo formuluotė ir jos tikslas yra neapribota, valstybės narės turi diskrecijos teisę bent jau pasirinkti stebėjimo tipą ir būdą. Kol rūšių apsaugos būklė nekelia jokių abejonių, daugeliui rūšių pakanka stebėti jų buveinių būklę bendrai ir, remiantis gauta informacija, daryti prielaidas apie rūšių, kurios, kaip tikimasi, jose aptinkamos, apsaugos būklę. Vis dėlto Teisingumo Teismas šioje byloje neprivalo išsamiai vertinti šio klausimo.
76. O rūšims, kurios pagal Buveinių direktyvą saugomos individualiai, reikalingos specialios stebėjimo priemonės. Tai visų pirma taikoma vilkams Ispanijos regionuose, esančiuose į šiaurę nuo Duero. Skirtingai nei daugelyje Sąjungos teritorijų, vilkas šioje teritorijoje nėra prioritetinė rūšis, todėl jam neturi būti skiriamas ypatingas dėmesys, kaip tai suprantama 11 straipsnio antroje sakinio dalyje. Vis dėlto į V priedą įrašytos rūšys taip pat yra Bendrijos svarbos rūšys pagal 1 straipsnio g punktą. Visų pirma 14 straipsnio taikymas tiesiogiai priklauso nuo į V priedą įrašytų rūšių stebėjimo. Jei šios rūšys nebūtų atidžiai stebimos, tai būtų nesuderinama su šiuo tikslu.
77. Be to, saugomų rūšių populiacijos ar jų subpopuliacijos turi būti vertinamos ne atskirai, o – kaip teisingai nurodo ASCEL – tik atsižvelgiant į kitas populiacijas ar subpopuliacijas(27). Taigi galima daryti prielaidą, kad Ispanijos teritorijos, esančios į šiaurę nuo Duero upės, ir teritorijos, esančios į pietus nuo šios upės, ir Portugalija keičiasi tam tikra vilkų populiacija, nes atskiri vilkai kerta upę arba sieną. Vadinasi, problemos šiaurėje paprastai gali turėti įtakos ir pietinei daliai ir Portugalijai, kur vilkas yra prioritetinė rūšis pagal Buveinių direktyvos II priedą.
78. Taigi pagal Buveinių direktyvos 11 straipsnį reikalaujamą į V priedą įrašytų rūšių apsaugos būklės stebėjimą reikia vykdyti itin kruopščiai, visų pirma, jeigu jos – kaip vilkas – kai kuriuose kaimyniniuose regionuose yra įrašytos į II ir IV priedus ir netgi priskirtos prie prioritetinių rūšių.
– Pagal Buveinių direktyvos 17 straipsnį ataskaitoje pateikiami geriausi turimi mokslo duomenys
79. Kaip ir kitų gamtos apsaugos vertinimų atveju, šis stebėjimas ir juo remiantis rengiamos ataskaitos pagal 14 straipsnį turi būti pagrįstos geriausiais turimais mokslo duomenimis(28).
80. Tai taip pat grindžiama gero administravimo principu ir pirmiau minėtu atsargumo principu.
81. Valstybės narės, įgyvendindamos Sąjungos teisę, privalo laikytis gero administravimo principo, kuris yra bendras Sąjungos teisės principas(29). Pagal šį gero administravimo principą reikalaujama, kad administracinė institucija, vykdydama jai tenkančią pareigą atlikti patikrinimą, kruopščiai ir nešališkai išnagrinėtų visus reikšmingus aspektus, kad įsitikintų, jog priimdama sprendimą ji turi kuo išsamesnių ir patikimesnių įrodymų, kad tai padarytų(30).
82. Be to, atsargumo principu grindžiamoms priemonėms, visų pirma Sąjungos aplinkos teisės nuostatų taikymui, būtina atlikti išsamų atitinkamos rizikos vertinimą, pagrįstą patikimiausiais turimais moksliniais duomenimis ir naujausiais tarptautinių mokslo tyrimų rezultatais(31).
83. Komisija viename moksliniame dokumente(32) pateikia naujausių mokslinių duomenų, į kuriuos reikia atsižvelgti vykdant apsaugos būklės stebėjimą, pavyzdį.
84. Vis dėlto ketvirtasis ir penktasis klausimai nėra tiesiogiai susiję su stebėjimo rezultatais pagal Buveinių direktyvos 11 straipsnį, o netgi kelia abejonių, ar vilkų stebėjimas apskritai buvo vykdomas pakankamu mastu. Tribunal Superior remiasi 2019 m. Ispanijos Komisijai pateikta ataskaita pagal 17 straipsnį. Pagal šią nuostatą tokioje ataskaitoje visų pirma turėtų būti pateikti pagrindiniai 11 straipsnyje nurodyto stebėjimo rezultatai. Ataskaitoje Ispanija nurodė, kad 2013–2018 m. vilkų apsaugos būklė Ispanijoje buvo nepalanki.
85. Jei, išskyrus šią ataskaitą, iš tikrųjų nėra jokių panašių mokslinių duomenų apie atitinkamų rūšių apsaugos būklę, taikant Buveinių direktyvos 14 straipsnį reikia atsižvelgti bent į joje nurodytus rezultatus.
86. Nukrypti nuo šios nuostatos būtų galima tik remiantis prieštaringais moksliniais duomenimis, kurie moksliniu požiūriu yra reikšmingesni nei ataskaita. Tokie rezultatai gali būti gauti visų pirma atlikus naujesnius tyrimus, tačiau jie turi būti bent jau ne mažiau moksliškai pagrįsti nei rezultatai, kuriais grindžiama ataskaita.
87. Kita vertus, valstybės narės negali remtis tuo, kad tokia ataskaita yra neaktuali, jei nėra papildomų mokslinių įrodymų. Kadangi pagal Buveinių direktyvos 11 straipsnį valstybės narės yra atsakingos už stebėjimą, jos pačios turi turėti naujausių mokslinių žinių, kuriomis prireikus galėtų remtis. Jei tokių žinių trūksta, jos negali pasiremti tuo, kad neatliko pakankamai tyrimų. Be to, pagal 17 straipsnį nustatytas šešerių metų ataskaitinis laikotarpis reiškia, kad tokia ataskaita galima pagrįsti priemonių taikymą iki kitos ataskaitos pateikimo.
88. Taigi reikia atkreipti dėmesį į tai, kad pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnį atliekamas vertinimas turi būti grindžiamas pagal 17 straipsnį pateikta ataskaita, nebent jai prieštarauja moksliniu požiūriu labiau pagrįsti duomenys.
– Nepalankios apsaugos būklės pasekmės
89. Jei kyla abejonių dėl į Buveinių direktyvos V priedą įrašytų rūšių palankios apsaugos būklės palaikymo, valstybės narės turi įvertinti, ar būtina imtis priemonių, susijusių su egzempliorių ėmimu ir naudojimu, įskaitant medžioklę.
90. Jei, kaip šiuo atveju, valstybė narė Komisiją informavo, kad į Buveinių direktyvos V priedą įrašytos rūšies apsaugos būklė yra nepalanki, ši diskrecijos teisė yra neišvengiamai apribojama. Šiuo atveju akivaizdu, kad iki šiol taikytų priemonių nepakanka siekiant užtikrinti palankią rūšies apsaugos būklę.
91. Taigi, jei apsaugos būklė yra nepalanki, kompetentingos institucijos savo nuožiūra nebesprendžia, ar imtis priemonių. Šiuo atveju jos turi imtis papildomų priemonių, kaip nustatyta Buveinių direktyvos 14 straipsnyje, siekdamos pagerinti rūšies apsaugos būklę tiek, kad atitinkama populiacija ateityje nuolat išlaikytų palankią apsaugos būklę.
92. Vis dėlto dar neaišku, kokių papildomų priemonių turi imtis kompetentingos institucijos, visų pirma ar jos turi uždrausti medžioklę. Tai rodo pavyzdinis galimų priemonių sąrašas, pateiktas Buveinių direktyvos 14 straipsnio 2 dalyje. Taigi privaloma tik tęsti stebėjimą pagal 11 straipsnį, o valstybė narė arba kompetentingos institucijos „gali“ imtis kitų minėtų priemonių, tačiau – iš esmės – neprivalo to daryti.
93. Kadangi pagal Buveinių direktyvos 14 straipsnio 2 dalį priemonės yra būtinos tik tol, kol kyla abejonių dėl palankios apsaugos būklės palaikymo, šioje nuostatoje visiškas ir nuolatinis medžioklės uždraudimas nėra minimas kaip galima priemonė. Vis dėlto nurodomas laikinas ar vietinio masto draudimas imti rūšių egzempliorius iš gamtos ir naudoti tam tikras populiacijas (antra įtrauka), t. y. tol, kol draudimas yra būtinas. Taip pat nurodomas medžioklės taisyklių taikymas imant egzempliorius iš gamtos, kuriose atsižvelgiama į tokių populiacijų išsaugojimą (ketvirta įtrauka) ir rūšių egzempliorių ėmimui iš gamtos būtinų licencijų ar kvotų sistemos sukūrimą (penkta įtrauka).
94. Vis dėlto net ir egzistuojančios galimybės imtis veiksmų esant nepalankiai apsaugos būklei yra ribotos siekiant palaikyti palankią apsaugos būklę.
95. Tai labai aiškiai matyti iš Buveinių direktyvos 14 straipsnio 1 dalies formuluotės vokiečių kalba. Valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad ėmimas ir naudojimas būtų suderinamas su palankios apsaugos būklės palaikymu.
96. Kitų kalbų formuluotėse, pvz., anglų, prancūzų ar ispanų kalbomis, priemonės, kurių reikia imtis, tiesiogiai neįvardijamos kaip „būtinos“. Pagal šias formuluotes valstybės narės imasi tik priemonių, užtikrinančių, kad ėmimas ir naudojimas nekenktų palankios apsaugos būklės palaikymui. Vis dėlto šioje nuostatoje netiesiogiai nurodoma, kad šios priemonės yra būtinos. Be to, priemonių būtinumas taip pat netiesiogiai ir aiškiai paminėtas, nes pagal visas kalbines formuluotes priemonių reikia imtis, jei valstybės narės mano, kad jos yra būtinos.
97. Ar nustačius, kad rūšies apsaugos būklė yra nepalanki, reikia apriboti arba uždrausti medžioklę, priklauso nuo tokio nustatymo priežasčių.
98. Pagal Buveinių direktyvos 1 straipsnio i punktą rūšies apsaugos būklė laikoma palankia, jei, viena vertus, atitinkamos rūšies populiacijos pokyčių duomenys rodo, kad ji pati pajėgi ilgą laiką išlikti kaip gyvybingas savo natūraliosios buveinės komponentas. Be to, ji laikoma palankia, jei šios rūšies natūralaus paplitimo arealas nemažėja ir nėra tikėtina, kad sumažės ateityje, ir yra ir tikriausiai bus pakankamai didelė buveinė, kurioje jos populiacija galės išlikti ilgą laiką(33).
99. Būtinybė apriboti medžioklę itin akivaizdi, kai rūšies apsaugos būklė yra nepalanki, visų pirma dėl to, kad nyksta egzemplioriai. Net jei toks nykimas daugiausia susijęs su kitomis priežastimis, pavyzdžiui, vilkų atveju – kelių eismu, ligomis ar brakonieriavimu, gali būti būtina imtis priemonių, siekiant išvengti papildomo nykimo dėl medžioklės.
100. Vis dėlto, jei rūšies problemos pirmiausia susijusios su jos buveine, kaip, pavyzdžiui, galima daryti prielaidą dėl žiurkėno (Cricetus cricetus)(34) Prancūzijoje, gali būti, kad medžioklė ar jos ribojimas turi labai nedidelį poveikį jos apsaugos būklei.
101. Be to, nustačius rūšies apsaugos būklę valstybės narės biogeografiniuose regionuose, galima daryti tik ribotas išvadas apie apsaugos būklę tam tikrose teritorijose. Negalima atmesti galimybės, kad rūšies apsaugos būklė tam tikrose teritorijose yra tokia palanki, kad medžioklė jose vis dar leidžiama, net ir atsižvelgiant į tarpusavio ryšius su kitomis teritorijomis, kuriose apsaugos būklė yra nepalanki. Vis dėlto galimas ir priešingas variantas, jei populiacijos, kurių apsaugos būklė yra nepalanki, priklauso nuo egzempliorių, migruojančių iš teritorijų, kurių apsaugos būklė yra itin palanki. Šį vertinimą visų pirma turi atlikti valstybių narių kompetentingos institucijos, atsižvelgdamos į geriausius turimus mokslinius duomenis ir remdamosi tinkamu rūšių apsaugos būklės stebėjimu, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 11 straipsnį.
102. Be to, sprendžiant, kokios priemonės yra būtinos, reikia atsižvelgti į atsargumo principą. Atsargumo principas reiškia, kad, jei esama abejonių dėl rizikos, kylančios, be kita ko, aplinkai, buvimo ar jos masto, apsaugos priemonių galima imtis nelaukiant, kol bus visiškai įrodytas šios rizikos realumas ir rimtumas(35). Taigi apsaugos priemonės taip pat galimos, jei, remiantis patikimiausiomis turimomis mokslo žiniomis, neįmanoma neabejotinai nustatyti, kokia rizika kyla palankios apsaugos būklės palaikymui.
103. Apibendrinant galima daryti išvadą, kad net ir nustačius nepalankią į Buveinių direktyvos V priedą įrašytos rūšies apsaugos būklę, medžioklė turi būti uždrausta tik tuo atveju, jei toks draudimas yra būtinas siekiant atkurti palankią šios rūšies apsaugos būklę, atsižvelgiant į geriausius turimus mokslinius duomenis, įskaitant tinkamą rūšies apsaugos būklės stebėjimą, kaip tai suprantama pagal 11 straipsnį, ir į atsargumo principą.
D. Baigiamoji pastaba
104. Galiausiai nereikėtų pamiršti, kad išduodant leidimą medžioti gali būti svarbi ir vilkų apsauga „Natura 2000“ teritorijose. Kadangi Ispanijoje į pietus nuo Duero upės yra nustatytos kelios vilkų apsaugos teritorijos(36) ir ši rūšis užima labai dideles teritorijas(37), taip pat galima kelti klausimą, ar dėl vilkų naudojimo planų teritorijose, esančiose į šiaurę nuo Duero upės, reikia atlikti galimo poveikio teritorijai įvertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį(38). Negalima atmesti galimybės, kad šiose saugomose teritorijose gyvenantys vilkai persikels per upę ir ten bus nužudyti. Šiose saugomose teritorijose esančių populiacijų genetinei įvairovei taip pat gali būti svarbu, ar jos pakankamai kontaktuoja su populiacijomis, esančiomis į šiaurę nuo upės. Vis dėlto šis klausimas nėra šios bylos dalykas.
V. Išvada
105. Taigi siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą:
1. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą nekelia abejonių, kad vilkas (Canis lupus) Ispanijoje turi būti saugomas tik į pietus nuo Duero upės pagal 1992 m. gegužės 21 d. Direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, iš dalies pakeistos 2013 m. gegužės 13 d. Direktyva 2013/17/ES, 12 straipsnį, o šios direktyvos 14 straipsnis taikomas šiai rūšiai į šiaurę nuo upės.
2. Medžioklė gali būti laikoma vilkų egzempliorių ėmimu ir naudojimu, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 92/43 14 straipsnio 1 dalį.
3. Direktyvos 92/43 11, 14 ir 17 straipsniai turi būti aiškinami taip,
kad
– valstybės narės turi apriboti į V priedą įrašytų rūšių egzempliorių ėmimą ir naudojimą pagal 14 straipsnį, jei paneigiama prielaida, kad neribotas atitinkamos veiklos vykdymas netrukdo palaikyti palankią šių rūšių apsaugos būklę,
– į V priedą įrašytos rūšies apsaugos būklės stebėjimas, kurio reikalaujama pagal 11 straipsnį, turi būti atliekamas itin atidžiai, visų pirma jei ši rūšis – kaip šiuo atveju vilkas – kai kuriuose kaimyniniuose regionuose yra įrašyta į II ir IV priedus ir netgi priskiriama prioritetinėms rūšims,
– pagal 14 straipsnį atliekamas įvertinimas turi būti pagrįstas pagal 17 straipsnį pateikta ataskaita, nebent jai prieštarauja moksliniu požiūriu patikimesni duomenys, ir
– net nustačius nepalankią į V priedą įrašytos rūšies apsaugos būklę, šios rūšies medžioklė turi būti uždrausta tik tuo atveju, jei toks draudimas yra būtinas siekiant atkurti palankią šios rūšies apsaugos būklę, atsižvelgiant į geriausius turimus mokslinius duomenis, įskaitant tinkamą rūšies apsaugos būklės stebėjimą, kaip tai suprantama pagal 11 straipsnį, ir į atsargumo principą.