Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 25 januari 2024 (1)
Zaak C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
tegen
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
[verzoek van de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Castilië en León, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Stelsel van strikte bescherming van in bijlage IV, onder a), genoemde diersoorten – Wolf (Canis lupus) – Territoriale grenzen van strikte bescherming – Onttrekking aan de natuur en exploitatie van specimens van de in bijlage V, onder a), genoemde wilde diersoorten – Regionaal plan voor de exploitatie van wolven in jachtgebieden – Beoordeling van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort – Gevolgen van een ongunstige staat van instandhouding”
I. Inleiding
1. De bescherming van de wolf (Canis lupus) is momenteel het onderwerp van een controversiële discussie. Zo heeft het Europees Parlement opgeroepen tot een herziening van zijn beschermingsstatus(2) en heeft de Europese Commissie verzocht om toezending van lokale gegevens voor dit doel(3). De vraag of de bescherming van de wolf moet worden afgezwakt(4), wordt ook besproken in het kader van het Verdrag van Bern(5).
2. De habitatrichtlijn(6) blijft de wolf echter volledig beschermen: de lidstaten moeten niet alleen speciale beschermingszones voor deze diersoort aanwijzen, maar ook individuele specimens op het gehele grondgebied van de Unie beschermen. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft dit tweede beschermingsstelsel, de bescherming van de soorten.
3. Wat de bescherming van de soorten betreft, bevat de habitatrichtlijn twee beschermingsniveaus, namelijk enerzijds de strikte bescherming van bepaalde soorten krachtens artikel 12, dat met name de jacht in beginsel verbiedt, en anderzijds een verzwakte bescherming in artikel 14, dat voorziet in de beperking van de jacht die in beginsel is toegestaan, indien die beperking noodzakelijk is voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort.
4. Beide vormen van soortenbescherming zijn van toepassing op de wolf. Doorslaggevend is de plaats waar hij verblijft. Volgens de habitatrichtlijn is artikel 14 van toepassing op de wolf in Spanje ten noorden van de rivier de Duero en artikel 12 op de wolf ten zuiden daarvan. Om die reden staat de autonome regio Castilië en León, waar deze rivier doorheen stroomt, de jacht op wolven in het noorden toe.
5. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vloeit voort uit een geschil over de vraag of deze regionale jachtregeling toelaatbaar is. Aangezien de staat van instandhouding van de wolf in Spanje ongunstig is, betwijfelt de nationale rechter of het aanvaardbaar is dat de strikte bescherming van artikel 12 van de habitatrichtlijn niet geldt ten noorden van de Duero. Als de territoriale afbakening van de twee beschermingsregimes door de richtlijn echter wordt gehandhaafd, moet het Hof verduidelijken of de jacht desondanks vanwege de ongunstige staat van instandhouding moet worden verboden op grond van artikel 14.
6. Het Hof heeft beide vragen nog niet behandeld. Ze zijn echter niet alleen relevant voor Spanje, maar ook voor Griekenland, Finland, Bulgarije, Letland, Litouwen, Estland, Polen en Slowakije, waar de wolf ook slechts de zwakkere bescherming krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn geniet op het gehele nationale grondgebied of delen daarvan.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verdrag van Bern
7. In het internationale recht is met name het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa van belang. De Europese Economische Gemeenschap heeft dit verdrag in 1982 geratificeerd.(7) Hoewel Spanje het verdrag al in 1979 heeft ondertekend, is het voor Spanje pas in 1986 in werking getreden.(8)
8. Artikel 2 van het Verdrag van Bern bevat algemene doelstellingen:
„De verdragsluitende partijen nemen de nodige maatregelen om de populaties van in het wild voorkomende dier- en plantensoorten te handhaven of te brengen op een niveau dat met name overeenkomt met hetgeen vanuit ecologisch, wetenschappelijk en cultureel standpunt is vereist, daarbij rekening houdend met de vereisten op economisch en recreatief gebied en met de behoeften van ondersoorten, variëteiten of vormen die plaatselijk worden bedreigd.”
9. Artikel 6 van het Verdrag van Bern bevat bijzondere bepalingen inzake de bescherming van de soorten:
„Iedere verdragsluitende partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage II. Waar het deze soorten betreft, is met name verboden:
a. iedere vorm van opzettelijk vangen, in bezit houden en opzettelijk doden;
[...]”
10. De wolf wordt in bijlage II bij het Verdrag van Bern als bijzonder beschermde diersoort vermeld. Spanje maakte echter een voorbehoud en gaf aan dat het de wolf zou beschermen als een soort in bijlage III, dat wil zeggen op grond van artikel 7.(9)
11. Ook artikel 7 van het Verdrag van Bern voorziet in beschermende maatregelen:
„1. Iedere verdragsluitende partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften ter bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage III.
2. Voor iedere exploitatie van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage III, worden voorschriften vastgesteld teneinde deze populaties niet in gevaar te brengen, rekening houdend met het bepaalde in artikel 2.
3. Deze maatregelen omvatten met name:
a. het instellen van gesloten seizoenen en/of het treffen van andere maatregelen waarbij de exploitatie wordt geregeld;
b. het instellen van een tijdelijk of plaatselijk verbod van exploitatie, indien daartoe aanleiding bestaat, teneinde de bestaande populaties in staat te stellen weer op peil te komen;
[...]”
12. Artikel 9 van het Verdrag van Bern voorziet in afwijkingen van de beschermende bepalingen van de artikelen 6 en 7 die in wezen overeenkomen met die van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.
B. Habitatrichtlijn
13. Overweging 15 van de habitatrichtlijn betreft de bescherming van de soorten:
„Overwegende dat er in aanvulling op de [vogelrichtlijn(10)] een algemeen stelsel moet worden opgezet voor de bescherming van bepaalde soorten flora en fauna; dat er voor bepaalde soorten beheersmaatregelen moeten worden genomen, indien hun staat van instandhouding zulks rechtvaardigt, inclusief het verbieden van bepaalde methoden voor het vangen of doden, waarbij onder bepaalde voorwaarden wordt voorzien in de mogelijkheid tot ontheffingen”.
14. Artikel 1, onder b), f), g) en i), van de habitatrichtlijn definieert verschillende begrippen:
„[...]
g) ‚soorten van communautair belang’: soorten die op het in artikel 2 bedoelde grondgebied:
i) bedreigd zijn, uitgezonderd de soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied slechts een marginaal gedeelte van dat grondgebied beslaat en die in het west-palearctische gebied niet bedreigd of kwetsbaar zijn of
ii) kwetsbaar zijn, dat wil zeggen waarvan het waarschijnlijk wordt geacht dat zij in de naaste toekomst bij voortbestaan van de bedreigende factoren zullen overgaan naar de categorie van bedreigde soorten, of
iii) zeldzaam zijn, dat wil zeggen waarvan de populaties van kleine omvang zijn en die, hoewel zij momenteel noch bedreigd noch kwetsbaar zijn, in die situatie dreigen te komen. Deze soorten leven in geografische gebieden die van beperkte omvang zijn, of zijn over een grotere oppervlakte versnipperd, of
iv) endemisch zijn en bijzondere aandacht vereisen wegens het specifieke karakter van hun habitat en/of de potentiële gevolgen van hun exploitatie voor hun staat van instandhouding.
Deze soorten zijn of kunnen worden opgenomen in bijlage II en/of IV of V;
[...]
i) ‚staat van instandhouding van een soort’: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De staat van instandhouding wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
– uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
– het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
– er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
[...]”
15. Artikel 2 van de habitatrichtlijn beschrijft het doel ervan:
„1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
16. Artikel 4 van de habitatrichtlijn regelt hoe de krachtens de richtlijn beschermde gebieden worden geselecteerd en verwijst naar het in artikel 11 bedoelde toezicht voor de aanpassing van deze gebieden.
17. Artikel 11 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om toezicht te houden op soorten en habitats:
„De lidstaten zien toe op de staat van instandhouding van de in artikel 2 bedoelde soorten en natuurlijke habitats, waarbij zij bijzondere aandacht schenken aan de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten.”
18. Artikel 12 van de habitatrichtlijn bevat de fundamentele verplichtingen inzake de bescherming van de soorten:
„1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
2. Met betrekking tot deze soorten verbieden de lidstaten het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens, uitgezonderd die welke reeds legaal waren onttrokken vóór de toepassing van deze richtlijn.
[...]”
19. Artikel 14 van de habitatrichtlijn bevat regels over het onttrekken van bepaalde diersoorten aan de natuur:
„1. Indien de lidstaten zulks op grond van het in artikel 11 genoemde toezicht nodig achten, treffen zij de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V genoemde wilde dier- en plantensoorten verenigbaar zijn met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding.
2. Indien dergelijke maatregelen nodig worden geacht, moeten zij de voortzetting van het in artikel 11 genoemde toezicht omvatten. Voorts kunnen zij met name behelzen:
– voorschriften betreffende de toegang tot bepaalde terreinen;
– een tijdelijk of plaatselijk verbod op het onttrekken van specimens aan de natuur en het exploiteren van bepaalde populaties;
– voorschriften omtrent de onttrekkingsperioden en/of -wijzen;
– het bij de onttrekking toepassen van jacht- en visserijregels die beantwoorden aan de eisen van instandhouding;
– instelling van een stelsel van onttrekkingsvergunningen of quota;
– voorschriften betreffende het kopen, het verkopen, het te koop aanbieden, het in bezit hebben en het vervoeren voor verkoop van specimens;
– het in gevangenschap fokken van diersoorten alsmede de kunstmatige vermeerdering van plantensoorten onder strikt gecontroleerde omstandigheden om de onttrekking van die soorten aan de natuur te verminderen;
– de beoordeling van het effect van de getroffen maatregelen.”
20. Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn voorziet in afwijkingen van de artikelen 12 en 14.
21. Artikel 17, lid 1, van de habitatrichtlijn schrijft voor dat de lidstaten en de Commissie regelmatig verslag uitbrengen over de toepassing van de in het kader van deze richtlijn genomen maatregelen en met name over de staat van instandhouding van de soorten:
„Na afloop van de in artikel 23 bedoelde periode stellen de lidstaten om de zes jaar een verslag op over de toepassing van de in het kader van deze richtlijn genomen maatregelen. Dat verslag bevat met name informatie over de in artikel 6, lid 1, bedoelde instandhoudingsmaatregelen, alsmede een beoordeling van het effect van die maatregelen op de staat van instandhouding van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II en de voornaamste resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. Het verslag wordt in een redactie conform het door het comité opgestelde model aan de Commissie toegezonden en openbaar gemaakt.”
22. Bijlage II, onder a), bij de habitatrichtlijn vermeldt onder meer de wolf als prioritaire soort waarvoor beschermde gebieden moeten worden aangewezen, maar heeft in Spanje slechts betrekking op de populaties ten zuiden van de rivier de Duero.(11) De wolf wordt bovendien in bijlage IV, onder a), genoemd als een soort die krachtens artikel 12 strikt moet worden beschermd, maar onder andere de Spaanse populaties ten noorden van de rivier de Duero zijn daarvan uitgezonderd. Deze wolvenpopulaties zijn daarentegen opgenomen in bijlage V, onder a).
C. Spaans nationaal recht
23. Bij artikel 56 van Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (wet 42/2007 van 13 december 2007 op het natuurlijk erfgoed en biodiversiteit, hierna: „wet 42/2007”), in de versie die in casu van toepassing is, wordt de lijst van wilde soorten waarvoor een speciaal beschermingsregime geldt vastgelegd, waarin soorten, ondersoorten en populaties worden opgenomen die bijzondere aandacht en bescherming verdienen wegens hun wetenschappelijke, ecologische of culturele waarde, hun uniciteit, zeldzaamheid of de mate van bedreiging, zoals de soorten, ondersoorten en populaties die als beschermd zijn opgenomen in de bijlagen bij de richtlijnen en de door Spanje geratificeerde internationale verdragen. Artikel 65, lid 1, van deze wet bepaalt dat de jacht en de visserij in de binnenwateren slechts mogen worden uitgeoefend op de door de autonome regio’s vastgestelde soorten. Deze vaststelling mag in geen geval betrekking hebben op soorten die zijn opgenomen in de lijst van wilde soorten waarvoor een speciaal beschermingsregime geldt.
24. In 2021 heeft het Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (ministerie van ecologische transitie en demografische uitdagingen) Orden (besluit) TED/980/2021 van 20 september 2021 aangenomen, dat een wijziging behelst van de bijlage bij Real Decreto (koninklijk besluit) 139/2011 van 4 februari 2011 betreffende de opstelling van de lijst van wilde soorten waarvoor een speciaal beschermingsregime geldt en de Spaanse catalogus van bedreigde soorten. Bij dit besluit werden alle Spaanse wolvenpopulaties in deze lijst opgenomen. Het besluit bevat een eerste aanvullende bepaling inzake de verenigbaarheid met de tot dusver geldende maatregelen, waarin in lid 2 wordt bepaald dat het afschieten en vangen van specimens onder bepaalde voorwaarden met een vergunning van de bevoegde autoriteit kan worden uitgevoerd.
D. Regeling van de autonome regio Castilië en León
25. Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (wet 4/1996 van de autonome regio Castilië en León van 12 juli 1996 op de jacht; hierna: „wet 4/1996”) – die thans is ingetrokken, maar van kracht was toen het plan voor de exploitatie van jachtgebieden werd goedgekeurd – bepaalde in artikel 7 dat de in bijlage I bij deze wet omschreven soorten als voor de jacht bestemd worden beschouwd. Deze bijlage I bevat ook de wolf ten noorden van de rivier de Duero.
26. Momenteel is Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (wet 4/2021 van de autonome regio Castilië en León van 1 juli 2021 betreffende de jacht en het duurzame beheer van de jachtbestanden; hierna: „wet 4/2021”) van kracht. Artikel 6 van die wet bepaalt dat de jacht enkel is toegestaan op soorten die in bijlage I als bejaagbare soorten zijn opgenomen. In bijlage I wordt de „wolf (Canis lupus): ten noorden van de rivier de Duero” als grote wildsoort genoemd. Wet 4/2021 bevat ook bepalingen betreffende het uitsluiten van de werkingssfeer van bijlage I van soorten waarvoor een of andere vorm van bescherming geldt krachtens fundamentele nationale wettelijke bepalingen die een verbod op de jacht op deze soorten inhouden, of wanneer een dergelijke uitsluiting noodzakelijk wordt geacht om hun instandhouding afdoende te waarborgen. Krachtens deze wet kunnen ook soorten die als bejaagbare soorten zijn aangemerkt, tijdelijk van de jacht worden uitgesloten wanneer dat noodzakelijk is om de instandhouding ervan afdoende te waarborgen. Artikel 38 van deze wet bepaalde – vóór de vernietiging ervan door het Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) – dat voor elke vorm van wolvenjacht toestemming was vereist van het ministerie van de autonome regio dat bevoegd is op het gebied van de jacht (de hoogste bevoegde autoriteit op het grondgebied van Castilië en León), en dat de waarde van een gedode wolf 6 000 EUR bedroeg.
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
27. Op 17 februari 2020 heeft de Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL, vereniging voor de instandhouding en de studie van de Iberische wolf) bij de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Castilië en León, Spanje) een bestuursrechtelijk beroep ingesteld tegen de Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (bestuur van de autonome regio Castilië en León, Spanje). ASCEL verzoekt om vernietiging van het besluit van de Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (directoraat-generaal voor natuurlijk erfgoed en bosbeleid van de regionale regering van Castilië en León, Spanje) van 9 oktober 2019 houdende goedkeuring van het plan voor de lokale exploitatie van wolven in de jachtgebieden ten noorden van de rivier de Duero in Castilië en León voor de jachtperioden 2019/2020, 2020/2021 en 2021/2022 (hierna: „plan voor de exploitatie van jachtgebieden”). Zij vordert tevens vergoeding van de schade die in elk van de jachtperioden aan de in het wild levende dieren is toegebracht.
28. Volgens de toelichting bij het plan is het gebaseerd op een regionale wolventelling uit 2012 en 2013, op een nationale telling die tussen 2012 en 2014 is uitgevoerd, en op jaarlijkse monitoringverslagen die minder inspanningen op het gebied van observatie en monitoring vergen dan die welke nodig zijn om een telling uit te voeren. In het plan wordt het aantal wolven ten noorden van de rivier de Duero in Castilië en León vóór de jacht, op basis van de beschikbare gegevens en met toepassing van verschillende factoren, geraamd op 1 051 specimens. Het plan verdeelt het grondgebied van Castilië en León ten noorden van de rivier de Duero waar wolven voorkomen, in 28 districten met wolvenpopulaties. Het berekent de dichtheid van de wolven in elk van die districten, deelt ze in naar hoge, lage of gemiddelde dichtheid en kent aan de districten een gebruikspercentage voor jachtdoeleinden toe dat in overeenstemming is met die dichtheid. De conclusie luidt dat een jaarlijkse sterfte van meer dan 35 % zou leiden tot een achteruitgang van de populatie van de soort.
29. De Tribunal Superior wijst erop dat hij de laatste jaren diverse beroepen heeft behandeld tegen verschillende bepalingen die de wolf kwalificeren als wildsoort waarop mag worden gejaagd. Het ging om bepalingen van een lagere rangorde dan de wet. Deze rechter heeft deze bepalingen bij de relevante arresten nietig verklaard op grond dat in het administratieve dossier geen wetenschappelijke studies waren opgenomen ter staving van het bestaan van de voorwaarden die rechtvaardigen dat de jacht op de betrokken soort wordt toegestaan zonder dat de staat van instandhouding van die soort in het verspreidingsgebied in gevaar wordt gebracht. Deze arresten werden echter aangevochten voor de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje), die de desbetreffende beroepen gegrond heeft verklaard. Die rechter heeft geoordeeld dat het niet nodig was om vooraf voor elke jachtperiode, voor elke bevoegdheidssfeer en op elk grondgebied voor elke als bejaagbaar aangemerkte soort een aanvraag in te dienen voor een specifieke (ad hoc), territoriale en materiële controle op de naleving van de vereisten inzake het populatieniveau, de geografische verspreiding en de voortplantingsindex van deze soort.
30. De Tribunal Superior stelt daarom de volgende vragen aan het Hof:
,,In aanmerking genomen dat elke maatregel die een lidstaat op grond van de habitatrichtlijn neemt, overeenkomstig artikel 2, lid 2, daarvan moet beogen om diersoorten van communautair belang, zoals de wolf, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen:
1) Verzetten artikel 2, lid 2, en de artikelen 4, 11, 12, 14, 16 en 17 van de habitatrichtlijn zich ertegen dat een regionale wet ([wet 4/1996] en vervolgens [wet 4/2021]) de wolf verklaart tot een soort waarop mag worden gejaagd en bijgevolg de lokale exploitatie van wolven in jachtgebieden tijdens de seizoenen 2019/2020, 2020/2021 en 2021/2022 toestaat, terwijl de staat van instandhouding van deze soort ‚ongunstig – ontoereikend’ is volgens het verslag over de zesjarige periode 2013‑2018 dat Spanje in 2019 bij de [Commissie] heeft ingediend, hetgeen voor de staat (de lidstaat, artikel 4 van de habitatrichtlijn) aanleiding is geweest om alle Spaanse wolvenpopulaties op te nemen in de lijst van in het wild levende diersoorten waarvoor een speciaal beschermingsregime geldt en in de Spaanse catalogus van bedreigde diersoorten, zodat ook de ten noorden van de Duero gelegen populaties strikt worden beschermd?
2) Is het verenigbaar met deze doelstelling om de wolf een verschillende bescherming te verlenen naargelang hij ten noorden of ten zuiden van de rivier de Duero wordt aangetroffen, gelet op
i) het feit dat dit onderscheid momenteel wetenschappelijk niet opportuun wordt geacht,
ii) het feit dat de staat van instandhouding van de wolf in de drie gebieden waar hij in Spanje voorkomt, namelijk de alpiene regio, de Atlantische regio en de mediterrane regio, in de periode 2013‑2018 als ongunstig is beoordeeld,
iii) het feit dat het gaat om een strikt beschermde soort in nagenoeg alle lidstaten, met name ook in Portugal, waarmee Spanje een gebied deelt, en
iv) de rechtspraak van het Hof inzake het natuurlijke verspreidingsgebied en de territoriale ruimte waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de soort, waarbij het meer in overeenstemming met de habitatrichtlijn zou zijn – zonder artikel 2, lid 3, uit het oog te verliezen – om de wolf op te nemen in de bijlagen II en IV bij de richtlijn zonder onderscheid te maken tussen het noorden en het zuiden van de Duero, zodat het slechts toegestaan zou zijn om de wolf te vangen en te doden wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat in de zin van artikel 16 en met inachtneming van de daarin vermelde vereisten?
Indien het onderscheid wel gerechtvaardigd blijkt te zijn:
3) Omvat de term ‚exploitatie’ in artikel 14 van de richtlijn ook het gebruik voor de jacht en mag er dus op deze soort worden gejaagd, gelet op het bijzondere belang ervan (in andere territoriale gebieden wordt de wolf als prioritair aangeduid), in aanmerking genomen dat de jacht op deze soort tot nu toe is toegestaan en de toestand ervan in de periode 2013‑2018 ongunstig is bevonden?
4) Staat artikel 14 van de richtlijn in de weg aan de wettelijke erkenning van de wolf ten noorden van de Duero als soort waarop mag worden gejaagd (artikel 7 en bijlage I bij [wet 4/1996] en artikel 6 van en bijlage I bij [wet 4/2021]) en aan de goedkeuring van een plan voor de lokale exploitatie van wolven in de jachtgebieden ten noorden van de rivier de Duero voor de seizoenen 2019/2020, 2020/2021 en 2021/2022, zonder enige informatie op basis waarvan kan worden nagegaan of het in artikel 11 van de richtlijn bedoelde toezicht plaats heeft gevonden, zonder telling sinds 2012‑2013 en zonder dat er in het dossier sprake is van voldoende objectieve, wetenschappelijke en actuele informatie over de situatie van de wolf op basis waarvan het plan voor lokale exploitatie is opgesteld, terwijl in de periode 2013‑2018 in de drie gebieden waar de wolf in Spanje voorkomt, namelijk de alpiene regio, de Atlantische regio en de mediterrane regio, de staat van instandhouding van de wolf als ongunstig wordt beoordeeld?
5) Zijn op grond van de artikelen 4, 11 en 17 van de habitatrichtlijn de verslagen die in aanmerking moeten worden genomen om de staat van instandhouding van de wolf te bepalen (huidig werkelijk populatieniveau, huidige geografische verspreiding, voortplantingsindex, enz.) die welke om de zes jaar door de lidstaat worden opgesteld, of indien nodig op kortere termijn via een wetenschappelijk comité zoals het bij koninklijk besluit 139/2011 opgerichte comité, rekening houdend met het feit dat de populaties voorkomen op het grondgebied van verschillende autonome regio’s en met de noodzaak om de evaluatie van de maatregelen met betrekking tot een lokale populatie ‚op grotere schaal’ uit te voeren, zoals is aangegeven in het arrest van het Hof van 10 oktober 2019 in zaak C 674/17?”
31. ASCEL, de autonome regio Castilië en León, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Finland en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het Hof van Justitie heeft besloten geen pleitzitting te houden overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, omdat het zich voldoende voorgelicht acht om uitspraak te doen.
IV. Juridische beoordeling
32. De habitatrichtlijn hecht groot belang aan de bescherming van de wolf en vereist daarom de aanwijzing van speciale beschermingszones voor deze soort (artikel 4) alsmede de toepassing van strikte beschermingsregimes ook buiten deze zones (artikel 12).(12) Bepaalde delen van de Unie, waaronder heel Spanje ten noorden van de rivier de Duero, zijn echter uitgezonderd van beide beschermingsregimes. Daarom heeft de autonome regio Castilië en León voor haar grondgebied ten noorden van de Duero plannen voor de exploitatie van jachtgebieden vastgesteld, die in het hoofdgeding worden aangevochten.
33. Deze procedure doet de vraag rijzen, enerzijds, of de afbakening van de strikte beschermingsregimes van de habitatrichtlijn langs de rivier kan worden gehandhaafd in het licht van de staat van instandhouding van de soort in beide gebieden (tweede vraag en, ten dele, eerste vraag, zie hierna onder B) en, anderzijds, in hoeverre, wanneer deze territoriale afbakening eenmaal is erkend, de jacht wordt beperkt door de regelingen van artikel 14 van de habitatrichtlijn betreffende het onttrekken van wolven aan de natuur (eerste vraag voor het overige alsmede derde tot en met vijfde vraag, zie hierna onder C). Allereerst moeten echter de bezwaren tegen de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing worden behandeld.
A. Bezwaren tegen de ontvankelijkheid
34. In beginsel is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Vragen die het Unierecht betreffen, worden vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(13)
35. Spanje betoogt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet meer relevant is, aangezien het Spaanse grondwettelijk hof de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regelingen van de autonome regio Castilië en León ongrondwettig heeft verklaard wegens schending van de nationale regelgeving. Tegelijkertijd voert de autonome regio aan dat degenen die op wolven mogen jagen, ervan in kennis zijn gesteld dat zij hun jachtrecht niet kunnen uitoefenen.
36. De autonome regio Castilië en León betoogt echter ook dat zij de nationale regelgeving die de toepassing van de litigieuze regionale regelingen in de weg staat, heeft aangevochten. Derhalve moet worden aangenomen dat de regionale regelingen na een beslissing op deze aanvechting nieuw leven kan worden ingeblazen indien het beroep slaagt.
37. Bovendien heeft het hoofdgeding ook betrekking op de vraag of de negatieve impact moet worden gecompenseerd die de jacht had op de wolvenpopulatie gedurende de toepassing van de regionale regelingen voorafgaand aan de uitspraak van het Spaanse grondwettelijk hof. Aangezien deze uitspraak alleen betrekking heeft op de periode vanaf 2021, terwijl het hoofdgeding betrekking heeft op de jachtperioden vanaf 2019, blijft de verenigbaarheid van de regionale regelingen met het Unierecht van belang.
38. Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing dus in elk geval niet kennelijk irrelevant voor de beslissing in het hoofdgeding.
39. Het verdere bezwaar van de autonome regio Castilië en León dat het verzoek om een prejudiciële beslissing enkel vragen over de beoordeling van het bewijs opwerpt, is weinig overtuigend. Het is juist dat het Hof in het kader van de prejudiciële procedure niet bevoegd is om het bewijsmateriaal te beoordelen, maar het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt kennelijk tot verduidelijking van Unierechtelijke vragen omtrent de geldigheid van de afbakening van het strikte regime voor de bescherming van wolven langs de Duero en de uitlegging van artikel 14 van de habitatrichtlijn.
40. De autonome regio Castilië en León heeft echter terecht kritiek op het feit dat een deel van de eerste vraag betrekking heeft op de verhouding tussen de Spaanse nationale wettelijke regelgeving inzake de bescherming van wolven en de regionale regelingen inzake de wolvenjacht. Deze verhouding is een kwestie die onder Spaans nationaal recht valt en die het Hof niet kan behandelen. Dit onderdeel van de eerste vraag is dus niet-ontvankelijk.
41. Voor het overige moeten de door Spanje en de autonome regio Castilië en León opgeworpen ontvankelijkheidsbezwaren worden afgewezen.
B. Territoriale toepassing van de strikte beschermingsregimes
42. Met de tweede vraag en de eerste vraag, voor zover deze betrekking heeft op artikel 12 van de habitatrichtlijn, wenst de Tribunal Superior te vernemen of het, gelet op de staat van instandhouding van de wolf in Spanje, verenigbaar is met de doelstelling van de richtlijn om een gunstige staat van instandhouding van beschermde soorten te behouden of te herstellen dat de wolf in Spanje ten zuiden van de Duero de strikte bescherming van artikel 12 geniet, terwijl hij ten noorden van de Duero slechts de zwakkere bescherming van artikel 14 geniet.
43. De respectieve territoriale toepassing van de artikelen 12 en 14 van de habitatrichtlijn blijkt duidelijk uit de bewoordingen van de twee bepalingen in samenhang met de bijlagen IV en V. Zelfs indien deze regeling in strijd zou zijn met de overkoepelende doelstelling van de richtlijn, kan dit niets afdoen aan de duidelijke territoriale afbakening van de twee beschermingsregimes.(14)
44. Bovendien moet bij de toepassing van artikel 14 rekening worden gehouden met de staat van instandhouding van de soorten van bijlage V, zoals ik hieronder zal uiteenzetten. Daarom alleen al is het aannemen van strijd met de doelstelling van de richtlijn twijfelachtig.
45. De territoriale afbakening van de twee beschermingsregimes van de richtlijn zou echter ter discussie kunnen worden gesteld als deze in strijd zou zijn met recht van hoger rang. Hoewel er geen duidelijke strijdigheid is met de Verdragen of het Handvest, kan men zich afvragen of de afbakening verenigbaar is met de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Bern. Als internationaal verdrag van de Unie is dit van hogere rang dan bepalingen van afgeleid Unierecht.(15)
46. Het is juist dat Spanje zich bij de ratificatie van het Verdrag van Bern de bescherming van de wolf op zijn gehele grondgebied niet heeft voorbehouden op grond van artikel 6 van dit verdrag, dat wil zeggen artikel 12 van de habitatrichtlijn, maar uitsluitend op grond van artikel 7 van dat verdrag, dat wil zeggen op grond van artikel 14 van de habitatrichtlijn. De beperking van de bescherming tot een deel van het Spaanse grondgebied is derhalve niet in strijd met de internationale verplichtingen van Spanje krachtens het verdrag.
47. De Unie heeft echter geen voorbehoud gemaakt bij het verdrag. Op grond van het internationaal recht zou de Unie dus verplicht kunnen zijn om overeenkomstig artikel 6 van het verdrag te zorgen voor een strikte bescherming van de wolf op haar gehele grondgebied, met inbegrip van Spanje ten noorden van de Duero. De territoriale beperking van de toepassing van artikel 12 van de habitatrichtlijn zou hiermee onverenigbaar zijn.
48. Bovendien is het verdrag, als integrerend deel van het recht van de Unie, bindend voor de lidstaten(16), met inbegrip van Spanje. Het is op zijn minst onduidelijk of het voorbehoud van Spanje op grond van internationaal recht ook geldt met betrekking tot dit Unierechtelijke effect.
49. Ik geef het Hof evenwel in overweging deze vraag open te laten, aangezien het verzoek om een prejudiciële beslissing deze vraag niet expliciet opwerpt en partijen zich hierover niet hebben uitgesproken.
50. Ten slotte zou deze prejudiciële vraag ook aldus kunnen worden opgevat of de Unie, gelet op de informatie over de staat van instandhouding van de wolf in Spanje, de vermelding van deze soort in bijlage IV bij de habitatrichtlijn inmiddels had moeten wijzigen. Zo begrepen zou de vraag echter niet relevant zijn voor de beslissing, omdat de verplichtingen van de Unie om op te treden losstaan van de verplichtingen van de lidstaten om op te treden. Zelfs indien de Unie verplicht zou zijn de bescherming van de wolf uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn uit te breiden tot de Spaanse gebieden ten noorden van de Duero, volgt uit die verplichting nog niet dat Spanje of de autonome regio Castilië en León reeds verplicht was om op die handeling van de Unie vooruit te lopen en artikel 12 op die gebieden toe te passen.
51. Het verzoek om een prejudiciële beslissing laat er dus geen twijfel over bestaan dat de wolf (Canis lupus) in Spanje alleen ten zuiden van de rivier de Duero moet worden beschermd uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn, terwijl artikel 14 van de richtlijn van toepassing is op deze diersoort ten noorden van de rivier.
C. Regelingen inzake de onttrekking en exploitatie van wolven
52. De overige vragen hebben betrekking op de vraag of artikel 14 van de habitatrichtlijn zich ertegen verzet dat de wolvenjacht wordt toegestaan wanneer de lidstaat de staat van instandhouding van de soort ongunstig acht.
53. In dit verband moet allereerst worden verduidelijkt of de jacht op wolven moet worden beschouwd als exploitatie in de zin van artikel 14 van de habitatrichtlijn (zie hierna onder 1) en vervolgens welke verplichtingen uit artikel 14 voortvloeien indien de staat van instandhouding van de soort ongunstig is (zie hierna onder 2).
1. Jacht als exploitatie
54. De derde vraag strekt er allereerst toe te vernemen of het begrip „exploitatie” in artikel 14 van de habitatrichtlijn het exploiteren van de wolf voor de jacht, dat wil zeggen de wolvenjacht, omvat.
55. Artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om onder bepaalde voorwaarden maatregelen te treffen, zodat er in casu voor wordt gezorgd dat het aan de natuur onttrekken van specimens van de wolf in de Spaanse gebieden ten noorden van de Duero en de exploitatie daarvan verenigbaar zijn met het behoud van die soort in een gunstige staat van instandhouding.
56. In dit verband heeft in elk geval het onttrekken onder meer betrekking op de jacht(17), aangezien de jacht- en visserijregels bij het onttrekken van specimens volgens artikel 14, lid 2, vierde streepje, van de habitatrichtlijn een mogelijke beschermingsmaatregel vormen die ertoe strekt een gunstige staat van instandhouding te behouden. Jacht- en visserijregels hebben per definitie betrekking op de jacht.
57. Ook het begrip exploitatie kan echter de jacht omvatten, aangezien overweging 10 van de vogelrichtlijn uitdrukkelijk verwijst naar het gebruik van vogels voor de jacht. Bijgevolg gaat het Hof er in vaste rechtspraak van uit dat de jacht op vogels een verstandig gebruik in de zin van artikel 9, lid 1, onder c), van de vogelrichtlijn kan zijn.(18) Het is niet duidelijk waarom dit volgens de habitatrichtlijn voor wolven anders zou moeten zijn.
58. De jacht kan dus een onttrekking en een exploitatie van specimens van de wolf in de zin van artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn vormen.
2. Verplichtingen krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn
59. Onderzocht moet dan ook worden of artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn zich verzet tegen de jacht op wolven in het geval van een ongunstige staat van instandhouding van deze diersoort.
60. Volgens deze bepaling treffen de lidstaten, indien zij zulks op grond van het in artikel 11 van de habitatrichtlijn genoemde toezicht nodig achten, de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken van specimens van de in bijlage V genoemde wilde dier- en plantensoorten – dat wil zeggen met name de wolf in de Spaanse gebieden ten noorden van de Duero – en de exploitatie daarvan verenigbaar zijn met het behoud van een gunstige staat van instandhouding.
61. In dit verband moet eerst worden besproken of voor het toestaan van de jacht bepaalde bewijzen vereist zijn (zie hierna onder a), en vervolgens hoe de in dit verband noodzakelijke beoordeling moet worden uitgevoerd (zie hierna onder b).
a) Noodzaak van bewijs
62. ASCEL is van mening dat de jacht op een in bijlage V genoemde diersoort krachtens artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn slechts mag worden toegestaan indien wetenschappelijk is aangetoond dat deze activiteit verenigbaar is met het behoud van een gunstige staat van instandhouding. Het betoog van de Commissie gaat in dezelfde richting. Op grond van het voorzorgsbeginsel moeten in het geval van wetenschappelijke onzekerheid over de verenigbaarheid van het exploiteren van soorten van bijlage V met de staat van instandhouding ervan maatregelen worden genomen om een gunstige staat van instandhouding te waarborgen.
63. Het voorzorgsbeginsel is overeenkomstig artikel 191, lid 2, eerste alinea, VWEU een van de grondslagen van het hoge beschermingsniveau dat door de Unie wordt nagestreefd op milieugebied. Derhalve moet de habitatrichtlijn tegen de achtergrond van dit beginsel worden uitgelegd.(19)
64. Op grond hiervan heeft het Hof geoordeeld dat krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voor plannen en projecten die een Natura 2000-gebied kunnen aantasten, slechts toestemming kan worden verleend wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken.(20) In overeenstemming met het voorzorgsbeginsel mag een afwijking van de bescherming van de soorten op grond van artikel 16 niet worden verleend indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of die afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding.(21)
65. Deze rechtspraak kan echter niet volledig worden toegepast op artikel 14 van de habitatrichtlijn.
66. Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn onderwerpt de bedoelde plannen en projecten aan een vergunningsvereiste. Indien niet aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan, mogen deze niet worden uitgevoerd. Bovendien is artikel 16 een uitzonderingsbepaling, waarvan de toepassing per definitie afhankelijk is van het bewijs dat er is voldaan aan de – restrictief uit te leggen(22) – voorwaarden.(23)
67. Artikel 14 van de habitatrichtlijn voorziet daarentegen onder bepaalde voorwaarden in een beperking van het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V bij deze richtlijn genoemde soorten. Hieruit volgt a contrario dat deze bepaling niet in de weg staat aan het onttrekken en de exploitatie indien niet aan deze voorwaarden is voldaan. De Uniewetgever is er kennelijk van uitgegaan dat de in bijlage V genoemde soorten zich in een gunstige staat van instandhouding bevinden, die in beginsel niet negatief wordt beïnvloed door het onttrekken en exploiteren van specimens. Zolang dit het geval is, zijn het onttrekken en exploiteren ook verenigbaar met het in artikel 2, leden 1 en 2, genoemde doel van de richtlijn om de wilde flora en fauna in stand te houden en in het bijzonder de soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
68. Artikel 14 van de habitatrichtlijn roept echter evenmin het recht in het leven om specimens van bijlage V aan de natuur te onttrekken en te exploiteren. Integendeel, de lidstaten kunnen, ondanks een gunstige staat van instandhouding, beperkingen of zelfs volledige verboden opleggen. Dit zou toelaatbaar zijn als verdergaande beschermingsmaatregel in de zin van artikel 193 VWEU.
69. Artikel 14 van de habitatrichtlijn regelt daarentegen wat er moet gebeuren wanneer het vermoeden van veilige onttrekking en exploitatie wordt weerlegd. In dat geval treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze activiteiten verenigbaar zijn met het behoud van een gunstige staat van instandhouding. Zoals het Hof al heeft aangegeven, staat het de lidstaten niet vrij om te beslissen of zij deze maatregelen treffen, maar zijn zij onderworpen aan een verplichting die ook bij de uitvoering van artikel 14 tot uitdrukking moet komen.(24)
70. Zo zijn de lidstaten krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn verplicht om het onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V genoemde soorten te beperken wanneer is weerlegd dat de onbeperkte uitoefening van de betrokken activiteit verenigbaar is met het behoud van een gunstige staat van instandhouding.
b) Beoordeling van de nodige maatregelen
71. Zoals de Commissie terecht opmerkt, geeft artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge bij de beoordeling of voornoemd vermoeden wordt weerlegd en met name of uit de staat van instandhouding van een soort volgt dat de jacht moet worden beperkt. Deze beoordelingsmarge wordt evenwel beperkt door het doel om een gunstige staat van instandhouding te behouden.(25)
72. Om de reikwijdte van deze verplichting te bepalen, moet eerst worden ingegaan op de in artikel 11 van de habitatrichtlijn neergelegde toezichtverplichting, vervolgens op de maatstaf van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis en op de rapportageverplichting van artikel 17 van deze richtlijn, en ten slotte op de gevolgen van de vaststelling van een ongunstige staat van instandhouding.
– Artikel 11 van de habitatrichtlijn
73. Bij de toepassing van artikel 14 van de habitatrichtlijn valt het onderzoek naar en de beoordeling van de staat van instandhouding niet onder de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten. Integendeel, krachtens deze bepaling treffen de lidstaten de nodige maatregelen indien zij zulks op grond van het in artikel 11 genoemde toezicht nodig achten. Artikel 11 bepaalt op zijn beurt dat de lidstaten toezien op de staat van instandhouding van de in artikel 2 bedoelde soorten en natuurlijke habitats, waarbij zij bijzondere aandacht schenken aan de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten.
74. Deze verplichting tot toezicht is echter niet beperkt tot prioritaire soorten en habitats. Aangezien de habitatrichtlijn volgens artikel 2, lid 1, tot doel heeft bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het verdrag van toepassing is, moeten de lidstaten veeleer toezicht houden op alle natuurlijke habitats en alle wilde flora en fauna op hun Europese grondgebied. Dit toezicht dient erop te zijn gericht de doelstellingen van de habitatrichtlijn te verwezenlijken, dat wil zeggen het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van alle soorten en habitats.(26)
75. Hoewel deze verplichting volgens de bewoordingen en het doel ervan onbeperkt geldt, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, althans wat de wijze van toezicht betreft. Zolang er geen bezorgdheid bestaat over de staat van instandhouding van een soort, zal het voor veel soorten voldoende zijn om de staat van hun habitats in het algemeen te monitoren en de aldus verkregen informatie te gebruiken om vermoedens te ontwikkelen over de staat van instandhouding van de soorten die daar te verwachten zijn. In het kader van de onderhavige procedure hoeft het Hof van Justitie hier echter niet nader op in te gaan.
76. Soorten die individueel door de habitatrichtlijn worden beschermd, vereisen daarentegen specifieke toezichtmaatregelen. Dit geldt met name voor de wolf in de Spaanse gebieden ten noorden van de Duero. Anders dan in de meeste gebieden van de Unie is de wolf daar geen prioritaire diersoort, zodat hij geen bijzondere aandacht verdient in de zin van artikel 11, tweede volzin. Niettemin zijn de in bijlage V genoemde soorten krachtens artikel 1, onder g), eveneens van communautair belang. In het bijzonder is de toepassing van artikel 14 rechtstreeks afhankelijk van het toezicht op de in bijlage V genoemde soorten. Het zou daarmee onverenigbaar zijn als deze soorten niet zorgvuldig zouden worden gecontroleerd.
77. Bovendien kunnen populaties of subpopulaties van beschermde soorten niet afzonderlijk worden beschouwd, maar – zoals ASCEL terecht opmerkt – alleen in de algemene context van andere populaties of subpopulaties.(27) Aangenomen kan worden dat er enige uitwisseling is tussen de Spaanse gebieden ten noorden van de Duero en de gebieden ten zuiden van deze rivier en in Portugal omdat individuele wolven de rivier of de grens oversteken. Problemen in het noorden kunnen dus in de regel ook gevolgen hebben voor het zuiden en Portugal, waar de wolf een prioritaire soort is volgens bijlage II van de habitatrichtlijn.
78. Het krachtens artikel 11 van de habitatrichtlijn vereiste toezicht op de staat van instandhouding van een in bijlage V genoemde soort vereist dus bijzondere zorgvuldigheid, vooral wanneer deze soort – zoals de wolf – voor sommige aangrenzende gebieden in de bijlagen II en IV is opgenomen en daar zelfs als prioritaire soort is aangemerkt.
– In artikel 17 van de habitatrichtlijn bedoeld verslag als belichaming van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis
79. Net als andere beoordelingen op het gebied van natuurbescherming moeten ook dit toezicht en de conclusies die daaruit in het kader van de toepassing van artikel 14 moeten worden getrokken, gebaseerd zijn op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis.(28)
80. Dit volgt ook uit het beginsel van behoorlijk bestuur en het eerdergenoemde voorzorgsbeginsel.
81. De lidstaten moeten het beginsel van behoorlijk bestuur bij de toepassing van het Unierecht eerbiedigen als algemeen beginsel van het Unierecht.(29) Dat beginsel verlangt met name dat een administratieve autoriteit alle relevante gegevens zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt, zodat zij haar beslissing kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn.(30)
82. Bovendien vereisen maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel – met name de toepassing van bepalingen van de milieuwetgeving van de Unie – over het algemeen een complete beoordeling van de betrokken risico’s op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek.(31)
83. De Commissie noemt een wetenschappelijk artikel(32) als voorbeeld van recente wetenschappelijke kennis waarmee rekening moet worden gehouden bij het toezicht op de staat van instandhouding.
84. De vierde en de vijfde vraag hebben echter niet rechtstreeks betrekking op de resultaten van het toezicht op grond van artikel 11 van de habitatrichtlijn, maar trekken zelfs in twijfel of dit überhaupt in voldoende mate voor de wolf heeft plaatsgevonden. De Tribunal Superior beroept zich veeleer op het verslag dat Spanje in 2019 krachtens artikel 17 aan de Commissie heeft toegezonden. Volgens deze bepaling bevat een dergelijk verslag onder meer de voornaamste bevindingen van het in artikel 11 bedoelde toezicht. Spanje heeft daarin verklaard dat de staat van instandhouding van de wolf in Spanje in de periode van 2013 tot 2018 ongunstig was.
85. Indien er naast dit verslag geen vergelijkbare wetenschappelijke kennis over de staat van instandhouding van de betrokken soort bestaat, moet op zijn minst het daarin opgenomen resultaat noodzakelijkerwijs in aanmerking worden genomen bij de toepassing van artikel 14 van de habitatrichtlijn.
86. Een afwijking hiervan zou alleen mogelijk zijn op basis van wetenschappelijke kennis die het tegenovergestelde bewijst en die vanuit wetenschappelijk oogpunt overtuigender is dan het verslag. Dergelijke kennis kan met name voortvloeien uit recentere onderzoeken, die echter ten minste even wetenschappelijk gefundeerd moeten zijn als de kennis waarop het verslag is gebaseerd.
87. Daarentegen kunnen de lidstaten bij gebreke van andere wetenschappelijke bewijzen niet tegen een dergelijk verslag aanvoeren dat het achterhaald is. Aangezien de toezichtverplichting van artikel 11 van de habitatrichtlijn op hen rust, moeten zij zelf beschikken over actuele wetenschappelijke kennis waarop zij zich indien nodig kunnen beroepen. Bij gebreke daarvan kunnen zij geen voordeel halen uit de omstandigheid dat meer onderzoek ontbreekt. Bovendien blijkt uit de verslagperiode van zes jaar van artikel 17 dat een dergelijk verslag de basis kan vormen voor maatregelen tot het volgende verslag.
88. Derhalve moet worden vastgesteld dat de op grond van artikel 14 van de habitatrichtlijn te verrichten beoordeling moet worden gebaseerd op het verslag dat overeenkomstig artikel 17 wordt verstrekt, tenzij dat verslag wordt tegengesproken door kennis die wetenschappelijk gezien relevanter is.
– Gevolgen van een ongunstige staat van instandhouding
89. In de praktijk moeten de lidstaten in het geval van bezorgdheid over het behoud van een gunstige staat van instandhouding van een in bijlage V bij de habitatrichtlijn genoemde soort, nagaan of er maatregelen nodig zijn voor het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens, dus ook wat de jacht betreft.
90. Wanneer, zoals in casu, de lidstaat de Commissie zelfs heeft meegedeeld dat de staat van instandhouding van een soort van bijlage V bij de habitatrichtlijn ongunstig is, is deze beoordelingsmarge noodzakelijkerwijs beperkt. In dat geval volstaan de tot dusver getroffen maatregelen immers duidelijk niet om een gunstige staat van instandhouding van de soort te waarborgen.
91. Of de bevoegde autoriteiten maatregelen treffen is in het geval van een ongunstige staat van instandhouding dus niet langer hun discretionaire bevoegdheid. In dat geval moeten zij aanvullende maatregelen in de zin van artikel 14 van de habitatrichtlijn treffen om de staat van instandhouding van de soort zodanig te verbeteren dat de betrokken populatie in de toekomst een gunstige staat van instandhouding bereikt.
92. Welke aanvullende maatregelen de bevoegde autoriteiten moeten treffen en, met name, of zij de jacht moeten verbieden, is hiermee echter nog niet duidelijk. Dit blijkt reeds uit de niet-limitatieve lijst van mogelijke maatregelen in artikel 14, lid 2, van de habitatrichtlijn. Volgens deze bepaling is enkel de voortzetting van het in artikel 11 genoemde toezicht verplicht, terwijl de lidstaat of de bevoegde autoriteiten de andere genoemde maatregelen „kunnen” treffen, maar – in de regel – niet hoeven te treffen.
93. Aangezien maatregelen op grond van artikel 14, lid 2, van de habitatrichtlijn slechts nodig zijn zolang er twijfel bestaat over het behoud van een gunstige staat van instandhouding, vermeldt deze bepaling het volledige en permanente jachtverbod niet als mogelijke maatregel. Wel wordt de mogelijkheid genoemd om het onttrekken van specimens aan de natuur en de exploitatie van bepaalde populaties tijdelijk of plaatselijk te verbieden (tweede streepje), dus zolang er een verbod nodig is. Ook wordt verwezen naar jacht- en visserijregels die beantwoorden aan de eisen van instandhouding van de betrokken populatie (vierde streepje) en naar een stelsel van onttrekkingsvergunningen of quota (vijfde streepje).
94. Ook de aldus geboden beoordelingsmarge met betrekking tot de te nemen maatregelen wordt in het geval van een ongunstige staat van instandhouding echter beperkt door de doelstelling om een gunstige staat van instandhouding te behouden.
95. In de Duitse versie volgt dit zeer duidelijk uit de bewoordingen van artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn. Volgens deze bepaling treffen de lidstaten immers de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie verenigbaar zijn met het behoud van een gunstige staat van instandhouding.
96. In andere taalversies, zoals de Engelse, de Franse of de Spaanse versie, ontbreekt de rechtstreekse kwalificatie van de te treffen maatregelen als „nodig”. Volgens deze versies treffen de lidstaten slechts maatregelen om ervoor te zorgen dat het onttrekken en de exploitatie verenigbaar zijn met het behoud van een gunstige staat van instandhouding. De noodzaak van de maatregelen is echter impliciet in deze instructie besloten. Bovendien wordt de noodzaak van de maatregelen ook indirect expliciet vermeld, aangezien in alle taalversies is bepaald dat maatregelen moeten worden getroffen indien de lidstaten dit nodig achten.
97. Of de vaststelling dat een soort zich in een ongunstige staat van instandhouding bevindt de noodzaak rechtvaardigt om de jacht te beperken of te verbieden, hangt af van de redenen voor deze vaststelling.
98. Krachtens artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding als gunstig beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin deze voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. Verder mag het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner worden of binnen afzienbare tijd lijken te zullen worden. En ten slotte moet er een voldoende grote habitat bestaan en waarschijnlijk blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.(33)
99. De noodzaak om de jacht te beperken is met name evident als de staat van instandhouding van een soort ongunstig is, voornamelijk door het verlies van specimens. Zelfs indien dergelijke verliezen hoofdzakelijk te wijten zijn aan andere oorzaken – in het geval van wolven bijvoorbeeld aan wegverkeer, ziekte of stroperij – kan het noodzakelijk zijn om extra verliezen door de jacht te voorkomen.
100. Als de problemen van de soort echter voornamelijk verband houden met de habitat, wat bijvoorbeeld in Frankrijk in het geval van de hamster (Cricetus cricetus) moet worden aangenomen(34), kan het zijn dat de jacht of de beperking daarvan slechts een zeer beperkte invloed heeft op de staat van instandhouding van de soort.
101. Daarbij komt dat uit een vaststelling betreffende de staat van instandhouding van een soort in de biogeografische regio’s van een lidstaat slechts beperkte conclusies kunnen worden getrokken over de staat van instandhouding in bepaalde gebieden. Integendeel, het kan niet worden uitgesloten dat de staat van instandhouding van de soort in bepaalde gebieden zo goed is dat de jacht aldaar mogelijk blijft, zelfs rekening houdend met de interactie met andere gebieden met een ongunstige staat van instandhouding. Het tegendeel is echter ook mogelijk wanneer populaties in een ongunstige staat van instandhouding afhankelijk zijn van de aanwezigheid van specimens uit gebieden met een bijzonder goede staat van instandhouding. Deze beoordeling moet in eerste instantie worden gemaakt door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, rekening houdend met de beste beschikbare wetenschappelijke kennis en op basis van een passend toezicht op de staat van instandhouding van de soort overeenkomstig artikel 11 van de habitatrichtlijn.
102. Ten slotte moet er ook rekening worden gehouden met het voorzorgsbeginsel om te bepalen welke maatregelen nodig zijn. Volgens het voorzorgsbeginsel kunnen, bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen worden genomen zonder dat er hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond.(35) Beschermende maatregelen zijn derhalve ook mogelijk wanneer er op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis onzekerheid bestaat over de risico’s voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding.
103. Samenvattend moet worden opgemerkt dat zelfs nadat de ongunstige staat van instandhouding van een in bijlage V bij de habitatrichtlijn opgenomen soort is vastgesteld, de jacht op deze soort slechts moet worden verboden indien dit verbod gelet op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis, met inbegrip van een passend toezicht op de staat van instandhouding van de soort overeenkomstig artikel 11, en rekening houdend met het voorzorgsbeginsel noodzakelijk is voor het herstel van een gunstige staat van instandhouding van deze soort.
D. Slotopmerking
104. Tot slot zij eraan herinnerd dat de bescherming van wolven in Natura 2000-gebieden ook van belang kan zijn voor het toestaan van de jacht. Aangezien Spanje een aantal gebieden direct ten zuiden van de Duero heeft aangewezen voor de bescherming van de wolf(36) en deze soort zeer uitgestrekte gebieden gebruikt(37), kan men zich ook afvragen of plannen voor de exploitatie van jachtgebieden voor gebieden ten noorden van de Duero moeten worden onderworpen aan een passende beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.(38) Het kan immers niet worden uitgesloten dat wolven die in deze beschermde gebieden verblijven, de rivier oversteken en daar worden gedood. Ook voor de genetische diversiteit van de populaties in deze beschermde gebieden kan het van belang zijn of zij voldoende in contact komen met de populaties ten noorden van de rivier. Deze vraag is echter niet het voorwerp van de onderhavige procedure.
V. Conclusie
105. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging op het verzoek om een prejudiciële beslissing als volgt te antwoorden:
,,1) Het verzoek om een prejudiciële beslissing laat er geen twijfel over bestaan dat de wolf (Canis lupus) in Spanje enkel ten zuiden van de rivier de Duero moet worden beschermd overeenkomstig artikel 12 van richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van 13 mei 2013, terwijl artikel 14 van deze richtlijn van toepassing is op deze diersoort ten noorden van de rivier.
2) De jacht kan een onttrekking en een exploitatie van specimens van de wolf in de zin van artikel 14, lid 1, van richtlijn 92/43 vormen.
3) De artikelen 11, 14 en 17 van richtlijn 92/43
moeten aldus worden uitgelegd dat
– de lidstaten het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V genoemde soorten overeenkomstig artikel 14 moeten beperken wanneer is weerlegd dat de onbeperkte uitoefening van de betrokken activiteit verenigbaar is met het behoud van een gunstige staat van instandhouding,
– het krachtens artikel 11 vereiste toezicht op de staat van instandhouding van een in bijlage V genoemde soort bijzondere zorgvuldigheid vereist, vooral als deze soort, zoals de wolf, voor sommige aangrenzende gebieden in bijlage II en IV is opgenomen en daar zelfs als prioritaire soort is aangemerkt,
– de op grond van artikel 14 te verrichten beoordeling moet worden gebaseerd op het verslag dat overeenkomstig artikel 17 wordt verstrekt, tenzij dat verslag wordt tegengesproken door kennis die wetenschappelijk gezien relevanter is, en
– ook nadat de ongunstige staat van instandhouding van een in bijlage V bij de habitatrichtlijn opgenomen soort is vastgesteld, de jacht op deze soort alleen moet worden verboden indien dit verbod gelet op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis, met inbegrip van een passend toezicht op de staat van instandhouding van de soort overeenkomstig artikel 11, en rekening houdend met het voorzorgsbeginsel noodzakelijk is voor het herstel van een gunstige staat van instandhouding van deze soort.”