Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Zadeva C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
proti
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (višje sodišče Kastilje in Leona, Španija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) – Volk (Canis lupus) – Prostorske meje strogega varstva – Odvzem osebkov prostoživečih živalskih vrst, navedenih v Prilogi V(a), iz narave in njihovo izkoriščanje – Regionalni načrt za izkoriščanje volka na lovskih območjih – Ocena stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste – Posledice neugodnega stanja ohranjenosti“
I. Uvod
1. Trenutno poteka kontroverzna razprava o varstvu volka (Canis lupus). Tako je Evropski parlament pozval, naj se preveri njegova stopnja zaščite(2), Evropska komisija pa je zaradi tega zaprosila za posredovanje lokalnih podatkov.(3) Tudi v okviru Bernske konvencije(4) se razpravlja o tem, ali je treba varstvo volka omiliti.(5)
2. Vendar je varstvo volka na podlagi Direktive o habitatih(6) še naprej celovito: države članice morajo za to živalsko vrsto ne le določiti posebna ohranitvena območja, ampak posamezne osebke te vrste tudi zavarovati na celotnem ozemlju Unije. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na ta drugi sistem varstva, to je varstvo vrst.
3. Direktiva o habitatih pri varstvu vrst vsebuje dve ravni varstva, in sicer po eni strani strogo varstvo nekaterih vrst na podlagi člena 12, ki načeloma prepoveduje zlasti lov, po drugi strani pa šibkejše varstvo iz člena 14, ki določa, da je treba omejiti lov, ki je načeloma dovoljen, če je to potrebno za vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti zadevne vrste.
4. Za volka se uporabljata obe obliki varstva vrst. Pri tem je odločilno, kje živi. Na podlagi Direktive o habitatih se za volka v Španiji severno od reke Duero uporablja člen 14, južno od te reke pa člen 12. Zato avtonomna skupnost Kastilja in Leon, skozi katero teče ta reka, na severu dovoli lov volka.
5. Podlaga za obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe je spor o tem, ali je ta regionalna ureditev lova dopustna. Nacionalno sodišče se, ker je stanje ohranjenosti volka v Španiji neugodno, sprašuje, ali je sprejemljivo, da strogo varstvo iz člena 12 Direktive o habitatih severno od reke Duero ne velja. Sodišče naj, če se bo izkazalo, da je prostorska razmejitev obeh sistemov varstva iz Direktive veljavna, pojasni, ali je treba lov volka zaradi neugodnega stanja ohranjenosti na podlagi člena 14 kljub temu prepovedati.
6. Sodišče teh dveh vprašanj še ni obravnavalo. Vendar nista pomembni le za Španijo, ampak tudi za Grčijo, Finsko, Bolgarijo, Latvijo, Litvo, Estonijo, Poljsko in Slovaško, v katerih za volka na celotnem državnem ozemlju ali njegovih delih prav tako velja le šibkejše varstvo iz člena 14 Direktive o habitatih.
II. Pravni okvir
A. Bernska konvencija
7. Na področju mednarodnega prava je pomembna zlasti Bernska konvencija o varstvu prosto živečega evropskega rastlinstva in živalstva ter njunih naravnih življenjskih prostorov. Evropska gospodarska skupnost je to konvencijo ratificirala leta 1982.(7) Španija jo je sicer podpisala že leta 1979, vendar je zanjo začela veljati šele leta 1986.(8)
8. Člen 2 Bernske konvencije vsebuje splošne cilje:
„Pogodbenice sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije prosto živečega rastlinstva in živalstva na ravni, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, ali jo prilagodijo tej ravni, pri čemer upoštevajo gospodarske in rekreativne zahteve in potrebe podvrst, varietet ali form, ki so krajevno ogrožene.“
9. Člen 6 Bernske konvencije vsebuje posebne določbe o varstvu vrst:
„Vsaka pogodbenica z ustreznimi in potrebnimi zakonskimi in upravnimi ukrepi zagotovi posebno varstvo prosto živečih živalskih vrst, navedenih v Dodatku II. Za navedene vrste so še posebej prepovedani:
(a) vse oblike namernega lovljenja in zadrževanja ter namernega ubijanja;
[…]“
10. Volk je v Dodatku II k Bernski konvenciji naveden kot posebej zavarovana živalska vrsta. Vendar je Španija uveljavljala pridržek in sporočila, da bo volka zavarovala kot vrsto iz Dodatka III, torej na podlagi člena 7.(9)
11. Člen 7 Bernske konvencije prav tako določa zaščitne ukrepe:
„1. Vsaka pogodbenica z ustreznimi in potrebnimi zakonskimi in upravnimi ukrepi zagotovi varstvo prosto živečih živalskih vrst, navedenih v Dodatku III.
2. Vsako izkoriščanje prosto živečega živalstva, navedenega v Dodatku III, je urejeno tako, da so populacije zunaj nevarnosti, pri čemer je treba upoštevati zahteve člena 2.
3. Ukrepi, ki jih je treba sprejeti, vključujejo:
(a) časovne omejitve in/ali druge postopke, ki urejajo izkoriščanje;
(b) začasno ali krajevno prepoved izkoriščanja, kot je to primerno, z namenom zadovoljivo obnoviti populacijsko raven;
(c) […]“
12. Člen 9 Bernske konvencije vsebuje izjeme od varstvenih določb členov 6 in 7, ki so v bistvu skladne z izjemami iz člena 16(1) Direktive o habitatih.
B. Direktiva o habitatih
13. Petnajsta uvodna izjava Direktive o habitatih se nanaša na varstvo vrst:
„ker je potreben splošen sistem varstva določenih rastlinskih in živalskih vrst kot dopolnitev [Direktiva o pticah(10)]; ker naj bi se predvideli ukrepi za upravljanje nekaterih vrst, če je to potrebno zaradi njihovega stanja ohranjenosti, vključno s prepovedjo nekaterih sredstev za ujetje ali ubitje, pri čemer se predvidi možnost odstopanj pod določenimi pogoji;“
14. V členu 1, točke (b), (f), (g) in (i), Direktive o habitatih so opredeljeni različni pojmi:
„[…]
(g) vrste v interesu Skupnosti pomenijo vrste, ki so na ozemlju iz člena 2:
(i) prizadete, razen vrst, katerih naravno območje razširjenosti je na tem ozemlju marginalno in ki v zahodni palearktični regiji niso prizadete ali ranljive; ali
(ii) ranljive, kar pomeni, da bodo verjetno v bližnji prihodnosti prešle v skupino prizadetih vrst, če bodo še naprej delovali vzročni dejavniki; ali
(iii) redke, kar pomeni, da so njihove populacije majhne in sedaj niso prizadete ali ranljive, se jim pa to lahko zgodi. Vrste živijo na omejenih geografskih območjih ali so redko raztresene na širšem območju; ali
(iv) endemične in zahtevajo posebno pozornost zaradi posebnosti njihovega habitata in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihov habitat in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihovo stanje ohranjenosti.
Take vrste so navedene ali se lahko navedejo v Prilogi II in/ali Prilogi IV ali V;
[…]
(i) stanje ohranjenosti vrste pomeni skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij na ozemlju iz člena 2;
Šteje se, da je stanje ohranjenosti ‚ugodno‘:
– če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov, in
– če se naravno območje razširjenosti vrste niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo, in
– če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij;
[…]“
15. V členu 2 Direktive o habitatih je opisan njen cilj:
„1. Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.
2. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
3. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
16. Člen 4 Direktive o habitatih določa, kako se izberejo območja, ki so zavarovana na podlagi te direktive, in za prilagoditev teh območij vsebuje sklicevanje na spremljanje iz člena 11.
17. Člen 11 Direktive o habitatih državam članicam nalaga spremljanje vrst in naravnih habitatov:
„Države članice spremljajo stanje ohranjenosti naravnih habitatov in vrst iz člena 2, pri čemer posebej upoštevajo prednostne naravne habitatne tipe in prednostne vrste.“
18. Člen 12 Direktive o habitatih vsebuje temeljne obveznosti varstva vrst:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:
(a) vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov teh vrst v naravi;
(b) namerno vznemirjanje teh vrst, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in selitvijo;
(c) namerno uničevanje ali odvzem jajc iz narave;
(d) poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč.
2. Za te vrste države članice prepovejo posedovanje, prevoz in prodajo ali izmenjavo osebkov, vzetih iz narave, in njihovo ponujanje za prodajo ali izmenjavo, razen za osebke, ki so bili zakonito vzeti iz narave pred začetkom izvajanja te direktive.
[…]“
19. Člen 14 Direktive o habitatih vsebuje pravila za odvzem nekaterih živalskih vrst iz narave:
„1. Če države članice na podlagi spremljanja stanja iz člena 11 menijo, da je to potrebno, z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da sta odvzem osebkov prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, navedenih v Prilogi V, iz narave ter njihovo izkoriščanje združljiva z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti teh vrst.
2. Če so taki ukrepi potrebni, vključujejo nadaljevanje spremljanja stanja iz člena 11. Ukrepi lahko vključujejo zlasti:
– predpise o dostopu do nekaterih zemljišč,
– začasno ali krajevno prepoved odvzema osebkov iz narave in izkoriščanja nekaterih populacij,
– ureditev obdobij in/ali načinov odvzema osebkov,
– uporabo lovnih in ribolovnih predpisov, ki upoštevajo ohranjanje takih populacij, pri odvzemu osebkov iz narave,
– vzpostavitev sistema dovoljenj za odvzem osebkov iz narave ali uvedbo kvot,
– ureditev nakupa, prodaje, ponudbe za prodajo, posedovanja za prodajo ali prevoza za prodajo osebkov,
– vzrejo živalskih vrst v ujetništvu in umetno razmnoževanje rastlinskih vrst pod strogo nadzorovanimi pogoji, da se zmanjša odvzem osebkov iz narave,
– presojo učinkov sprejetih ukrepov.
20. Člen 16(1) Direktive o habitatih vsebuje odstopanja od členov 12 in 14.
21. Člen 17(1) Direktive o habitatih državam članicam in Komisiji nalaga redno poročanje o izvajanju ukrepov, sprejetih po tej direktivi, in zlasti o stanju ohranjenosti vrst:
„Vsakih šest let po izteku obdobja iz člena 23 države članice izdelajo poročilo o izvajanju ukrepov, sprejetih po tej direktivi. Poročilo vključuje zlasti informacije o ohranitvenih ukrepih iz člena 6(1), vrednotenje vplivov teh ukrepov na stanje ohranjenosti naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II ter glavne rezultate spremljanja stanja iz člena 11. Poročilo se pošlje Komisiji v obliki, ki jo določi odbor, in je dostopno javnosti.“
22. V Prilogi II(a) k Direktivi o habitatih je kot prednostna vrsta, za katero je treba določiti ohranitvena območja, med drugim naveden volk, pri čemer so s tem v Španiji zajete le populacije volka južno od reke Duero.(11) Poleg tega je volk v Prilogi IV(a) naveden kot vrsta, ki jo je treba na podlagi člena 12 strogo varovati, vendar to ne velja med drugim za njegove populacije v Španiji severno od reke Duero. Te populacije volka so namreč navedene v Prilogi V(a).
C. Špansko nacionalno pravo
23. S členom 56 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (zakon št. 42/2007 z dne 13. decembra 2007 o naravni dediščini in biotski raznovrstnosti, v nadaljevanju: zakon št. 42/2007), v različici, ki je upoštevna za to zadevo, je bil sestavljen seznam posebej zavarovanih prostoživečih živali, ki vsebuje vrste, podvrste in populacije, ki si zaradi svoje znanstvene, ekološke ali kulturne vrednosti, zaradi svoje edinstvenosti ali redkosti ali zaradi stopnje ogroženosti zaslužijo posebno pozornost in varstvo, pa tudi tiste vrste, podvrste in populacije, ki so navedene kot zavarovane v prilogah k direktivam in mednarodnim konvencijam, ki jih je ratificirala Španija. Člen 65(1) tega zakona določa, da se lahko lov in ribolov v celinskih vodah izvajata samo pri vrstah, ki jih določijo avtonomne skupnosti. Avtonomne skupnosti za to nikakor ne smejo določiti vrst, ki so vključene na seznam posebej zavarovanih prostoživečih živali.
24. Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (ministrstvo za zeleni prehod in demografske izzive, Španija) je leta 2021 sprejelo Orden (uredba) TED/980/2021 z dne 20. septembra 2021 o spremembi Priloge k Real Decreto (kraljeva uredba) 139/2011 z dne 4. februarja 2011 o pripravi seznama posebej zavarovanih prostoživečih živali in španskega registra ogroženih vrst. S to uredbo so bile na ta seznam vključene vse španske populacije volkov. Uredba vsebuje prvo dodatno določbo, ki se nanaša na združljivost z ukrepi, ki so veljali do takrat, in v odstavku 2 določa, da se lahko odstrel in lov osebkov pod določenimi pogoji izvajata na podlagi dovoljenja pristojnega organa.
D. Zakonodaja avtonomne skupnosti Kastilja in Leon
25. Člen 7 Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (zakon št. 4/1996 avtonomne skupnosti Kastilja in Leon z dne 12. julija 1996 o lovu, v nadaljevanju: zakon št. 4/1996), ki je bil medtem razveljavljen, vendar je veljal, ko je bil odobren sporni lovski načrt, je določal, da so lovne vrste tiste, ki so kot take opredeljene v Prilogi I k temu zakonu. V tej Prilogi I je naveden tudi volk severno od reke Duero.
26. Sedaj velja Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (zakon št. 4/2021 avtonomne skupnosti Kastilja in Leon z dne 1. julija 2021 o lovu in trajnostnem upravljanju lovskih virov, v nadaljevanju: zakon št. 4/2021), katerega člen 6 določa, da se lahko lovijo samo vrste, ki so kot lovne vrste vključene v Prilogo I. V Prilogi I je kot vrsta velike divjadi naveden „Volk (Canis lupus): severno od reke Duero“. Zakon št. 4/2021 vsebuje tudi določbe o izključitvi iz Priloge I tistih vrst, ki so v kakršni koli obliki zavarovane na podlagi temeljne nacionalne zakonodaje, kar pomeni, da je njihov lov prepovedan, ali o tem, kdaj se šteje, da je izključitev potrebna zaradi ustrezne zagotovitve ohranitve vrste. V skladu s tem zakonom se lahko začasno prepove tudi kakršen koli lov vrst, razglašenih za lovne vrste, če je to potrebno zaradi ustrezne zagotovitve njihovega stanja ohranjenosti. Člen 38 tega zakona je (preden ga je špansko ustavno sodišče razveljavilo) določal, da je za kakršen koli lov volka potrebno dovoljenje ministrstva avtonomne skupnosti, pristojnega za področje lova, ki je najvišji pristojni organ na območju Kastilje in Leona, in da je vrednost uplenjenega volka 6000 EUR.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL, združenje za ohranitev in preučevanje iberskega volka, Španija) je 17. februarja 2020 pri Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (višje sodišče Kastilje in Leona, Španija) vložilo tožbo v upravnem sporu zoper Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (uprava avtonomne skupnosti Kastilja in Leon, Španija). ASCEL predlaga razglasitev ničnosti sklepa z dne 9. oktobra 2019, ki ga je izdal Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (generalni direktorat za naravno dediščino in gozdarsko politiko [vlade Kastilje in Leona], Španija), s katerim je bil odobren načrt za lokalno izkoriščanje volka na lovskih območjih severno od reke Duero v Kastilji in Leonu za lovne dobe 2019/2020, 2020/2021 in 2021/2022 (v nadaljevanju: lovski načrt). Poleg tega zahteva odškodnino za škodo, povzročeno prostoživečim živalim v vsaki lovni dobi.
28. Lovski načrt v skladu s svojo obrazložitvijo temelji na regionalnem štetju volkov, ki je bilo izvedeno v letih 2012 in 2013, nacionalnem štetju, izvedenem v obdobju od 2012 do 2014, in letnih poročilih o spremljanju, pri katerih se je v opazovanje in nadzor vložilo manj truda kot se ga je vložilo v izvedbo štetja. V načrtu se na podlagi razpoložljivih podatkov in z uporabo različnih dejavnikov ocenjuje, da je severno od reke Duero v Kastilji in Leonu pred lovom živelo 1051 volkov. V lovskem načrtu je območje Kastilje in Leona severno od reke Duero, na katerem živijo volkovi, razdeljeno na 28 okrajev, v katerih se pojavljajo volkovi. V njem je izračunana gostota volkov v vsakem okraju, pri čemer so okraji razvrščeni po svoji – visoki, nizki ali srednji – gostoti in jim je glede na to gostoto določena stopnja lovskega izkoriščanja, izražena v odstotkih. V tem načrtu se ugotavlja, da bi se v primeru več kot 35‑odstotne letne umrljivosti zmanjšala populacija te vrste.
29. Tribunal Superior (višje sodišče Kastilje in Leona) opozarja, da je v zadnjih letih obravnavalo več tožb zoper različne podzakonske določbe o dovolitvi lova volka. Te določbe je z ustreznimi sodbami razveljavilo in to obrazložilo s tem, da v upravnem postopku ni bilo znanstvenih študij, ki bi dokazovale izpolnjevanje pogojev, ki bi upravičevali razglasitev vrste za lovno vrsto, ne da bi se s tem poseglo v njeno stanje ohranjenosti na njenem območju razširjenosti. Vendar so se te sodbe izpodbijale pred Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), ki je pritožbam ugodilo. Odločilo je, da ni treba za vsako lovno dobo, na vsakem področju pristojnosti in vsakem območju za vsako vrsto, ki se šteje za lovno vrsto, vnaprej vložiti zahteve za posebno – ad hoc – ozemeljsko in materialno preverjanje izpolnjevanja zahtev glede ravni populacije, geografske porazdelitve in stopnje razmnoževanja te vrste.
30. Tribunal Superior (višje sodišče Kastilje in Leona) je zato Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
Glede na dejstvo, da je vsak ukrep države članice, sprejet na podlagi Direktive o habitatih, v skladu z njenim členom 2(2) namenjen vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti živalskih vrst v interesu Skupnosti, kot je volk:
1. Ali določbe člena 2(2) ter členov 4, 11, 12, 14, 16 in 17 Direktive o habitatih nasprotujejo temu, da se z regionalnim zakonom (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (zakon št. 4 z dne 12. julija 1996 o lovu v Kastilji in Leonu)) in nato zakonom avtonomne skupnosti Ley 4/2021, de 1 de julio de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (zakon št. 4 z dne 1. julija 2021 o lovu in trajnostnem upravljanju lovskih virov v Kastilji in Leonu) volk razglasi za lovno vrsto in se posledično dovoli regionalno izkoriščanje volka na lovskih območjih v lovnih dobah 2019/2020, 2020/2021 in 2021/2022, če je njegovo stanje ohranjenosti „neugodno-nezadostno“, kot je bilo navedeno v poročilu za šestletno obdobje od 2013 do 2018, ki ga je Španija predložila Evropski komisiji leta 2019, in je zato država (država članica, člen 4 Direktive o habitatih) vključila vse španske populacije volkov na seznam posebej zavarovanih prostoživečih živali in v španski register ogroženih živalskih vrst, s čimer je podelila strogo varstvo tudi populacijam severno od reke Duero?
2. Ali je s tem ciljem združljivo to, da se volkovom podeli različno varstvo glede na to, ali poseljujejo ozemlje severno ali južno od reke Duero, ob upoštevanju,
(i) da se to razlikovanje z znanstvenega vidika šteje za neustrezno,
(ii) da je ocena njihovega stanja ohranjenosti v treh regijah, ki jih poseljujejo v Španiji – alpski, atlantski in sredozemski – za obdobje od 2013 do 2018 neugodna,
(iii) da gre za strogo zavarovano vrsto v praktično vseh državah članicah in zlasti na Portugalskem, s katero Španija deli eno od regij, in
(iv) sodne prakse Sodišča o naravnem območju razširjenosti in ozemeljskem območju, ki jo je treba upoštevati pri presoji njihovega stanja ohranjenosti, pri čemer je z navedeno direktivo – in nenazadnje določbo njenega člena 2(3) – bolj skladno to, da se volk brez razlikovanja med območjema severno in južno od reke Duero vključi v Prilogi II in IV, tako da se njegov ulov in odstrel omogočita le, če ni druge zadovoljive rešitve, skladne s pogoji in zahtevami iz člena 16?
Če bi se štelo, da je to razlikovanje utemeljeno,
3. Ali pojem „izkoriščanje“ iz člena 14 Direktive o habitatih vključuje njegovo lovsko izkoriščanje, to je njegov lov, glede na poseben pomen, ki ga ima ta vrsta (na preostalih ozemeljskih območjih je prednostna), ob upoštevanju, da je bil do zdaj njen lov dovoljen in da je bilo za obdobje od 2013 do 2018 ugotovljeno, da je njen položaj neugoden?
4. Ali sta v nasprotju s členom 14 Direktive o habitatih zakonska razglasitev volka severno od reke Duero za lovno vrsto (člen 7 in Priloga I k zakonu št. 4 z dne 12. julija 1996 o lovu v Kastilji in Leonu ter člen 6 in Priloga I k zakonu št. 4 z dne 1. julija 2021 o lovu in trajnostnem upravljanju lovskih virov Kastilje in Leona) in odobritev načrta o regionalnem izkoriščanju volka na lovskih območjih severno od reke Duero za lovne dobe 2019/2020, 2020/2021 in 2021/2022, ne da bi obstajali podatki, na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi, ali je bilo izvedeno spremljanje iz člena 11 Direktive, brez štetja od let 2012–2013 in brez zadostnih, objektivnih, znanstvenih in aktualnih informacij o položaju volka v spisu, na podlagi katerega je bil sprejet načrt regionalnega izkoriščanja, medtem ko je za obdobje od 2013 do 2018 v treh regijah, ki jih poseljuje volk v Španiji – alpski, atlantski in sredozemski – ocena njegovega stanja ohranjenosti neugodna?
5. Ali so v skladu z določbami členov 4, 11 in 17 Direktive o habitatih poročila, ki jih je treba upoštevati pri ugotavljanju stanja ohranjenosti volka (ravni sedanjih in dejanskih populacij, sedanja geografska razširjenost, stopnja razmnoževanja itd.), tista poročila, ki jih vsakih šest let ali, po potrebi, v krajšem obdobju pripravi znanstveni odbor države članice, kot je tisti, ki je bil ustanovljen z Real Decreto 139/2011 (kraljeva uredba št. 139 iz leta 2011), ob upoštevanju, da se populacije volka nahajajo na območju različnih avtonomnih skupnosti, in ob upoštevanju, da je treba v skladu s sodbo Sodišča z dne 10. oktobra 2019 v zadevi C‑674/17 potrebne ukrepe v zvezi z lokalno populacijo presojati „na širši ravni“?
31. Pisna stališča so predložili ASCEL, avtonomna skupnost Kastilja in Leon, Kraljevina Španija, Republika Finska in Evropska komisija. Sodišče je na podlagi člena 76(2) Poslovnika odločilo, da se obravnava ne opravi, ker je presodilo, da ima na voljo dovolj informacij, da lahko o zadevi odloči.
IV. Pravna presoja
32. Direktiva o habitatih varstvu volka pripisuje velik pomen, zato nalaga določitev posebnih ohranitvenih območij (člen 4) za to vrsto in uporabo pravil strogega varstva tudi zunaj teh območij (člen 12)(12). Vendar so iz navedenih dveh sistemov varstva izvzete nekatere regije Unije, med njimi celotna Španija severno od reke Duero. Zato je avtonomna skupnost Kastilja in Leon sprejela lovske načrte za svoja območja severno od reke Duero, ki se izpodbijajo v postopku v glavni stvari.
33. V tem postopku se po eni strani postavlja vprašanje, ali se lahko razmejitev sistemov strogega varstva iz Direktive o habitatih vzdolž reke Duero glede na stanje ohranjenosti zadevne vrste ohrani na obeh območjih (drugo vprašanje in delno prvo vprašanje, pod B), in po drugi strani, v kolikšni meri v primeru priznanja te prostorske razmejitve sistem iz člena 14 Direktive o habitatih, ki se nanaša na odvzem volkov iz narave, omejuje lov (preostali del prvega vprašanja ter tretje, četrto in peto vprašanje, pod C). Vendar je treba najprej obravnavati ugovore v zvezi z dopustnostjo predloga za sprejetje predhodne odločbe.
A. Ugovori v zvezi z dopustnostjo
34. Načeloma je le nacionalno sodišče, ki odloča v sporu in mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, pristojno, da ob upoštevanju okoliščin zadeve presodi tako potrebo po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločati. Za taka vprašanja velja domneva upoštevnosti. Zato lahko Sodišče odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrne le, če zahtevana razlaga pravila Unije očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja.(13)
35. Španija trdi, da obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe ni več upošteven, ker je špansko ustavno sodišče ureditev avtonomne skupnosti Kastilja in Leon, ki je sporna v postopku v glavni stvari, zaradi kršitve nacionalne ureditve razglasilo za protiustavno. Hkrati avtonomna skupnost trdi, da je upravičence do lova volkov obvestila, da ne morejo izvrševati svoje pravice do lova.
36. Vendar avtonomna skupnost Kastilja in Leon hkrati trdi tudi, da je izpodbijala nacionalno ureditev, ki nasprotuje uporabi sporne regionalne ureditve. Zato je treba šteti, da bi lahko regionalna ureditev po sprejetju odločitve o tem izpodbijanju, če bi se tožbi ugodilo, spet zaživela.
37. Poleg tega se postopek v glavni stvari nanaša tudi na vprašanje, ali je treba poseganje v populacijo volka z lovom med uporabo regionalne ureditve pred sprejetjem odločitve španskega ustavnega sodišča uravnovesiti. Ker se bo ta odločitev nanašala le na obdobje od leta 2021, postopek v glavni stvari pa se nanaša na lovne dobe od leta 2019, je vprašanje združljivosti regionalne ureditve s pravom Unije še vedno relevantno.
38. Zato obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe za odločitev v postopku v glavni stvari vsekakor ni očitno nepomemben.
39. Nadaljnji ugovor avtonomne skupnosti Kastilja in Leon, da se z obravnavanim predlogom za sprejetje predhodne odločbe odpirajo izključno vprašanja presoje dokazov, ni preveč prepričljiv. Sicer je res, da Sodišče v postopku predhodnega odločanja ne bi bilo pristojno za presojo dokazov, vendar je očitno, da se s predlogom za sprejetje predhodne odločbe namerava pridobiti odgovor na vprašanji, povezani s pravom Unije, ali je razmejitev sistema strogega varstva volkov vzdolž reke Duero veljavna in kako je treba razlagati člen 14 Direktive o habitatih.
40. Vendar avtonomna skupnost Kastilja in Leon upravičeno ugovarja, da se prvo vprašanje delno nanaša na razmerje med nacionalno špansko ureditvijo o varstvu volka in regionalno ureditvijo o lovu volka. To razmerje je vprašanje nacionalnega španskega prava, na katero Sodišče ne more odgovoriti. Zato ta del prvega vprašanja ni dopusten.
41. Preostale ugovore Španije in avtonomne skupnosti Kastilja in Leon v zvezi z dopustnostjo pa je treba zavrniti.
B. Ozemeljska veljavnost sistemov strogega varstva
42. Tribunal Superior (višje sodišče Kastilje in Leona) z drugim vprašanjem in delom prvega vprašanja, ki se nanaša na člen 12 Direktive o habitatih, sprašuje, ali je glede na stanje ohranjenosti volka v Španiji združljivo s ciljem Direktive, ki je vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti zavarovanih vrst, da za volka v Španiji južno od reke Duero velja strogo varstvo iz člena 12, za volka severno od reke Duero pa le šibkejše varstvo iz člena 14.
43. Ozemeljska veljavnost členov 12 in 14 Direktive o habitatih nedvoumno izhaja iz besedila teh dveh določb v povezavi s Prilogama IV in V. Tudi če bi bila ta ureditev v nasprotju s splošnim ciljem Direktive, to nasprotje ne bi moglo spremeniti jasne ozemeljske razmejitve obeh sistemov varstva.(14)
44. Sicer je treba pri uporabi člena 14, kot bom še pojasnila v nadaljevanju, kot odločilno upoštevati stanje ohranjenosti vrst, navedenih v Prilogi V. Zato je sporno že stališče, da je ureditev v nasprotju s ciljem Direktive.
45. V ozemeljsko razmejitev obeh sistemov varstva iz Direktive pa bi bilo mogoče podvomiti, če bi bila v nasprotju z nadrejenim pravom. Nasprotja s Pogodbama ali Listino sicer ni mogoče ugotoviti, lahko pa bi razmislili o tem, ali je razmejitev združljiva z obveznostmi iz Bernske konvencije. Kot mednarodna konvencija, ki jo je sklenila Unija, ima prednost pred akti sekundarne zakonodaje Unije.(15)
46. Španija je pri ratifikaciji Bernske konvencije sicer uveljavljala pridržek glede tega, da volka na svojem celotnem državnem ozemlju ne bo zavarovala na podlagi člena 6 Konvencije, to je člen 12 Direktive o habitatih, ampak le na podlagi člena 7 Konvencije, to je na podlagi člena 14 Direktive o habitatih. To pomeni, da se z omejitvijo varstva na delu španskega državnega ozemlja ne krši mednarodnih obveznosti Španije na podlagi Konvencije.
47. Vendar Unija ni uveljavljala pridržkov h Konvenciji. Torej bi lahko bila danes z vidika mednarodnega prava zavezana na svojem celotnem ozemlju, torej tudi v Španiji severno od reke Duero, zagotoviti strogo varstvo volka v skladu s členom 6 Konvencije. S tem ozemeljska omejitev veljavnosti člena 12 Direktive o habitatih ne bi bila združljiva.
48. Sicer je Konvencija kot del prava Unije zavezujoča za države članice,(16) torej tudi za Španijo. Ali pridržek Španije glede izvajanja mednarodnega prava velja tudi za ta učinek prava Unije, je najmanj nejasno.
49. Vendar Sodišču predlagam, naj na to vprašanje ne odgovori, saj v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni izrecno postavljeno in udeleženci niso podali stališč v zvezi z njim.
50. Nazadnje bi bilo mogoče to vprašanje za predhodno odločanje razumeti tudi tako, ali bi morala Unija na podlagi informacij o stanju ohranjenosti volka v Španiji medtem spremeniti svoj vnos v Prilogi IV k Direktivi o habitatih. Vendar to vprašanje, če bi ga bilo treba razumeti tako, ne bi bilo upoštevno, saj je treba dolžnosti ravnanja Unije ločevati od dolžnosti ravnanja držav članic. Tudi če bi bila Unija zavezana razširiti varstvo volka iz člena 12 Direktive o habitatih na španska ozemlja severno od reke Duero, ta obveznost še ne bi pomenila, da bi Španija ali avtonomna skupnost Kastilja in Leon že morali predpostaviti to ravnanje Unije in na teh ozemljih uporabljati člen 12.
51. Glede na navedeno na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče podvomiti v to, da mora biti volk (Canis lupus) v Španiji na podlagi člena 12 Direktive o habitatih zavarovan le južno od reke Duero, medtem ko se severno od reke Duero za to živalsko vrsto uporablja člen 14 Direktive.
C. Predpisi o odvzemu in izkoriščanju volkov
52. Preostala vprašanja se nanašajo na to, ali člen 14 Direktive o habitatih nasprotuje dovolitvi lova volkov, če država članica stanje ohranjenosti zadevne vrste opredeli kot neugodno.
53. V zvezi s tem je treba najprej pojasniti, ali je treba lov volkov šteti za izkoriščanje v smislu člena 14 Direktive o habitatih (pod 1), nato pa, katere obveznosti izhajajo iz člena 14, če je stanje ohranjenosti te vrste neugodno (pod 2).
1. Lov kot izkoriščanje
54. Namen tretjega vprašanja je najprej ugotoviti, ali pojem „izkoriščanje“ iz člena 14 Direktive o habitatih vključuje lovsko izkoriščanje volka, to je njegov lov.
55. Člen 14(1) Direktive o habitatih državam članicam nalaga, da pod določenimi pogoji sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da sta odvzem osebkov volka iz narave na španskih ozemljih severno od reke Duero ter njihovo izkoriščanje združljiva z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti volka.
56. Pri tem se vsaj odvzem nanaša tudi na lov,(17) ker so lovni predpisi pri odvzemu osebkov na podlagi člena 14(2), četrta alinea, Direktive o habitatih možen zaščitni ukrep za vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti. Lovni predpisi se nujno nanašajo na lov.
57. Vendar lahko tudi pojem „izkoriščanje“ vključuje lov, saj je v uvodni izjavi 10 Direktive o pticah izrecno omenjen lov ptic. Tako Sodišče v ustaljeni sodni praksi zastopa stališče, da je lahko lov ptic sprejemljiva oblika uporabe v smislu člena 9(1)(c) Direktive o pticah.(18) Zakaj naj bi bilo to v okviru Direktive o habitatih za volkove drugače, ni razvidno.
58. Torej lahko lov pomeni odvzem in izkoriščanje osebkov volka v smislu člena 14(1) Direktive o habitatih.
2. Obveznosti, ki izhajajo iz člena 14 Direktive o habitatih
59. Zato je treba preučiti, ali člen 14(1) Direktive o habitatih v primeru neugodnega stanja ohranjenosti volka nasprotuje lovu te vrste.
60. Na podlagi te določbe države članice, če na podlagi spremljanja stanja iz člena 11 menijo, da je to potrebno, z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da sta odvzem osebkov prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst, navedenih v Prilogi V, torej zlasti volka na španskih ozemljih severno od reke Duero, iz narave ter njihovo izkoriščanje združljiva z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti teh vrst.
61. V zvezi s tem je treba najprej obravnavati vprašanje, ali je dovolitev lova pogojena z nekaterimi dokazi (pod (a)), nato pa, kako je treba opraviti presojo, ki je potrebna v zvezi s tem (pod (b)).
a) Potrebnost dokazov
62. ASCEL zastopa stališče, da se lahko na podlagi člena 14(1) Direktive o habitatih lov živalske vrste, navedene v Prilogi V, dovoli le, če je znanstveno dokazano, da je združljiv z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti te vrste. Komisija trdi podobno. V skladu z njenim stališčem previdnostno načelo narekuje, da je treba v primeru znanstvene negotovosti glede združljivosti izkoriščanja vrst, navedenih v Prilogi V, z njihovim stanjem ohranjenosti obvezno sprejeti ukrepe za zagotovitev ugodnega stanja ohranjenosti teh vrst.
63. Previdnostno načelo je eden od temeljev politike visoke ravni varstva, ki jo Unija v skladu s členom 191(2), prvi pododstavek, PDEU vodi na področju okolja. Zato ga je treba upoštevati zlasti pri razlagi Direktive o habitatih.(19)
64. Sodišče je na tej podlagi presodilo, da se lahko na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih soglasje za načrte in projekte, ki lahko vplivajo na območje Natura 2000, izda samo, če z znanstvenega stališča ni nobenega razumnega dvoma o neobstoju škodljivih učinkov na celovitost tega območja.(20) Prav tako se v skladu s previdnostnim načelom ne sme priznati odstopanja od varstva vrst iz člena 16, če po presoji najboljših razpoložljivih znanstvenih podatkov ostane negotovost glede vprašanja, ali bo tako odstopanje škodilo vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti populacij vrste, ki ji grozi izumrtje.(21)
65. Vendar te sodne prakse ni mogoče brez omejitev uporabiti za člen 14 Direktive o habitatih.
66. V skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih je za načrte in projekte, na katere se ta člen nanaša, potrebno soglasje. Če pogoji za izdajo soglasja niso izpolnjeni, se ti načrti in projekti ne smejo izvesti. Člen 16 pa je določba o izjemi, katere uporaba je po naravi odvisna od dokaza, da so pogoji zanjo – ki jih je treba razlagati ozko(22) – izpolnjeni.(23)
67. Člen 14 Direktive o habitatih pa pod določenimi pogoji določa omejitev odvzema in izkoriščanja osebkov vrst, navedenih v Prilogi V. Iz tega a contrario izhaja, da ta člen ne nasprotuje odvzemu in izkoriščanju, če ti pogoji niso izpolnjeni. Zakonodajalec Unije je očitno štel, da je stanje ohranjenosti vrst, navedenih v Prilogi V, ugodno ter da odvzem in izkoriščanje osebkov teh vrst nanj načeloma ne vplivata. Dokler je to stališče pravilno, sta odvzem in izkoriščanje tudi združljiva s ciljem Direktive iz člena 2(1) in (2), ki je ohranjanje prostoživečih vrst in zlasti vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti vrst v interesu Skupnosti.
68. Vendar člen 14 Direktive o habitatih tudi ne določa pravice do odvzema in izkoriščanja osebkov vrst, navedenih v Prilogi V. Države članice namreč lahko kljub ugodnemu stanju ohranjenosti uvedejo omejitve ali celo popolne prepovedi. Pri tem bi šlo za strožje varstvene ukrepe, ki so dopustni na podlagi člena 193 PDEU.
69. Člen 14 Direktive o habitatih pa določa, kaj se mora zgoditi, če je ovržena domneva, da odvzem in izkoriščanje nista škodljiva. V tem primeru morajo države članice z ustreznimi ukrepi zagotoviti, da sta ti dejavnosti združljivi z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih vrst. Kot je Sodišče že ugotovilo, se države članice ne morejo svobodno odločati o tem, ali bodo sprejele te ukrepe, ampak zanje velja obveznost, ki jo morajo upoštevati tudi pri izvajanju člena 14.(24)
70. To pomeni, da morajo države članice na podlagi člena 14 Direktive o habitatih omejiti odvzem in izkoriščanje osebkov vrst, navedenih v Prilogi V, če je bila ovržena domneva, da je neomejeno izvajanje zadevne dejavnosti združljivo z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti teh vrst.
b) Presoja ustreznih ukrepov
71. Kot pravilno trdi Komisija, člen 14(1) Direktive o habitatih državam članicam pri presoji, ali je bila navedena domneva ovržena in ali zlasti iz stanja ohranjenosti vrste izhaja, da je treba lov te vrste omejiti, priznava polje proste presoje. Vendar je to polje proste presoje omejeno s ciljem vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti.(25)
72. Za natančno določitev obsega te obveznosti je treba najprej obravnavati obveznost spremljanja iz člena 11 Direktive o habitatih, nato merilo najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj, ki ga je treba uporabiti pri tem, in obveznost poročanja iz člena 17 ter nazadnje posledice ugotovitve neugodnega stanja ohranjenosti.
– Člen 11 Direktive o habitatih
73. Države članice pri uporabi člena 14 Direktive o habitatih pri izvedbi monitoringa in ovrednotenju stanja ohranjenosti nimajo polja proste presoje. Na podlagi tega člena namreč sprejmejo ustrezne ukrepe, če na podlagi spremljanja stanja iz člena 11 menijo, da je to potrebno. Člen 11 pa določa, da države članice spremljajo stanje ohranjenosti naravnih habitatov in vrst iz člena 2, pri čemer posebej upoštevajo prednostne naravne habitatne tipe in prednostne vrste.
74. Vendar ta obveznost spremljanja ne velja le za prednostne vrste in naravne habitate. Ker je cilj Direktive o habitatih v skladu z njenim členom 2(1) prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba, morajo države članice na svojem evropskem ozemlju namreč načeloma spremljati stanje vseh naravnih habitatov in vseh prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. To spremljanje mora biti usmerjeno v doseganje ciljev Direktive, to je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem vseh vrst in naravnih habitatov.(26)
75. Ta obveznost glede na njeno besedilo in njene cilje sicer velja brez omejitev, vendar imajo države članice vsaj glede načina spremljanja polje proste presoje. Dokler v zvezi s stanjem ohranjenosti vrste ni pomislekov, pri številnih vrstah zadostuje, če se na splošno spremlja stanje njihovih naravnih habitatov in se na podlagi tako pridobljenih informacij oblikuje stališče o stanju ohranjenosti vrst, za katere se pričakuje, da poseljujejo zadevna območja. Vendar Sodišču v obravnavanem postopku v zvezi s tem ni treba podati podrobnega stališča.
76. Pri vrstah, ki jim Direktiva o habitatih podeljuje individualno varstvo, pa so potrebni posebni ukrepi spremljanja. To posebej velja za volka na španskih ozemljih severno od reke Duero. Volk tam za razliko od večine ozemelj Unije sicer ni prednostna vrsta, kar pomeni, da ga v smislu člena 11, drugi stavek, ni treba posebej upoštevati. Kljub temu so tudi vrste, navedene v Prilogi V, na podlagi člena 1, točka (g), v interesu Skupnosti. Od spremljanja stanja vrst, navedenih v Prilogi V, je neposredno odvisna posebej uporaba člena 14. Če se stanja teh vrst ne bi skrbno spremljalo, to ne bi bilo združljivo z uporabo člena 14.
77. Poleg tega se populacij ali podpopulacij zavarovanih vrst ne sme obravnavati ločeno, ampak – kot pravilno trdi ASCEL – le v splošnem kontekstu drugih populacij ali podpopulacij.(27) Tako je treba šteti, da med španskimi ozemlji severno od reke Duero in ozemlji južno od te reke ter Portugalsko prihaja do izmenjave volkov, ker posamezni volkovi prečkajo to reko ali mejo. Težave, ki so prisotne na severu, so lahko zato praviloma prisotne tudi na jugu in na Portugalskem, kjer je volk na podlagi Priloge II k Direktivi o habitatih prednostna vrsta.
78. To pomeni, da se mora spremljanje stanja ohranjenosti živalske vrste, navedene v Prilogi V, ki ga nalaga člen 11 Direktive o habitatih, izvajati posebej skrbno, zlasti če je ta vrsta – tako kot volk – za nekatere sosednje regije navedena v Prilogah II in IV in tam celo opredeljena kot prednostna.
– Poročilo na podlagi člena 17 Direktive o habitatih kot prikaz najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj
79. Kot druge presoje, ki se opravljajo na področju varstva narave, morajo tudi to spremljanje in ugotovitve, ki jih je treba pri uporabi člena 14 izpeljati iz tega spremljanja, temeljiti na najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanjih.(28)
80. To izhaja tudi iz načela dobrega upravljanja in previdnostnega načela, ki je bilo že omenjeno.
81. Države članice morajo načelo dobrega upravljanja, kadar izvajajo pravo Unije, upoštevati kot splošno pravno načelo prava Unije.(29) To načelo od upravnega organa med drugim zahteva, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike, tako da ima v zvezi s tem ob sprejetju odločbe najpopolnejše in najzanesljivejše podatke.(30)
82. Poleg tega je treba pri ukrepih, ki temeljijo na previdnostnem načelu – torej posebej pri uporabi določb okoljskega prava Unije – praviloma izvesti vsesplošno oceno zadevnih tveganj, ki temelji na najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkih in najnovejših mednarodnih raziskavah.(31)
83. Komisija je kot primer novejših znanstvenih spoznanj, ki jih je treba upoštevati pri spremljanju stanja ohranjenosti, navedla znanstveni članek(32).
84. Vendar se četrto in peto vprašanje ne nanašata neposredno na rezultate spremljanja stanja na podlagi člena 11 Direktive o habitatih, ampak se v njima celo podvomi v to, da je bilo zadostno spremljanje volka sploh izvedeno. Tribunal superior (višje sodišče Kastilje in Leona) se namreč sklicuje na poročilo, ki ga je Španija leta 2019 na podlagi člena 17 poslala Komisiji. V skladu s tem členom bi moralo tako poročilo med drugim vključevati glavne rezultate spremljanja stanja iz člena 11. Španija je v poročilu sporočila, da je bilo stanje ohranjenosti volka v Španiji v obdobju 2013–2018 neugodno.
85. Če razen tega poročila dejansko ni primerljivih znanstvenih spoznanj o stanju ohranjenosti zadevne vrste, je treba pri uporabi člena 14 Direktive o habitatih obvezno upoštevati vsaj rezultate iz tega poročila.
86. Neupoštevanje teh rezultatov bi bilo možno le, če bi obstajala nasprotna znanstvena spoznanja, ki bi bila z znanstvenega vidika bolj povedna kot to poročilo. Taka spoznanja lahko temeljijo zlasti na novejših raziskavah, ki pa morajo biti znanstveno vsaj tako utemeljene, kot so spoznanja, na katerih temelji poročilo.
87. Države članice takemu poročilu ne morejo ugovarjati s trditvijo, da je zastarelo, ne da bi za to predložile znanstvene dokaze. Ker za njih velja obveznost spremljanja stanja iz člena 11 Direktive o habitatih, morajo same razpolagati z najnovejšimi znanstvenimi spoznanji, na katera bi se lahko po potrebi sklicevale. Če takih spoznanj ni, dejstva, da niso bile izvedene ustrezne raziskave, ne smejo uporabiti v svojo korist. Poleg tega obdobje poročanja vsakih šest let, ki ga določa člen 17, pomeni, da je lahko tako poročilo podlaga za ukrepe, dokler ni predloženo naslednje poročilo.
88. Zato je treba ugotoviti, da mora presoja, ki jo je treba opraviti na podlagi člena 14 Direktive o habitatih, temeljiti na poročilu, ki je bilo poslano na podlagi člena 17, če to poročilo ni bilo ovrženo s spoznanji, ki so z znanstvenega vidika bolj povedna.
– Posledice neugodnega stanja ohranjenosti
89. V praksi morajo države članice, če imajo pomisleke v zvezi z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti vrste, navedene v Prilogi V k Direktivi o habitatih, presoditi, ali so potrebni ukrepi glede odvzema in izkoriščanja osebkov te vrste, torej tudi glede njenega lova.
90. Če je država članica Komisiji kot v obravnavanem primeru celo sporočila, da je stanje ohranjenosti ene od vrst, navedenih v Prilogi V k Direktivi o habitatih, neugodno, je to polje proste presoje nujno omejeno. V tem primeru namreč ukrepi, ki so bili že sprejeti, očitno ne zadostujejo za zagotovitev ugodnega stanja ohranjenosti obstoja te vrste.
91. Zato v primeru neugodnega stanja ohranjenosti vprašanje, ali bodo sprejeli ukrepe, ni več v polju proste presoje pristojnih organov. Pristojni organi namreč v tem primeru morajo sprejeti dodatne ukrepe v smislu člena 14 Direktive o habitatih, s katerimi zagotovijo, da se stanje ohranjenosti zadevne vrste izboljša do te mere, da je v prihodnosti trajno ugodno.
92. Vendar to še ne pomeni, da je določeno, katere dodatne ukrepe morajo sprejeti pristojni organi in zlasti, ali morajo prepovedati lov zadevne vrste. To je razvidno že iz seznama primerov možnih ukrepov iz člena 14(2) Direktive o habitatih. V skladu s tem seznamom je obvezen ukrep le nadaljevanje spremljanja stanja iz člena 11, medtem ko država članica oziroma pristojni organi „lahko“ sprejmejo preostale navedene ukrepe, vendar pač – praviloma – k temu niso zavezani.
93. Ker so ukrepi iz člena 14(2) Direktive o habitatih potrebni le, če obstajajo dvomi v zvezi z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti, v tej določbi kot možen ukrep ni navedena popolna in trajna prepoved lova. Navedena pa je možnost začasne ali krajevne prepovedi odvzema osebkov iz narave in izkoriščanja nekaterih populacij (druga alinea), in sicer, dokler je prepoved potrebna. Navedeni so tudi lovni predpisi, ki upoštevajo ohranjanje zadevne populacije (četrta alinea), in sistem dovoljenj za odvzem osebkov iz narave ali uvedbo kvot (peta alinea).
94. Vendar je tudi polje proste presoje glede teh ukrepov, ki obstaja na podlagi člena 14(2), v primeru neugodnega stanja ohranjenosti omejeno s ciljem vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti.
95. V nemški različici Direktive o habitatih to zelo jasno izhaja iz besedila člena 14(1). V skladu z njim namreč države članice s potrebnimi [notwendigen] ukrepi zagotovijo, da sta odvzem in izkoriščanje združljiva z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti.
96. V drugih jezikovnih različicah, na primer angleški, francoski ali španski različici, ukrepi, ki jih je treba sprejeti, sicer niso neposredno opredeljeni kot „potrebni [notwendig]“. V skladu s temi različicami države članice zgolj z ukrepi zagotovijo, da sta odvzem in izkoriščanje združljiva z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti. Vendar je s tem navodilom mišljeno, da morajo biti ukrepi potrebni. Poleg tega je to, da morajo biti ukrepi potrebni, posredno tudi izrecno omenjeno, saj države članice v skladu z vsemi jezikovnimi različicami sprejmejo ukrepe, če menijo, da je to potrebno.
97. Ali je ugotovitev, da je stanje ohranjenosti vrste neugodno, razlog za to, da je treba omejiti ali prepovedati lov, je odvisno od razlogov za to ugotovitev.
98. V členu 1, točka (i), Direktive o habitatih je stanje ohranjenosti opredeljeno kot ugodno, prvič, če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov. Drugič, če se naravno območje razširjenosti niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo. In tretjič, če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij.(33)
99. Lov je verjetno treba omejiti zlasti, če je stanje ohranjenosti vrste neugodno predvsem zaradi izgube osebkov te vrste. Tudi če do takih izgub prihaja predvsem zaradi drugih razlogov – pri volku je treba pomisliti na primer na cestni promet, bolezni ali krivolov – je morda treba preprečiti dodatne izgube, ki bi nastale zaradi lova.
100. Če pa so težave vrste povezane predvsem z njenim habitatom, kar na primer v Franciji velja za hrčka (Cricetus cricetus),(34) bi lov ali njegova omejitev morda le zelo omejeno vplivala na stanje ohranjenosti.
101. Poleg tega je mogoče na podlagi ugotovitve stanja ohranjenosti vrste v biogeografskih regijah države članice le omejeno sklepati o stanju ohranjenosti na nekaterih območjih. Ni namreč mogoče izključiti, da je stanje ohranjenosti te vrste na nekaterih območjih tako dobro, da je lov tam tudi ob upoštevanju povezav z drugimi območji, na katerih je stanje ohranjenosti neugodno, še naprej mogoč. Vendar je lahko tudi obratno, če so populacije, katerih stanje ohranjenosti je neugodno, odvisne od priseljevanja osebkov z območij, na katerih je stanje ohranjenosti posebej dobro. To presojo morajo opraviti predvsem pristojni organi držav članic ob upoštevanju najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj in na podlagi ustreznega spremljanja stanja ohranjenosti zadevne vrste iz člena 11 Direktive o habitatih.
102. Pri odločanju o tem, kateri ukrepi so potrebni, je treba nazadnje upoštevati tudi previdnostno načelo. Na podlagi tega načela je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj, med drugim za okolje, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani.(35) Zato je zaščitne ukrepe mogoče sprejeti tudi, kadar na podlagi najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj obstaja negotovost glede tega, katera so tveganja za vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti.
103. Če povzamem, je treba ugotoviti, da je treba lov vrste, navedene v Prilogi V k Direktivi o habitatih, tudi po ugotovitvi neugodnega stanja ohranjenosti prepovedati le, če je ta prepoved ob upoštevanju najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj, vključno z ustreznim spremljanjem stanja ohranjenosti te vrste iz člena 11, in ob upoštevanju previdnostnega načela potrebna za obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti te vrste.
D. Sklepna pripomba
104. Na koncu je treba spomniti, da je lahko za dovolitev lova pomembno tudi varstvo volkov na območjih Natura 2000. Ker je Španija več območij za varstvo volka določila neposredno južno od reke Duero(36) in ta vrsta poseljuje zelo velika ozemlja,(37) bi se lahko postavilo tudi vprašanje, ali je treba za lovske načrte za območja severno od reke Duero opraviti presojo posledic iz člena 6(3) Direktive o habitatih.(38) Vendarle ni mogoče izključiti, da volkovi s teh zavarovanih območij ne prečkajo te reke in jih tam ne ubijejo. Tudi za genetsko raznolikost populacij na teh zavarovanih območjih je lahko pomembno, ali imajo zadosten stik s populacijami severno od te reke. Vendar to vprašanje ni predmet obravnavanega postopka.
V. Predlog
105. Zato Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
1. Na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče podvomiti v to, da mora biti volk (Canis lupus) v Španiji na podlagi člena 12 Direktive 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/17/EU z dne 13. maja 2013, zavarovan le južno od reke Duero, medtem ko se severno od reke Duero za to živalsko vrsto uporablja člen 14 Direktive.
2. Lov lahko pomeni odvzem in izkoriščanje osebkov volka v smislu člena 14(1) Direktive 92/43.
3. Člene 11, 14 in 17 Direktive 92/43 je treba razlagati tako,
da
– morajo države članice na podlagi člena 14 omejiti odvzem in izkoriščanje osebkov vrst, navedenih v Prilogi V, če je bila ovržena domneva, da je neomejeno izvajanje zadevne dejavnosti združljivo z vzdrževanjem ugodnega stanja ohranjenosti teh vrst;
– se mora spremljanje stanja ohranjenosti vrste, navedene v Prilogi V, ki ga nalaga člen 11, izvajati posebej skrbno, zlasti če je ta vrsta – tako kot volk – za nekatere sosednje regije navedena v Prilogah II in IV in tam celo opredeljena kot prednostna;
– mora presoja, ki jo je treba opraviti na podlagi člena 14, temeljiti na poročilu, ki je bilo poslano na podlagi člena 17, če to poročilo ni bilo ovrženo s spoznanji, ki so z znanstvenega vidika bolj povedna, in
– je treba lov vrste, navedene v Prilogi V, tudi po ugotovitvi neugodnega stanja ohranjenosti prepovedati le, če je ta prepoved ob upoštevanju najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj, vključno z ustreznim spremljanjem stanja ohranjenosti te vrste iz člena 11, in ob upoštevanju previdnostnega načela potrebna za obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti te vrste.