Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 januari 2024(1)
Mål C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
mot
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Överdomstolen i Kastilien och León, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Strikt skyddssystem för djurarter som anges i bilaga 4 a – Varg (Canis lupus) – Territoriella gränser för strikt skydd – Insamling i naturen och exploatering av exemplar av de arter av vilda djur som förtecknas i bilaga 5 a – Regional plan för vargförvaltning i jaktområden – Bedömning av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten – Konsekvenser av en ogynnsam bevarandestatus”
I. Inledning
1. Skyddet av vargen (Canis lupus) är för närvarande en omtvistad fråga. Europaparlamentet har exempelvis uppmanat till att vargens skyddsstatus ska omprövas(2) och Europeiska kommissionen har begärt in lokala data för detta ändamål.(3) Även inom ramen för Bernkonventionen(4) diskuteras det huruvida skyddet av vargen bör försvagas.(5)
2. Genom livsmiljödirektivet(6) har vargen emellertid fortfarande ett omfattande skydd: För denna djurart ska medlemsstaterna inte bara ange särskilda skyddsområden, utan även skydda enskilda exemplar inom hela unionens område. Denna begäran om förhandsavgörande gäller detta andra skyddssystem, artskyddet.
3. Vad gäller artskydd innehåller livsmiljödirektivet två skyddsnivåer: dels ett strikt skydd för vissa arter enligt artikel 12, som framför allt föreskriver ett principiellt förbud mot jakt, dels ett försvagat skydd enligt artikel 14, som föreskriver en inskränkning av principiellt sett tillåten jakt om detta är nödvändigt för att bibehålla en gynnsam bevarandestatus hos arten i fråga.
4. Båda formerna av artskydd är tillämpliga på varg. Det avgörande är var den håller till. Vad gäller vargar i Spanien ska enligt livsmiljödirektivet artikel 14 tillämpas norr om floden Duero och artikel 12 söder om floden. Den autonoma regionen Kastilien och Léon, som denna flod flyter igenom, tillåter därför jakt efter varg i norr.
5. Denna begäran om förhandsavgörande härrör från en tvist om huruvida det är tillåtet med ett sådant regionalt jaktregelverk. Eftersom vargen har en ogynnsam bevarandestatus i Spanien ställer sig den nationella domstolen tvivlande till huruvida det är godtagbart att det strikta skyddet enligt artikel 12 i livsmiljödirektivet inte gäller norr om Duero. Om det ändå finns stöd för de båda skyddsbestämmelsernas territoriella avgränsning i direktivet, ska domstolen klargöra om jakt ändå ska förbjudas på grund av den ogynnsamma bevarandestatusen enligt artikel 14.
6. Domstolen har inte behandlat dessa båda frågor förut. De har dock inte bara betydelse för Spanien, utan även för Grekland, Finland, Bulgarien, Lettland, Litauen, Estland, Polen och Slovakien, som också enbart har ett svagare skydd för vargen enligt artikel 14 i livsmiljödirektivet, antingen på hela det nationella territoriet eller också enbart i delar av territoriet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Bernkonventionen
7. Inom internationell rätt är det framför allt Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö som är relevant här. Europeiska ekonomiska gemenskapen ratificerade denna konvention 1982.(7) Spanien undertecknade visserligen konventionen redan 1979, men den trädde inte i kraft för Spanien förrän 1986.(8)
8. Artikel 2 i Bernkonventionen innehåller allmänna målsättningar:
”De avtalsslutande parterna skall vidtaga nödvändiga åtgärder för att bevara beståndet av vilda djur och växter på eller anpassa den till en nivå som motsvarar i synnerhet ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav. Därvid skall hänsyn tas till ekonomiska och rekreativa krav, samt behoven för underarter, varieteter eller former som lokalt är i riskzonen.”
9. Artikel 6 i Bernkonventionen innehåller särskilda bestämmelser om artskydd:
”Varje avtalsslutande part skall vidtaga lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa särskilt skydd av de arter av vilda djur som anges i bilaga II. I fråga om dessa arter skall i synnerhet följande vara förbjudet:
a) alla former av avsiktlig fångst, kvarhållande i fångenskap samt avsiktligt dödande,
…”
10. I bilaga II i Bernkonventionen anges vargen som en strikt skyddad djurart. Spanien gjorde dock en reservation och meddelade att vargen skyddades enligt bilaga III, alltså enligt artikel 7.(9)
11. I artikel 7 i Bernkonventionen föreskrivs även skyddsåtgärder:
”1. Varje avtalsslutande part skall vidtaga lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa skydd av de arter av vilda djur som anges i bilaga III.
2. Utnyttjande av de vilda djur som anges i bilaga III skall regleras för att hålla populationerna utom all fara. Därvid skall hänsyn tas till kraven i artikel 2.
3. Åtgärderna skall innefatta:
a) fastställande av förbjudna jakttider och/eller annat förfarande som reglerar utnyttjandet,
b) tidsbegränsat eller lokalt förbud mot utnyttjande, om så är lämpligt, för att återställa en nöjaktig populationsnivå,
c) …”
12. Artikel 9 i Bernkonventionen innehåller undantag från skyddsbestämmelserna i artiklarna 6 och 7, som i väsentliga delar motsvarar undantagen i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet.
B. Livsmiljödirektivet
13. Skäl 15 i livsmiljödirektivet gäller artskyddet:
”Det finns behov av att som komplement till [fågelskyddsdirektivet(10)] införa ett allmänt system för skydd av vissa arter av vilda djur och växter. För vissa arter, vilkas bevarandestatus motiverar det, bör bestämmelser fastställas om skötsel- och förvaltningsåtgärder för vissa arter, bl. a. förbud mot vissa metoder för fångst och dödande, och samtidigt bör möjlighet ges till undantag under särskilda förhållanden.
14. I artikel 1 b, f, g och i) i livsmiljödirektivet definieras vissa begrepp:
”…
g) arter av gemenskapsintresse: arter för vilka något av följande gäller inom det territorium som anges i artikel 2:
i) De är hotade; undantag görs dock för arter vilkas naturliga utbredningsområde är av marginell storlek i det territoriet och som inte är hotade eller sårbara inom den västra palearktiska regionen.
ii) De är sårbara, dvs. de anses sannolikt kunna övergå till kategorin av hotade arter i en nära framtid, om de faktorer som orsakar hotet fortsätter att verka.
iii) De är sällsynta, dvs. de förekommer i små populationer som inte för närvarande är hotade eller sårbara men som riskerar att bli det. Dessa arter finns inom begränsade geografiska områden eller är glest spridda över en större yta.
iv) De är endemiska och kräver särskild uppmärksamhet på grund av den speciella karaktären hos sin livsmiljö eller de möjliga följder som exploatering av dem kan ha för deras livsmiljö eller för deras bevarandestatus.
Dessa arter finns förtecknade eller kan komma att förtecknas i bilaga 2 och/eller bilaga 4 eller 5.
…
i) en arts bevarandestatus: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2.
Bevarandestatusen anses ”gynnsam” när
– uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och
– artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
– det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer skall bibehållas på lång sikt.
…”
15. I artikel 2 i livsmiljödirektivet beskrivs dess målsättning enligt följande:
”1. Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2. Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3. Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
16. I artikel 4 i livsmiljödirektivet regleras hur de områden som skyddas enligt direktivet ska väljas ut och hänvisar till den övervakning som avses i artikel 11 när det gäller anpassningen av dessa områden.
17. Enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna övervaka arter och livsmiljöer:
”Medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.”
18. I artikel 12 i livsmiljödirektivet anges grundläggande skyldigheter för skydd av arter enligt följande:
”1 Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.
2. För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.
…”
19. Artikel 14 i livsmiljödirektivet innehåller bestämmelser om insamling av vissa arter i naturen:
”1. Om medlemsstaterna mot bakgrund av den övervakning som avses i artikel 11 anser det nödvändigt, skall de vidta åtgärder för att säkerställa att insamling i naturen av exemplar av de arter av vilda djur och växter som finns förtecknade i bilaga 5 och exploatering av dessa är förenligt med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dem.
2. Om sådana åtgärder anses nödvändiga skall de innefatta fortsatt övervakning enligt artikel 11. De kan dessutom bl.a. innefatta
– reglering av tillträdet till vissa områden,
– tillfälligt eller lokalt förbud mot insamling av exemplar i naturen och exploatering av vissa populationer,
– reglering av perioder eller metoder för insamling av exemplar,
– tillämpning, vid insamling av exemplar, av jakt- och fiskeregler som tar hänsyn till bevarandet av sådana populationer,
– införande av ett system med tillstånd för insamling av exemplar, eller införande av kvoter,
– reglering av köp, försäljning, utbjudande för försäljning och förvaring eller transport i syfte att sälja exemplar,
– uppfödning i fångenskap av djurarter och artificiell förökning av växtarter under strikt kontrollerade förhållanden, i syfte att minska insamlingen av exemplar i naturen,
– bedömning av effekterna av de vidtagna åtgärderna.”
20. I artikel 16.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs undantag från artiklarna 12 och 14.
21. Enligt artikel 17.1 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna och kommissionen regelbundet rapportera om de åtgärder som genomförs inom ramen för detta direktiv och framför allt om arternas bevarandestatus:
”Vart sjätte år efter utgången av den period som fastställs i artikel 23 skall medlemsstaterna utarbeta en rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av detta direktiv. Denna rapport skall bl. a. innehålla information om de bevarandeåtgärder som avses i artikel 6.1 samt en bedömning av dessa åtgärders effekt på bevarandestatusen hos livsmiljötyperna i bilaga 1 och arterna i bilaga 2 och de viktigaste resultaten av den övervakning som avses i artikel 11. Rapporten, som skall ha den utformning som fastställs av kommittén, skall sändas till kommissionen och ställas till allmänhetens förfogande.”
22. I bilaga 2 a till livsmiljödirektivet anges bland annat att vargen är en prioriterad art för vilken skyddsområden ska fastställas, vilket i Spanien enbart omfattar populationer söder om floden Duero.(11) I bilaga 4 a anges dessutom att vargen är en art som omfattas av strikt skydd enligt artikel 12, dock med undantag för bland annat de spanska populationerna norr om Duero. Dessa vargpopulationer anges i stället i bilaga 5 a.
C. Spansk riksomfattande rätt
23. I artikel 56 i Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, i relevant lydelse (lag 42/2007 av den 13 december 2007 om naturarv och biologisk mångfald), upprättas förteckningen över vilda arter som omfattas av ett särskilt skyddssystem. I denna förteckning anges arter, underarter och populationer som förtjänar särskild uppmärksamhet och särskilt skydd på grund av sitt vetenskapliga, ekologiska eller kulturella värde, sin unika karaktär, sin sällsynthet eller grad av hot mot arten, samt de arter, underarter och populationer som förtecknas som skyddade i bilagorna till de direktiv och internationella konventioner som ratificerats av Spanien. I artikel 65.1 i denna lag föreskrivs att jakt och fiske i inlandsvatten endast får bedrivas på de arter som de autonoma regionerna bestämt, vilket under inga omständigheter får påverka arter som finns med i förteckningen över vilda arter som omfattas av ett särskilt skyddssystem.
24. Under år 2021 antog Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (ministeriet för miljömässig omställning och befolkningsfrågor) Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (förordning TED/980/2021 av den 20 september 2021 om ändring av bilagan till Kungligt dekret 139/2011 av den 4 februari 2011 för utvecklande av förteckningen över vilda arter som omfattas av ett särskilt skyddssystem och Spaniens katalog över hotade arter. Genom denna förordning upptogs alla spanska vargpopulationer i förteckningen. Förordningen innehåller en första tilläggsbestämmelse om förenlighet med de åtgärder som tidigare gällt, i vilken det i punkt 2 föreskrivs att åtgärder för att döda och fånga exemplar som omfattas av ett tillstånd från en behörig myndighet i den autonoma regionen får genomföras under vissa kriterier.
D. Särskild lagstiftning i den autonoma regionen Kastilien och León
25. I artikel 7 i Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (lag 4/1996 av den 12 juli 1996 om jakt i Kastilien och Léon), som nu har upphävts men som var i kraft när jaktförvaltningsplanen antogs, föreskrivs att de arter som anges i bilaga I till den lagen ska betraktas som vilt. Bilaga I omfattar även varg norr om floden Duero.
26. I dagsläget är Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (lag 4/2021 av den 1 juli om jakt och hållbar utveckling av jaktresurser i Kastilien och León, nedan kallad lag 4/2021) i kraft, och i denna lag föreskrivs det för närvarande i artikel 6 att jakt endast får bedrivas på vilt och att vilt är de arter som anges i bilaga I. I denna bilaga I anges att ”Varg (Canis lupus): norr om floden Duero” utgör högvilt. Lag 4/2021 innehåller även bestämmelser om att utesluta de arter från bilaga I som har någon form av skydd genom de grundläggande nationella bestämmelserna, vilket innebär att det blir förbjudet att jaga dem, eller bestämmelser som syftar till att säkerställa att arter som bedöms behöva uteslutas bevaras på lämpligt sätt. Enligt denna lag kan även jakt efter någon av de arter som har fastställts som vilt tillfälligt förbjudas när detta är nödvändigt för att säkerställa deras bevarandestatus på lämpligt sätt. I artikel 38 i denna lag föreskrevs (innan den upphävdes av Spaniens författningsdomstol) vidare att alla former av jakt efter varg krävde tillstånd från det ministerium som ansvarar för jaktfrågor, vilket är den högsta behöriga myndigheten inom det territoriella området Kastilien och León, och att värdet av en nedlagd varg (Canis lupus) var 6 000 euro.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (Föreningen för bevarandet och studiet av den iberiska vargen) (nedan kallad ASCEL) inkom den 17 februari 2020 med ett förvaltningsrättsligt överklagande till Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (överdomstolen i Kastilien och León, Spanien) mot Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (förvaltningen i den autonoma regionen Kastilien och León, Spanien). ASCEL yrkade att det beslut som Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (Generaldirektoratet för naturarv och skogspolitik [vid den autonoma förvaltningen i Kastilien och León] meddelade den 9 oktober 2019 om godkännande av planen för vargförvaltning i jaktområden norr om floden Duero i Kastilien och León avseende säsongerna 2019/2020, 2020/2021 och 2021/2022 (nedan kallad jaktförvaltningsplanen). Vidare yrkade ASCEL att ersättning skulle utgå för de skador som orsakats på vilda djur under respektive säsong.
28. Enligt jaktförvaltningsplanens motivering grundar den sig på en regional varginventering från åren 2012 och 2013, en nationell inventering som ägde rum mellan åren 2012 och 2014 samt på årliga uppföljningsrapporter som innebar mindre prospektering och uppföljning än vad som sker när inventering genomförs. På grundval av tillgängliga uppgifter och med tillämpning av olika faktorer uppskattar man i planen antalet vargar norr om floden Duero i Kastilien och León före jakt till 1 051. I planen delas Kastilien och Leóns territorium norr om floden Duero där det finns varg upp i 28 vargförvaltningsområden. Vargtätheten beräknas i vart och ett av dem och klassificeras som hög, låg eller medelhög. På grundval av vargtätheten tilldelas varje vargförvaltningsområde en procentandel för exploatering i form av jakt. I planen dras slutsatsen att artens population skulle minska om den årliga dödligheten översteg 35 procent.
29. Tribunal Superior hänvisar till att den under de senaste åren har prövat flera överklaganden av olika bestämmelser rörande medgivande av jakt på varg. Den hänskjutande domstolen tillägger att dessa bestämmelser upphävdes genom respektive domar på grund av att det i det förvaltningsrättsliga målet inte inkommit vetenskapliga studier som styrkte att villkoren var uppfyllda för att det skulle vara tillåtet att förklara att arten utgör vilt utan att bevarandestatusen i utbredningsområdet hotas. Dessa domar överklagades dock till Tribunal Supremo (högsta domstolen i Spanien), som biföll överklagandena. Den slog fast att det inte var nödvändigt att för varje jaktsäsong, behörighetsområde och viltområde ansöka om en specifik – ad hoc – territoriell och materiell prövning av huruvida kraven om populationsnivå, geografisk spridning och reproduktionsindex var uppfyllda för denna art.
30. Mot denna bakgrund har Tribunal Superior ställt följande frågor till domstolen:
Med beaktande av att enligt artikel 2.2 i livsmiljödirektivet ska varje åtgärd som en medlemsstat vidtar inom ramen för samma direktiv syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för djurarter av gemenskapsintresse, såsom varg:
1) Utgör bestämmelserna i artiklarna 2.2, 4, 11, 12, 14, 16 och 17 i livsmiljödirektivet hinder för att det i en regional lag (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (lag 4/1996 om jakt i Kastilien och León av den 12 juli 1996) och senare Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (lag 4/2021 av den 1 juli 2021 om jakt och hållbar förvaltning av jaktresurser i Kastilien och León)) förklaras att varg utgör vilt som får jagas och att lokal avskjutning av varg i jaktområden följaktligen tillåts under jaktsäsongerna 2019/2020, 2020/2021 och 2021/2022, när vargens bevarandestatus enligt den rapport för sexårsperioden 2013–2018 som Spanien lämnade in till Europeiska kommissionen år 2019 är ogynnsam till otillräcklig, och staten (medlemsstaten, enligt artikel 4 i livsmiljödirektivet) därför har fört in samtliga spanska vargpopulationer i förteckningen över vilda arter som omfattas av ett särskilt skyddssystem och i Spaniens lista över hotade arter, och även beviljat ett strikt skydd för de populationer som finns norr om Duero?
2) Är det förenligt med detta syfte att vargen ges olika skydd beroende på om den förekommer norr eller söder om floden Duero, med hänsyn till att
i) denna distinktion för närvarande inte anses vara vetenskapligt motiverad,
ii) bedömningen av vargens bevarandestatus i de tre regioner där den förekommer i Spanien, nämligen den alpina regionen, den atlantiska regionen och Medelhavsregionen, under perioden 2013–2018 var ogynnsam,
iii) vargen är en strikt skyddad art i nästan alla medlemsstater och i synnerhet Portugal på grund av en delad region, och
iv) EU-domstolens praxis om det naturliga utbredningsområdet och det territoriella området ska beaktas vid bedömningen av vargens bevarandestatus och det skulle stämma bättre överens med ovannämnda direktiv, inte minst med bestämmelserna i artikel 2.3 i direktivet, att låta vargen omfattas av bilagorna 2 och 4, utan att göra någon åtskillnad mellan områdena norr respektive söder om Duero, vilket innebär att det endast är möjligt att fånga och döda varg om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning enligt de villkor och krav som anges i artikel 16?
Om denna åtskillnad anses vara motiverad:
3) Omfattar begreppet exploatering i artikel 14 i direktivet exploatering i form av jakt, av denna art, med hänsyn till den särskilda betydelse arten har (den är en prioriterad art i de andra territoriella områdena), med beaktande av att det hittills har varit tillåtet att jaga varg och med beaktande av att dess status under perioden 2013–2018 har konstaterats vara ogynnsam?
4) Utgör artikel 14 i direktivet hinder för att det genom lag förklaras att vargen norr om Duero utgör vilt som får jagas (artikel 7 och bilaga I till Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (lag 4/1996 av den 12 juli 1996 om jakt i Kastilien och León) och artikel 6 och bilaga I till Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (lag 4/2021 av den 1 juli 2021 om jakt och hållbar förvaltning av jaktresurser i Kastilien och León), och att en regional jaktförvaltningsplan för varg avseende jaktområden norr om floden Duero för jaktsäsongerna 2019/2020, 2020/2021 och 2021/2022 godkänns, trots att det inte finns några uppgifter som gör det möjligt att bedöma huruvida den övervakning som föreskrivs i artikel 11 i direktivet har gjorts, det inte har gjorts någon inventering sedan 2012–2013 och det inte finns tillräckliga, objektiva, vetenskapliga och aktuella uppgifter om situationen för varg i den dokumentation som användes för att utarbeta den ovan nämnda jaktförvaltningsplanen, när vargens bevarandestatus, under perioden 2013–2018, bedömts vara ogynnsam i de tre regioner där den förekommer i Spanien, nämligen den alpina regionen, Atlantregionen och Medelhavsregionen?
5) Är det, enligt bestämmelserna i artiklarna 4, 11 och 17 i livsmiljödirektivet, de rapporter som utarbetas av medlemsstaten vart sjätte år eller vid behov oftare, genom en sådan vetenskaplig kommitté som den som inrättats genom Real Decreto 139/2011 (Kungligt dekret 139/2011) som ska beaktas för fastställandet av vargens bevarandestatus (aktuella och reella populationsnivåer, aktuell och geografisk spridning, reproduktivitetsindex etcetera), med beaktande av att det är olika autonoma regioner som har ansvar för vargpopulationer och att bedömningen av åtgärder som avser en lokal population måste beakta inverkan på ”hela det aktuella beståndet”, enligt EU-domstolens dom av den 10 oktober 2019 i mål C‑674/17?
31. ASCEL, den autonoma regionen Kastilien och Léon, Kungariket Spanien, Republiken Finland samt Europeiska kommissionen har lämnat skriftliga yttranden. EU-domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i sina rättegångsregler beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling, eftersom den anser att den har tillräckligt underlag för att avgöra målet.
IV. Bedömning
32. I livsmiljödirektivet ses det som mycket värdefullt att vargen skyddas och det ställs därför krav på att särskilda skyddsområden ska anges för denna art (artikel 4) samt att strikta skyddsbestämmelser ska tillämpas även utanför dessa områden (artikel 12)(12). Vissa regioner i unionen, bland annat hela Spanien norr om floden Duero, är dock undantagna från de båda skyddsbestämmelserna. För sina områden norr om Duero har därför den autonoma regionen Kastilien och Léon utfärdat jaktförvaltningsplaner, som bestreds i målet vid den nationella domstolen.
33. Detta väcker dels frågan huruvida avgränsningen av livsmiljödirektivets strikta skyddsbestämmelser utmed floden ska stå fast med tanke på artens bevarandestatus i båda områdena (fråga 2 samt till viss del fråga 1 under punkt B), dels i vad mån som ett erkännande av denna territoriella avgränsning skulle leda till att bestämmelserna i artikel 14 i livsmiljödirektivet om insamling av vargar i naturen medför en inskränkning av jakten (övriga delar av punkt 1 samt frågorna 3–5, under punkt C). Inledningsvis ska jag dock gå in på invändningarna beträffande möjligheten att ta upp begäran om förhandsavgörande till sakprövning.
A. Invändningar mot möjligheten till sakprövning
34. Principiellt sett ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som ställs till EU-domstolen är relevanta. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av en unionsrättslig regel. Sådana frågor ska presumeras vara relevanta. EU-domstolen kan bara avvisa en begäran från en nationell domstol då det är uppenbart att den begärda tolkningen av en unionsrättslig regel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(13)
35. Spanien gjorde gällande att begäran om förhandsavgörande inte längre var relevant, eftersom den spanska förvaltningsdomstolen hade förklarat den autonoma regionen Kastilien och Léons omtvistade bestämmelser i målet vid den nationella domstolen som grundlagsstridiga på grund av att de stred mot de nationella bestämmelserna. Samtidigt hävdade den autonoma regionen att den hade underrättat de vargjaktsberättigade om att de inte kunde utöva sin jakträtt.
36. Parallellt med detta angav regionen dock att den hade överklagat de nationella bestämmelser som utgjorde hinder för de omtvistade regionala bestämmelserna. Av detta följer att det skulle kunna blåsas nytt liv i de regionala bestämmelserna när överklagandet har avgjorts, om talan vinner bifall.
37. Målet i den nationella domstolen gäller dessutom huruvida man behöver kompensera för den begränsning av vargpopulationen som skett genom jakt enligt de regionala bestämmelserna innan den spanska författningsdomstolen fäller sitt avgörande. Men eftersom detta avgörande enbart gäller perioden från och med 2021 medan målet i den nationella domstolen avser jaktsäsongerna sedan 2019, är de regionala bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten alltjämt av intresse.
38. Det är i varje fall inte uppenbart att begäran om förhandsavgörande saknar betydelse för hur målet i den nationella domstolen ska avgöras.
39. Regionens invändning om att begäran om förhandsavgörande enbart gällde frågor om bevisvärdering är dock mindre övertygande. Det stämmer visserligen att domstolen inte ansvarar för bevisvärderingen i ett mål om förhandsavgörande, men begäran om förhandsavgörande syftar uppenbarligen till att klargöra de unionsrättsliga frågorna huruvida avgränsningen av det strikta skyddssystemet för vargar längs Duero är giltig samt hur artikel 14 i livsmiljödirektivet ska tolkas.
40. Den autonoma regionen Kastilien och Léon framhåller dock helt riktigt att en del av den första frågan avser förhållandet mellan de nationella spanska bestämmelserna om skydd av varg och regionens bestämmelser om vargjakt. Detta förhållande är en fråga för den spanska nationella lagstiftningen och kan inte besvaras av EU-domstolen. Denna del av den första frågan kan därför inte tas upp till sakprövning.
41. För övrigt kan Spaniens och den autonoma regionen Kastilien och Léons invändningar mot att målet tas upp till sakprövning inte godtas.
B. Territoriell tillämpning för bestämmelser om strikt skydd
42. Med den andra frågan samt den del av den första frågan som avser artikel 12 i livsmiljödirektivet ställer Tribunal superior frågan om det, med tanke på vargens bevarandetillstånd i Spanien, är förenligt med direktivets mål om att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för skyddade arter att vargen i Spanien omfattas av det strikta skyddet i artikel 12 söder om Duero, men däremot det svagare skyddet i artikel 14 norr om Duero.
43. Den territoriella tillämpningen av artiklarna 12 respektive 14 i livsmiljödirektivet framgår tydligt av lydelsen i de båda bestämmelserna jämförda med bilagorna 4 och 5. Även om denna reglering skulle stå i strid med direktivets övergripande mål, skulle detta inte förändra de båda skyddsbestämmelsernas tydliga territoriella avgränsning.(14)
44. Vid tillämpningen av artikel 14 ska för övrigt avgörande vikt läggas vid bevarandestatusen för de arter som förtecknas i bilaga 5, vilket jag kommer att gå mer in på nedan. Redan antagandet att direktivets syfte skulle åsidosättas är därför diskutabelt.
45. Direktivets territoriella avgränsning av de båda skyddsbestämmelserna skulle emellertid kunna ifrågasättas, om den var i strid med överordnade rättsregler. Den kan inte anses vara i strid med fördragen eller stadgan, men man skulle däremot kunna överväga om avgränsningen är förenlig med de skyldigheter som följer av Bernkonventionen. Eftersom det är ett internationellt avtal som unionen har ingått har det företräde framför unionens sekundärrättsakter.(15)
46. Spanien ratificerade visserligen Bernkonventionen med förbehållet att vargen inte skulle skyddas enligt artikel 6 i konventionen (artikel 12 i livsmiljödirektivet) på det nationella territoriet, utan enligt artikel 7 i konventionen (artikel 14 i livsmiljödirektivet). Begränsningen av skyddet på en del av det spanska territoriet strider sålunda inte mot de åtaganden som Spanien enligt konventionen har inom internationell rätt.
47. Unionen har emellertid inte gjort några reservationer i fråga om konventionen. Mot denna bakgrund skulle unionen nu enligt internationell rätt kunna ha åtagit sig att säkerställa att det finns ett strikt skydd för vargen i enlighet med artikel 6 i konventionen inom hela unionens territorium, alltså även norr om floden Duero i Spanien. Det skulle sålunda vara oförenligt med en sådan territoriell begränsning av tillämpningen av artikel 12 i livsmiljödirektivet.
48. Eftersom konventionen utgör en del av unionsrätten är den för övrigt bindande för medlemsstaterna,(16) alltså även för Spanien. Det är åtminstone oklart om Spaniens reservation här i fråga om internationell rätt har någon betydelse även för den unionsrättsliga verkan.
49. Jag föreslår dock att domstolen låter denna fråga vara öppen, eftersom den inte uttryckligen tas upp i begäran om förhandsavgörande och parterna inte heller har yttrat sig om saken.
50. Slutligen skulle denna tolkningsfråga också kunna tolkas som om informationen om vargens bevarandestatus i Spanien skulle ha lett till att unionen tvingades ändra dess registrering i bilaga 4 i livsmiljödirektivet. Ser man frågan på detta sätt är den dock inte relevant, eftersom unionen har andra skyldigheter att agera än medlemsstaterna. Även om unionen var skyldig att utvidga skyddet av vargen enligt artikel 12 i livsmiljödirektivet till de spanska områdena norr om Duero, skulle denna skyldighet inte innebära att Spanien eller den autonoma regionen Kastilien och Léon hade någon skyldighet att föregripa unionens handling och tillämpa artikel 12 i dessa områden.
51. Begäran om förhandsavgörande ger sålunda inga skäl att tvivla på att vargen (Canis lupus) i Spanien ska skyddas enligt artikel 12 livsmiljödirektivet enbart söder om floden Duero, medan artikel 14 i direktivet är tillämplig på denna djurart norr om floden.
C. Bestämmelser om insamling och exploatering av vargar
52. De övriga frågorna gäller huruvida artikel 14 i livsmiljödirektivet utgör hinder för tillstånd till jakt efter varg när medlemsstaten klassificerar artens bevarandestatus som ogynnsam.
53. I det avseendet ska det först klargöras om jakt efter varg ska anses vara exploatering i den mening som avses i artikel 14 i livsmiljödirektivet (punkt 1) samt därefter vilka skyldigheter som följer av artikel 14 om artens bevarandestatus är ogynnsam (punkt 2).
1. Jakt som exploatering
54. Den tredje frågan gäller inledningsvis huruvida begreppet ”exploatering” i artikel 14 i livsmiljödirektivet omfattar exploatering i form av jakt, alltså jakt efter varg.
55. Enligt artikel 14.1 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna under vissa förhållanden vidta åtgärder för att insamling i naturen av exemplar av vargar i de spanska områdena norr om Duero och deras exploatering ska vara förenliga med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus.
56. Åtminstone insamling har också en koppling till jakt(17) eftersom jaktregler i samband med insamling av exemplar enligt artikel 14.2 fjärde strecksatsen i livsmiljödirektivet utgör en möjlig skyddsåtgärd i syfte att bibehålla en gynnsam bevarandestatus. Jaktregler avser med nödvändighet jakt.
57. Men även begreppet exploatering kan omfatta jakt, vilket framgår av skäl 10 i fågelskyddsdirektivet där det uttryckligen talas om exploatering i form av jakt på fåglar. I enlighet med detta bedömer domstolen i fast rättspraxis att jakt på fåglar kan vara en förnuftig användning i den mening som avses i artikel 9.1 c i fågelskyddsdirektivet.(18) Det framgår inte varför det enligt livsmiljödirektivet skulle vara annorlunda med vargar.
58. Jakt kan sålunda utgöra insamling och exploatering av exemplar av vargar i den mening som avses i artikel 14.1 i livsmiljödirektivet.
2. Skyldigheter som följer av artikel 14 i livsmiljödirektivet
59. Det ska därför undersökas om artikel 14.1 i livsmiljödirektivet utgör hinder för jakt efter varg om bevarandestatusen för denna art är ogynnsam.
60. I denna bestämmelse föreskrivs att om medlemsstaterna mot bakgrund av den övervakning som avses i artikel 11 i livsmiljödirektivet anser det nödvändigt, ska de vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att insamling i naturen av exemplar av de arter av vilda djur och växter som finns förtecknade i bilaga 5 – alltså i synnerhet vargar i de spanska områdena norr om Duero – och exploatering av dessa är förenlig med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dem.
61. Här ska det först undersökas om det måste finnas vissa belägg för att jakt ska medges (punkt a) samt därefter hur den bedömning som krävs i samband med detta ska genomföras (punkt b).
a) Eventuella krav på belägg
62. ASCEL menar att enligt artikel 14.1 i livsmiljödirektivet är det endast tillåtet med jakt på en djurart som finns förtecknad i bilaga 5 om det kan styrkas vetenskapligt att detta är förenligt med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus. Kommissionens argumentation går i samma riktning: Om det råder vetenskaplig osäkerhet om huruvida exploateringen av arter i bilaga 5 är förenlig med dess bevarandestatus måste enligt försiktighetsprincipen åtgärder vidtas för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus.
63. Försiktighetsprincipen utgör en av hörnstenarna i unionens miljöpolitik, som enligt artikel 191.2 första stycket FEUF syftar till en hög skyddsnivå. Vid tolkningen av livsmiljödirektivet ska därför särskild vikt läggas vid denna princip.(19)
64. På denna grund har domstolen slagit fast att planer och projekt som skulle kunna äventyra ett Natura 2000-område endast får godkännas i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.(20) Av försiktighetsprincipen följer också att undantag från artskyddet enligt artikel 16 inte får beviljas, om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida ett sådant undantag försvårar bibehållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art.(21)
65. Denna rättspraxis kan dock inte överföras på artikel 14 i livsmiljödirektivet utan inskränkningar.
66. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet omfattar ett krav på att de registrerade planerna och projekten ska godkännas. Föreligger inte förutsättningarna för godkännande får åtgärderna inte vidtas. Artikel 16 är dessutom en undantagsbestämmelse, vilket innebär att den enligt sakens natur tillämpas först sedan förutsättningarna – i restriktiv mening(22) – har kunnat styrkas.(23)
67. Enligt artikel 14 i livsmiljödirektivet föreskrivs däremot under vissa förhållanden en inskränkning av insamlingen och exploateringen av exemplar av arter som förtecknas i bilaga 5. Av detta följer e contrario att om dessa förutsättningar inte föreligger utgör denna bestämmelse inte hinder för insamling och exploatering. Unionslagstiftaren har uppenbarligen utgått från att arterna i bilaga 5 har en gynnsam bevarandestatus, som principiellt sett inte påverkas av insamlingen och exploateringen av exemplar. Så länge detta antagande är riktigt är insamlingen och exploateringen också förenlig med direktivets syfte enligt artikel 2.1 och 2.2, närmare bestämt att bevara vilda arter och framför allt bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för arter av gemenskapsintresse.
68. Artikel 14 i livsmiljödirektivet innebär emellertid inte heller någon rätt till insamling och exploatering av de exemplar som finns förtecknade i bilaga 5. Även om bevarandestatusen är gynnsam kan medlemsstaterna införa en inskränkning eller till och med fullständiga förbud. Detta skulle vara tillåtet som en förstärkt skyddsåtgärd i enlighet med artikel 193 FEUF.
69. I artikel 14 i livsmiljödirektivet regleras däremot vad som ska hända om antagandet om att insamlingen och exploateringen inte medför några skador vederläggs. I så fall vidtar medlemsstaterna nödvändiga åtgärder för att dessa aktiviteter ska vara förenliga med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus. Som domstolen redan har slagit fast står det inte medlemsstaterna fritt att välja om dessa åtgärder ska vidtas utan detta är ett åtagande, vilket också ska framgå när artikel 14 införlivas.(24)
70. Enligt artikel 14 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna följaktligen inskränka insamling och exploatering av exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 5 om antagandet om att det oinskränkta utövandet av aktiviteten i fråga är förenligt med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus har vederlagts.
b) Bedömning av nödvändiga åtgärder
71. Såsom kommissionen med rätta har anfört ger artikel 14.1 i livsmiljödirektivet medlemsstaterna ett bedömningsutrymme att avgöra om detta antagande har vederlagts och framför allt om bevarandestatusen för en art visar att jakten måste inskränkas. Detta handlingsutrymme begränsas dock av syftet att bibehålla en gynnsam bevarandestatus.(25)
72. För att precisera räckvidden för denna skyldighet går jag först in på övervakningsplikten enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet, därefter på den måttstock som ska tillämpas på de mest tillgängliga vetenskapliga rönen och rapporteringsplikten enligt artikel 17 och slutligen på konsekvenserna av att en ogynnsam bevarandestatus har fastställts.
– Artikel 11 i livsmiljödirektivet
73. Det står inte medlemsstaterna fritt att utreda och bedöma bevarandestatusen vid tillämpning av artikel 14 i livsmiljödirektivet. Snarare är det så att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som är nödvändiga enligt denna bestämmelse om de bedömer att det krävs på grundval av övervakningen enligt artikel 11. I artikel 11 föreskrivs däremot att medlemsstaterna ska övervaka bevarandestatusen hos de arter och livsmiljöer som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.
74. Denna övervakningsplikt begränsas dock inte till prioriterade arter och livsmiljöer. Med tanke på att syftet med livsmiljödirektivet enligt artikel 2.1 är att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, måste medlemsstaterna i princip snarare övervaka alla livsmiljöer samt alla arter av vilda djur och växter på sitt europeiska territorium. Denna övervakning ska inrikta sig på förverkligandet av syftena med direktivet, det vill säga säkerställandet av den biologiska mångfalden genom bevarandet av alla arter och livsmiljöer.(26)
75. Enligt skyldighetens lydelse och målsättning gäller den utan inskränkning, men medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning åtminstone vad gäller hur övervakningen ska gå till. Så länge det inte uppkommer några betänkligheter beträffande en arts bevarandestatus, är det för många arter tillräckligt att göra en allmän prospektering av vilken status deras livsmiljöer har och utifrån denna information göra antaganden om bevarandestatusen för de arter som förväntas vara där. I förevarande förfarande behöver dock EU-domstolen inte uttala sig mer i detalj om detta.
76. För arter som skyddas individuellt av livsmiljödirektivet krävs däremot specifika övervakningsåtgärder. Detta gäller i synnerhet för vargen i de spanska områdena norr om Duero. Till skillnad från unionens flesta andra territorier är vargen inte någon prioriterad art där och det ska alltså inte särskilt tas hänsyn till vargen i enlighet med artikel 11 andra meningen. Även de arter som förtecknas i bilaga 5 är dock av gemenskapsintresse i enlighet med artikel 1 g. Tillämpningen av artikel 14 är direkt beroende av övervakningen av arter i bilaga 5. Det skulle således vara oförenligt att inte noggrant övervaka dessa arter.
77. Vidare ska populationer eller delpopulationer av skyddade arter inte betraktas isolerat, utan – som ASCEL med rätta påpekar – enbart i ett överordnat sammanhang tillsammans med andra populationer eller delpopulationer.(27) Det kan antas att det sker ett visst utbyte mellan de spanska områdena norr om Duero respektive områdena söder om denna flod samt Portugal till följd av att enskilda vargar tar sig över floden eller gränsen. Problem i norr kan därför i regel även beröra det södra området och Portugal, där vargen är en prioriterad art enligt bilaga 2 i livsmiljödirektivet.
78. Särskild omsorg behöver läggas om man i enlighet med artikel 11 i livsmiljödirektivet övervakar bevarandestatusen för en djurart i bilaga 5 , särskilt om den – som vargen – finns förtecknad i vissa angränsande regioner i bilagorna 2 och 4 och där till och med har klassificerats som prioriterad.
– Rapporten enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet som en form av mest tillgängliga vetenskapliga rön
79. Liksom andra bedömningar som görs inom ramen för naturskyddet måste även denna övervakning och de slutsatser som dras vid tillämpningen av artikel 14 baseras på mest tillgängliga vetenskapliga rön.(28)
80. Detta följer även av principen om god förvaltningssed och den tidigare nämnda försiktighetsprincipen.
81. Vid tillämpning av unionsrätten måste medlemsstaterna se principen om god förvaltningssed som en allmän unionsrättslig rättsprincip.(29) Enligt denna princip ska en förvaltningsmyndighet bland annat göra en omsorgsfull och opartisk prövning av samtliga relevanta omständigheter för att försäkra sig om att myndigheten vid antagandet av sitt beslut har tillgång till de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål.(30)
82. Åtgärder som görs med stöd av försiktighetsprincipen – alltså i synnerhet tillämpningen av unionsrättens miljöbestämmelser – kräver dessutom i regel att en helhetsbedömning av relevanta risker görs, på grundval av de mest tillförlitliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av den internationella forskningen.(31)
83. Kommissionen anger en vetenskaplig artikel(32) som exempel på senare vetenskapliga rön som ska beaktas vid övervakningen av bevarandestatus.
84. Frågorna 4 och 5 gäller dock inte direkt resultaten från övervakningen enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet, utan uttrycker till och med tvivel om huruvida vargen har övervakats i tillräcklig omfattning. Tribunal superior åberopar i stället den rapport som Spanien överlämnade till kommissionen 2019 i enlighet med artikel 17. Enligt denna bestämmelse ska en sådan rapport bland annat innehålla de viktigaste resultaten av den övervakning som avses i artikel 11. I denna rapport angav Spanien att vargens bevarandestatus i Spanien var ogynnsam under perioden 2013–2018.
85. Om det utöver denna rapport inte finns några jämförbara vetenskapliga rön om den aktuella artens bevarandestatus, måste åtminstone rapportresultaten beaktas vid tillämpningen av artikel 14 i livsmiljödirektivet.
86. Enda möjligheten att bortse från rapporten skulle vara om det föreligger motstridiga vetenskapliga rön som i vetenskapligt hänseende väger tyngre än rapporten. Sådan rön kan framför allt komma från senare undersökningar, men måste ha åtminstone lika stark vetenskaplig grund som de rön som rapporten bygger på.
87. Medlemsstaterna kan dock inte göra gällande att rapporten är föråldrad utan att komma med ytterligare vetenskapliga belägg. Eftersom de omfattas av övervakningsplikten enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet, måste de själva ha tillgång till aktuella vetenskapliga rön för att kunna åberopa dem vid behov. Saknas det sådana rön får de inte dra någon fördel av avsaknaden av tillfredsställande utredningar. Som framgår av artikel 17 omfattar rapportperioden sex år, vilket ger uttryck för att en sådan rapport kan utgöra underlag för åtgärder fram till nästa rapport.
88. Det ska sålunda konstateras att den bedömning som ska göras enligt artikel 14 i livsmiljödirektivet måste grundas på den rapport som lämnas enligt artikel 17, om den inte vederläggs av rön som väger tyngre i vetenskapligt hänseende.
– Konsekvenser av en ogynnsam bevarandestatus
89. Rent praktiskt innebär detta att medlemsstater som tvivlar på huruvida gynnsam bevarandestatus har bibehållits för en art som förtecknas i bilaga 5 i livsmiljödirektivet måste undersöka om det krävs åtgärder med avseende på insamling och exploatering av exemplar, det vill säga även i fråga om jakt.
90. Om medlemsstaten, som i det här aktuella fallet, till och med redan har underrättat kommissionen om att bevarandestatusen är ogynnsam för en art som är förtecknad i bilaga 5 i livsmiljödirektivet, medför detta per automatik en inskränkning av bedömningsutrymmet. I så fall räcker det uppenbarligen inte med de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus för artens population.
91. Om det föreligger en ogynnsam bevarandestatus står det inte längre de behöriga myndigheterna fritt att välja om de ska vidta åtgärder. I så fall måste de snarare vidta ytterligare åtgärder enligt artikel 14 i livsmiljödirektivet för att förbättra artens bevarandestatus så att den aktuella populationen framöver varaktigt får en gynnsam bevarandestatus.
92. Det står dock ännu inte klart vilka ytterligare åtgärder de behöriga myndigheterna ska vidta och framför allt om de måste förbjuda jakt. Detta framgår redan av de exempel på möjliga åtgärder som räknas upp i artikel 14.2 i livsmiljödirektivet. Enligt denna bestämmelse är det enda kravet att övervakningen enligt artikel 11 ska fortsätta, medan medlemsstaten respektive de behöriga myndigheterna ”kan” vidta de övriga angivna åtgärderna, men det är – i regel – inget krav.
93. Eftersom åtgärder enligt artikel 14.2 i livsmiljödirektivet endast krävs så länge det råder tvivel om bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus, anges i denna bestämmelse inget om att ett fullständigt och varaktigt förbud mot jakt skulle vara en tänkbar åtgärd. Däremot nämns möjligheten att införa ett tillfälligt eller lokalt förbud mot insamling av exemplar i naturen samt exploatering av vissa populationer (andra strecksatsen), det vill säga så länge som förbudet krävs. Något annat som nämns är jaktregler som tar hänsyn till behovet att bevara populationen i fråga (fjärde strecksatsen) och ett system med tillstånd för insamling eller införande av kvoter (femte strecksatsen).
94. Men om bevarandestatusen är ogynnsam begränsas även handlingsutrymmet i fråga om åtgärder av syftet om att bibehålla en gynnsam bevarandestatus.
95. I den tyska versionen framgår detta mycket klart av lydelsen i artikel 14.1 i livsmiljödirektivet. Där anges nämligen att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att insamlingen och exploateringen ska vara förenliga med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus.
96. I andra språkversioner, till exempel den svenska, engelska, franska eller spanska versionen, specificeras det visserligen inte direkt att de åtgärder som ska vidtas ska vara ”nödvändiga”. Enligt dessa versioner ska medlemsstaterna enbart vidta åtgärder för att insamlingen och exploateringen ska vara förenliga med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus. Det framgår dock implicit av denna instruktion att åtgärderna är nödvändiga. Vidare anges det också uttryckligen att åtgärderna är nödvändiga indirekt, för enligt samtliga språkversioner ska åtgärder vidtas om medlemsstaterna anser det nödvändigt.
97. Om det fastställs att en art har ogynnsam bevarandestatus avgör grunderna för detta fastställande om det finns ett behov av att inskränka eller förbjuda jakt.
98. Enligt artikel 1 i) i livsmiljödirektivet ska bevarandestatusen anses vara gynnsam om det förekommer uppgifter om en arts populationsdynamik som visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö. Vidare ska artens naturliga utbredningsområde varken minska eller sannolikt komma att minska inom en överskådlig framtid. Slutligen ska det finnas, och sannolikt komma att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.(33)
99. Behovet av att inskränka jakt ligger särskilt nära till hands om bevarandestatusen för en art är ogynnsam framför allt på grund av förlust av exemplar. Även om dessa förluster framför allt beror på andra saker – för vargars del kan man tänka sig trafik, sjukdomar eller tjuvskytte – kan det vara nödvändigt att förhindra att det uppstår ytterligare förluster på grund av jakt.
100. Men är artens problem framför allt kopplade till dess livsmiljö, vilket till exempel kan antas i fråga om hamstern (Cricetus cricetus),(34) kan det vara så att jakt eller en inskränkning av jakt har ytterst begränsade följder för bevarandestatusen.
101. Till detta kommer att man utifrån ett fastställande om en arts bevarandestatus i en medlemsstats biogeografiska regioner endast kan dra begränsade slutsatser om bevarandestatusen i vissa områden. Det kan tvärtom inte uteslutas att artens bevarandestatus i vissa områden är så god att det är möjligt att fortsätta med jakt där, även sett till kontakterna med andra områden där bevarandestatusen är ogynnsam. Men även det motsatta är möjligt när populationer med ogynnsam bevarandestatus är hänvisade till att det kommer in exemplar från områden med särskilt god bevarandestatus. En sådan bedömning ska i första hand göras av medlemsstaternas behöriga myndigheter, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga rön samt på grundval av en lämplig övervakning av artens bevarandestatus i enlighet med artikel 11 i livsmiljödirektivet.
102. När det beslutas vilka åtgärder som är nödvändiga ska slutligen även försiktighetsprincipen beaktas. Enligt denna princip kan skyddsåtgärder vidtas då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som människors hälsa utsätts för, utan att man behöver vänta på att det fullt ut visas att riskerna verkligen föreligger och hur allvarliga de är.(35) Skyddsåtgärder är därför också en annan möjlighet när man utifrån de mest tillgängliga vetenskapliga rönen är osäker på vilka risker föreligger i fråga om bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus.
103. Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om det har slagits fast att bevarandestatusen är ogynnsam för en art som förtecknas i bilaga 5, får jakt efter denna art endast förbjudas om ett sådant förbud är nödvändigt sett till mest tillgängliga vetenskapliga rön, inbegripet en lämplig övervakning av artens bevarandestatus enligt artikel 11, samt med beaktande av försiktighetsprincipen för att återställa en gynnsam bevarandestatus för arten i fråga.
D. Avslutande anmärkningar
104. Jag vill avslutningsvis erinra om att skyddet av vargar i Natura 2000-områden också kan ha betydelse för medgivandet av jakt. Eftersom Spanien har utsett flera vargskyddsområden direkt söder om Duero(36) och denna art har mycket stora territorier,(37) skulle man också kunna väcka frågan om jaktförvaltningsplaner för områdena norr om Duero behöver genomgå konsekvensbedömningar enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.(38) Det kan dock inte uteslutas att vargarna i dessa skyddsområden korsar floden och dödas där. För populationer i dessa områden kan det också vara avgörande för den genetiska mångfalden om de kommer tillräckligt i kontakt med populationer norr om floden. Denna fråga är dock inte föremål för prövning i detta mål.
V. Förslag till avgörande
105. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Begäran om förhandsavgörande ger inga skäl att tvivla på att vargen (Canis lupus) i Spanien enbart ska skyddas enligt artikel 12 i direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i dess lydelse enligt direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013, söder om floden Duero, medan artikel 14 i samma direktiv ska tillämpas på denna djurart norr om denna flod.
2) Jakt kan utgöra insamling och exploatering av exemplar av vargar i den mening som avses i artikel 14.1 i direktiv 92/43.
3) Artiklarna 11, 14 och 17 i direktiv 92/43 ska därför tolkas
på följande sätt:
– Medlemsstaterna ska inskränka insamling och exploatering av exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 5 om antagandet om att det oinskränkta utövandet av aktiviteten i fråga är förenligt med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus har vederlagts.
– Särskild omsorg behöver läggas om man i enlighet med artikel 11 övervakar bevarandestatusen för en art i bilaga 5, särskilt om den – som vargen – finns förtecknad i vissa angränsande regioner i bilagorna 2 och 4 och där till och med har klassificerats som prioriterad.
– Den bedömning som ska göras enligt artikel 14 måste grundas på den rapport som lämnas enligt artikel 17, om den inte vederläggs av rön som väger tyngre i vetenskapligt hänseende.
– Även om det har slagits fast att bevarandestatusen är ogynnsam för en art som förtecknas i bilaga 5, får jakt efter denna art endast förbjudas om ett sådant förbud är nödvändigt för att återställa en gynnsam bevarandestatus för arten i fråga, med beaktande av de bästa tillgängliga vetenskapliga rönen, inbegripet en lämplig övervakning av artens bevarandestatus enligt artikel 11, samt försiktighetsprincipen.